唐巧珍 （廈門市規(guī)劃數(shù)字技術(shù)研究中心，福建 廈門 361001）

0 前言

圍繞國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，2018年3月中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，提出組建自然資源部，將城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職能統(tǒng)一至自然資源部，明確其建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的重要職責(zé)。2019年地方自然資源部門相繼改革完成，城鄉(xiāng)規(guī)劃成為國土空間規(guī)劃，這是一場空間規(guī)劃到空間治理的重構(gòu)性改革。

為深入貫徹落實(shí)國家生態(tài)文明建設(shè)和最嚴(yán)格的集約節(jié)約用地制度，2019年8月國務(wù)院修正了《中華人民共和國土地管理法》，2021年7月又公布新修訂的《土地管理法實(shí)施條例》，新的實(shí)施條例是保證2019年新修正的土地管理法順利實(shí)施的重要法律武器。

國土是生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要空間載體，國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖。國土空間規(guī)劃是政府實(shí)現(xiàn)空間治理的重要抓手，國土空間規(guī)劃的內(nèi)容和作用的變化過程，是為適應(yīng)國家現(xiàn)代化治理體系和地方發(fā)展要求而不斷自我革新的過程。

1 新常態(tài)下自然資源和規(guī)劃的工作要求

自2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和自然資源部組建以來，有關(guān)國土空間規(guī)劃的相關(guān)政策性文件陸續(xù)出臺(tái)，逐漸明確了國土空間規(guī)劃編制及實(shí)施管理主要思路。2019年中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)[2019]18號(hào)），文件提出建立“全國統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理”的國土空間規(guī)劃體系，國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，是本次國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的重要目標(biāo)，對實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃“一張圖”具有重要意義。

同時(shí)，為加快盤活批而未供，提高土地資源利用效率，自然資源部印發(fā)《關(guān)于健全建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制的通知》（自然資規(guī)[2018]1號(hào)）、自然資源部辦公廳《關(guān)于明確2018年批而未供和閑置土地處置任務(wù)的函》（自然資辦函[2018]880號(hào)）等文件，將新增建設(shè)用地計(jì)劃與批而未供、閑置土地?cái)?shù)量進(jìn)行掛鉤，明確工作目標(biāo)與獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對完成任務(wù)目標(biāo)的獎(jiǎng)勵(lì)10%用地指標(biāo)；對未完成任務(wù)目標(biāo)的扣減20%用地指標(biāo)。

“批而未供”與“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃“一張圖”之間存在著何種關(guān)系，這是值得資源規(guī)劃管理者以及規(guī)劃師們思考的問題。兩者是現(xiàn)實(shí)與理想的關(guān)系，相互制約、相互影響，現(xiàn)實(shí)有理想的指導(dǎo)才有方向，反過來結(jié)合工作實(shí)際不斷努力奮斗，才能實(shí)現(xiàn)理想的“一張藍(lán)圖”。

2 規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施管理普遍面臨的問題

眾所周知，規(guī)劃編制注重營造理想的空間格局，旨在通過戰(zhàn)略定位、技術(shù)指標(biāo)選擇和空間設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)理想尺度傳導(dǎo)，力圖形成內(nèi)部邏輯自洽的規(guī)劃編制體系。規(guī)劃實(shí)施管理主要依賴于以規(guī)劃許可為核心的用途管制制度，圍繞各類建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)劃許可展開，形成一套帶有行政色彩的規(guī)劃實(shí)施管理體系。中國城市發(fā)展的底層邏輯實(shí)際上是圍繞建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行展開，發(fā)改部門負(fù)責(zé)重大項(xiàng)目和投資計(jì)劃，財(cái)政部門負(fù)責(zé)安排資金，招商部門負(fù)責(zé)招商引資，不同職能部門負(fù)責(zé)各自的項(xiàng)目策劃和管理，經(jīng)過改革雖強(qiáng)化了“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同，也難免出現(xiàn)規(guī)劃“打架”或規(guī)劃滯后的情況?？梢?，即使是基于理想的“多規(guī)合一”國土空間規(guī)劃“一張圖”，在實(shí)際規(guī)劃實(shí)施管理過程中也仍存在著規(guī)劃傳導(dǎo)差距與困難的問題。

