游翰霖，班燕君，房 超

(1.軍事科學院 戰(zhàn)略評估咨詢中心，北京 100091； 2.清華大學 高技術實驗室，北京 100084)

0 引言

科技創(chuàng)新既是推動經濟高質量發(fā)展的根本動力，也是捍衛(wèi)國家主權、安全與發(fā)展利益的重要保障。為應對當前我國安全與發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)，迫切需要加快建設、高效運營以國家實驗室為龍頭的戰(zhàn)略科技創(chuàng)新力量體系。習近平總書記在兩院院士大會上強調：要以國家實驗室建設為抓手，強化國家戰(zhàn)略科技力量，在明確國家目標和緊迫戰(zhàn)略需求的重大領域，在有望引領未來發(fā)展的戰(zhàn)略制高點，以重大科技任務攻關和國家大型科技基礎設施為主線，依托最有優(yōu)勢的創(chuàng)新單元，整合全國創(chuàng)新資源，建立目標導向、績效管理、協同攻關、開放共享的新型運行機制，建設突破型、引領型、平臺型一體的國家實驗室。[1]一方面，政府、企業(yè)、社會對大型科研機構的關注度持續(xù)上升，國家實驗室建設運營迎來重要戰(zhàn)略機遇期；另一方面，與美國等西方發(fā)達國家相比，我國科研力量總體“大而不強”，科研經費和高端人才資源比較短缺，國家實驗室體系實質性建設剛剛起步，在市場經濟體制下，規(guī)劃論證和管理運營體現國家意志、實現國家使命、代表國家水平的戰(zhàn)略科技力量經驗較為匱乏，推進國家實驗室建設與運營、實現科技創(chuàng)新“彎道超車”面臨諸多困難。

戰(zhàn)略管理貫穿于組織建設發(fā)展全流程，是支撐組織維持核心競爭優(yōu)勢、優(yōu)化資源配置、實現高效運營和持續(xù)發(fā)展的重要手段，已成功應用于企業(yè)、政府和軍隊等組織管理或治理實踐[2-4]。已有研究表明，評估既是戰(zhàn)略管理總流程的重要環(huán)節(jié)，也是支撐其它鏈條有效運轉的基礎[3-4]。另外，評估在科研管理中的重要作用引起決策者和研究者廣泛關注[5-8]。2018年，中共中央辦公廳與國務院辦公廳聯合印發(fā)《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》指出，要秉持尊重科研規(guī)律、突出問題導向、精細領域分類、獨立科學公正等原則，優(yōu)化完善各類科研機構評估制度[8]；最新修訂的《中華人民共和國科學技術進步法》明確規(guī)定：“國家完善利用財政性資金設立的科學技術研究開發(fā)機構的評估制度，評估結果作為機構設立、支持、調整、終止的依據[9]”。綜上所述，開展國家實驗室評估現實需求緊迫、政策指向明晰，關鍵在于構建協調順暢的評估組織機構、完備高效的評估工作機制以及科學適用的評估方法，從而落細、落實科技創(chuàng)新工作部署，提升國家實驗室戰(zhàn)略管理效能。

為有效解決資源與目標之間的矛盾，需要深入研究國家實驗室戰(zhàn)略管理特點，運用科學評估方法提升國家實驗室戰(zhàn)略管理水平，以盡量少的資源、盡量短的時間、盡量低的風險，研發(fā)盡量多和盡量好的能夠解決國家戰(zhàn)略性關鍵科學問題的高水平研究成果。因此，亟需面向國家實驗室戰(zhàn)略管理需求，加快建設科學有效的評估工作機制，將評估活動融入“戰(zhàn)略指導—戰(zhàn)略制定—戰(zhàn)略實施—控制反饋”全流程，為國家實驗室戰(zhàn)略管理決策提供有力支撐。

1 研究基礎

戰(zhàn)略管理來源于企業(yè)運營管理實踐[2]，并逐步應用于政府和軍隊等公共管理部門[3-4]，旨在科學識別戰(zhàn)略目標，制定戰(zhàn)略規(guī)劃，統籌調配可用資源，及時應對內外部環(huán)境變化，靈活調整戰(zhàn)略方案，確保規(guī)劃落地、目標達成。企業(yè)戰(zhàn)略管理研究強調競爭優(yōu)勢獲取，相關學者針對“如何統籌內部治理要素和社會環(huán)境因素，設計運行有效的戰(zhàn)略管理工作流程”進行了積極探索[10-11]。政府戰(zhàn)略管理目標更加多元，理論與實踐研究視角更趨多樣。Kamensky[12]總結美國聯邦政府戰(zhàn)略管理領域績效評估實踐經驗；包國憲等[13]研究基于PV-GPG理論框架構建的政府戰(zhàn)略管理流程，揭示評估在該流程中所發(fā)揮的職能作用；李宇環(huán)[14]研究地方政府戰(zhàn)略管理能力核心要素和評價指標。通過對比可以發(fā)現，雖然不同類型組織戰(zhàn)略管理理論和實踐操作關注點不同，但評估均被視為支撐戰(zhàn)略管理決策的重要機制。

