楊楠 YANG Nan；楊靜 YANG Jing

（沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，沈陽 110004）

1 新時期的形勢與要求

1.1 面臨形勢

黨的十八大以來，黨中央把生態(tài)文明建設(shè)作為統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，把保護(hù)生態(tài)環(huán)境擺在了突出位置。生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計，堅持人與自然和諧共生，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主是生態(tài)文明建設(shè)的重要方針。以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大精神和新發(fā)展理念，堅持綠水青山就是金山銀山、冰天雪地也是金山銀山，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重要內(nèi)容。如何通過國土綜合整治與生態(tài)修復(fù)，全面提升地區(qū)生態(tài)承載力和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善和民生福祉的明顯提升，從而推動社會文明全面進(jìn)步、增強地區(qū)綜合實力是亟待解決的問題。

1.2 相關(guān)要求

國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃是國土空間規(guī)劃的重要專項規(guī)劃[2]。近年來，從中央到地方都對國土空間生態(tài)修復(fù)工作愈加重視，并下達(dá)一系列文件對規(guī)劃編制工作提出相應(yīng)要求。2020年10月，遼寧省自然資源廳下發(fā)文件要求本著統(tǒng)籌安排、科學(xué)編制、相互銜接的原則，全面啟動市級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制工作。其中強調(diào)，市縣級規(guī)劃須對省級規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)進(jìn)行細(xì)化落實，對本行政區(qū)域保護(hù)修復(fù)作出具體安排，并遵循科學(xué)修復(fù)，統(tǒng)籌施策等原則。

2 縣域國土空間生態(tài)修復(fù)的內(nèi)涵

“國土空間生態(tài)修復(fù)”，是指遵循生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機理，基于自然地理格局，適應(yīng)氣候變化趨勢，依據(jù)國土空間規(guī)劃，對生態(tài)功能退化、生態(tài)系統(tǒng)受損、空間格局失衡、資源利用低效的生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)國土空間，統(tǒng)籌和科學(xué)開展山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)的活動。

以往的生態(tài)修復(fù)多為工程導(dǎo)向，重單一工程、輕生態(tài)系統(tǒng)，缺乏對于區(qū)域生態(tài)問題的識別和診斷，生態(tài)修復(fù)措施往往缺乏系統(tǒng)性和整體性。因此，新時期背景下的縣域國土空間生態(tài)修復(fù)應(yīng)重點圍繞系統(tǒng)性，從生態(tài)系統(tǒng)的演變特征和演化趨勢出發(fā)，結(jié)合實地踏勘及生態(tài)監(jiān)測，以縣域生態(tài)系統(tǒng)問題評估和診斷為基礎(chǔ)，科學(xué)劃定縣域生態(tài)修復(fù)分區(qū)，系統(tǒng)提出以山、水、林、田、湖、草、沙等為核心的生態(tài)要素的修復(fù)措施，真正實現(xiàn)縣域國土空間的保護(hù)和修復(fù)[3]。

此外，縣級國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃要落實省級和市級生態(tài)保護(hù)格局、生態(tài)修復(fù)總體規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃，落實全省和市級國土空間規(guī)劃確定的生態(tài)保護(hù)格局、生態(tài)修復(fù)目標(biāo)任務(wù)，并且要“上承格局，下引實施”，進(jìn)而保障地區(qū)農(nóng)田和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全，提升縣域生態(tài)環(huán)境品質(zhì)（圖1）。

圖1 縣域國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃技術(shù)路線圖（作者自繪）

3 新民市國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃實踐

東北地區(qū)不僅是我國重要的工業(yè)和農(nóng)業(yè)基地，在維護(hù)國家國防安全、糧食安全、生態(tài)安全、能源安全、產(chǎn)業(yè)安全方面的戰(zhàn)略地位十分重要，關(guān)乎國家發(fā)展大局。新民位于沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)西部中心位置，是沈陽所轄縣級市，距省會沈陽市60公里（圖2）。縣域面積3318平方公里，約占沈陽市全域面積的1/4。設(shè)18個鎮(zhèn)、6個鄉(xiāng)和5個街道，335個行政村，常住人口57萬人。同時，新民作為沈陽城市西北部高效生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶，承擔(dān)保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的功能，且位于“三區(qū)四帶”的北方防沙帶，是國家重點生態(tài)功能區(qū)，在阻止科爾沁沙漠蔓延侵襲，抑制遼河平原地區(qū)沙塵的形成和擴(kuò)展方面發(fā)揮著十分重要的作用，對于維護(hù)沈陽中南部平原尤其是中心城區(qū)的生態(tài)安全和糧食安全具有重要戰(zhàn)略意義。然而，長期以來，由于特殊的地理位置和自然條件約束，該地區(qū)面臨土地沙化、水資源缺乏、農(nóng)業(yè)低環(huán)境影響保障能力弱、礦山地質(zhì)環(huán)境破壞等一系列問題?？傮w而言，該地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)極為敏感和脆弱，動植物生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻形勢，土地沙化給該地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和糧食生產(chǎn)帶來較大挑戰(zhàn)?；诖耍疚倪x取新民為典型對象，提出“生態(tài)本底分析-制定修復(fù)目標(biāo)-確定修復(fù)格局-部署重點任務(wù)”的規(guī)劃路徑，探討沙化及糧食主產(chǎn)區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)策略。