3 廈門市規(guī)劃實(shí)施管理中“批而未供”用地規(guī)劃的實(shí)踐與思考

近年來“批而未供”土地的處置，不止是一個(gè)任務(wù)量的數(shù)據(jù)，而是需要進(jìn)行空間梳理，厘清空間位置，再根據(jù)“一張圖”逐一策劃生成可具體落地的項(xiàng)目（其過程相當(dāng)于近期實(shí)施規(guī)劃和年度計(jì)劃中的一部分項(xiàng)目），經(jīng)“多規(guī)合一”項(xiàng)目生成、審批后即視為處置，不再是批而未供，轉(zhuǎn)入供而未供或閑置等其他批后監(jiān)管?？梢哉f，批而未供是規(guī)劃與實(shí)施的博弈過程，是項(xiàng)目審批與落地的過程，也是空間治理的一個(gè)復(fù)雜過程。

3.1 “批而未供”土地概念

“批而未供”土地是指1999年土地管理法實(shí)施以來，依法經(jīng)國務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn)土地征用或農(nóng)地轉(zhuǎn)用，應(yīng)供應(yīng)而未供應(yīng)出去的土地。簡單用一個(gè)公式概括：批而未供＝已批農(nóng)轉(zhuǎn)用－已批用地。

“批而未供”的“批”是指國務(wù)院和省級(jí)人民政府批準(zhǔn)的建設(shè)用地，專指征收和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的辦理；“批而未供”中的“供”是指國有建設(shè)用地供地手續(xù)的辦理，也就是依規(guī)將“批”后形成的國有建設(shè)用地使用權(quán)提供給土地使用者使用的行為；“未供”是指通過政府審批的建設(shè)用地還沒有進(jìn)行供應(yīng)[1]。

3.2 “批而未供”土地處置的工作要求

2019年福建省自然資源廳制定《開展批而未供與閑置土地處置推進(jìn)土地資源高質(zhì)量利用專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃》，專項(xiàng)行動(dòng)提出，2019～2023年每年完成批而未供20%以上的處置任務(wù)，5年內(nèi)將批而未供土地面積控制在已批總面積的15%以內(nèi)。

同年，廈門市委、市政府印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)存量土地清理盤活推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的意見》，要求開展全市“批而未供”土地調(diào)查核實(shí)，查找原因，制定處置方案，通過加大征地拆遷力度、加快基礎(chǔ)設(shè)施配套、加快項(xiàng)目策劃和審批等途徑,為項(xiàng)目供地和建設(shè)創(chuàng)造條件。

3.3 “批而未供”用地分類梳理規(guī)劃的主要做法

轉(zhuǎn)變處置工作導(dǎo)向。批而未供的供地分為出讓用地供地和劃撥用地供地兩種方式，多年來廈門市“批而未供”任務(wù)往往靠劃撥供地突擊完成。在2019年處置過程中發(fā)現(xiàn)，可供處置的劃撥用地所剩不多，2020年及往后年度無法單純依靠劃撥用地供地為主，完成省廳下達(dá)的處置指標(biāo)。因此，在2019年底，廈門市海滄區(qū)優(yōu)先提出2020年度轉(zhuǎn)向以出讓用地供地為主的處置工作導(dǎo)向。