(1)國家實驗室管理制度。周岱等[15]梳理美國國家實驗室管理體制特征，指出同行評議是管理實踐常用的評估方法。關于運營機制，鐘少穎等[16]研究美國國防部資助國家實驗室采用的“資助機構—運營機構—國家實驗室”管理模式，指出該組織架構和工作機制存在的問題；李斌等[17]研究美國國家實驗室與大學、工業(yè)界的分工與合作關系，運用技術成熟度指標區(qū)分3類機構在創(chuàng)新生態(tài)系統中的職能定位。關于成果轉化，劉學之等[18]探討轉化路徑和制度性保障條件；梁軼等[19]比較各類轉化模式特征和優(yōu)劣勢，認為成果轉化是國家實驗室評估的重要內容；徐曉丹和柳卸林[20]的研究表明，完備的國家實驗室建設運營規(guī)劃方案應涵蓋戰(zhàn)略定位、組織架構、資源配置、領域布局和運行機制等全流程事項。上述研究涉及國家實驗室戰(zhàn)略管理外部環(huán)境、作用意義和步驟環(huán)節(jié)，缺乏對整體目標、流程框架及環(huán)節(jié)銜接的理論分析。

(2)大型科研機構評估。楊曉秋[5]和李旭彥等[6]通過梳理國家重點實驗室評估流程、方法和成效，討論評估組織和成果轉化存在的問題，并提出相應改進措施和建議。此外，相關學者梳理國外大型科研機構評估制度和實踐經驗，如美國能源部下屬國家實驗室績效評估實施情況、英國公立科研機構績效評估制度特點以及德國馬克斯·普朗克學會(MPG)過程管理評估機制[21-23]。張義芳[7]從政策法規(guī)支撐、評估原則、組織流程、評估內容和評估方法等視角對比美國、英國、德國、日本國立科研機構績效評估制度，提出推動我國科研機構評估制度建設的政策建議。上述研究為分析中外大型科研機構評估工作機制提供了重要參考，但缺乏從戰(zhàn)略管理視角對國家實驗室評估職能定位的理論分析，未結合需求側和供給側查找問題并提出行之有效的政策建議。尤其是對于國家實驗室這一特殊類型組織戰(zhàn)略管理模式的探討較少，未明確評估在國家實驗室戰(zhàn)略管理實踐中所發(fā)揮的作用，面向戰(zhàn)略管理需求的評估工作機制研究未引起學者足夠重視，構建科學、系統、高效的國家實驗室評估機制存在薄弱環(huán)節(jié)。因此，本文聚焦于國家實驗室戰(zhàn)略管理評估工作機制，全面論述評估在戰(zhàn)略管理全流程中的職能作用，比較中外大型科研機構典型評估案例，提出優(yōu)化我國國家實驗室評估的政策建議。

2 面向戰(zhàn)略管理的國家實驗室評估職能定位

根據戰(zhàn)略管理理論，組織在運營發(fā)展全生命周期需要準確識別自身優(yōu)勢和短板，預測未來發(fā)展趨勢，并及時掌握外部環(huán)境變化，進而著眼于適應環(huán)境、把握機遇、應對挑戰(zhàn)和統籌協調各利益相關方價值取向(訴求)等基本規(guī)則，合理制定戰(zhàn)略愿景(使命)、戰(zhàn)略方向和目標，科學擬制、動態(tài)調整戰(zhàn)略規(guī)劃方案，并精細調配各類資源以保障計劃順利實施。一方面，上述戰(zhàn)略管理框架對不同類型組織機構具有一定的普適性；另一方面，企業(yè)、政府和軍隊等組織機構在使命任務、外部威脅、內部架構和成功路徑等核心要素管理方面存在明顯差異，戰(zhàn)略管理關注點和實施流程也有所不同。因此，需要根據國家實驗室建設運營實踐，剖析其戰(zhàn)略管理特點，通過梳理戰(zhàn)略管理全流程決策需求，科學定位國家實驗室評估職能。

