肖佳鑫

(中國人民警察大學(xué),河北 廊坊 065000)

0 引言

隨著云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能的不斷發(fā)展,社會生產(chǎn)生活方式已經(jīng)發(fā)生新的變化。從“大情報系統(tǒng)”到“金盾工程”,從“情報主導(dǎo)警務(wù)”到“情指行”一體化建設(shè),公安情報工作無疑隨著數(shù)字技術(shù)的不斷迭代而發(fā)展革新。如今,大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作已經(jīng)融入了數(shù)字技術(shù)、內(nèi)容和模式。相比于傳統(tǒng)公安情報工作主要依靠人力情報、技術(shù)監(jiān)聽情報、公安信息查詢相比,大數(shù)據(jù)背景下的公安情報工作大量存儲利用、挖掘分析、關(guān)聯(lián)比對一切數(shù)據(jù)信息,分析挖掘人、車、物、證、碼等信息實體以及相互間的關(guān)聯(lián)關(guān)系。大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作在戰(zhàn)略層面和戰(zhàn)術(shù)層面越來越向著精準(zhǔn)化、效率化、預(yù)測化的方向發(fā)展,給警務(wù)工作帶來極大的變革和便利。

然而,公安情報工作固有的“侵他性”屬性,必然和個人的信息隱私存在沖突,這一內(nèi)生性的二元矛盾導(dǎo)致公安情報工作在主導(dǎo)警務(wù)工作的同時本身也成為一種“社會風(fēng)險”。事實上,控制這種“社會風(fēng)險”以及保證權(quán)利人容忍義務(wù)在合理范圍一直是法律追求的目標(biāo),《憲法》《民法典》《刑法》中均設(shè)置了關(guān)于個人隱私保護(hù)的內(nèi)容。公安機(jī)關(guān)作為權(quán)力主體也設(shè)置了一系列內(nèi)部規(guī)范來防止權(quán)力不恰當(dāng)?shù)臄U(kuò)張,如對于情報監(jiān)聽這一情報搜集措施設(shè)置了嚴(yán)格的事前審批程序。但應(yīng)當(dāng)看到,公安情報技術(shù)革新帶來的權(quán)力自然擴(kuò)張遠(yuǎn)超信息隱私權(quán)利的法律規(guī)范保障改革步伐,這種矛盾兩面發(fā)展上的不均衡勢必對權(quán)利人的信息隱私造成不可逆轉(zhuǎn)的侵犯[1]。

從中國保護(hù)個人信息隱私的立法和司法進(jìn)程來看,立法保障步伐從未止步。2021年8月20日,第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議表決通過的《中華人民共和國個人信息權(quán)利保護(hù)法》(以下簡稱《個人信息權(quán)利保護(hù)法》)無疑在個人信息保護(hù)方面具有里程碑式的意義。國家首次以一部單獨法律的形式對個人信息的保護(hù)加以確立,為中國信息隱私的保護(hù)提供了基礎(chǔ)性的法律制度保障。但《個人信息保護(hù)法》框架式的法條設(shè)定給公安情報實踐帶來一定困擾,特別是缺乏在公安情報領(lǐng)域各個情報流程中的特殊關(guān)照。在學(xué)術(shù)理論層面,學(xué)者針對“大數(shù)據(jù)偵查”“刑事偵查”“警務(wù)信息公開”“公安信息工作”中的個人信息隱私保護(hù)已經(jīng)取得了積極的進(jìn)展,探索出了不少理論成果。但在公安情報領(lǐng)域,特別是在大數(shù)據(jù)背景下的公安情報領(lǐng)域下個人信息隱私保護(hù)的理論成果還較少。鑒于此,本文站在前人的理論高度,探討大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作與信息隱私權(quán)保護(hù)的基本理論,分析當(dāng)前我國公安情報領(lǐng)域存在的信息隱私危機(jī),以期尋找完善大數(shù)據(jù)背景下個人信息隱私權(quán)保護(hù)的可行性路徑,為當(dāng)前公安情報工作中客觀存在的信息隱私危機(jī)提供化解之道。

