陳香 竇瑾 張淑娟

安徽省經(jīng)濟研究院

縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確提出培育縣城特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、完善市政設(shè)施體系、強化公共服務供給、提升人居環(huán)境質(zhì)量、促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補等建設(shè)任務，為推進縣城建設(shè)提供重大歷史機遇。

安徽省共有縣及縣級市59 個，其總?cè)丝?924.4 萬，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中占據(jù)重要地位。安徽應搶抓中央推進縣城建設(shè)的重要機遇，從全局高度系統(tǒng)謀劃縣城建設(shè)發(fā)展，提升縣城綜合服務能力，為推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化提供重要支撐。

現(xiàn)狀與問題

近年來，安徽陸續(xù)開展縣城“三治三增三提升”、規(guī)劃建設(shè)管理六項行動、縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項等工作，縣城面貌煥然一新，宜居宜業(yè)縣城初步形成。但縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務設(shè)施仍存在供給不足、質(zhì)量不高、區(qū)域差異較大等問題。

——公共設(shè)施總體供給不足，與城市和發(fā)達地區(qū)相比仍有較大差距。安徽縣城建設(shè)水平仍然較低，綜合服務能力仍然不強。縣城燃氣普及率分別比江蘇、浙江和安徽城市低6.7、6.7 和5.5 個百分點?？h域千人口床位、千人執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)、千人口注冊護士數(shù)只有安徽省城市的56%、57%和46%?？h域59 個開發(fā)園區(qū)平均經(jīng)營銷售收入僅為全省開發(fā)區(qū)平均水平的61.1%，分布在縣域的省工程研究中心和工程實驗室僅占全省的18.6%。

——公共設(shè)施功能類型單一，缺乏高質(zhì)量、多元化、新型服務設(shè)施。安徽縣城提供的公共服務、市政設(shè)施等仍然以傳統(tǒng)型為主，大部分是最基本的服務，高質(zhì)量、多元化、新型服務設(shè)施缺乏，難以滿足人民多樣化需求。如，5G 網(wǎng)絡覆蓋面較低，部分縣城智慧城市平臺尚未建立。特色化專業(yè)化公共服務設(shè)施偏少，大部分縣沒有婦幼保健、精神病等專科醫(yī)院。疾病預防控制中心缺少綜合性檢測檢驗實驗室設(shè)施和設(shè)備，無法滿足現(xiàn)場檢驗檢測、應急處置和救治等突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急需要。托育服務設(shè)施幾乎是空白，缺少專門的婦女兒童文化活動場所、特色博物館及展覽館。

——公共設(shè)施布局不合理，皖北皖西地區(qū)和縣城新區(qū)服務設(shè)施缺乏。各縣由于區(qū)位和發(fā)展條件不同，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務水平存在較大差距。從人口分布來看，安徽常住人口在100 萬以上的縣主要集中在皖北地區(qū)，但由于歷史的原因，皖北地區(qū)綜合服務能力較低，與人口不相匹配。2019年，皖北縣城的人均供水管道、人均供氣管道、人均排水管道長度分別僅為皖江縣城的42.7%、27.1%和51.6%。隨著城市化加速推進和新城區(qū)建設(shè)，不少縣新區(qū)各項設(shè)施配套尚未跟上，例如廬江城東新區(qū)尚未建設(shè)1 所初中學校，當涂城北新區(qū)也僅1 所小學正在建設(shè)。

主要原因

安徽省縣城各類公共設(shè)施不完善，建設(shè)品質(zhì)不高，主要是由于以下原因造成的：

——規(guī)劃體系待健全。不少縣城總體規(guī)劃修編滯后，原有規(guī)劃超期服役，對城區(qū)空間布局的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導性不夠。防洪抗洪、燃氣管網(wǎng)等專項規(guī)劃編制不全，缺乏專業(yè)的統(tǒng)籌布局和控制。部門間規(guī)劃缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮，濉溪縣指出供水、污水、燃氣、通信等各類地下管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)各自為政，導致重復開挖、胡拉亂扯的現(xiàn)象難以根本解決。

——建設(shè)資金有缺口。2019年安徽縣城人均公用設(shè)施投資3021.2 元、地均公用設(shè)施投資21.1 萬元/平方公里，僅為安徽城市的69.0%和63.9%?？h城建設(shè)資金主要依靠國家預算資金和自籌資金，分別占到53%和23%，民間資金投入較少。

表1 安徽省縣城綜合服務能力與部分發(fā)達地區(qū)比較（2019年）

——用地保障難落實。不少縣城因為缺乏專項規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務設(shè)施用地保障度不高。如肥西縣，環(huán)衛(wèi)設(shè)施由于衛(wèi)生狀況較差，垃圾轉(zhuǎn)運站、垃圾處理廠等項目落地困難。