2.1 國家實驗室戰(zhàn)略管理特點

根據國外管理實踐，國家實驗室一般擁有獨立的財務結算系統，需要獲取和保持核心競爭優(yōu)勢，不斷適應內外部環(huán)境變化，提供滿足特定用戶需求的科研成果，從而持續(xù)獲取人、財、物等各類資源以維持自身運營與發(fā)展，具有明顯的企業(yè)特征[15,21]。我國國家實驗室的首要使命是服務于國家整體科技創(chuàng)新戰(zhàn)略，且不將盈利作為第一戰(zhàn)略目標，科研成果產出具有顯著外部性特征，績效評估需求與公共管理部門存在諸多共性特點。此外，國家實驗室致力于探索充滿未知的科學前沿，需要依據科學發(fā)展規(guī)律，統籌需求與可能之間的關系，最大程度上規(guī)避因脫離實際而造成的資源浪費。因此，需要從企業(yè)運營、政府部門使命和科研管理規(guī)律三重視角定位國家實驗室戰(zhàn)略管理特點，如圖1所示。

圖1 國家實驗室戰(zhàn)略管理特點Fig.1 Characteristics of strategic management of national laboratories

根據已有研究[2-3]，戰(zhàn)略管理全流程包括戰(zhàn)略指導、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和控制反饋4個相互銜接、循環(huán)迭代階段。在戰(zhàn)略指導階段，主要關注與組織核心能力、資源和外部環(huán)境相匹配的有利因素，明確長期發(fā)展愿景和宏觀目標，據此進一步細化導向性戰(zhàn)略目標，為擬制戰(zhàn)略規(guī)劃提供需求輸入。在戰(zhàn)略制定階段，根據戰(zhàn)略目標、可得資源和環(huán)境變化，擬制包含各類組織架構、政策制度和建設項目的規(guī)劃方案，權衡效益、成本和風險要素，選擇最優(yōu)方案并匹配相應權責和資源，為戰(zhàn)略實施提供遵循依據。在戰(zhàn)略實施階段，各職能部門根據任務分配需求，依據外部法律規(guī)章和內部管理規(guī)定，統籌使用各類資源，設計并實施行動計劃方案。在控制反饋階段，結合產出績效/影響評價、內外部環(huán)境因素感知和組織機構所處競爭態(tài)勢，研判戰(zhàn)略指導的科學性、戰(zhàn)略制定的合理性和戰(zhàn)略實施的有效性，針對發(fā)現的問題設計相應解決方案，根據實際需要開展新一輪戰(zhàn)略指導或戰(zhàn)略制定，優(yōu)化戰(zhàn)略實施過程管理方案。與傳統企業(yè)和公共管理部門相對成熟的生產/運營活動不同，國家實驗室承擔大量探索未知領域，具有高風險、高收益特征的科研任務，在戰(zhàn)略管理各階段都需要掌握和遵循客觀規(guī)律，統籌兼顧外部需求與目標可行性之間的關系，避免因“盲動冒進”而造成資源浪費。綜上所述，通過對企業(yè)、公共管理部門對比發(fā)現，國家實驗室戰(zhàn)略管理特點體現為：①戰(zhàn)略目標要與國家科技發(fā)展方向相符，兼具公益性和經濟性；②戰(zhàn)略制定要兼顧科研規(guī)律和運營管理實踐；③戰(zhàn)略實施要兼顧行政管理秩序和技術專家研討自由；④控制反饋準則設計要兼顧用戶需求和科研機構特性，具體如表1所示。

表1 3類組織機構戰(zhàn)略管理特點Tab.1 Characteristics of strategic management in three kinds of organizations

2.2 國家實驗室評估職能作用

國家實驗室戰(zhàn)略管理融合公共管理部門戰(zhàn)略指導、企業(yè)精細化過程管理和科研管理風險控制等特點，結合自評估與第三方評估機構對建設運營規(guī)劃進行感知、控制和優(yōu)化。作為貫穿戰(zhàn)略管理全流程的決策依托[12]，國家實驗室評估主體(委托方)既包括主管部門、資助單位和社會公眾等外部利益相關方，也包括各級各類內部管理決策者；評估對象既包括外部環(huán)境、戰(zhàn)略目標、發(fā)展規(guī)劃等宏觀要素，也包括科研項目、工作人員、產出成果等具象實體；評估活動既是控制反饋階段績效測度、問題查找以及形成相應解決方案的重要抓手，又對戰(zhàn)略指導階段識別外部機遇、戰(zhàn)略制定階段預測未來發(fā)展趨勢、戰(zhàn)略實施階段監(jiān)測計劃方案執(zhí)行效果發(fā)揮重要作用。國家實驗室評估是包含多主體、涉及多領域、交聯多層級、應用多場景的復雜系統工程，核心目標在于全面提升戰(zhàn)略管理各階段、各層級、各類別決策的科學性、可行性、適應性和有效性，全流程職能作用如圖2所示?？紤]到國家實驗室內外部環(huán)境的動態(tài)演化性、績效指標的關聯復雜性、科研創(chuàng)新的高風險性，在評估過程中需要獲取、整合與研判多渠道情報信息，重點回應戰(zhàn)略管理決策關注的核心問題。

