中國人民銀行咸寧市中心支行課題組

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，財政收入增速由高速增長轉(zhuǎn)向中低速增長。與此同時，財政支出則呈剛性增長，財政收支矛盾越發(fā)凸顯，縣域財政運(yùn)行面臨較大沖擊和挑戰(zhàn)。本文以湖北省某市為例，分析當(dāng)前縣域財政運(yùn)行的壓力與風(fēng)險，并提出相關(guān)政策建議。

新形勢下縣域財政運(yùn)行現(xiàn)狀

受新冠肺炎疫情持續(xù)影響及經(jīng)濟(jì)下行的沖擊，某市縣域地方公共預(yù)算收入目前仍未恢復(fù)至疫情前的水平。2021年，全市縣域地方公共預(yù)算收入較2019年同期減少1.09億元。2022年以來，全市縣域地方公共預(yù)算收入增速更是大幅回落。2022年上半年，全市縣域地方公共預(yù)算收入同比下降3.2%，回落40.7個百分點(diǎn)。2016——2021年，全市縣域地方非稅收入占地方公共預(yù)算收入的比例逐年下降，由42.9%下降至22.6%，但2022年以來又反彈至29.2%。

房地產(chǎn)稅收入增速回落，土地出讓收入斷崖式下跌。近年來，某市縣級政府逐步形成以房地產(chǎn)為主體的自有財力結(jié)構(gòu)。2016——2021年，全市縣域房地產(chǎn)五稅收入由10.87億元上升至15.96億元，縣域土地出讓收入由14.58億元上升至74.43億元，兩項(xiàng)收入合計(jì)占地方自有財力（包括地方公共預(yù)算收入、政府性基金預(yù)算收入、國有資本經(jīng)營收入）的比重由36.5%上升至62.4%。但受疫情及房地產(chǎn)調(diào)控政策影響，2022年以來，房地產(chǎn)相關(guān)收入開始回落，對縣域地方自有財力的支撐能力明顯減弱。2022年上半年，全市縣域房地產(chǎn)五稅收入規(guī)模與上年同期持平，增速回落19個百分點(diǎn)；全市縣域土地出讓收入規(guī)模不足2021年同期的一半，增速也從2021年同比增長113%斷崖式回落，同比下降53.3%，兩項(xiàng)收入合計(jì)占地方政府自有財力的比重下滑至39%。

上級轉(zhuǎn)移性收入逐年下降，地方政府債券轉(zhuǎn)貸收入爆發(fā)式增長。受2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)期轉(zhuǎn)移支付收入基數(shù)較高影響，疫情后上級轉(zhuǎn)移支付收入規(guī)模逐年下滑。2021年，全市縣域收到上級轉(zhuǎn)移支付收入同比下降30.04億元，占地方可支配財力（包括地方政府自有財力、轉(zhuǎn)移支付收入、債務(wù)收入）的45%，回落9.4個百分點(diǎn)。2022年上半年，全市縣域收到上級轉(zhuǎn)移支付收入較2021年同期減少6.91億元，占地方可支配財力的31.5%，較2019年同期回落10.5個百分點(diǎn)。與此同時，縣域財政對地方政府債券轉(zhuǎn)貸收入的依賴程度顯著提高。2022年上半年，全市縣域地方政府債券轉(zhuǎn)貸收入同比增長394.6%，占地方可支配財力的比重上升至37.8%，較2019年同期提高25.7個百分點(diǎn)。

調(diào)入資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入成為預(yù)算收支缺口的重要補(bǔ)充。疫情后，縣域財政預(yù)算內(nèi)收支平衡壓力逐年加大，用于平衡政府公共預(yù)算收支的調(diào)入資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入逐年增長。2019——2021年，調(diào)入資金及預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金合計(jì)數(shù)額由14.58億元上升至27.71億元，占一般公共預(yù)算總支出的比重由6.5%上升至11.9%，比重不斷攀升；縣域財政使用上年結(jié)余資金也是逐年增長，由4.02億元上升至7億元。