1 大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作與信息隱私權(quán)保護(hù)的基本理論

隱私權(quán)即自然人享有的對其個人的與公共利益無關(guān)的信息、私人活動和私有領(lǐng)域進(jìn)行支配的一種人格權(quán)。美國法律人沃倫和布蘭代斯在1890年12月15日發(fā)表于《哈佛法學(xué)評論》第4期的《隱私權(quán)》一文中將隱私權(quán)的概念引入學(xué)術(shù)界,自此,關(guān)于隱私權(quán)的探索開始在理論和司法實踐中擴(kuò)散發(fā)展[2]。美國學(xué)者普羅瑟于1960年對隱私權(quán)的類型進(jìn)行了劃分,包括:對個人獨處獨居或私人事務(wù)的入侵;向公眾揭露使個人難堪的私人事實;將被害人置于不正確的公眾理解下;被告人為自己的利益而存在未獲得被害人同意的情況下使用其姓名或其他特征。

隨著Web 3.0時代的到來,網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)融入公民社會生活的各方面。公民讓渡部分個人信息給網(wǎng)絡(luò)主體以獲取便利,政府公共部門出于社會管理的需要存儲并利用個人信息。關(guān)于個人信息的內(nèi)涵,我國立法實踐中有不少體現(xiàn)。2020年12月23日新修訂的《最高人民法院關(guān)于審理利用信息網(wǎng)絡(luò)侵害人身權(quán)益民事糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》對個人信息的內(nèi)涵進(jìn)行了界定:“個人隱私和其他個人信息”包括“自然人基因信息、病例資料、健康檢查資料、犯罪記錄、家庭住址、私人活動”。2013年6月28日工業(yè)和信息化部發(fā)布的《電信和互聯(lián)網(wǎng)用戶個人信息保護(hù)規(guī)定》界定了以“識別性”作為核心的個人信息范圍。2013年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部發(fā)布的《關(guān)于依法懲處侵害公民個人信息犯罪活動的通知》規(guī)定:公民個人信息包括公民的姓名、年齡、有效證件號碼、婚姻狀況、工作單位、學(xué)歷、履歷、家庭住址、電話號碼等能夠識別公民個人身份或者涉及公民個人隱私的信息、數(shù)據(jù)資料。《網(wǎng)絡(luò)安全法》第76條第5款給出了個人信息的定義:個人信息是指以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別自然人個人身份的各種信息,包括但不限于自然人的姓名、出生日期、身份證號碼、個人生物識別信息、住址、電話號碼等。2017年5月8日發(fā)布的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理侵犯公民個人信息刑事案件適用法律若干問題的解釋》,將《刑法》第二百五十三條之一規(guī)定的“個人信息”解釋為“以電子或者其他方式記錄的能夠單獨或者與其他信息結(jié)合識別特定自然人身份或者反映特定自然人活動情況的各種信息,包括姓名、身份證件號碼、通信聯(lián)系方式、住址、賬號密碼、財產(chǎn)狀況、行蹤軌跡等”。在歐洲,《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》也對個人信息作了類似規(guī)定,它的權(quán)利結(jié)構(gòu)主要包括選擇權(quán)、訪問權(quán)、刪除權(quán)、更正權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利。

個人信息大數(shù)據(jù)和其他類型網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù)一起構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)大數(shù)據(jù),它反映了大數(shù)據(jù)時代個人的生活狀態(tài)和復(fù)雜的社會網(wǎng)絡(luò)關(guān)系,在它的權(quán)利結(jié)構(gòu)中具備了隱私權(quán)的屬性,即個人信息隱私權(quán)[3]。它是個人信息主體在個人信息以數(shù)據(jù)等形式存儲、傳輸、分享時產(chǎn)生的對隱私的期待。

2 大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作的新特點

融入了大數(shù)據(jù)技術(shù)、方法和模式的公安情報工作呈現(xiàn)出新特點。一是情報來源渠道擴(kuò)大。公安情報部門不僅通過自建或共享全國人口信息數(shù)據(jù)庫、出入境數(shù)據(jù)庫、交通管理數(shù)據(jù)庫、治安重點人數(shù)據(jù)庫、視頻圖像數(shù)據(jù)庫等來掌握公民的身份信息、駕駛信息、護(hù)照信息、簽證信息、人臉圖像信息等,還通過龐大開源的社交網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)來挖掘個人社交關(guān)系、軌跡定位等個人信息。二是公安情報思維與大數(shù)據(jù)技術(shù)的深度融合。大數(shù)據(jù)背景下物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)據(jù)可視化技術(shù)、結(jié)構(gòu)化視頻分析技術(shù)、人臉識別技術(shù)等正與公安情報研判思維深度融合,實現(xiàn)了數(shù)據(jù)之間相關(guān)關(guān)系的深度挖掘,為犯罪控制提供情報支撐。三是個人信息數(shù)據(jù)高度關(guān)聯(lián)。大數(shù)據(jù)時代公安情報部門憑借情報搜集到的海量信息數(shù)據(jù),強(qiáng)調(diào)對信息數(shù)據(jù)的深入關(guān)聯(lián)挖掘,以期實現(xiàn)個人吃、穿、住、行、消、樂數(shù)據(jù)融合的關(guān)聯(lián)檔案。

