蔡 亮

(華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院，湖北 武漢 430074)

作為中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的政治智慧與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)的生動(dòng)體現(xiàn)，試點(diǎn)改革是指基于特定目的，通過有選擇地開展基層試驗(yàn)并將成功經(jīng)驗(yàn)予以總結(jié)吸納，在更大范圍內(nèi)加以推廣實(shí)施，為國(guó)家或區(qū)域?qū)用娴恼邉?chuàng)新與執(zhí)行提供經(jīng)驗(yàn)參考及方案選擇的實(shí)踐活動(dòng)[1]。新中國(guó)成立以來(lái)，尤其是改革開放以來(lái)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、醫(yī)藥衛(wèi)生和社會(huì)保障等眾多領(lǐng)域的關(guān)鍵性政策實(shí)踐過程中，試點(diǎn)改革均發(fā)揮了重要作用且?guī)缀踹_(dá)到“每改必試”，高等教育領(lǐng)域也不例外?？疾?987—2022年教育部歷年工作要點(diǎn)，“試點(diǎn)”一詞出現(xiàn)了336次，其中與高等教育相關(guān)有251次，量大面廣且越來(lái)越呈現(xiàn)一種常態(tài)化趨勢(shì)。

總體而言，我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革確有成效，在高等教育改革進(jìn)程中始終扮演著“探路者”“排頭兵”的角色。如近年來(lái)的高等教育綜合改革試點(diǎn)、大學(xué)章程建設(shè)試點(diǎn)、開放大學(xué)建設(shè)試點(diǎn)、地方本科高校轉(zhuǎn)型發(fā)展改革試點(diǎn)等重要改革舉措皆是在充分開展試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上以點(diǎn)帶面、逐步推廣。在整體風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，試點(diǎn)改革有助于激發(fā)高校創(chuàng)新活力與積極性，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的良性互動(dòng)，為“面上改革”提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，彰顯出“中國(guó)之治”蘊(yùn)含的強(qiáng)大制度優(yōu)勢(shì)。然而，不可忽視的是，囿于現(xiàn)行高等教育管理體制衍生的利益結(jié)構(gòu)關(guān)系，盡管近年來(lái)高等教育試點(diǎn)項(xiàng)目布局越來(lái)越多，但真正促成特色創(chuàng)新，能堪稱典范、全國(guó)推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)似乎仍尚顯不足，反倒是相關(guān)試點(diǎn)組織或部門間各自為政、功能分割、利益博弈的碎片化現(xiàn)象愈發(fā)明顯，這易導(dǎo)致試點(diǎn)改革的實(shí)際成效與預(yù)期目標(biāo)產(chǎn)生偏差，難以形成“上下聯(lián)動(dòng)、左右協(xié)同”的改革合力，最終流于“以點(diǎn)代面、止于示范”的過場(chǎng)形式。

因此，繪就中國(guó)式高等教育現(xiàn)代化藍(lán)圖，為充分發(fā)揮試點(diǎn)改革對(duì)高等教育“面上改革”應(yīng)有的示范、突破、帶動(dòng)作用，高等教育試點(diǎn)改革的碎片化問題須引起足夠重視，有必要就其現(xiàn)實(shí)表征與潛在誘因進(jìn)行學(xué)理上的審視與剖析，引導(dǎo)并規(guī)范高等教育試點(diǎn)改革行為。整體性治理理論注重多元價(jià)值訴求，以達(dá)成整體性治理目標(biāo)為旨?xì)w，強(qiáng)調(diào)通過溝通與合作、整合與協(xié)調(diào)的方式來(lái)消解碎片化問題，可為應(yīng)對(duì)高等教育試點(diǎn)改革的碎片化問題提供理論參考與實(shí)踐指導(dǎo)。

一、 整體性治理理論的契合性分析

(一) 整體性治理理論：對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思

整體性治理是針對(duì)新公共管理的碎片化實(shí)踐進(jìn)行反思的結(jié)果，其概念最早是由英國(guó)學(xué)者安德魯·鄧西爾(Andrew Dunsire)于1990年提出，佩里·?？怂?Perri Six)將其上升為理論體系。20世紀(jì)80年代以來(lái)，注重激勵(lì)和競(jìng)爭(zhēng)的新公共管理改革未能有效解決傳統(tǒng)官僚制伴隨的政治與行政二分難題，反而加劇了政出多門、利益沖突、政府組織機(jī)構(gòu)及其服務(wù)供給的碎片化、分散化等問題，嚴(yán)重影響和制約了公共治理效能的整體實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，帕特里克·鄧?yán)S(Patrick Dunleavy)等指出，新公共管理無(wú)法應(yīng)對(duì)數(shù)字化時(shí)代帶來(lái)的挑戰(zhàn)，整體性治理勢(shì)在必行且已在英、美、澳等多個(gè)國(guó)家得到成功運(yùn)用[2]。針對(duì)碎片化問題，整體性治理理論遵循系統(tǒng)整合的思維方式，將有效回應(yīng)公眾的總體需求作為核心理念，注重對(duì)利益主體及其行動(dòng)加以整合與協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)在組織間建立必要的信任機(jī)制、科學(xué)的信息系統(tǒng)與合理的權(quán)責(zé)體系，主張通過制度化、網(wǎng)絡(luò)式的供給方式為公眾提供整體性服務(wù)[3]。此外，快速發(fā)展的信息技術(shù)為實(shí)現(xiàn)整體性治理提供了必要手段，它可以有效促進(jìn)層級(jí)間組織機(jī)構(gòu)的信息交互，突破傳統(tǒng)官僚制內(nèi)的部門藩籬與職責(zé)邊界。但需要指出的是，整體性治理反對(duì)的是碎片化而非專業(yè)分工，前者是由于主體或要素間缺乏必要的整合與協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的零碎樣態(tài)?？傊w性治理不僅是對(duì)新公共管理不足之處的反思與修正，更是對(duì)傳統(tǒng)意義上治理理念與模式的創(chuàng)新和重塑。整體性治理與傳統(tǒng)官僚制、新公共管理比較如表1所示。

表1 傳統(tǒng)官僚制、新公共管理與整體性治理比較

(二) 整體性治理理論與高等教育試點(diǎn)改革的契合性

整體性治理理論主張以一種整體主義思維對(duì)組織內(nèi)外部環(huán)境、制度和資源等要素進(jìn)行宏觀層面上的整合與協(xié)調(diào)，注重組織運(yùn)行過程及其效用的整體性實(shí)現(xiàn)，與高等教育試點(diǎn)改革具有高度的內(nèi)在契合性。

首先，整體性治理理論與高等教育試點(diǎn)改革引領(lǐng)性的功能定位相契合。當(dāng)前我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革遵循“試點(diǎn)遴選-方案設(shè)計(jì)-試驗(yàn)探索-績(jī)效評(píng)估-典型示范-推廣運(yùn)用”的一套基本操作環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)通過基層試驗(yàn)探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，以回應(yīng)、帶動(dòng)和引領(lǐng)整體性改革實(shí)踐。與之相似，整體性治理理論聚焦全局性、一體化的治理需要，構(gòu)建面向整體利益最大化的治理模式，通過系統(tǒng)整合、組織協(xié)調(diào)等方式促成部門或要素間的功能耦合與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

