馬潔瓊 趙海峰

(同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院)

1 研究背景

2020年12月26日，國(guó)務(wù)院公布了《政府督查工作條例》，該《條例》是我國(guó)政府督查領(lǐng)域的第一部行政法規(guī)，具有重要意義。實(shí)際上，近年來(lái)我國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理被廣泛采納，如中央巡視制度(1)2009年，黨中央制定《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作，習(xí)近平總書(shū)記多次發(fā)表重要講話，對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)巡視工作提出要求。中央和各省(區(qū)、市)黨委聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，發(fā)揮巡視制度的利劍作用，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，形成震懾。為推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)發(fā)揮了重要作用。2015年8月，黨中央在總結(jié)巡視工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)巡視工作的新要求，對(duì)《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》進(jìn)行了修訂。修訂后的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，成為巡視制度的基礎(chǔ)性文件。、環(huán)保約談和中央生態(tài)環(huán)保督察(2)環(huán)保督察一般是指為了獲取地方真實(shí)的狀況和問(wèn)題，由中央牽頭組成的環(huán)保督查組提前通知，但不指明督察路線與檢查目標(biāo)。2015年7月1日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》，從2015年12月31日起，中央環(huán)保督察率先在河北省試點(diǎn)，歷時(shí)兩年，中央完成了第一輪環(huán)保督察。當(dāng)前，第二輪環(huán)保督察仍在繼續(xù)。，國(guó)務(wù)院大督查等，運(yùn)動(dòng)式治理是中國(guó)情境下獨(dú)有的治理模式。作為特定歷史階段的產(chǎn)物，運(yùn)動(dòng)式治理有其存在的合理性。運(yùn)動(dòng)式治理通過(guò)短時(shí)間的駐地檢查，多途徑了解基層情況，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并反饋，使地方產(chǎn)生非典型壓力，并經(jīng)層層傳導(dǎo)以達(dá)到治理目的。例如，中央生態(tài)環(huán)保督察工作實(shí)施6年來(lái)，取得了“中央肯定、百姓點(diǎn)贊、各方支持、解決問(wèn)題”的明顯成效，其中壓力傳導(dǎo)是督察產(chǎn)生效力的關(guān)鍵。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷進(jìn)步和發(fā)展，地方政府承受的壓力內(nèi)容和結(jié)構(gòu)不斷變化，但政府壓力的“路徑依賴(lài)”特征并沒(méi)有得到擺脫，地方政府依然在壓力型體制作用下解決各類(lèi)新生問(wèn)題。為維持體制的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，壓力型體制內(nèi)會(huì)生成一個(gè)容納機(jī)制以緩解政策壓力，基層的政策變通一方面弱化了激勵(lì)機(jī)制與問(wèn)責(zé)機(jī)制在基層的效能，另一方面也是基層治理韌性的需要。與常規(guī)壓力不同，本研究探討的非典型壓力是指運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法產(chǎn)生的脈沖式壓力。

運(yùn)動(dòng)式治理臨時(shí)性強(qiáng)化了任務(wù)壓力、問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效期待等因素，然而并沒(méi)有辦法解決治理目標(biāo)的內(nèi)在沖突、主體利益的內(nèi)在分歧和資源稟賦的內(nèi)在困境[1]等問(wèn)題，部分學(xué)者對(duì)其產(chǎn)生的非典型壓力的內(nèi)容進(jìn)行了研究。如研究發(fā)現(xiàn)，中央生態(tài)環(huán)保督察在實(shí)施過(guò)程中層層傳導(dǎo)出強(qiáng)制性與規(guī)范性制度壓力[2]，但是對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理下非典型壓力傳導(dǎo)規(guī)律研究尚不充分。本研究通過(guò)案例分析，運(yùn)用扎根理論，以第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察下的Z省為例，通過(guò)文本分析，對(duì)壓力大小和壓力傳導(dǎo)過(guò)程進(jìn)行分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)非典型壓力傳導(dǎo)規(guī)律進(jìn)行總結(jié)。

2 文獻(xiàn)綜述與相關(guān)理論

在當(dāng)前背景下，基層政府及官員承受著一定的壓力，適度的壓力會(huì)轉(zhuǎn)化為基層發(fā)展動(dòng)力，但過(guò)度壓力則會(huì)導(dǎo)致結(jié)果扭曲[3]。影響基層官僚行為的因素分為政策壓力、社會(huì)情境和主觀認(rèn)知3個(gè)維度，其中政策壓力占據(jù)主導(dǎo)地位[4]。壓力強(qiáng)度的不同取決于政策執(zhí)行的結(jié)構(gòu)性約束以及政策執(zhí)行的效力，但是即使在結(jié)構(gòu)性約束不變的情況下，壓力的強(qiáng)度也并不穩(wěn)定和確定[5]。黃冬婭[6]研究發(fā)現(xiàn)，在目標(biāo)考核責(zé)任制下，壓力的傳遞方式和力度與制造壓力的結(jié)構(gòu)性約束同樣重要。

