李雪紅，王華書

（貴州大學 經(jīng)濟學院，貴州 貴陽 550025）

一、引言

食用農產品是居民最常消費的食物，其質量安全是直接影響人民生活水平的重大民生問題。黨的二十大報告指出，“樹立大食物觀，發(fā)展設施農業(yè)，構建多元化食物供給體系”。大食物觀下的食物安全不僅包含食物的數(shù)量安全，更是強調質量安全、營養(yǎng)安全、生態(tài)與資源安全等方面的協(xié)調統(tǒng)一，數(shù)量與質量安全則是營養(yǎng)與資源安全的基礎要求[1]。然而農藥殘留超標、違法使用添加劑等情況在實際生活中屢見不鮮，毒雞蛋、瘦肉精、土坑酸菜、香精大米等各類安全事件層出不窮，農產品質量安全的治理仍然任重道遠。

針對農產品質量安全的多元主體共治策略，牛亮云（2016）[2]論述了食品安全風險社會共治的理論淵源、運行機制和各主體的邊界；王建華等（2016）[3]梳理了政府、市場與社會力量參與食品安全風險社會共治的治理邏輯，并提出多中心嵌入的設計；侯博和吳林海（2022）[4]提出政府與企業(yè)互補共治、政府和社會互信共治、政府、市場和社會協(xié)同共治三個層面的實現(xiàn)路徑；王可山（2022）[5]從產業(yè)基礎和政策工具等要素出發(fā)，提出要協(xié)調食品安全風險與主體責任、利益以及治理機制之間的關系等建議。

總體而言，學者對農產品質量安全治理進行了深入的研究，但仍然存在一些不足：一是多元主體共治的研究仍然較少，且對各主體治理的理論基礎、詳細職能及存在的問題研究較少；二是目前的社會共治集中于食品領域，缺乏農產品領域的相關研究，農產品是一類特殊的食品，在生產中還涉及眾多小農戶，農產品的社會共治應有其新的特點。因此，本文基于新結構經(jīng)濟學中的有為政府和有效市場邏輯，將政府和市場作為基礎架構納入農產品質量安全體系，在此基礎上，詳細分析了合作社、協(xié)會、媒體等社會主體的多元補充作用，構建一個農產品質量安全多元主體共治的框架。

二、新結構經(jīng)濟學有效市場、有為政府與農產品質量安全問題的契合性

林毅夫（2017）[6]提出新結構經(jīng)濟學理論，重新界定了政府與市場的關系和職能，該理論認為一個經(jīng)濟體在某時點的要素稟賦和結構決定了該時刻的產業(yè)和技術結構及與之相適應的軟硬基礎設施，產業(yè)和技術結構等又決定了經(jīng)濟發(fā)展水平，因此應從要素稟賦出發(fā)遵循比較優(yōu)勢來選擇相應的技術和產業(yè)；而產業(yè)、技術、軟的制度環(huán)境、硬的基礎設施都處于不斷變遷的過程，這個過程既需要“有效市場”，也需要“有為政府”[7]；“有效市場”表現(xiàn)為要素的相對價格能夠反映要素稟賦的結構，“有為政府”主要體現(xiàn)在通過“產業(yè)甄別和因勢利導”框架識別發(fā)展具有比較優(yōu)勢的產業(yè)、完善產業(yè)升級所需的軟硬基礎設施以降低交易費用、為先驅企業(yè)補償外部性等方面[6]?？傊?，經(jīng)濟發(fā)展離不開“有效市場”和“有為政府”的共同作用。

農產品質量安全主要指達到農產品質量安全標準，符合保障人的健康、安全的要求，具有公共物品特點，其質量安全產生問題的原因可以分為兩大類：（1）市場失靈。農產品是典型的經(jīng)驗品，消費者無法區(qū)分高質量農產品和低質量農產品而傾向于支付平均價格；生產高質量的企業(yè)和農戶無法獲得相應的利潤，最終出現(xiàn)高質量產品被“逐出”市場的逆向選擇現(xiàn)象；同時，生產者也有潛在的道德風險，最終市場不再有效。（2）政府失靈。當市場失靈時，政府應充分發(fā)揮職能，通過政府公信力向市場傳遞有效信息，改變生產者和消費者的信息不對稱，并對生產者進行監(jiān)管。但實際上從田間到餐桌的諸多環(huán)節(jié)涉及眾多分散的農戶、中間商，政府監(jiān)管不到位而出現(xiàn)政府失靈的情況時有發(fā)生。