其次，整體性治理理論與高等教育試點(diǎn)改革公共性的價(jià)值導(dǎo)向相契合。有效回應(yīng)公眾整體需求是整體性治理理論的核心理念，這有賴于在內(nèi)外部多元利益主體間建立必要的信任機(jī)制和責(zé)任感。從價(jià)值角度看，高等教育試點(diǎn)改革具有公共性與自利性雙重屬性，高校承擔(dān)試點(diǎn)任務(wù)既是一份責(zé)任，也是一種奉獻(xiàn)，需以國(guó)家政策需要與公眾發(fā)展訴求為基本價(jià)值導(dǎo)向。當(dāng)前，部分試點(diǎn)單位過度追逐政策紅利，人為“造點(diǎn)”，以私利遮蔽甚至替代公共利益，致使試點(diǎn)流于形式、止于示范[4]，亟須通過整體性治理予以糾偏。

最后，整體性治理理論與高等教育試點(diǎn)改革協(xié)同性的組織訴求相契合。作為一項(xiàng)特殊的組織試驗(yàn)活動(dòng)，高等教育試點(diǎn)改革時(shí)常面臨復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)性及不確定性帶來(lái)的挑戰(zhàn)，縱向上需依托頂層設(shè)計(jì)與基層探索間的協(xié)同互動(dòng)，以拓寬既定授權(quán)范圍內(nèi)的創(chuàng)新生長(zhǎng)空間；橫向上有賴于基層試點(diǎn)單位與相關(guān)職能部門間的協(xié)調(diào)配合，尤其是對(duì)一些矛盾多、難度大、任務(wù)重的試點(diǎn)項(xiàng)目而言，更離不開跨層級(jí)組織間的有效銜接。整體性治理理論強(qiáng)調(diào)突破組織職能邊界，通過信息技術(shù)的介入實(shí)現(xiàn)多元主體間的交互合作，以整合式、網(wǎng)絡(luò)化的組織形態(tài)直面公眾需求，這與高等教育試點(diǎn)改革對(duì)于組織協(xié)同的訴求不謀而合。

總之，高等教育試點(diǎn)改革是涉及多元主體、多種利益和多重風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新實(shí)踐活動(dòng)，之于我國(guó)整體高等教育改革事業(yè)具有重要意義。當(dāng)前，面對(duì)試點(diǎn)實(shí)踐中的碎片化問題，不宜再以“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的方式予以對(duì)待，只有立足整體、理性反思、系統(tǒng)謀劃才有可能找到未來(lái)進(jìn)路，從而真正實(shí)現(xiàn)其探索和創(chuàng)新中國(guó)特色社會(huì)主義高等教育發(fā)展道路的核心使命。因此，本研究基于整體性治理理論視角，從治理主體、價(jià)值理念、運(yùn)作樣態(tài)和信息數(shù)據(jù)等核心理論要素出發(fā)，嘗試分析、診斷并破解高等教育試點(diǎn)改革的碎片化問題，分析框架如圖1所示。

圖1 高等教育試點(diǎn)改革碎片化問題的分析框架

二、 高等教育試點(diǎn)改革 碎片化問題的現(xiàn)實(shí)表征

“碎片化”原意是本應(yīng)完整的事物碎成諸塊，指代一種零碎、割裂的狀態(tài)[5]，是對(duì)某一事物非完整性存在的現(xiàn)象描述。碎片化固然是關(guān)于社會(huì)實(shí)踐樣態(tài)的側(cè)面概括，價(jià)值立場(chǎng)上并無(wú)過分褒貶意味，但現(xiàn)實(shí)中卻有程度差別，愈發(fā)卷入甚至陷入碎片化將會(huì)對(duì)社會(huì)實(shí)踐發(fā)展產(chǎn)生不利影響，須引起高度關(guān)注。高等教育試點(diǎn)改革的碎片化是指在特定高等教育管理體制結(jié)構(gòu)中，由于相關(guān)組織或部門間的利益偏好失序、權(quán)責(zé)關(guān)系失衡、信息互動(dòng)失真等因素引起，潛存于高等教育試點(diǎn)改革的試驗(yàn)及其擴(kuò)散過程中的功能分割、責(zé)任裂解、利益博弈、各自為政的無(wú)序狀態(tài)。當(dāng)前我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革的碎片化問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

(一) 試點(diǎn)主體碎片化

多元主體參與高等教育試點(diǎn)改革的積極性及其廣度與深度直接影響著試點(diǎn)效果。盡管從應(yīng)然層面看，高等教育試點(diǎn)主體不僅包括政府，還牽涉高校、專家、公眾、第三方機(jī)構(gòu)等，但總體而言，政府在我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革中處于主導(dǎo)地位，即政府在試點(diǎn)動(dòng)議、資源配給等方面發(fā)揮著關(guān)鍵性作用[6]。同時(shí)，由于整合性制度缺位，多元主體協(xié)同參與網(wǎng)絡(luò)尚未形成，致使試點(diǎn)利益主體及其功能實(shí)現(xiàn)面臨著碎片化問題。

首先，部門之間溝通協(xié)調(diào)不力。政府作為試點(diǎn)“發(fā)包方”，在“條塊型”組織結(jié)構(gòu)和部門利益鏈條的影響下，各職能部門間潛存著結(jié)構(gòu)分散、功能分割傾向，易導(dǎo)致政出多門、職能沖突、責(zé)任推諉等問題，這在區(qū)域性改革試點(diǎn)中表現(xiàn)較為明顯。有研究指出，在高等教育綜合改革試驗(yàn)區(qū)，一些部門與高校因循守舊、退縮不前，更多選擇能在內(nèi)部完成的改革事項(xiàng)，高等教育與編制、發(fā)展改革、財(cái)政、人力資源等相關(guān)行政管理部門間不易形成改革合力[7]。

其次，高校主體地位彰顯不足。當(dāng)前高等教育試點(diǎn)改革大體延續(xù)傳統(tǒng)行政主導(dǎo)管理模式，“層層上報(bào)、逐級(jí)審批”成為試點(diǎn)工作推進(jìn)的常見形式。作為深受環(huán)境影響且兼具保守性的扁平化組織[8]，高校尤其是基層院系獨(dú)立自主、低度連接的松散耦合組織結(jié)構(gòu)與自上而下行政化展開的試點(diǎn)工作未必兼容，有時(shí)甚至?xí)觿〔糠指咝?duì)政府試點(diǎn)的依附。如針對(duì)中外高校合作辦學(xué)模式改革試點(diǎn)，有課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，52.9%的受訪者認(rèn)為應(yīng)減少試點(diǎn)過程中不必要的行政干預(yù)，尊重高校辦學(xué)自主權(quán)[9]。