圖2 新民區(qū)位圖

3.1 系統(tǒng)摸清生態(tài)本底，識別診斷生態(tài)問題

新民地勢北高南低，以平原為主。經(jīng)統(tǒng)計，山水林田湖草沙相關(guān)用地總面積約2700km2，其中約70%為耕地，1/2是“三調(diào)”中標(biāo)注的不穩(wěn)定耕地，合計約900平方公里，約占沈陽市不穩(wěn)定耕地總面積的50%（圖3）。其次為林地，占國土面積比例約為8%，主要分布在柳河、遼河、繞陽河、養(yǎng)息牧河沿線。再次為水域，占國土面積比例約為6%，用地類型為河流水面、湖泊水面、水庫水面等。“三調(diào)”調(diào)查結(jié)果顯示，現(xiàn)狀沙地、裸土地、裸巖石礫地等面積約1平方公里。

圖3 新民地區(qū)不穩(wěn)定耕地分布圖

3.1.1農(nóng)田高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)和低環(huán)境影響保障能力弱

新民是遼寧省重要的糧食主產(chǎn)地區(qū)，“田”是新民“山水林田湖草沙”一體化修復(fù)所關(guān)注的首要問題。本研究對新民1990-2019年土壤表層有機質(zhì)情況進(jìn)行了分析，結(jié)論顯示，30年間新民農(nóng)田土壤表層有機質(zhì)下降17%，以旱田有機質(zhì)含量降低為主。新民農(nóng)田的有機質(zhì)、全氮全鉀在沈陽市處于最低值；全磷整體不高，低值區(qū)多為水田。原因主要為耕種和侵蝕導(dǎo)致肥力下降。此外，化肥農(nóng)藥施用造成的污染、規(guī)?；c零散養(yǎng)殖場污染、農(nóng)村生活污水和垃圾等農(nóng)業(yè)面源污染防治形勢依然嚴(yán)峻。

3.1.2 資源型缺水嚴(yán)重，主要河流水質(zhì)較差

新民屬于溫帶大陸性季風(fēng)氣候，季節(jié)性降水對植物生長影響較大，降雨量以遼河為界向西北部逐漸降低。西風(fēng)向與西部降水量偏少，是柳繞地區(qū)土地沙化形成的重要條件?？傮w來看水資源匱乏，屬于重度缺水地區(qū)，人均水資源量是全國的三分之一。調(diào)查顯示，柳河、繞陽河、秀水河等河流地表水資源缺乏，年內(nèi)分布不均，河道生態(tài)流量小，枯水期水質(zhì)較差。根據(jù)遼河干流水質(zhì)情況調(diào)查結(jié)果顯示，巨流河大橋、紅廟子斷面受支流河納污影響仍然較大，主要納污途徑為農(nóng)業(yè)面源。

3.1.3 西北部土地沙化帶來生態(tài)風(fēng)險

根據(jù)第三次全國土地沙化調(diào)查，2019年新民沙化土地面積約為1200km2，在沈陽市所有區(qū)縣中沙化面積最大。其中，90%為潛在沙化區(qū)。沙化區(qū)主要分布在于家窩堡鎮(zhèn)、周坨子鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，養(yǎng)息牧河、柳河、繞陽河及防護(hù)林帶，新民南部的低洼地帶（圖4）。

圖4 新民沙化土地分布圖

河流水蝕作用是土地沙化的主要原因。柳河源自科爾沁沙地，上游風(fēng)沙干旱，生態(tài)系統(tǒng)較脆弱，柳河裹挾了大量泥沙到下游，導(dǎo)致岸線沖刷破壞，河道泥沙淤積嚴(yán)重。柳繞地區(qū)也是新民水土流失重點防護(hù)區(qū)域（圖5、圖6）。