公共預(yù)算支出呈剛性增長趨勢，基本公共服務(wù)和民生項(xiàng)目占比較高。從支出規(guī)?？?，公共預(yù)算支出呈剛性增長趨勢。2016——2020年，全市縣域公共預(yù)算支出規(guī)模增幅達(dá)25.5%，年均增長率為4.7%。在疫情暴發(fā)期基數(shù)較高、縣域政府收入下降壓力傳導(dǎo)之下，2021年公共預(yù)算支出增速由正轉(zhuǎn)負(fù)。但2022年上半年以來，全市縣域公共預(yù)算支出恢復(fù)增長，同比增長11%。從支出項(xiàng)目看，繼續(xù)從嚴(yán)控制一般性支出，支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，基本公共服務(wù)和民生項(xiàng)目得到重點(diǎn)保障。2022年上半年，全市縣域一般公共服務(wù)、社會保障和就業(yè)、教育、農(nóng)林水、城鄉(xiāng)社區(qū)、衛(wèi)生醫(yī)療等民生支出合計(jì)占一般公共預(yù)算支出的比重高達(dá)89.7%。

縣域財政運(yùn)行存在的問題和風(fēng)險

縣域財政收入增長穩(wěn)定性不足

縣域稅收、非稅收入增收壓力較大。隨著減稅降費(fèi)政策的持續(xù)推進(jìn)，企業(yè)稅費(fèi)優(yōu)惠政策進(jìn)一步擴(kuò)大。2019——2021年，全市縣域新增減稅降費(fèi)占縣域公共預(yù)算收入的比重分別為9.9%、14.5%和6.3%。受暫停征收部分行政事業(yè)性收費(fèi)等政策影響，縣域行政事業(yè)性收入逐年下降，由2016年的10.7億元下降至2021年的2.31億元，后續(xù)非稅收入增收壓力也較大。

某市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好的某縣，稅收來源頭部效益明顯，抗風(fēng)險能力較差。2 0 2 2 年以來，受原材料價格大幅上漲的影響，該縣納稅第一大戶處于虧損狀態(tài)，企業(yè)稅收下降嚴(yán)重，預(yù)計(jì)全年減收3億元，占全縣稅收收入的比重超過10%，對后續(xù)增收影響較大。該市另一縣曾經(jīng)是貧困縣，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無大型支柱產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)稅源匱乏。2021年全縣僅有兩家企業(yè)的稅收超過5000萬元，雖然政府采取了多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施，但是可持續(xù)發(fā)展缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)支撐的問題在短期內(nèi)難以解決。

房地產(chǎn)行業(yè)仍處于深度調(diào)整期，回暖不及預(yù)期，土地出讓收入增加壓力較大。在房貸利率下調(diào)、購房補(bǔ)貼等政策的刺激下，全市縣域房地產(chǎn)市場形勢有所緩和，目前總體運(yùn)行平穩(wěn)，但從全市商品房銷售面積、銷售金額來看，短期內(nèi)難以快速恢復(fù)和反彈。2022年上半年，全市房地產(chǎn)銷售面積及銷售金額同比分別下降7.4%和6.7%。全市縣域商住用地交易大幅下降，2022年上半年，全市縣域完成土地出讓收入同比下降53.3%。

縣域財政預(yù)算收支平衡難度進(jìn)一步加大

在財政收入中低速增長的新常態(tài)下，結(jié)轉(zhuǎn)收入和返還性收入不斷減少，面對財政支出剛性增長，縣域財政有效保障的難度加大。

結(jié)余收入及調(diào)入資金規(guī)?？s水，資金調(diào)度難度加大。從縣域預(yù)算執(zhí)行情況來看，部分縣域調(diào)入資金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入逐步成為彌補(bǔ)縣域公共預(yù)算資金缺口的重要組成部分。據(jù)財政部門反映，近兩年調(diào)入資金大幅增加主要來源于政府性基金收入調(diào)入、清理專戶調(diào)入以及收回部門上年結(jié)余資金。隨著結(jié)余收入的逐步縮水、專戶的逐步清理以及土地出讓收入大幅下跌，未來收入調(diào)入難度將進(jìn)一步增大。