農產品質量問題與市場和政府息息相關，這與新結構經(jīng)濟學所倡導的有為政府和有效市場相契合，基于新結構經(jīng)濟學有為政府和有效市場的理論來考慮農產品質量安全的治理問題，則應分別從市場和政府兩個視角出發(fā)。首先，市場要有效，即生產者向消費者傳遞優(yōu)質農產品的信號，消費者有效接收信號并給予優(yōu)質農產品合適的價格。其次，政府要有為，政府需因勢利導為農業(yè)提供產業(yè)政策指引，建立頂層監(jiān)管機制、完善農產品認證機制等。需要說明的有兩點，第一，政府有為和市場有效并不是完全割裂、獨立運行的。市場發(fā)揮有效的價格機制需要政府提供相應的政策支持和引導，政府提供軟、硬基礎設施的目的也是為市場服務，二者是互相依存、和諧共生的關系，在此過程中，政府需明確自身的職能邊界，在充分有為的同時不干預市場原本的運行。第二，政府有為和市場有效并不是農產品質量安全運行的前提假定，而是一種理想的目標；實際上，政府監(jiān)管不到位而出現(xiàn)政府失靈的情況時有發(fā)生，政府并非是一個全知全能的政府，因此也需要其他社會主體積極參與農產品質量安全共治。

可以說，優(yōu)質優(yōu)價的農產品市場能夠充分運行是農產品質量安全的決定性機制，當市場效率低下時，需要有為的政府實行嚴格的監(jiān)管和制度性的保障，有效市場和有為政府是保障農產品質量安全的底層基礎，在此基礎上，社會各類主體積極參與共治作為補充，下文詳細分析各類主體的職能、運行問題及對策建議。

三、優(yōu)質優(yōu)價的農產品市場：農產品質量安全的決定性機制

理解優(yōu)質優(yōu)價的農產品市場機制運行的經(jīng)濟學規(guī)律十分重要。在完全競爭市場和理性經(jīng)濟人假設下，消費者可以區(qū)分不同質量的產品，并為高品質的產品支付較高的價格，在利潤最大化的驅使下，生產者會自動生產高品質的農產品，價格機制自動調節(jié)供需，優(yōu)質優(yōu)價得以實現(xiàn)并形成了良性循環(huán)。然而，農產品具有典型的經(jīng)驗品特點，消費者在購買食用后才可判斷農產品的質量特征。若消費者判斷某農產品是優(yōu)質農產品的概率為λ1=θ1Φ1，其中Φ1為消費者的自身經(jīng)驗，0＜θ1＜1。此時消費者愿意支付的價格為P1=λ1PH+（1-λ1）PL=θ1Φ1PH+（1-θ1Φ1）PL，易知，?P/?Φ1=θ1（PH-PL）＞0，即消費者經(jīng)驗越豐富，越能對農產品質量做出判斷，支付合理價格，但只有當λ1=1，即消費者完全可以識別優(yōu)質農產品時，才會有P1=PH。對于生產者而言，若消費者無法識別普通農產品和優(yōu)質農產品而傾向支付平均價格P1，則有P1-CH1＜P1-CL1，即生產優(yōu)質農產品的收益反而小于劣質農產品，農戶有生產劣質農產品的動機，容易產生道德風險。在逆向選擇和道德風險的作用下，優(yōu)質優(yōu)價的農產品價格機制失靈。