誠然,個人信息隱私權(quán)利本質(zhì)上具有功利性和相對性,為了國家安全和社會公共安全需要一定的讓位,以保證公安情報工作的正常開展。但是,除非遇到界限,否則一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力[4],設(shè)定個人信息隱私權(quán)便是公安情報工作在處理個人信息隱私時的權(quán)力邊界。尋求公安情報工作與個人信息隱私保護(hù)的利益平衡,既不過分強(qiáng)調(diào)對個人隱私權(quán)的保護(hù),也不放任公安情報工作對個人信息的無限侵犯,一切依照法律授權(quán)和法定程序進(jìn)行。從公安情報工作實踐來看,目前,我國公安情報工作與個人信息隱私保護(hù)并沒有達(dá)到利益平衡。

3 大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作中的信息隱私權(quán)危機(jī)

3.1 情報搜集范圍的大數(shù)據(jù)特征顯著

大數(shù)據(jù)環(huán)境下,公安情報來源主要包括人力情報、公安情報數(shù)據(jù)庫、政府部門業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫、第三方網(wǎng)絡(luò)主體、互聯(lián)網(wǎng)開源情報等。這些海量的情報信息具備多源、價值密度低、增長迅速等特征,它們與個人信息同時混雜在網(wǎng)絡(luò)空間,無法準(zhǔn)確過濾。這不僅增加了公安情報處理、管理復(fù)雜度,還讓個人信息隱私的保護(hù)難度增加。

3.2 內(nèi)部監(jiān)管制度不健全

目前,公安機(jī)關(guān)對技術(shù)監(jiān)聽情報獲取設(shè)置了較為嚴(yán)格的審批流程,但在訪問頻率更高的大數(shù)據(jù)情報信息使用上,主要采用數(shù)字證書權(quán)限分級和查詢記錄留痕的限權(quán)性監(jiān)督方式,通過事后瀏覽查詢?nèi)罩緛泶_定民警是否有違規(guī)行為。該監(jiān)管制度的設(shè)計關(guān)注侵權(quán)行為的事后追溯,然而在重要的事前預(yù)防和事中發(fā)現(xiàn)階段存在一定的不足。

3.3 公安情報人員隱私理念的匱乏

公安情報分析人員在處理個人信息時,缺乏足夠的隱私保護(hù)理念,這在一定程度上源于其職業(yè)特性以及工作所涉及機(jī)密信息的性質(zhì)。近年來,各地不時暴露出公安民警侵犯公民個人信息隱私,違規(guī)查詢、販賣個人信息的行為。

3.4 個人信息隱私權(quán)利保護(hù)法律規(guī)制的局限

Web 3.0時代,公民個人信息隱私以個人數(shù)據(jù)和個人信息的形式予以表現(xiàn),而目前我國法律關(guān)于個人信息隱私的保護(hù)多見于私法領(lǐng)域,如《民法典》《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》等[5],而作為針對個人信息保護(hù)單獨立法的《個人信息保護(hù)法》,又缺少針對公安情報工作中公權(quán)力制約的特別照顧。

3.5 公安情報工作主體的擴(kuò)張

囿于公安機(jī)關(guān)情報部門技術(shù)研發(fā)能力的限制,多地公安機(jī)關(guān)密切與第三方信息科技公司的技術(shù)合作,公安情報工作主體出現(xiàn)了實質(zhì)性擴(kuò)張。一方面,科技公司強(qiáng)大的數(shù)據(jù)分析能力提高了情報產(chǎn)品的質(zhì)量,提高了情報主導(dǎo)警務(wù)效率;另一方面,大量的個人信息暴露于第三方主體,第三方主體完全有能力和機(jī)會憑借自身的平臺和技術(shù)優(yōu)勢獲取公民個人信息,從而侵犯公民個人信息隱私權(quán)利。

3.6 “知情-同意”法律規(guī)制功能的暫時性失靈

個人信息收集“知情-同意”框架原則是歐盟在《一般數(shù)據(jù)保護(hù)條例》中確立的,它要求個人信息的采集和處理以信息主體明確同意的意思表示作為合法性授權(quán)。我國的《個人信息保護(hù)法》便是借用了這一立法框架原則[6]。但公安情報工作的秘密封閉性又將“知情-同意”框架原則排除在外,特別是大數(shù)據(jù)背景下公安情報信息的無感采集場景,進(jìn)一步擠壓了公民個人信息知情權(quán)利空間,公民對個人信息情報挖掘結(jié)果、流程去向更是無從知曉[7]。