2.2.1 國家實驗室戰(zhàn)略與國家整體科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標愿景是否契合

國家實驗室承擔著服務于國家戰(zhàn)略規(guī)劃、開展前沿基礎研究的戰(zhàn)略任務，扮演著引領基礎研究和銜接轉化應用的重要角色[24]。在國家實驗室建設運營戰(zhàn)略指導階段，評估在需求論證階段應發(fā)揮“把方向”的作用。本階段評估由外部利益相關方主導，主要工作包括著眼于戰(zhàn)略任務實現整體規(guī)劃，明確建設項目在科技創(chuàng)新體系中所發(fā)揮的作用，深入分析國家實驗室目標愿景與現實需求，系統審核并有效壓縮國家實驗室戰(zhàn)略目標與國家科技戰(zhàn)略目標之間的“矢量夾角”，從而確保國家實驗室體系建設布局有的放矢、急用先行。

2.2.2 國家實驗室建設方案是否具備必要基礎條件

當前，國家實驗室體系建設預期目標高和實現難度大與科研基礎相對薄弱和各類可用資源有限之間的矛盾突出，因此應避免盲目“多干快上”而造成的戰(zhàn)線過長、攤子太大，導致“魚目混珠”“有高原缺高峰”。為有效支撐國家實驗室建設布局，評估在立項審核階段應發(fā)揮“選種子”作用。本階段評估由外部利益相關方主導，主要工作包括綜合考察立項基礎條件、申報團隊能力和工作計劃質量等要素，科學遴選效費比高、可行性強的國家實驗室建設方案，剔除重復建設、過于超前的不合理、不成熟方案，減少“隱真”和“示假”兩類信息偏差，從源頭上避免因國家實驗室作用有限、運營效益低下而造成的人力、物力、財力資源浪費。

圖2 國家實驗室評估所發(fā)揮的職能作用Fig.2 Functions of national laboratory assessment

2.2.3 國家實驗室資源分配方案是否合理

從國家實驗室運營看，條件建設、技術研發(fā)、應用轉化等不同類型項目是資源相互競爭、效益相互聯系的有機整體。針對資源有限性這一現實，需要立足于體系貢獻率，兼顧投入邊際效應，做到“好鋼用在刀刃上”。為有效支撐國家實驗室建設運營戰(zhàn)略制定，評估在資源分配階段應發(fā)揮“調預算”作用。本階段評估由內部管理決策者主導，主要工作包括著眼于整體效益，引導資源向需求明確、條件成熟、體系貢獻率高的重點科研項目傾斜，同時也要關注關聯科研項目之間的銜接協同效應，統籌兼顧突出重點與系統配套、內部能力建設與外部效益轉化關系，實現國家實驗室建設運營資源效益最大化。

2.2.4 國家實驗室運營績效與內外部因素是否滿足預期要求

國家實驗室建設和運營涉及的利益相關方較多，內外部影響因素龐雜，全面、精準的綜合績效測度指標體系成為引導國家實驗室發(fā)展方向、合理調整國家實驗室建設規(guī)劃的重要風向標。為支撐國家實驗室建設運營戰(zhàn)略有效實施，評估在重要節(jié)點應發(fā)揮“打分數”作用。本階段評估由外部利益相關方主導，內部管理決策者全程參與，主要工作包括立足于戰(zhàn)略定位和核心職能，遵循科研機構發(fā)展規(guī)律，對照國家實驗室建設運營預期目標，分級分類系統評價國家實驗室科研項目成果效益、組織績效以及對經濟社會發(fā)展的貢獻，為資源分配調整、管理機制改革和機構改組裁撤等重大決策提供參考。

2.2.5 國家實驗室運營管理機制是否完備

國家實驗室運營績效和影響為“結果”，運營管理機制為“內因”，唯有準確完備地掌握現狀，并且有的放矢地“由果溯因”，才能找到影響戰(zhàn)略管理整體效能的關鍵問題，真正做到“以評促建”“以評促改”。為有效支撐國家實驗室建設運營控制反饋，評估在戰(zhàn)略管理全過程中應發(fā)揮“找問題”“查原因”“想辦法”作用。本階段評估由內部管理決策者主導，外部利益相關方提供指導意見，主要工作包括結合常態(tài)化跟蹤評估和階段性績效評估，及時發(fā)現制約戰(zhàn)略管理效能、造成重大管理風險的突出問題，基于評估結果開展系統、深入的溯因/歸因分析；針對關鍵問題及主要影響因素，統籌考慮內部運營情況和外部環(huán)境變化，設計有效干預措施。