此時，認證和聲譽機制能在一定程度上發(fā)揮作用。生產者可以通過采用三品一標認證、建立自有品牌等措施向消費者傳遞優(yōu)質農產品的信號，但同時也會帶來增量成本ΔC。對于消費者而言，在品牌聲譽和認證信號的影響下，消費者認為其是優(yōu)質農產品的概率增加為λ2=θ1Φ1+θ2Φ2+θ3Φ3，其中Φ2為農戶或企業(yè)聲譽，Φ3為認證，0＜θ2＜1，0＜θ3＜1；此時其愿意支付的價格為P2=λ2PH+（1-λ2）PL=（θ1Φ1+θ2Φ2+θ3Φ3）PH+（1-θ1Φ1-θ2Φ2-θ3Φ3）PL，由品牌和認證帶來的支付溢價ΔP=P2-P1=（λ2-λ1）（PH-PL）＞0；同時?P/?Φ2=θ2（PH-PL）＞0，?P/?Φ3=θ3（PH-PL）＞0，即信號機制和聲譽機制越有效，消費者支付的價格越高。對于生產者而言，只有當ΔP＞ΔC，即建立品牌和進行認證所帶來的收入溢價大于成本增幅時才有利可圖。各類研究表明消費者愿意對農產品的品牌、認證和可追溯信息等相關的質量安全信息[8]支付一定溢價，這種溢價提高了生產者的經(jīng)營效益和農戶的收入[9]，高收入正向激勵生產者生產安全的農產品[10]。

然而，優(yōu)質優(yōu)價的市場體系目前也存在一定問題。在生產端，小農戶自身能力有限，在建立品牌和申請認證方面需要依托于企業(yè)和合作社，使用成本和利益分配會影響農戶生產行為；其次，僅僅依靠小農戶的道德倫理無法充分保證農產品的質量安全，這只能通過其他主體進行監(jiān)管。在消費端，虛假認證和層出不窮的食品安全事件的報道使得消費者對各類認證的信任度降低，認證的信號傳遞功能減弱；且只有當消費者能充分認識并理解認證農產品的內涵時，才會購買相應產品；但日漸繁雜的食品標簽在一定程度上給消費者帶來了識別困難，部分消費者甚至沒有閱讀標簽的習慣，消費者對各類農產品屬性的支付溢價便產生波動性。

對此，為了更好地發(fā)揮優(yōu)質優(yōu)價的市場機制，可以從產銷兩端進行改善。生產端方面，農戶和企業(yè)首先需要不斷提高自身的道德素質，建立完善的自檢制度；其次可以采用更加簡潔的標簽信息、更為豐富的信號傳遞機制、第三方認證等方式向消費者傳遞高質量的信息。例如，在展示必要的重點信息的基礎上，可以補充碳排放信息、全鏈條的可追溯信息、食品營養(yǎng)知識等信息，滿足多元細分領域的消費者需求；還可以借助農產品電商直播等方式將農產品生產、加工和包裝的過程向消費者透明公開。消費端方面，消費者可以通過觀看知識講座科普、主動搜索獲取農產品質量安全披露信息等方式來提高識別高質量農產品的能力；可以通過及時送檢、舉報不合格產品等方式參加到農產品質量監(jiān)管中，維護自己的合法權益。值得注意的是，僅依靠生產者和消費者自身的能力有一定限制，例如對于農戶道德風險、新技術采納成本高、消費者參與監(jiān)管和提高認知等都需要政府和社會多元主體的介入。

四、有為的政府：實行農產品質量安全監(jiān)管的重要主體

政府在農產品安全風險治理中處于重要地位。目前來看，我國包括食用農產品在內的食品安全治理已經(jīng)積累了諸多寶貴經(jīng)驗。一方面，農產品質量安全相關的法律法規(guī)和質量標準是統(tǒng)領行業(yè)發(fā)展的基石，目前我國已初步形成以《食品安全法》為最高統(tǒng)領、《中華人民共和國農產品質量安全法》《食品安全法實施條例》等在內的一系列的規(guī)范性文件和國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準等標準體系的安全矩陣。另一方面，政府近年整合各類資源，如將質監(jiān)局、食藥監(jiān)局和工商局組建為市場監(jiān)督管理總局，基于分類抽樣的原理，對各類農產品進行安全抽檢監(jiān)測并在官方網(wǎng)站公開合格與不合格信息，對違規(guī)產品及企業(yè)進行一定處罰，這既能將農產品安全信息傳遞給消費者，通過市場選擇來倒逼企業(yè)生產安全產品，又能通過增加企業(yè)違規(guī)成本迫使其生產安全產品。