最后，社會(huì)外部力量參與不夠?，F(xiàn)階段，高等教育試點(diǎn)改革的社會(huì)參與制度尚未完全建立，外部行動(dòng)者缺乏必要的制度支持與合法性支撐，試點(diǎn)場(chǎng)域呈現(xiàn)半封閉特征。身為外部利益主體的公眾、企業(yè)、第三方機(jī)構(gòu)等行動(dòng)者，在試點(diǎn)過程中大多以一種非常態(tài)化方式參與，即視府學(xué)內(nèi)部需要程度被臨時(shí)性納入其中。僅從人才培養(yǎng)改革試點(diǎn)來(lái)看，無(wú)論是應(yīng)用型人才培養(yǎng)模式改革試點(diǎn)還是試點(diǎn)學(xué)院，外部主體參與或聯(lián)系均尚顯不足，前者的校企聯(lián)合培養(yǎng)、企業(yè)實(shí)訓(xùn)、教學(xué)實(shí)習(xí)等活動(dòng)欠缺相關(guān)制度和法律保障，后者更是缺乏與外部利益主體的協(xié)同育人機(jī)制，致其實(shí)踐時(shí)常忽視甚至脫離于社會(huì)發(fā)展需求[10]。

(二) 理念整合碎片化

高等教育試點(diǎn)理念是有關(guān)組織及成員在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成并持有的關(guān)于高等教育試點(diǎn)改革的固有認(rèn)識(shí)與內(nèi)在看法，通過影響和支配主體行為邏輯及其價(jià)值取向?qū)υ圏c(diǎn)成效起著關(guān)鍵性作用?，F(xiàn)階段，高等教育試點(diǎn)改革牽涉范圍較廣，復(fù)雜性及不確定性程度較高，試點(diǎn)主體理念整合不足，呈現(xiàn)出碎片化傾向。

首先是府學(xué)關(guān)系間的理念偏差，主要表現(xiàn)為關(guān)于試點(diǎn)改革的公利性與自利性的理念沖突。政府注重試點(diǎn)的公利性，其以試點(diǎn)方式推動(dòng)高等教育改革，旨在探索和創(chuàng)新高等教育發(fā)展道路，以滿足公眾之于高質(zhì)量高等教育的現(xiàn)實(shí)需求。然而，對(duì)于基層部分高校而言，在“上面千條線，下面一根針”的緊張工作關(guān)系中，試點(diǎn)項(xiàng)目本為常規(guī)工作外的額外動(dòng)作，過程中推諉扯皮、抵觸情緒難免發(fā)生，乃至基于自利性考慮將爭(zhēng)取直接或間接資源紅利作為主要行動(dòng)目的，導(dǎo)致內(nèi)生性發(fā)展訴求為外生性資源競(jìng)爭(zhēng)所替代，試點(diǎn)改革偏離到“發(fā)帽子、搞項(xiàng)目、要資金、爭(zhēng)政策”的方向上去。

其次是雙軌運(yùn)作中的共識(shí)難題。通過區(qū)分試點(diǎn)與非試點(diǎn)單位，我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革構(gòu)建了一種“雙軌制”創(chuàng)新競(jìng)合學(xué)習(xí)秩序，能有效降低試驗(yàn)成本與風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政策學(xué)習(xí)和擴(kuò)散，激發(fā)基層創(chuàng)新活力[11]。但現(xiàn)實(shí)中，由于試點(diǎn)的標(biāo)簽作用及其資格的有限性與資源的稀缺性，試點(diǎn)與非試點(diǎn)雙方在非平等博弈的狀態(tài)下不易持續(xù)秉持良性競(jìng)爭(zhēng)理念。面對(duì)條件較好、優(yōu)勢(shì)突出的高?；蛟合档脑圏c(diǎn)積聚效應(yīng)，一些普通非試點(diǎn)單位更傾向于選擇保持觀望或事不關(guān)己的“躺平”思想。

最后是制度更迭下的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)衡。高等教育試點(diǎn)改革在帶來(lái)局部創(chuàng)新突破的同時(shí)，也將引發(fā)新舊制度間的“平行作用”，即在一定制度體系或政策框架中，同時(shí)存在兩套制度方案重疊運(yùn)作，導(dǎo)致試點(diǎn)與非試點(diǎn)單位在奉行何種政策理念與權(quán)責(zé)意識(shí)等方面引發(fā)矛盾沖突和整合挑戰(zhàn)。在未能及時(shí)通過法定程序獲得授權(quán)的情況下，相關(guān)政策創(chuàng)新成果將缺少必要的法律支撐與解釋，造成額外的制度摩擦成本，致使部分試點(diǎn)單位“不是不想試，而是不敢試”，試點(diǎn)同質(zhì)化現(xiàn)象進(jìn)一步加劇。

(三) 運(yùn)作樣態(tài)碎片化

作為一個(gè)復(fù)雜的主體間行為交互系統(tǒng)，高等教育試點(diǎn)改革是連續(xù)發(fā)生的過程，其內(nèi)在邏輯程序間具有較強(qiáng)的延伸性與滲透性，各階段應(yīng)相互作用、互為因果。但在實(shí)踐中，由于指令性管理模式及“條塊分割”管理體制的慣性作用，高等教育試點(diǎn)改革呈現(xiàn)運(yùn)作碎片化問題，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

首先是運(yùn)動(dòng)式治理樣態(tài)。高等教育試點(diǎn)改革常以“自上而下”政治動(dòng)員的方式貫徹落實(shí)改革意圖，國(guó)家通過即時(shí)性政策文件、規(guī)劃通知、指導(dǎo)意見等方式布局試點(diǎn)任務(wù)，并利用特定時(shí)期對(duì)常規(guī)行政制度運(yùn)作方式的突破，憑借政治意志快速實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)資源的有效集中和重點(diǎn)配置，從而確保試點(diǎn)改革的順利實(shí)施，但這也造成了試點(diǎn)項(xiàng)目前后接續(xù)上缺乏必要的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。事實(shí)上，部分矛盾多、難度大、任務(wù)重的改革試點(diǎn)往往需要經(jīng)歷多輪持續(xù)反復(fù)的試驗(yàn)探索，無(wú)法一蹴而就。運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)質(zhì)上是在常規(guī)性治理手段難以實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)時(shí)轉(zhuǎn)而對(duì)其進(jìn)行的一種打斷、介入和加碼，是較短時(shí)間范圍內(nèi)對(duì)超額治理績(jī)效的功利化渴求，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的過度依賴將加劇高等教育試點(diǎn)改革的碎片化問題。

其次是項(xiàng)目化運(yùn)作方式。隨著項(xiàng)目制在高等教育領(lǐng)域的落地與延展，高等教育試點(diǎn)改革也開始以項(xiàng)目化方式運(yùn)作。從抽象宏大的體制機(jī)制改革試點(diǎn)到具體而微的課程思政教學(xué)試點(diǎn)，均被裁剪、打包為若干項(xiàng)目單元，通過條塊分割、層級(jí)分化的科層結(jié)構(gòu)予以發(fā)包運(yùn)作。如2010年12月國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)的通知》，在培養(yǎng)體制、辦學(xué)體制、管理體制、保障機(jī)制等方面一舉推出425個(gè)國(guó)家教育體制改革試點(diǎn)項(xiàng)目[12]，其中以高等教育試點(diǎn)數(shù)量多、任務(wù)重。然而，項(xiàng)目化運(yùn)作存在整體性改革目標(biāo)遭到消解，持續(xù)被分化、裂解為大大小小的周期性項(xiàng)目活動(dòng)單元且彼此間聯(lián)系、交互不足的風(fēng)險(xiǎn)，試點(diǎn)改革失去了的聯(lián)動(dòng)性和整體性。此外，相較于財(cái)稅醫(yī)療、司法社保等領(lǐng)域的試點(diǎn)，高等教育試點(diǎn)改革的特殊性在于服務(wù)人才培養(yǎng)這一核心任務(wù)。其中，作為利益主體的高校師生，既是試點(diǎn)活動(dòng)的關(guān)鍵行動(dòng)者，也是改革舉措的主要受動(dòng)者。然而，在當(dāng)前高等教育試點(diǎn)改革的日常管理與質(zhì)量評(píng)價(jià)上，人的主體地位及其成長(zhǎng)規(guī)律未得到足夠重視，師生群體的受動(dòng)者角色明顯，長(zhǎng)效育人周期與短期項(xiàng)目運(yùn)作較難整合、匹配。