明析分類處置路徑。往年資源規(guī)劃部門“批而未供”用地靠資源規(guī)劃各分局科室一個(gè)人梳理出綠地、道路為主的劃撥用地進(jìn)行供地，路線單一，且不系統(tǒng)、不全面，較為盲目、無序。經(jīng)研究，提出兩類用地分別采取不同路徑進(jìn)行有序處置：對于規(guī)劃為出讓用地的，通過編制招商地圖，推送給招商部門，優(yōu)先引導(dǎo)招商項(xiàng)目使用年度“批而未供”土地供地；對于規(guī)劃為劃撥用地的，通過規(guī)劃梳理、項(xiàng)目策劃，經(jīng)區(qū)政府研究同意后，分批次逐月有序推進(jìn)劃撥用地供地。

明確工作時(shí)序。出讓用地供地需要通過招商引商、項(xiàng)目洽談、用地選址、用地出讓等過程，從招商到供地，少則4～6個(gè)月時(shí)間，多則更長時(shí)間。另外，招商項(xiàng)目選址地在哪里，如不主動(dòng)并未及早告知相關(guān)部門、單位，精準(zhǔn)引導(dǎo)項(xiàng)目優(yōu)先使用“批而未供”處置用地，要盡快去劃“批而未供”用地就無從談起，盲目工作。因此，提出優(yōu)先編制年度“批而未供”招商地圖，并盡快推送給相關(guān)部門使用，然后編制年度“批而未供”劃撥項(xiàng)目策劃，有序推進(jìn)年度處置工作。

3.4 技術(shù)路線

首先厘清“批而未供”家底，通過挖取可利用地和分類處置，并且定義優(yōu)先級(jí)（分為一、二級(jí)），將可用于出讓的地塊拓展分析形成可供招商的地塊，并加快策劃劃撥項(xiàng)目進(jìn)入供地階段。2020年開始，推行了“一地一策”，采用劃撥、出讓兩手抓，一方面將劃撥用地明確責(zé)任到用地單位、代建單位；另一方面加大招商力度，確保項(xiàng)目落地。

圖1 廈門市“批而未供”梳理規(guī)劃技術(shù)路線圖

3.5 “批而未供”成因與對策

農(nóng)轉(zhuǎn)用后因征地拆遷難以落實(shí)無法供地，這類地塊主要是通過下達(dá)處置清單，提交征拆實(shí)施部門，列入年度征拆計(jì)劃，創(chuàng)新征地規(guī)劃引領(lǐng)思維，編制土地成片開發(fā)（整村搬遷）三年行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)化土地房屋征收考核，促進(jìn)毛地變?yōu)閮舻亍?/p>

招商項(xiàng)目擱置的，因招商引資問題或市場環(huán)境影響，企業(yè)投資意向發(fā)生變化，導(dǎo)致項(xiàng)目未能按計(jì)劃落地，這類項(xiàng)目通過編制招商地圖，重新釋放招商信號(hào)，加大各部門招商力度。

受客觀條件所限無法實(shí)施供地的。如：批次用地地塊經(jīng)若干次按規(guī)劃供應(yīng)后，剩余地塊客觀上存在形狀不規(guī)則、面積較小、難以利用等問題，從而難以實(shí)現(xiàn)供地。這類零碎的地塊，如果是劃撥性質(zhì)的按邊角地批量處理；如果是出讓性質(zhì)、面積較小且涉及征拆，企業(yè)又無擴(kuò)建需求，且基本難以處置的，轉(zhuǎn)入待規(guī)劃研究，通過規(guī)劃研究、規(guī)劃編制再提出供地對策。

因規(guī)劃調(diào)整難以供地的。如涉及生態(tài)控制線、農(nóng)用地等非建設(shè)用地。此類地塊短期內(nèi)無法處置，列入待規(guī)劃研究，爭取通過撤銷農(nóng)轉(zhuǎn)用等批地手續(xù)（目前未達(dá)成一致意見，土地利用制度待進(jìn)一步優(yōu)化完善）。