但政府在農產品質量安全治理方面仍有部分不足和諸多可改善的空間。第一，頂層設計尚不完善。與發(fā)達國家相比，我國食用農產品質量安全追溯制度處于起步階段，食品安全標準、食品安全評價系統(tǒng)、農產品質量安全風險管理等制度仍然不完善。例如，目前我國實施的生乳國家標準《食品安全國標標準 生乳》（GB 19301-2010）發(fā)布于2010 年，蛋白質含量低于澳大利亞、新西蘭等國，但菌落總數(shù)卻是澳大利亞、新西蘭標準的80 倍[11]，該標準飽受到業(yè)界和消費者的質疑。第二，部分地區(qū)食品抽檢效率低。部分政府出于政策性負擔和政績考核等壓力，可能會出現(xiàn)“捂蓋子”、合謀瞞報等現(xiàn)象，導致抽檢結果可能并不能真實反映農產品的安全信息；此外，作為基礎的縣級農產品質量安全檢測機構存在人員技術能力不強、運行管理不規(guī)范等問題，影響檢測效率。

在農產品質量安全領域，政府最主要的職責是做好市場的“守門人”，未來應繼續(xù)發(fā)揮有為政府的作用。第一，完善農產品質量安全監(jiān)管體制。應建立源頭治理、風險管理、風險評估、全程控制的農產品監(jiān)督管理制度，建立更高要求、更高標準的農產品質量安全標準，盡快出臺制定農產品質量安全追溯管理辦法和追溯目錄。第二，實行最嚴格的安全抽檢。政府可以增加抽檢頻率，提高處罰力度，增加企業(yè)生產低質產品的成本，將低質產品扼殺在搖籃中；可以采用黑紅名單制度，將不誠信的企業(yè)和農戶信息向消費者公布；進一步整合各類資源，將消費者利益等納入政府績效考核，對瞞報和合謀等情況給予嚴厲處罰；對縣級農產品質量全檢測機構進行培訓和幫扶，提高檢測能力。第三，政府還可以提供各種公共服務。在生產端，政府可以面向小農戶重點開展農藥施用知識與技能培訓、宣傳農產品質量安全知識等來提高農戶的質量安全認知和道德意識；面向合作社和企業(yè)重點開展區(qū)塊鏈等新型可追溯系統(tǒng)的開發(fā)使用、農產品自主品牌和商標的建設推廣等內容，通過便利農產品認證流程，降低企業(yè)認證成本等降低企業(yè)新技術的采納成本。在消費端，一方面可通過在學校開設農產品安全及食品營養(yǎng)等通識課程提高消費者的安全營養(yǎng)知識；另一方面可完善網(wǎng)絡平臺的消費投訴機制、提供便民流動監(jiān)測點來發(fā)揮消費者的協(xié)同監(jiān)管作用。此外，政府還應對各類新興的消費業(yè)態(tài)，如網(wǎng)絡直播、社區(qū)團購進行適度的監(jiān)管，引導農產品銷售良性發(fā)展。

五、各司其職的多元社會主體：農產品質量安全治理的有效補充

農產品從農戶種養(yǎng)殖到最終被消費者食用，經(jīng)歷了多個社會主體，是一個涵蓋多元主體在內的復雜共生系統(tǒng)，僅依靠有效市場和有為政府來治理農產品質量安全問題仍然不夠，需要各組織、協(xié)會、媒體發(fā)揮各自的職能，實現(xiàn)多元主體共治。