目前研究的壓力主要有利益相關(guān)者壓力[7]，市場(chǎng)壓力[8]、制度壓力[9]、環(huán)境法律壓力[10]、常規(guī)監(jiān)管壓力、時(shí)間壓力[7]等典型壓力。中國(guó)治理情境下非典型壓力主要來(lái)源于“突擊”檢查或監(jiān)察等突發(fā)監(jiān)管行動(dòng)事件。根據(jù)事件系統(tǒng)理論，系統(tǒng)層級(jí)間的相互作用使得事件的時(shí)間、空間和強(qiáng)度對(duì)組織產(chǎn)生動(dòng)態(tài)影響[11]。由此可見(jiàn)，該理論從事件導(dǎo)向角度研究組織在事件影響下的變化結(jié)果。另外，相關(guān)研究表明，事件越具有新穎性、顛覆性和關(guān)鍵性，就越可能使組織的行為、特征和后續(xù)事件發(fā)生改變。其中，新穎性反映了事件與當(dāng)前或過(guò)去的行為、特征或事件的不同程度，代表一種新的或者無(wú)法預(yù)料的現(xiàn)象[12]；顛覆性反映了環(huán)境的不連續(xù)性，即外部環(huán)境發(fā)生了某種程度的改變[13]；關(guān)鍵性反映了對(duì)于某個(gè)實(shí)體事件的重要性、必要性或者優(yōu)先程度[14]。中國(guó)治理情境下，運(yùn)功式治理屬于一種新的治理模式，具有新穎性；它的介入使下級(jí)組織原有的外部環(huán)境發(fā)生了一定程度的改變，具有顛覆性；對(duì)于地級(jí)市來(lái)講，高級(jí)別的運(yùn)動(dòng)式治理屬重要事件，具有很高的優(yōu)先級(jí)，因此具有關(guān)鍵性。基于此，本研究從監(jiān)管事件角度，探究中國(guó)治理情境下的運(yùn)動(dòng)式治理對(duì)下級(jí)組織產(chǎn)生的影響，即運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的非典型壓力對(duì)地方政府的動(dòng)態(tài)影響。

本研究主要回答的問(wèn)題是：非典型監(jiān)管壓力特征如何？非典型監(jiān)管壓力傳導(dǎo)規(guī)律如何？此傳導(dǎo)規(guī)律下的壓力帶來(lái)的環(huán)保效果如何？本研究的貢獻(xiàn)主要在于：①量化了非典型壓力的大?。虎诶迩辶酥袊?guó)治理情境下非典型壓力傳導(dǎo)過(guò)程；③總結(jié)了中國(guó)治理情境下非典型壓力傳導(dǎo)規(guī)律，為中國(guó)特色的治理提供理論借鑒。

3 案例研究設(shè)計(jì)

3.1 研究方法

案例分析法解決“如何”的問(wèn)題[15]，本研究采用包含嵌入式分析單元的案例研究設(shè)計(jì)[16]，對(duì)中央生態(tài)環(huán)保督察下的Z省所屬的13個(gè)地級(jí)市進(jìn)行研究(3)Z省地處長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶，下轄13個(gè)地級(jí)行政區(qū)。2016年7月15日至2016年8月15日，中央第三環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)Z省開(kāi)展了環(huán)境保護(hù)督察，并形成督察意見(jiàn)。經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，督察組于2016年11月15日向Z省省委、省政府進(jìn)行了反饋。中央第三環(huán)境保護(hù)督察組向Z省正式反饋督察意見(jiàn)后，Z省省委、省政府主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，加強(qiáng)協(xié)調(diào)強(qiáng)化督導(dǎo)，全程調(diào)度全面推進(jìn)，狠抓源頭聚焦短板，改革創(chuàng)新標(biāo)本兼治，著力完善綠色發(fā)展制度機(jī)制，多措并舉精準(zhǔn)發(fā)力，對(duì)照標(biāo)桿提高站位，對(duì)移交問(wèn)題嚴(yán)肅追責(zé)、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)，信息公開(kāi)、公眾參與等方面展開(kāi)。，根據(jù)中央生態(tài)環(huán)保督察對(duì)不同地級(jí)市的壓力特征分析結(jié)果，重點(diǎn)選取Z省4個(gè)典型城市，考察非典型壓力的傳導(dǎo)和作用效果。由于以“組合”為單元的多個(gè)嵌入式分析單元的引入使研究遵循復(fù)現(xiàn)邏輯，因此，本研究的設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了跨案例分析單元的復(fù)制與拓展，保證了研究的穩(wěn)健性。

當(dāng)前，信息技術(shù)飛速發(fā)展，可以通過(guò)多種途徑獲取二手?jǐn)?shù)據(jù)，并根據(jù)其提供的信息和資料進(jìn)行科學(xué)的研究[17]。本研究采用以二手資料與一手資料相結(jié)合的方式。使用的資料主要包括：各省《中央環(huán)境保護(hù)督察組反饋督察情況》《Z省落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改情況的報(bào)告》和《中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)具體問(wèn)題整改情況》(Z省)；Z省地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒；網(wǎng)絡(luò)上的宣傳與報(bào)道；案例城市在公眾號(hào)上發(fā)布的推送等。一手資料主要構(gòu)成是訪談?dòng)涗?，主要?duì)地級(jí)市的相關(guān)單位工作人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)性訪談，主要為了印證相關(guān)因果關(guān)系；一手資料與二手資料相互印證與補(bǔ)充，對(duì)于一手資料與二手資料不能夠相互印證的部分，則進(jìn)一步向案例城市相關(guān)人員求證，最終澄清疑問(wèn)。