(四) 信息數(shù)據(jù)碎片化

信息是和資本、土地同樣重要的生產(chǎn)要素，信息資源的開放和利用與社會(huì)發(fā)展息息相關(guān)，而信息不對(duì)稱則會(huì)造成市場(chǎng)交易雙方利益失衡。高等教育試點(diǎn)改革的信息數(shù)據(jù)不僅是府學(xué)間持續(xù)學(xué)習(xí)互動(dòng)的重要內(nèi)容，也是試點(diǎn)監(jiān)管、評(píng)估、修正、執(zhí)行等環(huán)節(jié)的必要依據(jù)，對(duì)改革成效具有直接影響。當(dāng)前，我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革中存在著“信息孤島”“數(shù)字鴻溝”等現(xiàn)象，阻礙了試點(diǎn)改革的整體性推進(jìn)，突出表現(xiàn)為試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的部門化、部門信息的利益化。

一方面，受層級(jí)管理、績(jī)效導(dǎo)向的科層壓力體制影響，加之項(xiàng)目管理體制對(duì)試點(diǎn)任務(wù)與目標(biāo)的裂解，部分試點(diǎn)單位基于“短平快”的績(jī)效渴求對(duì)試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)進(jìn)行簡(jiǎn)單化編碼和表層化解讀，更多注重于契合自身利益的試點(diǎn)信息收集、加工和保護(hù)，缺乏面向改革全局的系統(tǒng)性信息化建設(shè)意識(shí)，致使高等教育試點(diǎn)改革的整體性、聯(lián)動(dòng)性不足，地方性試點(diǎn)信息呈現(xiàn)碎片化特征，分散且限于相關(guān)試點(diǎn)組織及職能部門內(nèi)部。另一方面，對(duì)高等教育試點(diǎn)單位而言，在零和博弈的競(jìng)爭(zhēng)性試點(diǎn)格局中，通過先行先試率先取得試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、占領(lǐng)信息高地并有效維持信息優(yōu)勢(shì)事關(guān)試點(diǎn)績(jī)效的總體性評(píng)判和上級(jí)部門的政治性認(rèn)可，這既是一種可靠的組織標(biāo)簽，也是日后利益疊加、置換的資本籌碼。尤其在信息不對(duì)稱且缺乏有效監(jiān)管機(jī)制的背景下，試點(diǎn)高校難免趨利避害，盡可能打造、包裝試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，甚至人為裁剪、夸大試點(diǎn)成效，致使試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)失真失實(shí)，失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)幾乎難見，大大降低了相關(guān)試點(diǎn)工作的信度和效度，這也是部分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)“南橘北枳”、止于示范、無(wú)法有效推廣的原因所在。

三、 高等教育試點(diǎn)改革碎片化問題的多重誘因

當(dāng)前，碎片化問題影響我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革的整體推進(jìn)與效能發(fā)揮，若任其蔓延將進(jìn)一步增加高等教育試點(diǎn)改革的制度摩擦成本，在政策供給與需求間易產(chǎn)生誤判甚至引發(fā)矛盾。項(xiàng)目任務(wù)的沖突、重疊也將導(dǎo)致重復(fù)試點(diǎn)、過度創(chuàng)新等問題的加劇，侵害整體高等教育系統(tǒng)的公平和效率。在佩里·希克斯看來(lái)，碎片化問題并非是單一因素造成的結(jié)果，而是復(fù)雜性治理格局中多重因素共同作用所致，需置于較完善的整體性治理中綜合考慮[13]。我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革碎片化問題的主要誘因在于以下幾個(gè)方面。

(一) “嵌入式”運(yùn)作結(jié)構(gòu)下價(jià)值理性的遮蔽

任何重要國(guó)家事實(shí)的形成都是歷時(shí)性的過程，是制度的先后發(fā)生、累積和疊加，需要跨世代甚至跨時(shí)代的跋涉[14]。波蘭尼(Karl Polanyi)指出，一個(gè)脫嵌且完全自律的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只是空想，不可能存在[15]。作為一整套日趨完善的制度安排，高等教育試點(diǎn)改革無(wú)法脫離制度性場(chǎng)域獨(dú)自發(fā)揮作用。換言之，它是在嵌入既有體制、與現(xiàn)實(shí)機(jī)制的持續(xù)互動(dòng)中不斷生成、建構(gòu)并產(chǎn)生影響的。誠(chéng)然，“嵌入式”運(yùn)作結(jié)構(gòu)雖能提供制度性便車，卻也埋下了潛在風(fēng)險(xiǎn)，即導(dǎo)致嵌入方為被嵌事實(shí)所捕獲，其原有運(yùn)作結(jié)構(gòu)及預(yù)期功能出現(xiàn)意料之外的偏差。

整體上看，我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革原為一項(xiàng)非常態(tài)化制度安排，在持續(xù)嵌入科層制的運(yùn)作過程中，為其捕獲并伴有走向常態(tài)化趨勢(shì)。受早期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的歷史慣性影響，我國(guó)科層管理體制表現(xiàn)出向上負(fù)責(zé)、內(nèi)在封閉、多層級(jí)行政等特點(diǎn)。由此，在條塊分割的高等教育行政管理格局中，囿于部門利益偏好和職能部門間缺乏有效溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，高等教育試點(diǎn)改革不得不面對(duì)結(jié)構(gòu)分散、功能分割的組織機(jī)構(gòu)帶來(lái)的部門間職責(zé)定位不明確、權(quán)責(zé)界限不明晰以及相伴隨的政出多門、多頭指揮、各自為政等問題，基層組織的創(chuàng)新活力難以有效發(fā)揮。如果說帶有政府主導(dǎo)特征的科層制運(yùn)作提供的是一種結(jié)構(gòu)性背景，那么進(jìn)一步加劇高等教育試點(diǎn)改革碎片化問題的則是項(xiàng)目化運(yùn)作方式的介入。隨著高等教育試點(diǎn)改革趨于常態(tài)化運(yùn)行、項(xiàng)目化運(yùn)作，整體性改革任務(wù)被不斷分化、裂解和打包，大大小小的試點(diǎn)項(xiàng)目在科層體制中持續(xù)流動(dòng)，成為一些高校競(jìng)相追逐的對(duì)象，頗有形成一種關(guān)于試點(diǎn)項(xiàng)目的“創(chuàng)新錦標(biāo)賽”趨勢(shì)。其中，優(yōu)勢(shì)單位往往承擔(dān)著多個(gè)進(jìn)度不同、類型各異的高等教育試點(diǎn)項(xiàng)目，卻也在既定時(shí)間周期內(nèi)疲于應(yīng)對(duì)各項(xiàng)試點(diǎn)的申報(bào)、立項(xiàng)、評(píng)估、驗(yàn)收等環(huán)節(jié)難以顧及整體性改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