（一）鏈接緊密的產業(yè)組織：保證農產品安全的有效模式

目前我國農業(yè)生產經(jīng)營主體仍然是小農戶，通過農業(yè)產業(yè)組織將分散的農戶聯(lián)結起來共同作業(yè)，幫助農戶遵守統(tǒng)一的農產品質量管理規(guī)范有助于提高農戶質量安全生產水平。在各類產業(yè)組織模式中，以合作社為代表的產業(yè)組織被認為是解決農產品質量問題的有效組織之一。一方面，合作社通過入股、簽訂協(xié)議等方式與社員形成契約，為其提供全產業(yè)鏈的服務以降低農戶成本，同時也會對農戶的生產過程進行監(jiān)督。另一方面，以合作社為主體統(tǒng)一銷售能增加銷售規(guī)模，建立品牌能提高銷售溢價，因此，加入合作社通常能提高農戶收入。在組織制度的監(jiān)督約束和高收益的利益雙重驅動下，加入合作社的農戶的農藥和化肥使用量會明顯下降[12]。

但目前我國存在著大量的“偽合作社”，真正的合作社帶動的小農戶數(shù)量仍不夠多；同時合作社因為管理模式和內部治理不完善、經(jīng)營品類多樣等原因，在質量控制效果方面差異較大。此外，農戶在產業(yè)組織體系中仍然處于相對劣勢的地位，獲得的利益分配有限，因此農戶加入合作社、采取安全的生產行為的意愿比較有限。

對此，合作社可與農戶構建更加緊密的產業(yè)組織鏈接機制。產業(yè)組織模式上，充分發(fā)揮龍頭企業(yè)和合作社的帶動作用，實行“農戶+基地+合作社+企業(yè)/超市”等多種模式。利益分配上，因地制宜采用“保底分紅+按股分紅”“返租倒包”等多種分配方式，切實增加農戶收益的可獲得性。內部治理和管理機制上，合作社需建立清晰的產權制度、完善的管理章程、定期財務信息披露制度、靈活的進入退出機制、獎懲分明的激勵約束機制等，增強自身的質量控制能力；還可充分發(fā)揮核心成員的示范效應等社會規(guī)范來引導農戶生產安全農產品。

（二）公正、獨立和公益的行業(yè)協(xié)會：協(xié)調多方的中間組織

食用農產品行業(yè)協(xié)會是農產品安全共治的重要參與者，主要有兩大職能：一是行業(yè)自律、服務行業(yè)生產者、引導和督促食品生產經(jīng)營者依法生產經(jīng)營；二是宣傳、普及食品安全知識，引導、教育消費者。

理論上，與政府相比，行業(yè)協(xié)會在接觸行業(yè)市場信息、技術信息等方面更加便利，較政府而言更能發(fā)揮原本的職能，然而事實卻并不樂觀。第一，部分協(xié)會在政府和企業(yè)間無法保持中立。在我國，部分協(xié)會很容易成為政府的附屬機構，僅參與行業(yè)調查、統(tǒng)計、信息搜集、培訓等“軟性”行業(yè)管理活動，為行業(yè)自律提供最為關鍵的“牙齒”的權力卻流于形式[13]。同時，協(xié)會在行業(yè)出現(xiàn)食品安全危機時，往往傾向于保護行業(yè)利益而不是及時解答消費者和媒體的詰問[14]。第二，協(xié)會與消費者溝通不暢。目前缺乏協(xié)會與消費者的溝通平臺，協(xié)會未能很好地引導和宣傳食品安全知識，消費者對協(xié)會的信任度也較低。

行業(yè)協(xié)會充分發(fā)揮共治職能還有很長的路要走。第一，協(xié)會需要在與政府和企業(yè)的共同工作中保持公正的態(tài)度。首先，政府可以通過法律條例的形式明確食用農產品行業(yè)協(xié)會的權限，讓其能夠獨立的開展工作，承擔更多硬性職責。其次，協(xié)會則可以逐步建立企業(yè)信用黑紅名單制度，探索對企業(yè)失信行為的懲戒辦法，真正成為企業(yè)的監(jiān)管者和引導者。第二，完善與消費者的溝通機制。協(xié)會可以采取在網(wǎng)站公開協(xié)會工作內容、開設視頻號為消費者普及農產品安全相關知識、為消費者提供投訴舉報的在線平臺等方式增加與消費者的聯(lián)系。