3 中外大型科研機構評估實踐

3.1 基于合同的美國能源部下屬國家實驗室年度評估

美國國家實驗室運營管理模式大致包括兩類：①政府所有、政府運營(GOGO)；②政府所有、公司(協議企業(yè))運營(GOCO)，能源部、國防部管轄(資助)的國家實驗室采用GOCO模式[18]。受美國政府績效評估模式的影響，下屬國家實驗室評估理念從“投入—產出”分析演變?yōu)椤澳繕恕б妗睂Ρ萚25]，即與協議運營企業(yè)簽訂科研資助合同需明確評估時機、流程、標準及相關要求，基于合同開展評估活動，并執(zhí)行配套獎懲措施。

為加強對協議運營企業(yè)的溝通和監(jiān)管，確保下屬國家實驗室達成自身發(fā)展目標和用戶需求目標，自2006財年起，美國能源部依托科學辦公室(Office of Science, SC)、環(huán)境管理辦公室(Office of Environmental Management，EM)和國家核安全管理局(National Nuclear Security Administration，NNSA)等機構，采取共用標準評估議程、信息反饋與評估成果應用模式，依據合同對下屬國家實驗室運營年度績效進行量化評估[26]。

國家實驗室評估主要圍繞美國能源部各機構在合同中確定的績效目標開展，評估人員將每項績效目標分解成若干細化子目標，再根據統一評估標準對各項目標實現情況進行審核測度。以SC為例，其下屬國家實驗室評估機構依據合同中包含的績效評估與測度計劃(Performance Evaluation and Measurement Plan, PEMP)，主要績效目標包括科研任務完成情況；研究設施設計、建設和運營；科技研發(fā)項目/計劃管理情況；實驗室領導與管理能力；環(huán)境、安全和健康保護情況；商務系統運營情況；基礎設施管理、維護和更新情況；安全和應急管理情況。其中，前3項為科學技術目標，由主要利益相關方(為實驗室提供資助超過規(guī)定閾值的機構)評估績效；后5項為管理運營目標，由相應職能部門派駐實驗室代表(小組)評估績效。評估小組采取5分制(0～4.3)，劃分F到A+共11個檔次測度各績效子目標完成情況，運用賦權加和法最終判定國家實驗室績效目標實現情況[21]。

國家實驗室評估結果不僅決定當年績效激勵經費能否發(fā)放，也與后期能否續(xù)簽運營協議、科研經費數額發(fā)放掛鉤。一般而言，最終評估等級在B+以上可視為達成預期績效目標，值得肯定和激勵；反之，則需要查找問題，必要時會采取問責和處罰措施。

3.2 貫穿全生命周期的德國馬克斯·普朗克學會科研機構評估

德國已形成覆蓋高等院校、科研院所和各類基金組織的科研評估制度，并建立了以德國科學顧問委員會為代表的專業(yè)化評估咨詢機構群，采取自評估與外部評估相結合的組織模式，堅持公開透明、充分參與、真實可靠、公開一致原則，聚焦于科研能力、成果產出、運營狀況、應用績效、咨詢服務和社會影響等各個方面，對科研機構開展制度化評估(陳樂生，2008)。在實際操作中，大型科研機構評估普遍采用基于專家經驗的同行評議法，根據研究領域、成果形式和服務對象確定評估準則、實施流程和專家選取模式。本文以馬克斯·普朗克學會(MPG)為例，分析德國大型科研機構(國家實驗室)評估工作機制。

MPG采用“同行評議為主體，科學計量提供情報支撐”的評估模式，主要評估活動包括：①事前評估，主要評估對象涉及研究機構建設立項、主要領導任命決策、重點研究方向選擇以及重大科研項目立項資助等，結合資深專家綜合評議，考察實際需求、綜合能力和發(fā)展?jié)摿?；②常?guī)評估，每兩年開展一次，主要結合下屬科研機構提供的自評估報告(科研進展、主要成果、人才隊伍建設和財務情況)和德國科學顧問委員會專家外部評議，評價科研機構運營績效，提出改進建議；③領域評估，每6年開展一次，首先將所屬研究機構主要方向劃歸為15個領域，運用科學計量、實地考察、綜合評議和比較分析法，評估其在不同領域的研究水平和國際排名，掌握科研競爭總體態(tài)勢，及時發(fā)現特定研究領域存在的問題并制定改進措施[17,23]。