值得注意的是，試點(diǎn)改革、科層制與項(xiàng)目制深度互嵌的“三合一”制度構(gòu)型，將加劇高等教育試點(diǎn)改革中工具理性對(duì)價(jià)值理性的僭越與遮蔽。在績(jī)效主義、功利化辦學(xué)思想驅(qū)使下，高等教育試點(diǎn)改革持續(xù)嵌入科層制與項(xiàng)目制，較易為之裹挾、受其影響。一是試點(diǎn)逐漸異化為一種調(diào)控手段和績(jī)效工具，愈發(fā)集中化、標(biāo)準(zhǔn)化、指標(biāo)化，不論其目的恰當(dāng)與否，多強(qiáng)調(diào)功利至上、效率優(yōu)先。作為發(fā)包方，政府不僅在高等教育試點(diǎn)改革的頂層設(shè)計(jì)中發(fā)揮著重要作用，還將通過對(duì)部分辦學(xué)自主權(quán)的有序下放及資源紅利的政策配給靈活調(diào)控試點(diǎn)改革的總體性力度和強(qiáng)度。然而，部分試點(diǎn)單位卻憑借試點(diǎn)紅利與內(nèi)外部政策資源的集中扶持，人為干預(yù)造點(diǎn)、堆砌試點(diǎn)成效以博取眼球、凸顯績(jī)效。須指出，此種績(jī)效乃是功利主義邏輯的產(chǎn)物，依賴項(xiàng)目周期內(nèi)的政策資源“輸血”，后期效能難以得到保證。二是高等教育所承載的人文精神、終極價(jià)值和責(zé)任倫理逐漸為試點(diǎn)改革所忽視，以人的主體性為中心的價(jià)值理性也漸趨失語(yǔ)。事實(shí)上，大多數(shù)高等教育試點(diǎn)項(xiàng)目?jī)r(jià)值旨?xì)w落腳于人才培養(yǎng)，成效周期較長(zhǎng)且具有滯后性，難以進(jìn)行量化管理和評(píng)估，其作用也往往是彈性化、個(gè)性化的。當(dāng)前，簡(jiǎn)單照搬經(jīng)濟(jì)、政治領(lǐng)域試點(diǎn)改革的科層管理模式和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)用于高等教育試點(diǎn)改革的日常管理與質(zhì)量評(píng)判，忽視了高等教育的組織特性及其所具有的教育性與未來(lái)性，或?qū)⒓觿「叩冉逃圏c(diǎn)改革的碎片化，擾亂試點(diǎn)創(chuàng)新競(jìng)合秩序。

(二) “半契約式”改革關(guān)系中機(jī)會(huì)主義的驅(qū)使

契約作為一種建構(gòu)組織秩序的方式，是協(xié)約雙方對(duì)彼此權(quán)利與義務(wù)的界定和承諾，表現(xiàn)為一種顯性或隱性的約定或規(guī)則。完整的契約須具備自愿性、一致性、責(zé)任性等要素。我國(guó)國(guó)家治理中的分包制、雇傭制等即為一種契約性行為，常伴有權(quán)責(zé)、事務(wù)、監(jiān)督等要素在層級(jí)體系間的上下傳遞。然而，高等教育試點(diǎn)改革的特殊之處在于項(xiàng)目分包運(yùn)作下利用基層試驗(yàn)“以點(diǎn)帶面”的創(chuàng)新路徑實(shí)為一種“半契約式”改革行為[16]，即作為發(fā)包方的國(guó)家與作為承包方的地方政府或高校間并沒有達(dá)成完整的契約關(guān)系。

國(guó)家提出整體高等教育改革方略和創(chuàng)新訴求，通過科層體系、項(xiàng)目運(yùn)作將層級(jí)分化的試點(diǎn)事務(wù)發(fā)包給地方政府或高校，后者結(jié)合實(shí)際情況綜合考慮，選擇是否接包、跟進(jìn)或者放棄。選擇接包并為上級(jí)認(rèn)可，理論上意味著申請(qǐng)單位將與發(fā)包方達(dá)成某種關(guān)于高等教育試點(diǎn)項(xiàng)目的創(chuàng)新契約，通過組織試驗(yàn)提供成功有效且可供推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)來(lái)?yè)Q取一定程度的先行先試權(quán)和必要的政策資源支持。但現(xiàn)實(shí)中并非所有單位的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)均能獲得上級(jí)關(guān)注，當(dāng)部分先行者的成功經(jīng)驗(yàn)為國(guó)家所認(rèn)可、吸納，視為典型并加以推廣的時(shí)候，其他承包方的經(jīng)驗(yàn)方案將幾乎很難有機(jī)會(huì)被再次“收購(gòu)”。換言之，高等教育試點(diǎn)改革不僅伴隨著試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的上移和創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的下沉，對(duì)于試點(diǎn)落后方來(lái)說，還將額外面臨失去上級(jí)關(guān)注、試點(diǎn)契約被動(dòng)終止的雙重風(fēng)險(xiǎn)。因而，從風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的角度來(lái)看，我們不難理解少數(shù)地方政府或高校對(duì)部分試點(diǎn)項(xiàng)目觀望不前、視時(shí)機(jī)予以跟進(jìn)或者放棄的行為，畢竟承擔(dān)高等教育試點(diǎn)任務(wù)應(yīng)為審慎決策的結(jié)果。

更重要的是，在這種“半契約式”改革關(guān)系中，國(guó)家為調(diào)動(dòng)地方試點(diǎn)參與積極性，確保高等教育試點(diǎn)工作順利進(jìn)行，多選擇一種事前激勵(lì)的方式，即為試點(diǎn)單位提供一定的政策優(yōu)待和資源紅利以換取多方試驗(yàn)提供的政策備選項(xiàng)。但試點(diǎn)過程具有較大不確定性，契約雙方間始終面臨著信息不對(duì)稱問題，在決策過程中有效信息傳遞不足，較難進(jìn)行嚴(yán)格意義上的風(fēng)險(xiǎn)防控與監(jiān)督約束，相應(yīng)的試點(diǎn)問責(zé)機(jī)制仍尚未完全建立。于是，受“機(jī)會(huì)主義”“逐利意識(shí)”驅(qū)使，部分試點(diǎn)單位的行為策略發(fā)生偏差甚至異化，把握政策窗口期，競(jìng)相參與試點(diǎn)改革，組織開展試驗(yàn)，將試點(diǎn)作為有效資本兌換的可靠籌碼。原初的試點(diǎn)改革作為一種手段，通過局部組織試驗(yàn)來(lái)帶動(dòng)整體高等教育創(chuàng)新發(fā)展的目的受到遮蔽，被謀求即時(shí)或潛在的政治關(guān)注、資源紅利所替代。受這種績(jī)效主義、競(jìng)爭(zhēng)主義邏輯影響，高等教育試點(diǎn)單位一方面“爭(zhēng)先”創(chuàng)新，“試得好不如試得早”，在有限的創(chuàng)新行為空間內(nèi)忽視自身痛點(diǎn)、圍繞政策熱點(diǎn)爭(zhēng)先“面上試點(diǎn)”，通過快速打造、宣傳試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)贏得上級(jí)部門關(guān)注，以獲得試點(diǎn)項(xiàng)目的先行優(yōu)勢(shì)地位；另一方面“持續(xù)”創(chuàng)新，通過試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的不斷生產(chǎn)和輸送來(lái)維持示范身份的合法性，以部分試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的臨時(shí)產(chǎn)權(quán)換取上級(jí)部門的持續(xù)性“收購(gòu)”。兩者交織作用，將難免產(chǎn)生“搭便車”、“怠于創(chuàng)新”或“過度創(chuàng)新”等試點(diǎn)問題，引發(fā)個(gè)人及部門利益追逐對(duì)公共利益至上的僭越，高等教育試點(diǎn)改革的整體性目的遭到消解。