為確保中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付資金及時調(diào)度，2022年中央對省級稅收返還比例由0.6下降至0.59，省級對縣市稅收返還比例大幅下降，其中某市兩個縣返還比例由2021年的0.7下降至零，另三個縣返還比例由2021年的0.7下降至0.59。受此政策影響，全市縣域返還性收入均存在不同幅度的下降，進(jìn)一步增加當(dāng)?shù)刎斦\(yùn)轉(zhuǎn)難度。

民生類支出剛性增長，民生支出負(fù)擔(dān)較重。目前，各級政府要為疫情防控和疫后經(jīng)濟(jì)社會復(fù)蘇的有關(guān)支出提供資金保障，造成縣域財政在醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等民生類支出增長較快。同時，上級政府要求地方財政在教育、農(nóng)林水、節(jié)能環(huán)保等方面的支出只增不減，進(jìn)一步增加了縣域財政的支出壓力。2019——2021年，全市縣域民生支出在地方財政一般公共預(yù)算支出中的占比均超80.0%，再加上保工資、保基層運(yùn)轉(zhuǎn)的一般公共服務(wù)類支出在地方財政一般公共預(yù)算支出中的比重近九成，當(dāng)前全市縣域財政部門的財力主要維持保運(yùn)轉(zhuǎn)、保工資、保民生，拿不出更多的資金投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展中，難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)類資金需求。

縣域債務(wù)風(fēng)險總體可控但存在隱患

疫情暴發(fā)以來，全市縣域債務(wù)余額規(guī)模逐年增長，增速較快，債務(wù)余額規(guī)模由2019年的154.26億元上升至2022年6月的267.71億元。從政府債務(wù)風(fēng)險相關(guān)指標(biāo)來看，總體風(fēng)險保持在可控范圍內(nèi)。2021年，全市縣域政府債務(wù)率為64.3%（政府債務(wù)率=負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額/財政總收入），遠(yuǎn)低于國際通行的100%——120%的警戒標(biāo)準(zhǔn)，但是債務(wù)規(guī)模高速增長帶來了一定的風(fēng)險隱患。

縣域政府整體還本付息壓力較大。

2022年，全市縣域預(yù)計(jì)需償還債務(wù)本息金額達(dá)33.3億元，除發(fā)行再融資債券15.41億元外，本年需安排17.89億元用于還本付息，預(yù)計(jì)占全年縣域地方一般公共預(yù)算收入的23.7%。同時，財政部要求各級政府要逐年繼續(xù)降低再融資比例，提高自主償債率，明確以后年度到期的債券還本支出不能再單純地依賴借新還舊，進(jìn)一步增加縣域政府的還本壓力。

土地出讓收入不及預(yù)期，后期償債壓力較大。當(dāng)前縣域?qū)ｍ?xiàng)債券償債資金較為單一，償債資金主要來源于土地出讓收入，存在較大的風(fēng)險隱患。某縣反映，如果土地市場持續(xù)低迷，縣域政府需要從其他財力中挪出資金彌補(bǔ)償債缺口，或?qū)⑦M(jìn)一步加劇基層運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

隱形債務(wù)限期化解壓力較大。2018年，中央開啟隱形債務(wù)化解工作,要求10年內(nèi)化解隱形債務(wù)，目前距離清零時間僅余6年。從債務(wù)主體看，隱形債務(wù)的債務(wù)主體主要是地方融資平臺的城投公司和交投公司等。受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、疫情、房地產(chǎn)回暖不及預(yù)期等因素影響，平臺公司運(yùn)營也面臨較大壓力，部分縣域自身基本項(xiàng)目盈利不足，償還利息尚有不足，依靠其自身盈利化解隱形債務(wù)可能性較小，或?qū)⑦M(jìn)一步增加地方財政運(yùn)行壓力。