3.6 工作內(nèi)容成果及成效

經(jīng)過近兩三年對批而未供的梳理規(guī)劃，整個(gè)處置任務(wù)有目標(biāo)、有規(guī)劃，通過“一地一策”的空間治理，加快推進(jìn)具體項(xiàng)目落地，形成一套工作思路與成果，有力釋放一批存量空間，保住城市發(fā)展的新增建設(shè)用地指標(biāo)。其主要工作內(nèi)容成果有以下幾方面：

通過厘清家底，形成底數(shù)空間分布圖。每年年初摸清年度“批而未供”底數(shù)，并落空間圖，分清市本級(jí)、區(qū)級(jí)處置任務(wù)。

挖取可利用地，整合地塊資源?；诘讛?shù)，根據(jù)規(guī)劃一張藍(lán)圖，細(xì)分“批而未供”涉及的每個(gè)規(guī)劃地塊，拓展分析邊角地及片區(qū)范圍情況，分析可利用的年度“批而未供”處置用地；其余存在問題地塊（如涉及保留村、限制建設(shè)區(qū)、生態(tài)控制線、農(nóng)林用地等）列入待規(guī)劃研究。

分類供地，形成“一表四圖”。根據(jù)供地方式分為劃撥項(xiàng)目（公園綠地、道路、公建配套及安居工程）和一般經(jīng)營性項(xiàng)目，提出貼近實(shí)際、可操作的項(xiàng)目策劃。

圖2 廈門市批而未供梳理規(guī)劃成果示意圖

地塊要素分析，形成優(yōu)先級(jí)別的項(xiàng)目策劃。逐一核實(shí)、綜合分析每個(gè)地塊的規(guī)劃情況、批地情況、農(nóng)轉(zhuǎn)用情況、現(xiàn)狀情況、處置任務(wù)，提出供地優(yōu)先級(jí)，并策劃出逐個(gè)可供審批、可落地的具體項(xiàng)目。

梳理形成年度重點(diǎn)處置項(xiàng)目清單。為落實(shí)年度處置任務(wù)，通過梳理規(guī)劃，配合區(qū)政府形成年度處置項(xiàng)目任務(wù)清單，并提供可供審批的圖形數(shù)據(jù)、跟進(jìn)“多規(guī)合一”項(xiàng)目生成、項(xiàng)目審批等，為項(xiàng)目落地提供技術(shù)支撐。

3.7 “批而未供”土地處置仍存在主要問題與思考

因歷史沿革，經(jīng)歷次的土地改革和機(jī)構(gòu)改革，雖然每年投入大量人力物力進(jìn)行“批而未供”梳理規(guī)劃，但處置成效仍有限，主要有四大方面的原因：

政府部門可掌控進(jìn)度的市政交通、公共設(shè)施、公園綠地等劃撥類預(yù)計(jì)可處置面積比例逐年下降。

住宅、商業(yè)、工業(yè)等出讓項(xiàng)目用地，大部分因涉及征拆或招商等導(dǎo)致工作周期較長，另受疫情影響，部分商住項(xiàng)目出讓時(shí)間更久。

部分“批而未供”土地位于生態(tài)控制線內(nèi)，尚待申請撤銷。

2009～2018年國務(wù)院批準(zhǔn)廈門市中心城區(qū)用地方案總面積約1600hm2，但其中尚未報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)征實(shí)施方案約850hm2，這部分面積既暫無項(xiàng)目可推動(dòng)，又長期作為廈門市考核基數(shù)存在。

同時(shí)，在具體項(xiàng)目策劃過程中，還發(fā)現(xiàn)涉及農(nóng)林用地、宗教設(shè)施、文物古跡、區(qū)域交通設(shè)施、村建設(shè)用地、保留村的防護(hù)綠地等，其他零零碎碎地塊或已知規(guī)劃要調(diào)整待確定等復(fù)雜問題，也占有不少面積，這部分待規(guī)劃調(diào)整的又很難及時(shí)傳導(dǎo)至規(guī)劃編制中，進(jìn)行規(guī)劃調(diào)整或提出有效的解決措施。