(三) “非對(duì)稱式”信息條件下治理工具的掣肘

信息不對(duì)稱是指交易雙方在契約關(guān)系中對(duì)信息掌握的程度不同，高等教育試點(diǎn)改革的信息不對(duì)稱，主要體現(xiàn)在府學(xué)間關(guān)于試點(diǎn)項(xiàng)目的“委托-代理”關(guān)系中。較之于委托方，試點(diǎn)單位擁有特定時(shí)間和地點(diǎn)上的地方性信息優(yōu)勢(shì)。事實(shí)上，對(duì)高等教育試點(diǎn)改革來(lái)說，信息不對(duì)稱既是一種治理背景，也是一種治理結(jié)果，不僅涉及治理結(jié)構(gòu)、制度體系的內(nèi)生性影響，更與治理工具、技術(shù)手段的外生性作用密切相關(guān)。由于試點(diǎn)單位現(xiàn)實(shí)條件各不相同，能力水平互有差異，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)內(nèi)生性帶有一定程度的碎片化屬性，須對(duì)其進(jìn)行辨識(shí)、分類、加工和整合才能形成面向整體的高等教育試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)。這既要相關(guān)主體確立試點(diǎn)信息化觀念、密切協(xié)同，更需適切信息技術(shù)的有效介入和作用。后者可為高等教育試點(diǎn)改革的各個(gè)環(huán)節(jié)提供技術(shù)性保障，降低試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)的不對(duì)稱、不準(zhǔn)確和不完全風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前，我國(guó)高等教育試點(diǎn)改革中信息化治理工具相對(duì)落后，與信息不對(duì)稱現(xiàn)象互為強(qiáng)化，不易撬動(dòng)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新發(fā)展，難以滿足新時(shí)代對(duì)高等教育高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求。

首先是信息化治理意識(shí)和水平不足。大多數(shù)高等教育試點(diǎn)組織仍遵循傳統(tǒng)科層分工管理模式，在壓力型體制中受地方、部門保護(hù)主義的影響，聚焦于部門化利益和工作，較易產(chǎn)生主體信息壁壘，導(dǎo)致試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)分散且淤塞于各部門、單位內(nèi)部，無(wú)法實(shí)現(xiàn)高等教育試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)的有效整合與共享應(yīng)用，進(jìn)一步加劇因縱橫組織機(jī)構(gòu)分割造成的信息封閉、數(shù)據(jù)失真等碎片化問題。此外，高等教育試點(diǎn)組織在工作方式上多以文書治理為主，圍繞高等教育試點(diǎn)的組織申報(bào)、過程監(jiān)督、遴選評(píng)優(yōu)和經(jīng)驗(yàn)推廣等事項(xiàng)仍需書面材料的抄送和審查，人為主觀性因素的過程涉入較強(qiáng)，易致形式主義的“痕跡管理”，降低高等教育試點(diǎn)工作效率。

其次是一體化服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)尚未形成?，F(xiàn)階段高等教育試點(diǎn)改革缺乏有效、開放且一體化的試點(diǎn)工作平臺(tái)與交互空間，試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)的溯源、監(jiān)管、查驗(yàn)等工作仍屬“半封閉式”試點(diǎn)空間內(nèi)的專門行為，即限于條塊分割的高等教育部門及單位間運(yùn)作，遵循傳統(tǒng)管理思維，外部社會(huì)公眾的有效參與和監(jiān)督缺乏來(lái)自以信息化、數(shù)字化技術(shù)為基礎(chǔ)的新型信息化治理工具的支持，不利于促進(jìn)高等教育試點(diǎn)工作的整體性推進(jìn)及其經(jīng)驗(yàn)信息的透明化、公開化流動(dòng)。在數(shù)據(jù)共享方面，較為常見的試點(diǎn)信息分享機(jī)制主要包括組織經(jīng)驗(yàn)交流、樹立典型經(jīng)驗(yàn)、媒體宣傳報(bào)道、官員異地任職等。這些雖為試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)信息在高等教育系統(tǒng)內(nèi)的縱向傳遞、橫向擴(kuò)散提供了部分途徑和支持，但在部門職能化、分工化的高等教育治理架構(gòu)中，其背后遵循著行政化運(yùn)作邏輯，實(shí)質(zhì)上強(qiáng)化了工作本位導(dǎo)向下的組織競(jìng)爭(zhēng)行為，難以真正打通和連接各試點(diǎn)組織間的“信息孤島”，實(shí)現(xiàn)多方參與、協(xié)同治理下的互利共贏。

四、 高等教育試點(diǎn)改革整體性治理的路徑優(yōu)化

(一) 整合與協(xié)調(diào)：塑造多元互動(dòng)的參與網(wǎng)絡(luò)

作為整體性治理理論的重要概念，整合與協(xié)調(diào)是破解碎片化問題的策略原則，也是優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、提高治理效能的實(shí)踐路徑。整合過程中需要協(xié)調(diào)，為組織目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造和營(yíng)造良好的條件和環(huán)境；協(xié)調(diào)過程中亦需整合，從而促使結(jié)構(gòu)要素升級(jí)、組織效率提升。為解決碎片化問題，高等教育試點(diǎn)改革亟須構(gòu)建政府主導(dǎo)、高校主體、社會(huì)參與的多元互動(dòng)參與網(wǎng)絡(luò)。