MPG科研機構評估始于需求論證，終于過程管理，將評估結果運用于戰(zhàn)略方向調整、科研項目立項審核、人事任命和資源分配等管理決策。例如，若未通過領域評估，該領域科研經費最多被削減25%；若多次未通過評估，最多被削減50%。MPG科研評估的另一個特征是關注評估咨詢專家的選取，在全球范圍內聘請具有足夠學術成就、行業(yè)信譽和科學精神的各領域專家組成科學顧問委員會；在評估實施過程中，發(fā)表論文數量(影響因子)、科研獎勵、經費資助等客觀計量指標只作為參考，評估結論主要由專家評估意見決定。

3.3 中國國家重點實驗室評估

自1990年起，我國建立國家重點實驗室制度，支撐建設規(guī)劃和資源配置等宏觀管理決策，引導實驗室發(fā)展方向，規(guī)范實驗室日常管理，引入“優(yōu)勝劣汰”機制激勵實驗室創(chuàng)新發(fā)展[5]。國家重點實驗室評估由科技部牽頭組織，采取分領域定期評估模式(周期為5年)，結合自評估和第三方評估工作方式，圍繞研究成果水平與貢獻、隊伍建設與人才培養(yǎng)、開放交流與運行管理3類評估指標運行。

在評估準備階段，科技部在評估年初確定評估對象，確定委托評估機構，將評估工作通知下發(fā)至參評實驗室及依托單位。在評估籌劃階段，評估機構匯總參評實驗室提交的自評估材料(年度工作報告和5年工作總結)，組建不同評估咨詢專家小組，并向委托方提交評估工作方案(經核準后實施)。在評估實施階段，首先組織專家審閱自評估材料，結合專家意見和評估準則對初評結果進行打分；其次，遴選排名前30%和后20%的參評對象，綜合采用聽取代表性成果匯報、核查實際運行管理情況、個別訪談等方式，形成不打分、不排序的現場考察報告；最后，組織評議組專家，結合初評結果和現場考察報告，確定國家重點實驗室評估結果(優(yōu)秀、良好、整改和未通過)。在評估成果應用階段，評估機構在多輪研討后形成最終版評估報告，以便主管部門掌握國家重點實驗室整體發(fā)展水平和運營狀態(tài)，及時發(fā)現整改問題，總結推廣經驗，加大對優(yōu)秀實驗室的支持力度，淘汰一批績效低、問題多、運營差的實驗室。

3.4 評估實踐對比

通過比較可以發(fā)現，中外大型科研機構評估均重視相關學科領域專家意見，依據特定政策法規(guī)和組織流程組建專業(yè)評估團隊，但在評估組織機制、評估方法選用和評估成果轉化等方面存在顯著差異。美國能源部下屬國家實驗室評估有效統籌科研規(guī)律與實用需求之間的關系，依托運營合同形成流程確定、指標明晰的年度評估制度，并在過程管理中及時發(fā)現、整改存在的問題。德國MPG評估覆蓋的戰(zhàn)略管理鏈路范圍較廣，用以支撐戰(zhàn)略規(guī)劃、資源配置和過程管理決策，針對實際評估需求合理組建專家委員會，有機結合專家經驗和文獻計量情報，在評估準則差異化、評估流程規(guī)范化、情報數據真實性和研討交互民主化等方面具有特定優(yōu)勢。我國大型科研機構評估擁有較為豐富的實踐經驗，評估標準、流程和工作機制經歷多次迭代優(yōu)化，評估結果在引導機構發(fā)展、調整科研資源配置、督促整改問題等戰(zhàn)略管理鏈條中起重要作用。然而，相比于西方發(fā)達國家成熟的科研機構評估體系，我國科研機構評估仍處于粗放型“檢查驗收式評估”初級階段，與科研評估科學化、精細化、實用化要求存在較大差距，存在評估與戰(zhàn)略管理結合不緊密、科研情報數據收集不系統、咨詢專家選取效果一般、評估指標不完備、評估組織嚴密性不足等問題。具體表現為：

(1)評估未融入科研機構戰(zhàn)略管理全流程，評估在關鍵節(jié)點存在短板甚至缺位，難以預見國家實驗室發(fā)展戰(zhàn)略存在的偏差或有效識別規(guī)劃論證隱含的潛在風險；即便在評估中發(fā)現一些問題，難以得到及時有效整改，從而造成不必要的資源浪費。

(2)未構建多利益相關方共同參與的評估機制，“誰來評”“為誰評”把握不準，在評估目標、準則和具體方案設計論證中未全面涵蓋對科研成果應用方的關切，影響評估結論的科學性和實用性。

(3)過于依賴評估對象“迎檢”提供的自評估報告，未構建科研機構運營管理和產出績效相關的第三方權威數據庫，難以獲取全面客觀的評估證據，容易造成評估實施陷入“因陋就簡”“巧婦難為無米之炊”的窘境。