關(guān)于案例研究的信度與效度說(shuō)明：在分析的過(guò)程中，本研究盡量提高信度和效度。效度方面：效度總的來(lái)看是指“研究結(jié)果的可靠程度”。本研究的材料來(lái)自于官方的通報(bào)材料或者統(tǒng)計(jì)資料，并在分析的過(guò)程中反復(fù)討論壓力衡量的角度，盡可能做到概念合理且完備；且也不止一次在不同的場(chǎng)合征求專(zhuān)家們的意見(jiàn)，數(shù)次調(diào)整結(jié)構(gòu)。信度方面：信度是指結(jié)果的“穩(wěn)定性”和“一致性”，在數(shù)據(jù)來(lái)源方面，在文中呈現(xiàn)的數(shù)據(jù)來(lái)自于官方發(fā)布和統(tǒng)計(jì)資料；在內(nèi)容分析方面，對(duì)所有的目標(biāo)材料都做到了全覆蓋分析，保證了分析的全面性與客觀性。關(guān)于中央與地方壓力衡量方面，也采用詞頻統(tǒng)計(jì)與內(nèi)容分析相互印證來(lái)保證。本研究的數(shù)據(jù)跨度為2016～2019年，覆蓋完整案例周期，保證案例數(shù)據(jù)完整性。采用多種數(shù)據(jù)來(lái)源以分析督察效果，形成完備證據(jù)鏈，保證案例研究的可重復(fù)性及規(guī)范性。

3.2 案例描述

不同環(huán)境規(guī)制類(lèi)型主要通過(guò)不同的壓力起作用。其中，命令-強(qiáng)制型方式主要通過(guò)制度壓力；市場(chǎng)型主要通過(guò)經(jīng)濟(jì)壓力；自愿型多數(shù)通過(guò)自驅(qū)力產(chǎn)生相應(yīng)的效果[18]。中央生態(tài)環(huán)保督察組為了獲取地方真實(shí)的環(huán)境狀況和問(wèn)題，會(huì)提前通知被督察對(duì)象，但不指明督察路線與具體檢查目標(biāo)。由此可見(jiàn)，中央生態(tài)環(huán)保督察屬于命令-強(qiáng)制型環(huán)境規(guī)制方式，其顯著功效來(lái)源于對(duì)“不法行為懲罰”模式的糾偏。中央生態(tài)環(huán)保督察通過(guò)層層傳導(dǎo)壓力產(chǎn)生效果，但是壓力如何傳導(dǎo)并作用研究尚不夠充分，且中央生態(tài)環(huán)保督察經(jīng)歷了從“督企”到“督政”的轉(zhuǎn)變[19]，隨著督察路徑的轉(zhuǎn)變，壓力傳遞也發(fā)生了轉(zhuǎn)變。因此，選取中央生態(tài)環(huán)保督察這種運(yùn)動(dòng)式治理方式作為研究對(duì)象。

中央環(huán)保督察整個(gè)環(huán)節(jié)的主要節(jié)點(diǎn)為：督察準(zhǔn)備→督察進(jìn)駐→督察問(wèn)題反饋→督察方案制定→督察整改→督察結(jié)果反饋。中央督察組主要通過(guò)媒體曝光、開(kāi)通并廣泛接收群眾舉報(bào)、檢查各種相關(guān)材料、現(xiàn)場(chǎng)突擊檢查等各種手段相結(jié)合，最終形成正式文件，并經(jīng)黨中央、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后正式向各省委、省政府進(jìn)行反饋。省級(jí)政府督察下轄單位的手段主要有責(zé)令整改、立案處罰、罰款、拘留、約談和問(wèn)責(zé)等。

督察效應(yīng)方面，中央環(huán)保督察執(zhí)行以來(lái)，引起了各省市自治區(qū)對(duì)環(huán)保的高度重視，并進(jìn)行了一系列的整改。學(xué)界的大多數(shù)研究聚焦在中央環(huán)保督察的實(shí)施效果方面，但有關(guān)該方向的研究結(jié)論呈現(xiàn)出一定的差異性。例如，有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察效果呈現(xiàn)顯著且持續(xù)的雙重特點(diǎn)[20]。然而，也有學(xué)者認(rèn)為中央環(huán)保督察的短期效果顯著，但長(zhǎng)期效果并不樂(lè)觀[21]。除此以外，還有部分學(xué)者發(fā)現(xiàn)，中央環(huán)保督察效果的顯著性特征在不同環(huán)境指標(biāo)上呈現(xiàn)出一定的差異性[22]。督察效果不一，也促使本研究從壓力傳導(dǎo)角度尋找原因，因此，本研究根據(jù)督察過(guò)程中的文本進(jìn)行內(nèi)容分析，尋找這種運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的壓力傳導(dǎo)規(guī)律。

3.3 關(guān)鍵概念識(shí)別與研究框架

中央生態(tài)環(huán)保督察的壓力大小，可從通報(bào)次數(shù)、問(wèn)題邊界和問(wèn)題整改難度3個(gè)維度衡量；地方壓力傳導(dǎo)大小，可從通報(bào)次數(shù)、問(wèn)題邊界和問(wèn)題整改難度3個(gè)維度衡量；整改效果從“兩高”產(chǎn)品減少、高端產(chǎn)品增加以及投資等維度衡量。上述有關(guān)概念的具體解釋如下。