——維護管理不到位?！爸亟ㄔO(shè)、輕管理”的思想長期存在，使得運營維護資金、人力投入不足，導致各類設(shè)施老化陳舊、不能使用的現(xiàn)象較為普遍。

安徽縣城提供的公共服務、市政設(shè)施等仍然以傳統(tǒng)型為主，大部分是最基本的服務，高質(zhì)量、多元化、新型服務設(shè)施缺乏，難以滿足人民多樣化需求。

皖江地區(qū)是安徽省縣域經(jīng)濟社會水平相對較高區(qū)域，可以立足人口流入的趨勢，以現(xiàn)代化中等城市標準建設(shè)一批縣城。

對策建議

統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜地補齊縣城短板弱項，提升縣城綜合承載能力，促進縣城高質(zhì)量發(fā)展，更好地滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。

——明確縣城提質(zhì)升品的路徑。積極實施“組織+政策+市場+考核”的推進路徑，充分激發(fā)縣城建設(shè)的投資潛力。首先，研究成立省級縣城建設(shè)工作領(lǐng)導小組，由省政府有關(guān)負責同志任組長，省直相關(guān)單位負責同志為成員，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導縣城提質(zhì)升品項目建設(shè)，研究制定相關(guān)政策，解決發(fā)展及項目實施過程中遇到的關(guān)鍵問題，爭取國家省市在資金、重大項目、政策等方面的支持。積極組建專家咨詢委員會，構(gòu)建“專家咨詢論證、委員會集體決策、實施效果評估”的工作機制，為縣城建設(shè)方向與重大技術(shù)問題提供咨詢。其次，設(shè)立高效益專項政策。加快謀劃出臺專項支持政策，在資金、人才、項目建設(shè)等方面加大支持力度。再次，健全市場化機制。由于縣級財政實力較弱，勢必給地方政府帶來沉重的財政負擔。因此，要大力推進各類公共設(shè)施建設(shè)、養(yǎng)護、運營的市場化，探索政府與社會資本合作（PPP）模式、基礎(chǔ)設(shè)施類REITs 模式、特許經(jīng)營模式、生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)模式等，撬動社會資本參與縣城建設(shè)。最后，推行高效率考核激勵?？h城建設(shè)涉及方方面面，對工作的落實需要實行有效的考核激勵。將縣城提質(zhì)升品建設(shè)工作納入全省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展考核。根據(jù)年度分類考核排名情況，加大對成效顯著縣城的支持。對在縣城發(fā)展中表現(xiàn)突出、實績明顯的干部優(yōu)先提拔。

——協(xié)調(diào)推進各類設(shè)施規(guī)劃建設(shè)?？h城各類設(shè)施建設(shè)涉及多類型、多領(lǐng)域、多部門，必須做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌建設(shè)。首先，加強縣城各類設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃。統(tǒng)籌細化各類設(shè)施的空間配置，做到詳細層面的“多規(guī)合一”。做好現(xiàn)狀摸底，搭建現(xiàn)狀的“一張底圖”，在綜合評估各類設(shè)施建筑狀況及服務水平的基礎(chǔ)上，提出各類設(shè)施的優(yōu)化調(diào)整建議?？茖W編制各類設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和年度計劃。其次，加強各類設(shè)施統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)籌地下、地上各類設(shè)施、管線網(wǎng)線銜接布局，規(guī)劃建設(shè)綜合管廊或管溝、管道，避免各類管網(wǎng)重復建設(shè)造成浪費。推動相關(guān)設(shè)施建設(shè)與縣城原有風貌相協(xié)調(diào)，力求體現(xiàn)城市特色、傳承區(qū)域文化。統(tǒng)籌存量資源整合利用。加強環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施與市政公用設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施與環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施、養(yǎng)老托育設(shè)施與老舊小區(qū)改造等相關(guān)設(shè)施建設(shè)布局的銜接。優(yōu)先采取改擴建方式，必要時再采取新建遷建方式，提高項目投資效益。最后，積極開展試點示范。指導當涂等國家新型城鎮(zhèn)化示范縣先行試點探索，制定縣城城鎮(zhèn)化提質(zhì)升品工作示范方案及分年度行動計劃，排出時間表和路線圖；盡快開工建設(shè)一批示范性項目。積極推進省級縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點工作，鼓勵具備條件的縣城積極開展多層級、多領(lǐng)域試點示范。定期開展全省典型案例評選，以小切口出發(fā)，把實踐工作中的好經(jīng)驗、好做法及時向全省推廣。