政府相關(guān)公共風(fēng)險呈上升態(tài)勢

近年來，政府相關(guān)公共風(fēng)險呈上升態(tài)勢，而應(yīng)對公共風(fēng)險需要提供有效的財政支持。在利用財政化解和防范公共風(fēng)險之余，財政自身風(fēng)險的積聚也不容忽視。

部分縣域的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險壓力較大。受人口老齡化、保險費(fèi)率下調(diào)，以及在職人員與離退休人員比例結(jié)構(gòu)變化等影響，部分縣域財政負(fù)擔(dān)越來越重。如某縣反映，2021年全縣機(jī)關(guān)事業(yè)單位“供養(yǎng)”比例約為1.46∶1，“供養(yǎng)”壓力較大。

在經(jīng)濟(jì)杠桿率居高不下的大背景下，可能存在金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化。為維護(hù)金融穩(wěn)定，在金融機(jī)構(gòu)自身無力化解風(fēng)險的情況下，政府往往采取追加注資、成立資產(chǎn)管理公司、沖銷呆賬等途徑化解金融風(fēng)險。目前某市縣域金融市場運(yùn)行總體平穩(wěn)，但近兩年出現(xiàn)一些地方性商業(yè)銀行和國有企業(yè)因流動性問題或債務(wù)違約被政府接管或資產(chǎn)重組等風(fēng)險事件，縣域金融風(fēng)險上升態(tài)勢值得警惕。

政策建議

加強(qiáng)地方政府財源建設(shè)，推動財政收入持續(xù)增長。一方面，持續(xù)完善地方稅收體系，著力優(yōu)化地方財力結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)地方收入內(nèi)生動力，推動預(yù)算收入高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展；另一方面，繼續(xù)挖掘國有資本經(jīng)營收入、國有資源(資產(chǎn))有償使用收入增收空間，提升其對財政收入增長的貢獻(xiàn)度。同時，進(jìn)一步盤活財政存量資金，把閑置、沉淀的財政資金用好，刺激經(jīng)濟(jì)重新恢復(fù)活力。

完善政府收支管理機(jī)制，確?？h域財政平穩(wěn)運(yùn)行。按照中央經(jīng)濟(jì)工作會議要求，堅(jiān)持把“三?！狈旁诳h域財政支出的優(yōu)先位置，堅(jiān)決兜牢“三保”底線，進(jìn)一步做細(xì)做實(shí)財政預(yù)算，提升財政預(yù)算科學(xué)性和精細(xì)化程度，把財政資金真正用在刀刃上；同時提升轉(zhuǎn)移支付質(zhì)效，充分發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付效力，給地方更大財力使用自主權(quán)，緩解地方財政收支壓力。

提高政府債務(wù)管理效能，穩(wěn)妥化解政府債務(wù)風(fēng)險。合理放寬一般政府債券新增限額及政府再融資債券規(guī)模，緩解短期地方政府收支壓力。同時，加快建立健全債務(wù)風(fēng)險評估預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，合理安排發(fā)行節(jié)奏，增強(qiáng)還款能力，穩(wěn)妥化解地方政府債務(wù)風(fēng)險隱患，確保財政可持續(xù)。

推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域深化改革，防范化解公共風(fēng)險轉(zhuǎn)移。完善社保基金運(yùn)行機(jī)制，合理確定財政對社?；鸬难a(bǔ)助責(zé)任，提升統(tǒng)籌層次，并積極委托上級部門開展基本養(yǎng)老保險基金投資，實(shí)現(xiàn)基金保值增值。強(qiáng)化對金融機(jī)構(gòu)的政策支持和引導(dǎo)，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)公司治理，進(jìn)一步提升金融機(jī)構(gòu)盈利能力和風(fēng)險防控能力。