問(wèn)題邊界即污染問(wèn)題的清晰度。本研究的問(wèn)題清晰度通過(guò)問(wèn)題內(nèi)容、整改對(duì)象和整改目標(biāo)3個(gè)維度衡量，問(wèn)題邊界越大壓力越大，反之壓力越小。此界定的原因如下：督察下的整改問(wèn)題就是地方政府的目標(biāo)，由于督察的壓力生成于污染問(wèn)題發(fā)現(xiàn)過(guò)程，根據(jù)目標(biāo)設(shè)定理論，只有在個(gè)體對(duì)目標(biāo)有很強(qiáng)的專(zhuān)注力，且具備達(dá)成目標(biāo)的知識(shí)和能力時(shí)，目標(biāo)設(shè)定與績(jī)效才能呈正比[23]，同時(shí)也要保證設(shè)定的目標(biāo)清晰、具體，否則績(jī)效可能會(huì)低于不設(shè)定目標(biāo)的情況。目標(biāo)設(shè)定對(duì)于復(fù)雜任務(wù)的效果影響可能比較弱[24]，但隨著任務(wù)復(fù)雜程度的增加，員工完成該任務(wù)所需要的知識(shí)和技能會(huì)增多，此時(shí)需要使用更加多樣化的手段和策略。如果設(shè)定的目標(biāo)太具有挑戰(zhàn)性，可能會(huì)導(dǎo)致一些組織不愿意看到的結(jié)果，例如，不道德行為和冒險(xiǎn)行為[25]。

壓力連續(xù)性即《中央督察組反饋督察情況》和地方整改反饋的問(wèn)題內(nèi)容一致性，如果中央反饋某問(wèn)題且地方實(shí)際督促整改該問(wèn)題，則判斷為壓力連續(xù)；如果中央反饋某問(wèn)題但地方并未有效整改該問(wèn)題，則判斷為壓力中斷。壓力連續(xù)性是針對(duì)具體問(wèn)題的概念，為是與否的問(wèn)題，決定了具體問(wèn)題整改的效果。

整改問(wèn)題難度：對(duì)于能立即整改到位且明確給出整改措施的，認(rèn)為壓力在整改完成后即釋放，判斷為整改問(wèn)題難度小；對(duì)于復(fù)雜性高、整改難度大，需要各方進(jìn)一步聯(lián)合應(yīng)對(duì)且需要長(zhǎng)期連續(xù)執(zhí)法檢查，由于壓力存在時(shí)間長(zhǎng)，釋放緩慢，判斷為整改問(wèn)題難度大。

針對(duì)中央生態(tài)環(huán)保督察參與主體的特點(diǎn)，構(gòu)建壓力“產(chǎn)生—傳導(dǎo)—作用—效果”基本研究框架(見(jiàn)圖1)，其中壓力主體是中央，最終壓力受體為地級(jí)市行政單位，省級(jí)行政單位相對(duì)于中央是壓力受體，相對(duì)于地級(jí)市行政單位是壓力主體，因此其既是壓力主體也是壓力受體。

4 案例發(fā)現(xiàn)

4.1 非典型壓力產(chǎn)生

中央生態(tài)環(huán)保督察是一種頗具專(zhuān)業(yè)性質(zhì)的督察，涉及對(duì)象復(fù)雜，督察范圍廣，面對(duì)的行為系統(tǒng)也頗為繁雜(4)本研究對(duì)《第一輪中央環(huán)保督察向各省反饋督察情況》資料進(jìn)行整理并進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，前50個(gè)詞頻提到的對(duì)象(名詞)主要有“污水、企業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、設(shè)施、垃圾、水質(zhì)、生態(tài)、斷面、養(yǎng)殖”；主要行為(動(dòng)詞/形容詞)有“違規(guī)、污染、突出、嚴(yán)重、違法、長(zhǎng)期、排放、直排、超標(biāo)、規(guī)劃、落實(shí)、淘汰、破壞、防治、上升、開(kāi)發(fā)、運(yùn)行、滯后”等。從詞頻結(jié)果來(lái)看，中央環(huán)保督察主要發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題集中在水、環(huán)保設(shè)施、固廢、生態(tài)、能耗、產(chǎn)能、流域七大問(wèn)題，主要損害環(huán)境的行為有違法、違規(guī)、直排、超標(biāo)、破壞等，主要的管理問(wèn)題為治理、不力、規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、滯后、審批等。。中央生態(tài)環(huán)保督察通過(guò)媒體曝光、群眾舉報(bào)等方式使得地方產(chǎn)生無(wú)形壓力，通過(guò)責(zé)任清單、問(wèn)題清單、意見(jiàn)反饋等產(chǎn)生有形壓力(見(jiàn)圖2)。因此，壓力傳導(dǎo)媒介分為內(nèi)部傳導(dǎo)媒介和外部傳導(dǎo)媒介。其中，內(nèi)部媒介為責(zé)任清單、問(wèn)題清單以及反饋意見(jiàn)，外部媒介為媒體、群眾。