（三）實事求是的新聞媒體：監(jiān)管農產品質量安全的補充渠道

在信息極速傳播的現(xiàn)代社會，一部手機、一個網(wǎng)絡便可成為公眾發(fā)聲的陣地，新聞媒體的報道、消費者的直播體驗都可能引起公眾的廣泛關注，媒體已經(jīng)成為曝光農產品質量安全問題的重要渠道。

媒體對不合格農產品的曝光是制約生產者的有效渠道。首先，媒體曝光會直接引發(fā)社會的高度關注，并可能在短時間內迅速發(fā)酵，消費者會快速降低對相關農產品的信任和購買率，并可能出現(xiàn)集體抵制情況，迫使低質量農產品和相關企業(yè)退出市場。其次，對某一產品和企業(yè)的曝光會警示其他類似企業(yè)加強對農副產品生產加工過程的嚴格監(jiān)管，從而提升農副產品的質量。最后，當農產品質量問題持續(xù)發(fā)酵時，會引起政府等部門的重視，從而對當事企業(yè)、相關行業(yè)進行督促整改，從長期看有利于提高整個行業(yè)的規(guī)范生產和農副產品的質量安全。

然而，媒體肆意曝光又帶來一些問題。首先，作為社會輿論的“意見領袖”，媒體報道所傳遞的情緒和觀點往往會引導社會輿論走向，容易引發(fā)消費者的食品安全恐慌，還會傳染至其他地區(qū)和行業(yè)，引起集體聲譽危機。此外，網(wǎng)絡上信息造假成本低、傳播快，極易出現(xiàn)網(wǎng)絡謠言，此類謠言不僅未正向監(jiān)督行業(yè)發(fā)展，還易引發(fā)消費者的信任危機，如2020 年的三文魚“案板門”事件，對相關產業(yè)造成重創(chuàng)。

因此，在社會共治格局下，新聞媒體應做到既敢于負責任、有證據(jù)地揭露任何企業(yè)生產加工問題農產品的違法行為，做敢于為消費者發(fā)聲、科學公正的新時代媒體人，又要當為消費者樹立正確的食品安全認知觀念的領路人。在此過程中，政府也要嚴厲打擊網(wǎng)絡謠言事件，引導媒體的健康發(fā)展。

六、結論：基于有效市場和有為政府的農產品質量安全共治策略

大食物觀下，食用農產品的質量安全處于更加重要的地位，但在大國小農和農產品涉及主體較多的背景下，單一地依靠政府監(jiān)管或市場機制都是不可取的，需要政府、市場、消費者、生產主體等多元主體共同治理。有效市場-有為政府共同構成治理農產品質量安全問題的底層基礎，其中，優(yōu)質優(yōu)價的農產品市場發(fā)揮著決定性的作用，生產者需要生產優(yōu)質農產品，并采用各種認證和標識來向消費者傳遞優(yōu)質的信號，消費者則需不斷提高自身農產品安全認知，有效識別高質量農產品并為其支付合適的價格，優(yōu)質優(yōu)價能夠得到良性循環(huán)；政府則是實行農產品質量安全監(jiān)管的重要主體，需要不斷完善市場運行所需要的政策監(jiān)管體制，包括但不限于完善農產品質量安全法律體系、實行最嚴格的抽檢處罰、為產銷兩端提供全面的公共服務，補齊農產品質量監(jiān)管和行業(yè)發(fā)展及認證所需要的各類軟、硬基礎設施等。其他社會主體充分發(fā)揮職能是治理農產品質量安全問題的有效補充：其中，合作社將小農戶鏈接入大市場，為農戶提供產前、產中和產后的服務和監(jiān)管，建立合作社品牌統(tǒng)一銷售實現(xiàn)農產品溢價，通過組織制度的約束和市場溢價的激勵雙重保障來實現(xiàn)農產品的高品質；協(xié)會等主體可發(fā)揮制定標準、咨詢培訓、行業(yè)自律、引導消費者的作用；媒體則主要負責及時曝光不安全的農產品信息、引導和提高消費者樹立正確的農產品安全理念和認知等。最終多方共同協(xié)作，形成一個“有效市場-有為政府-各司其職的多元社會主體”的農產品質量安全治理框架。