(4)評估專家來源過于集中，難以滿足多利益相關方對知識結構、從業(yè)背景和價值取向多元化的要求，潛在利益輸送、認知局限等風險影響評估結論的科學性。相關研究指出，2014-2016年國家重點實驗室評估專家任職單位集中于國內大學(平均占比52.4%，最高占比76.7%)，來源于企業(yè)(平均值1.6%，最高值6.3%)和國外大學(平均值0.3%，最高值3.7%)的專家比例較低[29]。

4 政策建議

4.1 形成全流程評估工作機制

從MPG管理實踐看，國家實驗室戰(zhàn)略管理各環(huán)節(jié)需要提供有效準確的決策支撐，評估覆蓋范圍越完備，評估時機越準確，評估依據越充分，形成的評估結論越可信，評估成果轉化應用阻力也就越小。因此，需要緊密結合評估對象戰(zhàn)略管理規(guī)劃，設計一體化評估流程。

(1)著眼于戰(zhàn)略管理各階段關注的核心問題，結合國家實驗室職能定位，分類設計一系列評估工作方案，明確評估主體、評估目的、評估導向和評估原則等基本要素，厘清評估對象、評估內容等客體信息。

(2)完善評估活動相關依據。一方面，借鑒美國《政府績效與結果法案》、日本《獨立行政法人通則法》等立法經驗，為國家實驗室評估提供普適性制度支撐；另一方面，借鑒美國能源部下屬國家實驗室評估經驗，在國家實驗室建設運營管理章程(科研經費資助協議)中明確評估要求，對重點問題作出系統規(guī)范：①誰來評，特定評估活動由誰主導，由誰具體實施，誰對提交的評估結論負責；②何時評，各類經常性評估活動(短期、中期、長期)間隔周期多久，在各重要節(jié)點需要開展哪些類型/要求的評估工作；③如何評，不同類型評估模式、評估方法如何選取，開展跨部門評估活動的一般性組織協調程序應如何規(guī)范；④怎么用，評估成果有哪些固定(可選)轉化應用機制與渠道，對支撐戰(zhàn)略管理決策有哪些規(guī)范要求。

(3)重視評估實踐經驗總結和知識積累，推動國家實驗室評估過程和評估結論再評估，結合應用場景完善評估指標庫、規(guī)則庫，為后續(xù)同類型評估快速啟用和異類型評估遷移學習提供借鑒。

4.2 國家實驗室評估工作重點適度前移

決策失誤將會造成巨大的資源浪費，戰(zhàn)略失誤難以用戰(zhàn)術勝利挽回。方向性問題發(fā)現越早，干預措施越及時，決策失誤造成的損失也就越小。根據美國國防部武器裝備采辦經驗，在需求論證和項目方案分析階段只需花費總成本的2%，就能深刻影響后續(xù)98%投入所產生的收益[27]。

為改變檢查驗收式評估工作所造成的嚴重損失，應將國家實驗室評估重點適度前移，關注戰(zhàn)略指導和戰(zhàn)略制定階段的事前評估。堅持“有所為有所不為”“寧缺毋濫”原則，運用科學有效的評估方法把好“方向關”“風險關”，準確篩選直接服務于國家戰(zhàn)略發(fā)展和國家安全戰(zhàn)略重點領域、科研基礎扎實、立項條件成熟的建設項目，規(guī)避部委、地方政府“跟風式”布局所造成的重復建設、資源浪費、監(jiān)管失控等亂象[28]。

4.3 加大評估工作軟件研發(fā)

為有效降低國家實驗室評估時間成本和經費成本，提升評估成果的科學性、權威性，應開發(fā)標準化科研機構績效信息管理系統，持續(xù)收集定性指標與定量指標相結合的管理運營信息和科學計量數據。

當前，我國大型科研機構評估工作存在數據基礎薄弱、量化分析方法缺失、過于依賴專家經驗等問題，造成評估結果難驗證、不托底。因此，應借鑒國外科研機構運用科學計量方法的成功經驗，開發(fā)和推廣使用標準統一、開放共享的科研成果信息管理系統，持續(xù)收集和分析可計量的論文專著出版、科研經費、成果應用收益、主要合作伙伴、申請專利、人才培養(yǎng)和獎項榮譽等數據，運用統計分析法挖掘有價值的建設運營態(tài)勢監(jiān)測情報信息，輔助管理決策者和評估人員及時掌握國家實驗室建設運營整體態(tài)勢。

另外，面向戰(zhàn)略管理各階段評估需求，根據評估對象主要特征設計個性化評估指標和模型算法，將其嵌入信息管理系統并開展應用研究。基于安全保密和協商一致原則，在特定范圍內建立國家實驗室評估基礎數據和模型資源開放共享機制，不斷完善數據庫、模型庫、案例庫，實現評估工作軟件工具的迭代優(yōu)化。