經(jīng)分析從壓力類(lèi)型來(lái)講，中央生態(tài)環(huán)保督察壓力主要包括時(shí)間壓力、輿論壓力、問(wèn)題壓力、監(jiān)管壓力以及個(gè)人壓力。時(shí)間壓力即由于限期整改的時(shí)間緊迫感下的壓力；輿論壓力即來(lái)自于媒體等的壓力；問(wèn)題壓力即問(wèn)題本身整改難度產(chǎn)生的壓力；監(jiān)管壓力即整改過(guò)程中上級(jí)的壓力；個(gè)人壓力來(lái)自于督察過(guò)程中針對(duì)個(gè)人的問(wèn)責(zé)處罰等壓力。中央生態(tài)環(huán)保督察產(chǎn)生的非典型壓力由以上幾部分壓力組合而成。具體壓力類(lèi)型與案例證據(jù)見(jiàn)表1。

表1 壓力類(lèi)型與案例證據(jù)

本部分從壓力顯化后的城市詞頻統(tǒng)計(jì)與問(wèn)題內(nèi)容分析兩個(gè)角度，驗(yàn)證中央生態(tài)環(huán)保督察作用于每一個(gè)地級(jí)市的相對(duì)壓力大小。首先，通過(guò)對(duì)《中央第三環(huán)境保護(hù)督察組向Z省反饋督察情況》(簡(jiǎn)稱(chēng)《中央督察組反饋督察情況》)、《Z省落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)整改情況的報(bào)告》(簡(jiǎn)稱(chēng)《Z省整改情況》)和《中央環(huán)境保護(hù)督察反饋意見(jiàn)具體問(wèn)題整改情況》(Z省)分別對(duì)Z省13個(gè)市出現(xiàn)頻次進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析(見(jiàn)表2)。由表2可知，A市和B市排名前二，詞頻總數(shù)分別為32次和31次，與詞頻出現(xiàn)最少的G市(3次)和K市(4次)行成鮮明對(duì)比。從《中央督察組反饋督察情況》(列2)來(lái)看，中央生態(tài)環(huán)保督察在Z省不同的地級(jí)市詞頻情況差異明顯，《Z省整改情況》(列3)詞頻差異也較大，二者總體作用(列4)有較大差異性。

表2 Z省13個(gè)市在《中央督察組反饋督察情況》與《Z省整改情況》的報(bào)告詞頻

其次，為了驗(yàn)證上述結(jié)果的可靠性性，本研究對(duì)Z省13個(gè)市在《中央督察組反饋督察情況》里出現(xiàn)的內(nèi)容進(jìn)行一一分析，根據(jù)問(wèn)題邊界和問(wèn)題整改難度判斷中央生態(tài)環(huán)保督察的壓力大小，并進(jìn)行橫向?qū)Ρ确治?見(jiàn)表3)。由表3的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果，可判斷A市和B市壓力大，其他各市壓力小。再次印證了中央生態(tài)環(huán)保督察作用于同一省份各地級(jí)市壓力大小不一，且壓力角度不同。其中A市和B市的控產(chǎn)能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)問(wèn)題性質(zhì)貢獻(xiàn)了較大壓力。

表3 Z省13個(gè)市在《中央督察組反饋督察情況》的壓力大小分析(部分)

4.2 非典型壓力傳導(dǎo)

根據(jù)前述分析，本部分選取Z省里壓力最大的A市和B市，以及與上述兩市經(jīng)濟(jì)體量相當(dāng)且整體壓力較小的C市和D市進(jìn)行對(duì)比分析(見(jiàn)表4)。由表4可知，A市主要整改問(wèn)題包括大氣環(huán)境質(zhì)量、產(chǎn)能過(guò)剩、違法生產(chǎn)地條鋼、批建不符、未按期淘汰相關(guān)設(shè)備、違規(guī)建設(shè)和焦化企業(yè)違法等問(wèn)題，其中前兩個(gè)問(wèn)題涉及面廣、對(duì)象復(fù)雜，整改難度大，因此地方政府傳導(dǎo)的壓力大；B市主要整改問(wèn)題包括批建不符、違法開(kāi)發(fā)、一級(jí)保護(hù)區(qū)違規(guī)建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)、違反規(guī)劃環(huán)評(píng)批復(fù)要求、水源地環(huán)境問(wèn)題和危廢問(wèn)題，問(wèn)題具體，整體傳導(dǎo)的壓力次之；C市主要整改問(wèn)題包括一級(jí)自然保護(hù)區(qū)違規(guī)建設(shè)養(yǎng)殖場(chǎng)和飲用水水源地的環(huán)境違法問(wèn)題，這兩個(gè)問(wèn)題目標(biāo)具體，整改難度小，整體傳導(dǎo)的壓力?。籇市主要整改問(wèn)題為沿江分布的集中式飲用水水源地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和流域水治理，兩個(gè)問(wèn)題主要為環(huán)境治理類(lèi)，治理目標(biāo)清晰，問(wèn)題解決難度小。另外，不能忽略的是C市和D市的部分整改問(wèn)題為非單獨(dú)通報(bào)問(wèn)題，即屬于與Z省其他地級(jí)市同時(shí)提到的共性問(wèn)題，也從另一個(gè)角度減輕了壓力。綜上，A市和B市地方的傳導(dǎo)壓力大，C市和D市傳導(dǎo)壓力小。壓力連續(xù)性方面，B市鋼鐵不具備內(nèi)容一致性，因此鋼鐵部分內(nèi)容不連續(xù)。

表4 Z省4市整改情況壓力傳導(dǎo)典型案例分析(部分)