圖5 柳河河道沙化

圖6 沙化耕地

3.1.4 森林整體覆蓋率低、質(zhì)量差，受外來入侵植物危害風(fēng)險高

森林總量略有增加，但森林覆蓋率低于沈陽市平均水平。2020年森林覆蓋率12.5%，低于目前沈陽市森林覆蓋率和全國森林覆蓋率平均水平。研究分析了1990-2019年間農(nóng)田防護(hù)林?jǐn)?shù)量變化，結(jié)論顯示，呈現(xiàn)先增加后減少的趨勢。根據(jù)林齡和生長狀況分析，新民農(nóng)田防護(hù)林以楊樹為主，樹種單一，生物多樣性較低，整體質(zhì)量有提高。在沈陽各縣區(qū)中，新民受外來入侵植物危害風(fēng)險最高，繞陽河、柳河和遼河的河岸帶為最容易受外來植物入侵的區(qū)域之一。

3.1.5 礦山地質(zhì)環(huán)境破壞較為嚴(yán)重

新民共有礦山36處，其中有1處油田、34處建筑及其它非金屬礦產(chǎn)、1處水氣礦產(chǎn)。36處礦山中，生產(chǎn)礦山

11處，廢棄和政策關(guān)閉礦山共計25處。這些礦山所在區(qū)域中，東蛇子山一帶屬于地質(zhì)災(zāi)害破壞嚴(yán)重區(qū)域，總面積約為2平方公里；陶家子和東蛇子山部分區(qū)域?qū)儆诘刭|(zhì)災(zāi)害破壞一般嚴(yán)重區(qū)域，總面積約為50平方公里。

3.1.6 生態(tài)保護(hù)重要性評價

在單要素分析的基礎(chǔ)上，綜合考慮水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)等因子，對新民生態(tài)保護(hù)重要性進(jìn)行評價。結(jié)果顯示，新民生態(tài)保護(hù)極重要區(qū)面積為

400平方公里，占縣域面積的12%，主要分布在遼河干流、蒲河沿線及柳繞地區(qū)（圖7），可作為新民市生態(tài)修復(fù)重點地區(qū)。

圖7 新民生態(tài)保護(hù)重要性分布圖

3.2 科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)，生態(tài)修復(fù)有的放矢

規(guī)劃提出，通過開展生態(tài)修復(fù)，加快形成新民生態(tài)安全戰(zhàn)略格局，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和服務(wù)功能，完善生態(tài)制度建設(shè)機制，打造平原農(nóng)業(yè)與城市化地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)樣板，為筑牢沈陽市乃至遼西北地區(qū)生態(tài)安全屏障做出貢獻(xiàn)。

到2025年，重點生態(tài)功能區(qū)主要生態(tài)問題得到緩解，草地退化、礦山損毀等問題得到有效遏制，重要山地、草地、河流和礦山得到保護(hù)，生態(tài)保護(hù)紅線占國土面積比例不少于8.4%；自然保護(hù)地占國土面積比例不少于6.2%；森林覆蓋率達(dá)到12%；新增水土流失治理面積130km2；完成礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理面積1500畝；營造人工濕地206hm2；主要河湖濕地水質(zhì)達(dá)到IV類水以上水平。初步形成與國土空間規(guī)劃協(xié)調(diào)一致的國土空間用途管制與生態(tài)修復(fù)格局。

到2035年，生態(tài)問題得到全面緩解，生態(tài)保護(hù)紅線占國土面積比例不少于8.4%；自然保護(hù)地占國土面積比例不少于6.2%；森林覆蓋率達(dá)到14%；累計水土流失綜合治理面積達(dá)到300km2；累計完成礦山地質(zhì)環(huán)境治理500畝；營造人工濕地400hm2；主要河湖濕地水質(zhì)達(dá)到IV類水以上水平。以重點生態(tài)功能區(qū)為支撐、以流域和重點功能區(qū)為構(gòu)成的生態(tài)保護(hù)網(wǎng)絡(luò)全面建成，濕地退化、土地沙化、水土流失等生態(tài)問題得到有效遏制，全面提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，形成以國土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國土空間保護(hù)修復(fù)制度。

3.3 確定生態(tài)修復(fù)格局，分區(qū)開展生態(tài)修復(fù)

依據(jù)沈陽市級生態(tài)修復(fù)規(guī)劃和縣級國土空間規(guī)劃等上位規(guī)劃，新民市生態(tài)安全職能需重點落實西部三北防護(hù)林生態(tài)屏障、遼河生態(tài)屏障、遼河以北柳繞地區(qū)沙荒生態(tài)修復(fù)與治理。新民在全市生態(tài)修復(fù)格局中處于西北部生態(tài)屏障修復(fù)區(qū)、遼河北岸沙化土地修復(fù)區(qū)及遼蒲走廊農(nóng)田保護(hù)修復(fù)區(qū)，是沈陽市糧食生產(chǎn)安全、生態(tài)安全的第一道防線，修復(fù)重點為防沙治沙、土地生態(tài)化治理及流域治理。依據(jù)生態(tài)本底識別和生態(tài)保護(hù)重要性評價結(jié)果，規(guī)劃提出在“山水林田湖草沙”生命共同體理念下，以遼河國家公園建設(shè)為主體，統(tǒng)籌推進(jìn)河湖濕地、森林草地、農(nóng)田、城市、沙地五大生態(tài)體系建設(shè)，構(gòu)建“一屏、兩帶、三區(qū)”的縣域生態(tài)修復(fù)格局，實現(xiàn)山水林田湖草沙系統(tǒng)保護(hù)、綜合治理、全面修復(fù)（圖8）。