表2 區(qū)域板塊綜合服務能力比較（2019年）

——因地制宜推動縣城建設(shè)補短板。安徽省區(qū)域和縣域差異較大，應順應人口流動變化趨勢，結(jié)合各縣的資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位等，因地制宜確定不同類型縣城的建設(shè)路徑和建設(shè)內(nèi)容，不搞“一刀切”。一是結(jié)合區(qū)域板塊發(fā)展實際進行差異化布局。皖江地區(qū)是安徽省縣域經(jīng)濟社會水平相對較高區(qū)域，可以立足人口流入的趨勢，以現(xiàn)代化中等城市標準建設(shè)一批縣城。適度超前建設(shè)公共服務、環(huán)境衛(wèi)生、市政公用和產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施，推動新型基礎(chǔ)設(shè)施率先布局。皖北地區(qū)縣域人口基數(shù)大，基礎(chǔ)設(shè)施水平不高，公共服務設(shè)施不完善，應結(jié)合當?shù)刎斄λ?，從滿足人民群眾的獲得感出發(fā)，以完善公共服務設(shè)施為重點，突出醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老托幼等服務的可及性和使用的便利性。同時，皖北地區(qū)作為安徽省農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，應圍繞農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展需要，著力提升冷鏈物流設(shè)施、農(nóng)貿(mào)專業(yè)市場建設(shè)等。皖西皖南地區(qū)是安徽省主要生態(tài)安全屏障，不少縣是山區(qū)縣，人口少、密度低，應按照適度原則科學劃定縣城建設(shè)規(guī)模，切忌貪大求洋。高標準推進垃圾無害化處理、污水集中處理等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和有效管理。圍繞特色產(chǎn)業(yè)和生態(tài)旅游等發(fā)展需要，完善產(chǎn)業(yè)平臺、文旅體育等配套設(shè)施水平。二是結(jié)合縣城特點和規(guī)模等級進行分類引導。對于大城市周邊縣城，如肥西、肥東和全椒等，有一定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，易接受周邊中心城市產(chǎn)業(yè)要素外溢，應作為中心城市的組團來規(guī)劃，建成在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、空間布局、設(shè)施建設(shè)、環(huán)境保護上與中心城市一體化發(fā)展的衛(wèi)星城市。對于巢湖、潁上、天長、廣德等人口總數(shù)大、轉(zhuǎn)移人口數(shù)量多、具備一定發(fā)展基礎(chǔ)和條件的縣級市及縣城來說，要按照中等城市的高標準完善公共服務設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施配套，提高集聚產(chǎn)業(yè)和人口能力，帶動縣域快速發(fā)展，成為產(chǎn)城一體、宜居宜業(yè)、功能齊全的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鎮(zhèn)化的重要載體。對于金寨、岳西、霍山、歙縣、休寧等人口不多的山區(qū)縣，以資源節(jié)約、特色彰顯、精細建設(shè)為原則，重點推進縣城各類設(shè)施提質(zhì)升品，進一步彰顯縣城特色，引導其走“小而特”發(fā)展模式。

——構(gòu)建長效化管理機制。在做好各類公共設(shè)施建設(shè)的同時，加強對公共設(shè)施的管理和維護。一是引入多元主體參與管理。打破簡單按行政區(qū)劃、按層級、按專業(yè)分割管理的傳統(tǒng)方式，根據(jù)不同設(shè)施的功能屬性探索差異化管理模式。純經(jīng)營性項目可依據(jù)市場化原則，由社會力量投資建設(shè)和運營。公益性和準公益性項目，可引入PPP 理念和運作模式，通過政府購買服務，競爭方式引入市場化主體，進行專業(yè)化運營管理。統(tǒng)籌縣域相關(guān)設(shè)施建設(shè)，將收益較好的項目與無收益的項目搭配實施，綜合平衡。對城市管網(wǎng)、污水垃圾處理等，推廣“廠網(wǎng)河一體化”運營管理模式。二是提升縣城智慧管理水平。加快道路、供排水、燃氣、管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字終端、系統(tǒng)改造，提升數(shù)字化、智能化水平，強化事故監(jiān)測預警能力。同時，加強網(wǎng)絡安全防護體系建設(shè)。鼓勵縣城探索“數(shù)字孿生城市”，構(gòu)建可視化城市空間數(shù)字平臺，全面提升服務效率。依托“數(shù)字江淮”建設(shè)，引導和支持有條件的縣城、產(chǎn)業(yè)園區(qū)（基地）結(jié)合自身特色建設(shè)區(qū)域級工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺，促進區(qū)域內(nèi)中小企業(yè)規(guī)?；瘮?shù)字化轉(zhuǎn)型。發(fā)展綜合性智能物流服務平臺，集聚整合分散的社會物流資源，支持物流企業(yè)提升信息化能力，加快構(gòu)建縣城為中心的縣鄉(xiāng)村三級智慧物流網(wǎng)絡。三是加強縣城精細韌性管理。開展縣城容貌環(huán)境專項整治，常態(tài)化開展違法建設(shè)等專項整治。探索建立覆蓋城區(qū)的街長、路長、巷長責任制，推動網(wǎng)格化、精準化管理。加快縣城背街小巷環(huán)境及各類設(shè)施的整治提升改造，加快以街區(qū)為單元的微更新、微整治。健全水電氣熱信等生命線應急保障系統(tǒng)，加大房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工安全整治力度?？茖W建設(shè)和維護公共消防設(shè)施，確保公共消防安全。