4.3 非典型壓力作用效果

中央生態(tài)環(huán)保督察這種“不打招呼，直奔現(xiàn)場(chǎng)”的督察事件，使得地方政府承受巨大的不確定性壓力。而督察后的“問(wèn)題反饋”是督察前期隱性壓力顯化的過(guò)程，但在一定程度上也放大或者釋放了部分壓力，即對(duì)于“問(wèn)題反饋”通報(bào)次數(shù)較多的城市壓力得到放大，對(duì)于通報(bào)較少的城市壓力得到釋放，因此極易造成整改效果兩極分化。

按照《工業(yè)和信息化部關(guān)于下達(dá)2014年工業(yè)行業(yè)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的通知》(工信部產(chǎn)業(yè)〔2014〕148號(hào))的要求，根據(jù)當(dāng)?shù)卣T(mén)戶(hù)網(wǎng)站公告的相關(guān)企業(yè)名單，2014年淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)主要集中在煉鐵、煉鋼、焦炭、水泥(熟料及磨機(jī))、造紙、制革、印染、化纖等工業(yè)行業(yè)。因此，本研究選取了4市高污染、高能耗的水泥、紗、機(jī)制紙及紙板、飲料酒、農(nóng)用化肥以及生鐵進(jìn)行分析，對(duì)比分析壓力作用和持續(xù)整改效果。對(duì)一些重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量下降幅度的考察結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 一些重點(diǎn)工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量下降幅度/%(均以2015年為基準(zhǔn))

由表5可見(jiàn)，督察前后產(chǎn)品產(chǎn)量的變化結(jié)果中，壓力大的A市和B市產(chǎn)品產(chǎn)量在次年或第3年有較大幅度的減少，而壓力較小的C市和D市相應(yīng)產(chǎn)品減少幅度小，甚至部分產(chǎn)品產(chǎn)量有所增加。

此外，在產(chǎn)量橫向可比的情況下，本研究重點(diǎn)分析了督察前(2013～2016年)和督察后(2017～2019年)4市水泥和鋼鐵類(lèi)產(chǎn)品(分別見(jiàn)圖3和圖4)。由圖3可見(jiàn)：①A市水泥從2015年的2 681.63萬(wàn)噸到督察當(dāng)年(2017年)2 660.04萬(wàn)噸(相較于2015年下降比例-0.81%，后同)，次年(2018年)1 362.41萬(wàn)噸(-49.19%)，第3年1 472.22萬(wàn)噸(-45.10%)；②B市從2015年的2 029萬(wàn)噸降到2017年的1 593萬(wàn)噸(-21.49%)、2018年的1 692萬(wàn)噸(-16.61%)、2019年的1 622萬(wàn)噸(-20.06%)；③C市2015年為1 142.64萬(wàn)噸，2017～2019年的產(chǎn)量(變化)分別為956.44萬(wàn)噸(-16.30%)、1 045.78萬(wàn)噸(-8.48%)和1 020.72萬(wàn)噸(-10.67%)；④D市2015年為2 364萬(wàn)噸，2017～2019年的產(chǎn)量(變化)分別為2 348萬(wàn)噸(-0.68%)、2 410萬(wàn)噸(1.95%)、2 550萬(wàn)噸(7.87%)。在政策作用的當(dāng)年或第二年，壓力大的A市和B市有明顯的督察壓力作用效果；壓力作用小的C市有部分減小，但減小幅度明顯小于A市和B市；壓力最小的D市則沒(méi)有明顯減小，且部分年份水泥產(chǎn)量有小幅回升。

由圖4可見(jiàn)，鋼鐵類(lèi)產(chǎn)品在產(chǎn)量橫向可比的情況下：①A市生鐵從2015年的475.96萬(wàn)噸到督察當(dāng)年(2017年)273.42萬(wàn)噸(-42.55%)、次年(2018年)97.89萬(wàn)噸(-79.43%)、第3年236.04萬(wàn)噸(-50.41%)；②D市2015年為1 154萬(wàn)噸，2017～2019年的產(chǎn)量(變化)分別為1 226萬(wàn)噸(6.24%)、1 024萬(wàn)噸(-11.27%)和1 203萬(wàn)噸(4.25%)。在政策作用的當(dāng)年或第二年，壓力大的A市有非常明顯的督察壓力作用效果；壓力最小的D市則沒(méi)有明顯減小，且部分年份生鐵產(chǎn)量有小幅回升；③B市鋼材從2015年的309萬(wàn)噸到2017年的366.5萬(wàn)噸(18.61%)、2018年的311萬(wàn)噸(0.65%)、2019年的455.4萬(wàn)噸(47.38%)；④C市2015年為433.55萬(wàn)噸，2017～2019年的產(chǎn)量(變化)分別為454.33萬(wàn)噸(4.79%)、412.33萬(wàn)噸(-4.89%)、532.74萬(wàn)噸(22.88%)。其中，壓力大的B市產(chǎn)量不降反升，主要是中央生態(tài)環(huán)保督察雖然通報(bào)了B市的鋼鐵，但是整改報(bào)告里并沒(méi)有關(guān)于鋼材的條目出現(xiàn)，屬于壓力中斷；而C市也是因?yàn)檎w壓力小，該產(chǎn)品有較大幅度的提高。