一是政府應(yīng)扮演更加積極有為的角色。政府應(yīng)加快從職能型向服務(wù)型轉(zhuǎn)化，加大府學(xué)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的整合力度，依據(jù)職能性質(zhì)對(duì)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，各個(gè)機(jī)構(gòu)不能成為獨(dú)立存在的部分，應(yīng)與整體目標(biāo)保持一致，以減少因機(jī)構(gòu)臃腫或職能重疊而引起的碎片化問題。在多元組織互動(dòng)基礎(chǔ)上，政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌引領(lǐng)橫向政策協(xié)同、層級(jí)間組織協(xié)調(diào)、內(nèi)外部政策聯(lián)動(dòng)等方面工作，充分調(diào)動(dòng)各主體試點(diǎn)積極性，實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與基層試驗(yàn)的有效統(tǒng)一。二是高校要積極發(fā)揮主體作用。高等教育本質(zhì)上是面向未來(lái)的事業(yè)，以人才培養(yǎng)為根本任務(wù)，高深知識(shí)處于任何高等教育系統(tǒng)的目的和實(shí)質(zhì)的核心[17]。試點(diǎn)改革應(yīng)遵循高等教育系統(tǒng)的內(nèi)在運(yùn)行邏輯和規(guī)律，依托學(xué)術(shù)權(quán)力構(gòu)建扁平化而非科層化的試點(diǎn)權(quán)力結(jié)構(gòu)，扭轉(zhuǎn)試點(diǎn)組織過度行政化傾向，妥善處理學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、育人周期、行政指標(biāo)和市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)間可能出現(xiàn)的矛盾糾紛。高校亦需主動(dòng)作為，如利用自身所具有的智庫(kù)屬性，有效引導(dǎo)專家咨詢委員會(huì)對(duì)試點(diǎn)改革提供理論參考、政策咨詢等。三是社會(huì)力量應(yīng)有效參與，擴(kuò)大高等教育試點(diǎn)改革的主體參與度。試點(diǎn)改革應(yīng)注重拓寬第三方機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、企業(yè)等主體參與渠道，構(gòu)建由政府統(tǒng)籌引領(lǐng)下多元合作的參與網(wǎng)絡(luò)和平臺(tái)，吸納外部利益主體通過資源投入、技術(shù)支持等方式參與試點(diǎn)改革。四是要建構(gòu)高等教育試點(diǎn)改革長(zhǎng)效協(xié)調(diào)合作機(jī)制，有效處理好各層級(jí)間及組織內(nèi)外部關(guān)系，形成過程協(xié)同、功能耦合的主體間良性互動(dòng)秩序。政府可考慮與高校共同設(shè)立試點(diǎn)改革協(xié)作治理機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)規(guī)章統(tǒng)籌、信息交互、部門協(xié)調(diào)等工作。該機(jī)構(gòu)需規(guī)范試點(diǎn)協(xié)作流程與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，明確服務(wù)時(shí)效、內(nèi)容和范圍，以有效滿足跨部門、多層級(jí)、區(qū)域性試點(diǎn)事項(xiàng)需求，保障和提高相關(guān)主體間的協(xié)作意愿和能力。

(二) 轉(zhuǎn)變與引領(lǐng)：樹立整體性試點(diǎn)改革理念

高等教育試點(diǎn)改革整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不僅需要克服部門利益導(dǎo)向下的“理性經(jīng)濟(jì)人”思維，還應(yīng)從整體性治理理念出發(fā)，主動(dòng)回應(yīng)公眾發(fā)展訴求，扮演好我國(guó)高等教育發(fā)展道路的“探路者”角色。

政府應(yīng)秉持正確的高等教育試點(diǎn)改革理念，合理認(rèn)識(shí)試點(diǎn)改革的運(yùn)作功能與使用限度。試點(diǎn)能否取得實(shí)質(zhì)成效，關(guān)鍵在于中央頂層設(shè)計(jì)下基層組織往不同方向上進(jìn)行創(chuàng)新試驗(yàn)的活力能否得到有效激發(fā)和充分釋放。試點(diǎn)相關(guān)部門在有效發(fā)揮“以點(diǎn)帶面”的示范、引領(lǐng)作用的同時(shí)，既不能過分夸大試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)所具有的典型意義，也要注意并非所有高等教育改革事項(xiàng)皆可投入試驗(yàn)。換言之，有關(guān)部門需警惕高等教育試點(diǎn)改革的“泛化”趨勢(shì)，認(rèn)識(shí)到高等教育試點(diǎn)活動(dòng)內(nèi)在具有的知識(shí)性、倫理性等特征，要有整體性改革意識(shí)，不應(yīng)盲目追求“為試點(diǎn)而試點(diǎn)”，全然以行政化思維逐級(jí)審批、層層加碼推進(jìn)試點(diǎn)工作。正如波斯納(Richard A.Posner)指出的那樣，不應(yīng)當(dāng)將社會(huì)試驗(yàn)當(dāng)成是無(wú)需代價(jià)的，或者說這些代價(jià)總是值得的，應(yīng)對(duì)先前的試驗(yàn)結(jié)果感興趣，而不只是對(duì)更多的試驗(yàn)感興趣[18]。這就需要我們理性評(píng)判高等教育試點(diǎn)改革的成敗，善于辨別和推廣試點(diǎn)成功之匙，不做“花架子”，敢于承認(rèn)和總結(jié)試點(diǎn)失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。試點(diǎn)單位需扭轉(zhuǎn)功利化試點(diǎn)思維，超越“自利性”部門利益觀，回應(yīng)和滿足整體高等教育改革訴求與公眾利益，促使基層組織發(fā)展與試點(diǎn)項(xiàng)目工作的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這不僅需要試點(diǎn)單位大膽探索，摒棄“等、靠、要”等依賴思想，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況與組織特點(diǎn)因地制宜地設(shè)計(jì)并推行試點(diǎn)方案，在探索和調(diào)整具體改革路徑過程中不斷提高組織的學(xué)習(xí)能力、積淀試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，還需其樹立全局觀念，提升自身改革與試點(diǎn)項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)性，在不破壞原有職責(zé)分工的基礎(chǔ)上盡可能突破部門壁壘、職能界限，以整體性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為各項(xiàng)試點(diǎn)決策的行動(dòng)旨?xì)w，提升基層試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的有效性、創(chuàng)新性、可推廣性，以觀照高等教育整體改革進(jìn)程，促成一種必要的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能整合。此外，利益相關(guān)者也應(yīng)堅(jiān)守公正、客觀的試點(diǎn)原則，鼓勵(lì)真試真驗(yàn)，通過對(duì)試點(diǎn)改革的有效參與和過程監(jiān)督維護(hù)高等教育的公共利益與精神理念。

(三) 賦權(quán)與問責(zé)：建立清晰平衡的權(quán)責(zé)體系

整體性治理強(qiáng)調(diào)規(guī)范治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，厘清權(quán)責(zé)范圍和邊界，從政治、管理、法律等方面協(xié)同構(gòu)建整體性責(zé)任機(jī)制，為化解高等教育試點(diǎn)單位權(quán)責(zé)失衡帶來(lái)的碎片化問題提供了策略參考。