3.7 個人信息隱私保護(hù)技術(shù)的缺失

近兩年,各個大型科技公司都致力于研究隱私保護(hù)技術(shù),如聯(lián)邦計算學(xué)習(xí)、同態(tài)加密、安全多方計算等。各類方案也開始從概念階段慢慢轉(zhuǎn)向?qū)嵤╇A段,旨在滿足隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)上,實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流動以打破“數(shù)據(jù)孤島”的困境,更好地進(jìn)行價值的挖掘。個人信息隱私保護(hù)技術(shù)在金融信貸風(fēng)險評級、精準(zhǔn)營銷、廣告投放、政務(wù)數(shù)據(jù)共享、人工智能疾病聯(lián)合診斷等領(lǐng)域都已經(jīng)有了應(yīng)用場景[8]。成熟的個人隱私保護(hù)技術(shù)在兼顧最小可用原則的前提下最大限度地保護(hù)了用戶隱私[9]。但在公安情報應(yīng)用場景,個人信息隱私權(quán)利的響應(yīng)依然大量依賴人工處理,缺乏成熟隱私保護(hù)技術(shù)的落地應(yīng)用,造成個人信息隱私技術(shù)的公安場景缺失。

4 大數(shù)據(jù)背景下公安情報工作中信息隱私權(quán)保護(hù)的路徑之構(gòu)想

4.1 在公安情報工作各流程上劃定合理的權(quán)力邊界原則

在公安情報搜集流程上,應(yīng)重點考慮幾點原則:一是目的正當(dāng)原則。公安情報部門搜集個人信息的目的應(yīng)當(dāng)以打擊違法犯罪維護(hù)公共利益為前提,且應(yīng)貫穿情報工作的各個環(huán)節(jié)。二是方法適當(dāng)原則。個人信息搜集的方法應(yīng)當(dāng)合法合理且適當(dāng),盡管“知情-同意”框架體系并未在《個人信息保護(hù)法》上予以明確,實踐中的情報搜集也多是在“不知情”的情況下發(fā)生,但在立法期待上,本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將其作為一項情報搜集的基本原則。在公安情報分析流程以及情報產(chǎn)品使用和共享流程上,應(yīng)保證最小范圍原則。個人信息與其使用目的所需要的范圍必須有充分的相關(guān)性,不得隨意突破;情報產(chǎn)品的共享應(yīng)當(dāng)保持在警務(wù)工作正常運轉(zhuǎn)下的最小范圍,以最大限度地降低個人信息泄露的風(fēng)險。

4.2 完善公安情報工作中個人信息隱私保護(hù)的規(guī)制體系

4.2.1 國家主導(dǎo)完善以公安情報工作為核心的個人信息隱私保護(hù)法律體系

當(dāng)前,個人信息隱私權(quán)利保護(hù)法律體系中的調(diào)整對象主要針對以互聯(lián)網(wǎng)平臺為主的第三方網(wǎng)絡(luò)主體,而以公安機(jī)關(guān)為代表的政府部門收集、使用個人信息的權(quán)力規(guī)制明顯不足。在新一輪警務(wù)運行機(jī)制改革的大背景下,公安情報指導(dǎo)警務(wù)活動的地位更趨明確。但公安情報工作的定位長期停留在理論層面,法律定位模糊,這無疑無法為情報工作中的信息隱私權(quán)提供常態(tài)化、體系化、規(guī)范化的制度保障。因此,亟須加強(qiáng)公安情報工作中信息隱私權(quán)的法律制度保障。應(yīng)重點針對公安情報收集、情報分析研判、情報產(chǎn)品報送、情報產(chǎn)品的使用及分享等情報流程存在的個人信息隱私風(fēng)險分別設(shè)置法律條款;同時設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任,明確情報工作各流程的責(zé)任主體,確定直接責(zé)任人和負(fù)責(zé)人,以保證事后追溯的針對性。