——加大政策扶持力度。長期以來，安徽省對縣城建設(shè)的投入和支持不足。同時，縣域本身財力較弱，集聚資金、人才等能力不強，亟需從省級層面角度，持續(xù)加大對縣城的財政、土地、人才等方面支持力度。一是加大財政投入力度。省有關(guān)部門積極爭取中央有關(guān)專項資金補助，切實做好中央和省級相關(guān)專項資金統(tǒng)籌安排，在縣城建設(shè)上給予支持。研究適度降低中央預算內(nèi)投資項目的地方一般配套比例，爭取省級資金用于地方配套，緩解地方自籌壓力。發(fā)揮財政資金引導作用，聯(lián)合市縣，在省級層面成立一定規(guī)模的專項基金，吸引社會資本支持具有一定回報收益的重點項目。二是拓寬債券信貸融資渠道。通過提高地方政府專項債券作為項目資本金比例等方式，加強與國家開發(fā)銀行等銀行信貸投放的配套銜接。謀劃組織召開縣城債券融資政策宣講培訓對接會，組織縣城建設(shè)重點單位與省內(nèi)知名金融機構(gòu)、基金公司、省級國有平臺公司、優(yōu)質(zhì)國有企業(yè)和上市企業(yè)對接，為縣城建設(shè)拓展融資渠道。鼓勵市縣成立政策性風險補償基金或擔保公司，為借款人融資提供增信服務。在風險可控前提下，支持省級融資平臺、金融機構(gòu)穩(wěn)妥設(shè)立縣城開發(fā)投資融資專項。加強對縣域金融機構(gòu)存貸款監(jiān)管，改善縣域貸存比。支持省級種子投資基金、“三重一創(chuàng)”基金、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展基金等，加快與縣域合作設(shè)立縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。三是強化人才保障。建立健全人才引進培育機制，大力引進高層次科技創(chuàng)新人才和青年拔尖人才。完善引才配套政策，解決人才社會保障、子女教育問題。鼓勵通過校企合作、訂單培養(yǎng)、實踐鍛煉等多種方式培養(yǎng)人才。選派省直機關(guān)、事業(yè)單位、大專院校、科研院所、金融機構(gòu)等單位人才到縣城掛職。四是加大用地支持力度。對縣城教育、醫(yī)療、環(huán)保等重點建設(shè)項目，繼續(xù)實行用地審查綠色通道，保障項目及時開工建設(shè)?？h域新增建設(shè)用地指標中，適當向縣城短板領(lǐng)域傾斜。允許縣城適度開展行政區(qū)劃調(diào)整，將周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)并入縣城或納入縣城規(guī)劃區(qū)，擴大發(fā)展空間。

——形成高質(zhì)量項目支撐。堅持市場導向，完善工作機制，狠抓項目落實。一是設(shè)立縣城提質(zhì)升品重大項目庫。建立項目庫是做好項目建設(shè)的基礎(chǔ)。嚴把項目質(zhì)量關(guān)，入庫項目必須能夠提升縣城綜合服務能力水平，可取得較好的經(jīng)濟和社會效益。對全省項目實行統(tǒng)一管理，加強項目庫動態(tài)更新，做好重點建設(shè)項目年度計劃安排，形成實施一批、儲備一批、謀劃一批的梯次格局。各縣應建立本地項目庫，并指派專人負責，及時了解項目建設(shè)情況，發(fā)現(xiàn)新增項目及時報送完善。二是加強重點項目精準監(jiān)督管理實施。推動組建縣城提質(zhì)升品重點項目專班，成立質(zhì)量監(jiān)督小組，全程參與重點項目建設(shè)的監(jiān)督檢查，嚴格把好項目驗收關(guān)。強化施工單位自驗、業(yè)主初驗和竣工終驗等環(huán)節(jié)，確保項目進度和質(zhì)量。針對在建工程項目，積極做好項目建設(shè)過程中協(xié)調(diào)工作，全面推進各個項目加快落地見效。推進科學論證項目可行性，推廣公益性與有經(jīng)濟效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配實現(xiàn)資金平衡的運作模式。

對于金寨、岳西、霍山、歙縣、休寧等人口不多的山區(qū)縣，以資源節(jié)約、特色彰顯、精細建設(shè)為原則，重點推進縣城各類設(shè)施提質(zhì)升品，進一步彰顯縣城特色，引導其走“小而特”發(fā)展模式。