作為試點(diǎn)發(fā)包方，政府既需秉持“包容性授權(quán)”原則，充分賦予并保障基層單位的試點(diǎn)自主權(quán)，也要兼顧對(duì)現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)因素的考量。具體而言，事權(quán)上，政府可依據(jù)職能分工將高校能自主行使并有效負(fù)責(zé)的試點(diǎn)事項(xiàng)相關(guān)權(quán)力予以下放，考慮采取“負(fù)面清單”管理模式，除對(duì)部分需集中處理的關(guān)鍵事項(xiàng)與權(quán)力進(jìn)行劃定外，充分開放試點(diǎn)行動(dòng)空間，為基層單位在完成試點(diǎn)規(guī)定動(dòng)作外進(jìn)行自選動(dòng)作創(chuàng)新提供合法性支持；財(cái)權(quán)上，政府可調(diào)整當(dāng)前試點(diǎn)項(xiàng)目資源配給方式，由事前動(dòng)員型激勵(lì)轉(zhuǎn)向結(jié)果認(rèn)證型獎(jiǎng)勵(lì)。在保證試點(diǎn)運(yùn)作所需基本配套資源完備的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)通過加大對(duì)績(jī)效出眾試點(diǎn)單位的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)力度來(lái)實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)方案產(chǎn)權(quán)的收購(gòu)、推廣，以鼓勵(lì)基層爭(zhēng)先創(chuàng)新、積極試驗(yàn)，打破競(jìng)逐試點(diǎn)紅利的怪圈。針對(duì)涉及面廣、任務(wù)難度高的重大改革試點(diǎn)，政府亦需注重過程監(jiān)督、頂層把控，加強(qiáng)節(jié)點(diǎn)治理，警惕潛在試點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和影響。試點(diǎn)承包方則應(yīng)強(qiáng)化“責(zé)任性用權(quán)”意識(shí)，明確試點(diǎn)改革中的組織及個(gè)人權(quán)責(zé)關(guān)系，提升相關(guān)人員的試點(diǎn)認(rèn)同感與積極性。須指出，高校組織具有“底部沉重”的特點(diǎn)，基層院系雖在掌握試點(diǎn)信息、調(diào)配試點(diǎn)資源等方面擁有地方性知識(shí)的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，卻也是諸多試點(diǎn)矛盾與問題的集中地帶，需遵循權(quán)責(zé)一致、權(quán)責(zé)匹配、權(quán)責(zé)法定的原則，依需定責(zé)、據(jù)責(zé)授權(quán)、以責(zé)束權(quán)，以確?；鶎釉圏c(diǎn)單位權(quán)責(zé)配置的清晰、合理、高效。

在法律層面，我國(guó)要加快建立和完善高等教育試點(diǎn)改革的相關(guān)法律法規(guī)體系，為強(qiáng)化問責(zé)、適當(dāng)容錯(cuò)提供必要的監(jiān)管依據(jù)與制度支持。一是建立并區(qū)分不同規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)及其舉措，參考?xì)W盟新興的實(shí)驗(yàn)主義治理，構(gòu)建“執(zhí)行金字塔”模式進(jìn)行試點(diǎn)問責(zé)[19]。除了盡快出臺(tái)相關(guān)試點(diǎn)法律法規(guī)等正式制度外，我國(guó)還應(yīng)逐步完善組織協(xié)會(huì)規(guī)范、專家行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、高校自我規(guī)制體系等“軟法”調(diào)控手段。在對(duì)試點(diǎn)“越軌”行為采取組織內(nèi)部教育或批評(píng)等低層級(jí)手段無(wú)法促其糾偏、達(dá)致合法時(shí)，有關(guān)執(zhí)法機(jī)構(gòu)將逐級(jí)提升執(zhí)行嚴(yán)厲程度，可上升到第三方警告、社會(huì)公示、資格懲戒乃至正式法律制裁等層級(jí)。二是建立健全容錯(cuò)機(jī)制，寬容改革失誤。既然去試，難免會(huì)有失敗，我國(guó)需加快制定試點(diǎn)容錯(cuò)免責(zé)專門性法規(guī)，提升容錯(cuò)的法治化水平，明確試點(diǎn)容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)、審核機(jī)制，對(duì)在試點(diǎn)大膽創(chuàng)新過程中的主觀過失予以免責(zé)。

(四) 創(chuàng)新與共享：推進(jìn)試點(diǎn)服務(wù)監(jiān)管數(shù)字化

信息技術(shù)是實(shí)現(xiàn)整體性治理目標(biāo)的重要手段，以一體化、數(shù)字化信息技術(shù)為主的治理工具在網(wǎng)絡(luò)式整合治理格局中能有效解決傳統(tǒng)官僚制管理模式下的時(shí)空局限、時(shí)效不足等問題，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)施策、長(zhǎng)效治理和整體服務(wù)。高等教育試點(diǎn)改革應(yīng)加快從“科層+項(xiàng)目+文書”的管理方式向信息化、數(shù)字化治理方式轉(zhuǎn)變，合理利用數(shù)字化技術(shù)和信息化體系賦能治理，創(chuàng)新高等教育試點(diǎn)改革的數(shù)字化治理模式，推動(dòng)區(qū)域、部門間的試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)共建、共治與共享。

首先是建立健全一體化的高等教育試點(diǎn)公共服務(wù)監(jiān)管平臺(tái)，提高試點(diǎn)主體間溝通效率和協(xié)作能力，提升高等教育試點(diǎn)改革的整體性效能。一是國(guó)家要加快建設(shè)試點(diǎn)電子政務(wù)系統(tǒng)，依托信息技術(shù)對(duì)高等教育試點(diǎn)改革涉及的項(xiàng)目申報(bào)、審批制度、管理模式、數(shù)據(jù)共享、監(jiān)督考核等方面進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)業(yè)務(wù)一站式、一體化辦理。二是相關(guān)主體要開辟府學(xué)間的試點(diǎn)在線溝通渠道，除日常工作咨詢外，為試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)反饋、試點(diǎn)問題訴求和主體交互學(xué)習(xí)提供正式途徑的服務(wù)與支持。三是政府要推進(jìn)平臺(tái)“網(wǎng)絡(luò)問政”，提升高等教育試點(diǎn)信息的公開性和透明度，保障利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

其次是構(gòu)建數(shù)字化的高等教育試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)，促進(jìn)試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)規(guī)范流動(dòng)和使用。一是要堅(jiān)持共建方式，由政府統(tǒng)一管理、多方共同參與數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)。政府及其相關(guān)部門既要注意規(guī)范高等教育試點(diǎn)數(shù)據(jù)收集工作，明確試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)的采集范圍、識(shí)別條件、歸類標(biāo)準(zhǔn)和儲(chǔ)存形式等，提升高等教育試點(diǎn)上傳數(shù)據(jù)的精確性、規(guī)范性和有效性，又要考慮設(shè)立若干跨區(qū)域、跨部門的高等教育試點(diǎn)數(shù)據(jù)管理中心，兼顧區(qū)域差異、職能特點(diǎn)，分門別類地進(jìn)行試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)的梳理、整合工作。二是要優(yōu)化共治模式，探索高等教育試點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)共治實(shí)現(xiàn)途徑，深化數(shù)據(jù)價(jià)值挖掘。面對(duì)海量地方性試點(diǎn)數(shù)據(jù)的碎片化狀況，政府應(yīng)廣泛調(diào)動(dòng)基層試點(diǎn)單位參與數(shù)據(jù)治理的積極性，除做好常規(guī)數(shù)據(jù)更新、維護(hù)工作外，還需合理利用大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、區(qū)塊鏈等信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)試點(diǎn)數(shù)據(jù)的智能分類、網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)、特征分析，充分挖掘數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，為高等教育試點(diǎn)改革提供精準(zhǔn)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和精細(xì)化服務(wù)支撐。三是要開放共享信息，拓寬高等教育試點(diǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)服務(wù)邊界，推進(jìn)互聯(lián)互通。對(duì)于非敏感試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)，試點(diǎn)單位及有關(guān)部門應(yīng)秉持需求導(dǎo)向的開放原則，提供信息檢索、智能分析、問題診斷、方案匹配等普惠化的試點(diǎn)數(shù)據(jù)服務(wù)；對(duì)于敏感試點(diǎn)信息數(shù)據(jù)，應(yīng)采取政府主管下的“申報(bào)-審批”模式，明確數(shù)據(jù)使用范圍、方式，保障數(shù)據(jù)安全。