4.4 完善評估咨詢專家管理機制

從科研機構評估理論分析和實踐經驗看，基于咨詢專家經驗的同行評議法因解釋力強、前瞻深刻、視角立體等優(yōu)勢，能夠有效提升評估結論的權威性和可用性，在中外大型科研機構各類評估活動中得到廣泛應用[5-6，23]。但由于同行評議法不可避免地受咨詢專家的主觀影響，人情關系和利益沖突、知識結構和價值取向造成的認知偏見，以及信息不對稱和會議程序不合理造成的誤區(qū)均會影響評估成果質量[29]。因此，應根據國家實驗室評估實際需求，構建科學高效的評估咨詢專家選拔、監(jiān)督、激勵和使用機制。

(1)根據國家實驗室體系建設運營整體規(guī)劃，構建全面覆蓋、結構合理、開放共享的評估咨詢專家信息庫，并將其嵌入信息管理系統。應避免評估咨詢專家任職單位和教育背景過于集中，根據基礎理論研究態(tài)勢和成果轉化應用實際需求，適度遴選一批國外一流大學(科研院所)、高技術企業(yè)、政府部門、軍隊和科研管理機構的咨詢專家。

(2)針對突破型、引領型和平臺型國家實驗室職能定位與發(fā)展規(guī)律，著眼于具體評估活動對相關領域知識能力的需求，靈活組建規(guī)模適度、各有專長、密切協作的評估咨詢專家小組。嚴格落實利益回避、單位推薦等制度，規(guī)避“利益輸送”風險，保持多元化立場視角。科學設計專家審議組織流程，運用數據可視化軟件工具，輔助評估咨詢專家在多輪研討中提出有效回應科研成果水平、成果轉化應用價值、服務國家戰(zhàn)略和運營管理效能等評估問題的真知灼見。

(3)建立評估專家監(jiān)督、考核和激勵機制。根據評估工作復雜性和市場規(guī)律合理設計咨詢專家薪酬管理制度，明確咨詢專家參與評估活動的權限以及敬業(yè)、保密、廉潔和誠信等行為規(guī)范要求，確保權、責、利一致。及時記錄咨詢專家參與評估活動的行為數據，對照相關規(guī)范要求對其合規(guī)性進行審核監(jiān)督，依據評估活動經驗總結“再評估”復盤結果，考核評價咨詢專家工作績效。設計科學、合理的激勵機制，對工作積極、貢獻突出的“真專家”給予一定獎勵，將專業(yè)素養(yǎng)不高、敬業(yè)精神不強的“假專家”及時清理出評估咨詢專家信息庫，視情對嚴重違規(guī)且造成惡劣影響的“假專家”按相關規(guī)定進行追責問責。

5 結語

本文著眼于提升國家實驗室戰(zhàn)略管理效能、運用科學評估方法有效支撐戰(zhàn)略決策的現實需求，研究面向戰(zhàn)略管理的國家實驗室評估工作機制。通過系統梳理和對比相關研究成果發(fā)現，國家實驗室戰(zhàn)略管理既具有提升資源配置和使用效率的共性目標，又具有顯著區(qū)別于企業(yè)和政府的遵循規(guī)律、價值側重和實施流程，現有研究在設計優(yōu)化聚焦國家實驗室特性、回應戰(zhàn)略管理決策關切的評估工作機制方面還存在短板空白。

基于戰(zhàn)略管理基礎理論框架，通過比較國家實驗室與企業(yè)、政府機構在戰(zhàn)略目標和運營管理上的共性及差異，論述其在戰(zhàn)略指導、戰(zhàn)略制定、戰(zhàn)略實施和控制反饋4個階段的工作特點，分析國家實驗室評估在戰(zhàn)略管理全流程中的職能定位，得出如下研究結論：國家實驗室評估研究意義重大、需求迫切，涉及利益主體多、評估對象(要素)及其關聯關系復雜、理論研究和實踐操作難度大，需要著眼于戰(zhàn)略管理決策支撐，回應決策者最關注的核心問題，推動管理制度、理論方法和軟件系統一體化評估能力建設，加快向“全程式”“伴隨式”“診斷式”評估2.0版優(yōu)化升級，實現以評促改、以評促建、以評促管、以評促研。

本文存在如下不足：側重于為國家實驗室評估研究提供著眼于工作機制的框架式討論，未開展具體操作方法和實證案例研究，在研究深度、精細度和實用性等方面存在不足。未來將持續(xù)探索國家實驗室評估工作機制，進一步深化研究評估理論、評估方法、組織流程和案例分析。