圖8 新民國土空間生態(tài)修復(fù)格局圖

堅持“以水四定”理念，以“小流域”為基本單元，將縣域劃分為8個生態(tài)修復(fù)區(qū)域并突出修復(fù)重點，分別是養(yǎng)息牧河流域沙化土地修復(fù)區(qū)、拉馬河及周邊農(nóng)田保護(hù)修復(fù)區(qū)、柳繞上游沙化土地修復(fù)區(qū)、柳繞下游農(nóng)田保護(hù)修復(fù)區(qū)、秀水河中游沙化土地修復(fù)區(qū)、蒲河下游農(nóng)田保護(hù)修復(fù)區(qū)、蒲河中游農(nóng)田修復(fù)區(qū)和西北部生態(tài)屏障區(qū)（圖9）。

圖9 新民國土空間生態(tài)修復(fù)分區(qū)圖

3.4 系統(tǒng)修復(fù)生態(tài)要素，分類實施重點任務(wù)

依據(jù)上位規(guī)劃及新民特點，縣域“山水林田湖草沙”等各要素進(jìn)行系統(tǒng)修復(fù)須重點包含幾個方面：一是加強礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)治理，重點對廢棄閉坑礦山進(jìn)行地質(zhì)環(huán)境治理，主要開展廢棄礦山、閉坑礦山及破損山體的地質(zhì)環(huán)境治理與生態(tài)修復(fù)等重點項目；二是開展流域生態(tài)修復(fù)治理，重點對柳河、養(yǎng)息牧河、秀水河等河道及濕地建設(shè)，開展柳河河道及兩岸生態(tài)治理、秀水河水生態(tài)恢復(fù)、蒲河新民段生態(tài)建設(shè)等重點工程；三是加強三北防護(hù)林建設(shè)，建立西北部地區(qū)防沙治沙屏障，并針對柳繞地區(qū)沙荒土地等不穩(wěn)定耕地實施綜合治理，開展柳繞沙化土地修復(fù)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及黑土地保護(hù)等工程。

4 思考與總結(jié)

新民市地理位置特殊，既承擔(dān)保障糧食安全和重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的功能，又處于國家重點生態(tài)功能區(qū)，在抑制遼河平原地區(qū)沙塵的形成和擴(kuò)展方面發(fā)揮著十分重要的作用，面臨生態(tài)建設(shè)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的雙重壓力。然而，生態(tài)保護(hù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間并不是對立的，對該地區(qū)因地施策，開展符合地區(qū)特點的生態(tài)修復(fù)活動，改善地區(qū)土壤沙化、水資源條件劣勢、農(nóng)田林網(wǎng)不足等一系列問題，提高地區(qū)生態(tài)環(huán)境品質(zhì)和自然資源條件，將會對農(nóng)田質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到促進(jìn)作用。

新民農(nóng)林矛盾較為突出，柳繞地區(qū)風(fēng)沙頻繁，有沙化特點的不穩(wěn)定耕地土壤質(zhì)量低，糧食產(chǎn)量不高，但沙化耕地大部分都被劃為永久基本農(nóng)田。從生態(tài)修復(fù)的角度，應(yīng)采取休耕、輪作、土壤改良等措施對其進(jìn)行保育；然而從糧食安全角度，永久基本農(nóng)田這條紅線也絕不能觸碰。然而現(xiàn)今國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”相關(guān)政策仍不明確，生態(tài)修復(fù)一旦涉及土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整，往往缺乏頂層政策和上位規(guī)劃支持。同時，縣域又是落實生態(tài)修復(fù)工作的主戰(zhàn)場，大多生態(tài)修復(fù)項目往往由于缺乏資金來源而難以落地。因此，未來爭取國家、省、市對縣域生態(tài)保護(hù)和修復(fù)方面給予政策、項目、資金支持是很必要的，更重要的是需要進(jìn)一步探索如何通過生態(tài)補償機制的建立并鼓勵社會化資本參與生態(tài)修復(fù)，才能最終促進(jìn)生態(tài)修復(fù)工程項目的有效落實。