另外，本研究在訪談中還了解到，A市因?yàn)橹醒肷鷳B(tài)環(huán)保督察進(jìn)行了深度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這種改變，在生態(tài)A市公眾號(hào)報(bào)道中呈現(xiàn)出來(lái)。因此本研究還進(jìn)一步分析了督察前(2013～2016年)和督察后(2017～2019年)A市的一些其他相關(guān)數(shù)據(jù)(見(jiàn)圖5)。由圖5可知，一方面，工業(yè)技改投資占工業(yè)投資比重督察后大幅提高，而高耗能產(chǎn)業(yè)投資占全部投資比重大幅降低；另一方面，一些與高端裝配制造相關(guān)的產(chǎn)品，如汽車(chē)起重機(jī)和壓路機(jī)的產(chǎn)量在督察后顯著提高。以上充分說(shuō)明，A市進(jìn)行了較大幅度的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，淘汰了落后的產(chǎn)能，引進(jìn)了高端裝備制造，布局高新技術(shù)，進(jìn)行了深刻而長(zhǎng)遠(yuǎn)的改造，試圖從源頭上解決環(huán)境污染的問(wèn)題。

圖5 A市部分指標(biāo)督察前后對(duì)比

進(jìn)一步地，本研究從預(yù)期理論的角度解釋壓力作用效果。預(yù)期理論采用心理學(xué)和行為科學(xué)的方法，揭示了在不確定條件下人們的決策機(jī)制，指出人們?cè)谧鰶Q策的過(guò)程中是有限理性的。KEYNES等[26]提出的“動(dòng)物精神”，實(shí)則是“情緒”的同義詞，而情緒背后實(shí)際上包含了個(gè)人對(duì)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的判斷和預(yù)期，這種說(shuō)法帶動(dòng)了大量學(xué)者對(duì)預(yù)期理論的研究興趣。張成思[27]梳理了預(yù)期理論的歷史：預(yù)期理論經(jīng)歷了從20世紀(jì)50年代的適應(yīng)性預(yù)期理論，1961年的理性預(yù)期理論和2000年的“接近理性預(yù)期”，最后發(fā)展為與準(zhǔn)理性預(yù)期相關(guān)，但不完全相同的另外一個(gè)預(yù)期的概念，即學(xué)習(xí)型預(yù)期。學(xué)習(xí)型預(yù)期認(rèn)為，在預(yù)測(cè)過(guò)程中，人們不斷更新信息以改進(jìn)預(yù)期效果，即人們的預(yù)測(cè)過(guò)程是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)的過(guò)程[28]。

本研究中“情緒”背后刻畫(huà)的是被督察對(duì)象對(duì)于未來(lái)諸多不確定的判斷和預(yù)期，比如，因環(huán)境問(wèn)題被督察通報(bào)帶來(lái)的政治污點(diǎn)，或者由此帶來(lái)的名譽(yù)損失壓力等。本研究的預(yù)期是壓力受體對(duì)壓力走勢(shì)的理解和判斷，會(huì)影響到壓力受體的整改行為。從督察效果的數(shù)據(jù)結(jié)果來(lái)看，在壓力傳導(dǎo)連續(xù)的情況下，隨著地方執(zhí)政者(即壓力受體)在過(guò)程中不斷地更新信息，壓力受體對(duì)壓力的預(yù)期逐年衰減，預(yù)期壓力達(dá)到峰值后逐漸變小，因此整改力度逐年放松，效果有所反彈；在壓力傳導(dǎo)不連續(xù)的情況下，壓力受體的壓力預(yù)期也會(huì)驟減，進(jìn)而調(diào)整對(duì)應(yīng)整改力度，此時(shí)無(wú)法達(dá)到整改效果。

通過(guò)以上分析，中央生態(tài)環(huán)保督察傳導(dǎo)過(guò)程解析可以歸納如下(見(jiàn)圖6)。由圖6可見(jiàn)，中央生態(tài)環(huán)保督察產(chǎn)生的非典型壓力，主要來(lái)自于輿論壓力、個(gè)人壓力、時(shí)間壓力、監(jiān)管壓力以及問(wèn)題壓力的綜合作用。壓力從中央生態(tài)環(huán)保督察組進(jìn)駐開(kāi)始產(chǎn)生，隨后通過(guò)媒體曝光、群眾舉報(bào)、反饋意見(jiàn)以及限期整改等方式壓實(shí)，進(jìn)而通過(guò)問(wèn)題清單、責(zé)任清單以及責(zé)令整改等手段實(shí)現(xiàn)分化，最后通過(guò)能源、產(chǎn)業(yè)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施得到化解，壓力整體趨勢(shì)呈現(xiàn)倒U形。

圖6 中央生態(tài)環(huán)保督察壓力傳導(dǎo)過(guò)程解析圖

進(jìn)一步，總結(jié)如下壓力傳導(dǎo)模型(見(jiàn)圖7)。圖7中，中央施加的壓力決定了地方綜合壓力的大小，即中央施以高壓，地方則高壓，反之亦然。但是具體問(wèn)題的整改效果由央地壓力的連續(xù)性和大小綜合作用，只有壓力大且連續(xù)的情況下才能實(shí)現(xiàn)較為理想的整改效果。由此可見(jiàn)，壓力的最終作用效果需要地方和中央共同作用才能真正實(shí)現(xiàn)督察目的。