從上述原因中，可以發(fā)現(xiàn)“批而未供”對規(guī)劃實(shí)施管理有著較大影響，同時(shí)這大量類似“圖斑”的現(xiàn)狀又反作用于規(guī)劃編制的層層傳導(dǎo)，并且原先傳統(tǒng)的實(shí)施規(guī)劃及年度計(jì)劃中也較少考慮到這個(gè)現(xiàn)狀層面，所策劃項(xiàng)目未緊密結(jié)合土地“批而未供”“供而未供”“閑置土地”等現(xiàn)狀，導(dǎo)致“批、供、用、補(bǔ)、查”問題不斷累積。

4 對國土空間規(guī)劃體系傳導(dǎo)的啟示

信息技術(shù)不斷發(fā)展，要強(qiáng)化規(guī)劃統(tǒng)籌能力的國土空間規(guī)劃體系，更要借助“一張圖”“一個(gè)平臺(tái)”的建設(shè)與信息共享。2019年，自然資源部印發(fā)《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》，方案提出整合建設(shè)自然資源“一張圖”、建立統(tǒng)一的國土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)[3]，可見信息的共建共享是規(guī)劃發(fā)揮引領(lǐng)作用的重要途徑，可以有效引導(dǎo)各部門對建設(shè)項(xiàng)目做出合理安排。

脫離業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)只可觀不可用，國土空間規(guī)劃“一張圖”既要有規(guī)劃數(shù)據(jù)的共享，更要有扎實(shí)的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)要方便使用、好用，這就涉及自然資源數(shù)據(jù)體系與具體業(yè)務(wù)相適應(yīng)的綜合治理，才能更好指導(dǎo)規(guī)劃一張圖的編制與實(shí)施。并且，建設(shè)用地指標(biāo)管理應(yīng)結(jié)合新國土空間規(guī)劃及規(guī)劃實(shí)施管理體系進(jìn)行相互適應(yīng)與優(yōu)化，研究制定出臺(tái)農(nóng)轉(zhuǎn)用“批”地撤回機(jī)制，有效釋放不再適合供地的“批”地，從而消除“一張藍(lán)圖”的“圖斑”。

另一方面，要強(qiáng)化近期實(shí)施規(guī)劃和年度計(jì)劃的編制，這是落實(shí)規(guī)劃目標(biāo)，進(jìn)行理想空間落地的重要抓手。要將“批而未供”用地、收儲(chǔ)用地、“供而未用”用地、“閑置低效”用地等數(shù)據(jù)信息以及可供招商的樓宇信息，進(jìn)行有效梳理與整合，使得年度計(jì)劃與近期實(shí)施規(guī)劃更有價(jià)值與可操作性。規(guī)劃師們不但要編制規(guī)劃，還要逐步提供實(shí)操性的技術(shù)服務(wù)，圍繞建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作流程，做好要素保障和規(guī)劃服務(wù)，這也更體現(xiàn)國土空間規(guī)劃專業(yè)人員的規(guī)劃引領(lǐng)作用。

5 結(jié)語

國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建必須遵循中國城市建設(shè)的底層邏輯，深度融入建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)作的全生命周期管理，強(qiáng)化規(guī)劃服務(wù)和空間要素保障能力，才能提升規(guī)劃對建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌引領(lǐng)，這是國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建的關(guān)鍵因素。要素跟著項(xiàng)目走，項(xiàng)目跟著規(guī)劃走，改規(guī)劃被動(dòng)審批為靠前服務(wù)，從建設(shè)項(xiàng)目全生命周期考量，強(qiáng)化資源要素保障，建立前期服務(wù)工作專班。同時(shí)發(fā)揮保姆級(jí)服務(wù)意識(shí)，做好實(shí)施過程的技術(shù)和政策咨詢服務(wù)，助力國土空間規(guī)劃傳導(dǎo)。