4.2.2 在內(nèi)部建立公安情報層級式的審查模式,開展信息隱私的實質(zhì)性審查

首先,建立公安情報工作個人信息審查的層級結(jié)構(gòu),明確審查對象和審查范圍。按照情報目標(biāo)重要程度、個人信息的敏感程度、內(nèi)部情報工作的體系差異,設(shè)置“遞進(jìn)式”的審查和過濾標(biāo)準(zhǔn),如監(jiān)聽情報的適用范圍。其次,建立符合公安情報工作規(guī)律的審查操作標(biāo)準(zhǔn)和審核流程,兼顧實質(zhì)審查和情報效率。鑒于我國公安情報工作實踐中還未建立專門的情報監(jiān)督機(jī)構(gòu),可探索設(shè)置專門的情報信息隱私實質(zhì)審查崗位,滿足審查需求。

4.2.3 構(gòu)建個人信息權(quán)利主體全流程監(jiān)督和事后追溯機(jī)制

將公安情報工作從絕對保密向適度公開過渡[10],在重要程度“一般”的情報處理流程中預(yù)留個人權(quán)利主體情報監(jiān)督空間,保障權(quán)利人知情權(quán)。例如:在城市街道監(jiān)控探頭無感采集公民人臉信息時,在顯著位置可張貼標(biāo)識提前告知個人信息去向和使用目的;在公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案中心采集特定對象的聲紋、虹膜、指紋等個人信息時,概括式地告知信息的去向以及可能的用途。此外,借鑒《美國信息自由法》(FOIA)有關(guān)規(guī)定,設(shè)置事后追溯機(jī)制,允許遭受個人信息隱私泄露的公民獲得政府機(jī)構(gòu)持有數(shù)據(jù)的記錄?！睹绹畔⒆杂煞ā芬?guī)定公民得知信息受到侵犯后可以向監(jiān)管美國海關(guān)和邊境保護(hù)署的國土安全部提交《信息自由法》申請,以找出哪些信息可能導(dǎo)致額外的問題,對此司法部必須在20天內(nèi)做出回應(yīng),如果部門沒有及時回應(yīng),權(quán)益被侵犯的公民可以迫使法庭行動并做出回應(yīng)。

4.3 提高公安情報人員隱私保護(hù)意識

針對公安情報人員,應(yīng)推行法制教育常態(tài)化,加強(qiáng)情報人才隊伍的隱私保護(hù)意識。在選拔任用情報收集人員時將隱私保護(hù)意識納入準(zhǔn)入范圍,同時提高現(xiàn)有情報收集人員的專業(yè)素養(yǎng),確保在情報收集、過濾、分析以及處理的過程中不出紕漏,使公安情報人員成為隱私保護(hù)理念的倡導(dǎo)者和嚴(yán)懲違法人員的執(zhí)法者,保護(hù)公民信息不外傳、不泄露。

4.4 加強(qiáng)個人信息隱私保護(hù)技術(shù)在公安情報場景的應(yīng)用

相較于隱私信息保護(hù)技術(shù)商業(yè)場景的應(yīng)用,個人信息隱私權(quán)利保護(hù)技術(shù)的公安情報場景應(yīng)用明顯不足。因此,應(yīng)該關(guān)注個人信息隱私保護(hù)技術(shù)對個人信息保護(hù)的關(guān)鍵作用,加強(qiáng)數(shù)據(jù)加密技術(shù)、驗證技術(shù)、數(shù)據(jù)存儲技術(shù)、數(shù)據(jù)發(fā)布隱私保護(hù)技術(shù)(Privacy Preserving in Data Publishing,PPDP)[11]等隱私保護(hù)技術(shù)在公安情報場景的運用,提升公安情報場景個人信息安全防護(hù)水平。

5 結(jié)語

大數(shù)據(jù)背景下的公安情報工作呈現(xiàn)情報渠道擴(kuò)大、思維技術(shù)融合、數(shù)據(jù)高度關(guān)聯(lián)的新特征,融入了大數(shù)據(jù)技術(shù)、內(nèi)容和模式的公安情報工作與個人信息隱私權(quán)已經(jīng)引發(fā)了新的人權(quán)危機(jī)。這種危機(jī)一方面是因為公安情報工作法律定位模糊而導(dǎo)致的外源性危機(jī);另一方面是由于公安情報自身工作流程和運行規(guī)律的內(nèi)生性危機(jī)。因此,應(yīng)當(dāng)在公安情報工作流程上劃定權(quán)力邊界原則,構(gòu)建以公安情報為核心的個人信息隱私法律保護(hù)體系,設(shè)置內(nèi)部層級式的實質(zhì)性審查模式,提升公安情報人員的隱私保護(hù)意識,加大隱私保護(hù)技術(shù)的應(yīng)用,以期實現(xiàn)公安情報工作與個人信息隱私權(quán)利保護(hù)的動態(tài)平衡。