5 結(jié)語(yǔ)

本研究以中央生態(tài)環(huán)保督察為例，研究了運(yùn)動(dòng)式治理情境下非典型壓力傳導(dǎo)規(guī)律，基于第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察下Z省的案例事實(shí)，采用包含嵌入式分析單元的案例研究設(shè)計(jì)，以“壓力產(chǎn)生—傳導(dǎo)—作用效果”為基本研究框架，探究了非典型壓力傳導(dǎo)規(guī)律。研究發(fā)現(xiàn)：同一省份不同地級(jí)市之間的壓力差異較大；地方傳導(dǎo)的壓力與中央“施加”的壓力大小基本一致，但存在壓力內(nèi)容傳導(dǎo)中斷的情況，即部分中央反饋內(nèi)容并未在地方落實(shí)整改；在經(jīng)濟(jì)規(guī)模與其他條件橫向可比的情況下，壓力作用效果隨壓力大小不同表現(xiàn)出較大差異，如當(dāng)壓力作用于某個(gè)問(wèn)題時(shí)，該問(wèn)題會(huì)在提到的行政區(qū)域得到解決，沒(méi)有提到的行政單位并不會(huì)采取整改范圍外的相應(yīng)措施，這與以往關(guān)于威懾效應(yīng)的研究結(jié)論一致[29]。

綜上，可得以下結(jié)論：非典型壓力主要來(lái)自于輿論壓力、個(gè)人壓力、時(shí)間壓力、監(jiān)管壓力以及問(wèn)題壓力的綜合作用。壓力從運(yùn)動(dòng)式治理開(kāi)始產(chǎn)生，隨后通過(guò)媒體曝光等方式壓實(shí)，進(jìn)而通過(guò)問(wèn)題清單等手段實(shí)現(xiàn)分化，最后通過(guò)能源、產(chǎn)業(yè)、運(yùn)輸結(jié)構(gòu)調(diào)整等措施得到化解，即經(jīng)歷“產(chǎn)生—壓實(shí)—分化—化解”4個(gè)步驟，壓力整體趨勢(shì)呈現(xiàn)倒U形；非典型性壓力基本可以實(shí)現(xiàn)有效傳導(dǎo)，但是沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“壓力威懾效應(yīng)”，且壓力作用效果達(dá)到峰值后逐漸變小，甚至出現(xiàn)反彈跡象；非典型壓力效果的實(shí)現(xiàn)需要上下級(jí)壓力都大且連續(xù)。中央政府和地方政府兩個(gè)參與主體任何一方缺失則不會(huì)最終達(dá)到改善環(huán)境的目的，這與以往的研究結(jié)論一致[30]。因此，需要建立有效的機(jī)制以確保目標(biāo)達(dá)成。

本研究拓寬了監(jiān)管壓力的邊界，對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理情境下非典型壓力的作用規(guī)律進(jìn)行了初步探討，主要從以下3個(gè)方面得到管理啟示：①合理化運(yùn)動(dòng)式治理的問(wèn)題邊界，即合理化壓力作用范圍。合理把握運(yùn)動(dòng)執(zhí)法過(guò)程中問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、分析與反饋?；鶎诱咦兺▓?zhí)行不是基層政府的孤立行為，而是一個(gè)上下級(jí)之間就“如何執(zhí)行政策”達(dá)成“執(zhí)行共識(shí)”的結(jié)果，是一種“共識(shí)式變通”[31]。由于代理人執(zhí)行過(guò)程中的“選擇性關(guān)注”傾向，往往會(huì)止步于機(jī)械的執(zhí)行，并不會(huì)采取創(chuàng)新方式以避免類(lèi)似的問(wèn)題再次出現(xiàn)，反而降低了整體效果。如果問(wèn)題太具體并不會(huì)起到以點(diǎn)帶面的效果，如果問(wèn)題太模糊也不會(huì)起到源頭治理的效果。因此，運(yùn)動(dòng)式治理情境下合理的壓力作用范圍是需要衡量的。②保證壓力傳導(dǎo)到位，保持壓力傳導(dǎo)的力度，提升壓力作用的有效性。運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法的目的就是打通以往僵化的層級(jí)壁壘，以促進(jìn)地方政府管理模式的改善，壓力傳導(dǎo)力度的把握是壓力作用效果的關(guān)鍵。③考慮運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與常規(guī)執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合，揚(yáng)長(zhǎng)避短。在研究進(jìn)程中，觀察到在第3期時(shí)，部分地級(jí)市高能耗產(chǎn)品產(chǎn)量有所反彈，是壓力效果逆行的一個(gè)信號(hào)，因此治理效果延續(xù)的關(guān)鍵還在于常規(guī)執(zhí)法。為避免表面整改、虛假整改和臨時(shí)整改，需要運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法與常規(guī)執(zhí)法的有機(jī)結(jié)合。

本研究的局限是：雖然進(jìn)行了多方驗(yàn)證以保證信度與效度，但是仍然可能因?yàn)榘咐奶厥庑远a(chǎn)生有偏結(jié)論，這是案例研究不可克服的局限性。未來(lái)可進(jìn)一步對(duì)組織面臨的合規(guī)阻力進(jìn)行研究，也可考慮對(duì)阻力與壓力的交互作用進(jìn)行分析。