楊永庚,田紅娟

(西安文理學(xué)院 a.西安廉政研究中心;b.學(xué)前教育學(xué)院,西安 710065)

一、問(wèn)題的提出

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的基石。在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)征程中，優(yōu)化鄉(xiāng)村制度體系，提振鄉(xiāng)村人民的精氣神和幸福感， 不僅能夠拓寬鄉(xiāng)村治理發(fā)展思路，也能進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。新的時(shí)代條件下，鄉(xiāng)村治理以善治為根本，旨在通過(guò)多元治理最終改善農(nóng)民精神風(fēng)貌，提高鄉(xiāng)村社會(huì)文明程度。中共中央、國(guó)務(wù)院先后頒布和修訂《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《村民委員會(huì)自治法》等法規(guī)制度，提出鄉(xiāng)村治理要運(yùn)用德治、法治和自治(以下簡(jiǎn)稱“三治”)等方法。在具體實(shí)施過(guò)程中，有些鄉(xiāng)村運(yùn)用“三治”方法積極探索，如“321”基層治理模式[1]、“縣政鄉(xiāng)社”[2]和“村莊治理”[3]等。針對(duì)政治實(shí)踐中產(chǎn)生的種種鄉(xiāng)村治理難題，學(xué)者們從“三重分析視角”[4]、“橫向競(jìng)爭(zhēng)與縱向整合框架”[5]、“國(guó)家治理的理論與實(shí)踐”[6]等多角度闡釋鄉(xiāng)村治理問(wèn)題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，相關(guān)專家學(xué)者從鄉(xiāng)村治理的影響因素包括政策指導(dǎo)、制度構(gòu)建、鄉(xiāng)村管理人員自身?xiàng)l件及能力、村民文化基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多方面探討鄉(xiāng)村治理的有效路徑，形成了可操作性的指南。然而，有些鄉(xiāng)村對(duì)“三治”界限認(rèn)識(shí)不清，融合不夠，甚至出現(xiàn)“亂治理、治理亂、治亂理”的現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)場(chǎng)域中公共利益最大化的治理問(wèn)題亦表現(xiàn)出錯(cuò)綜復(fù)雜的特質(zhì)?；诖?，本文從全新的視角出發(fā)，探討在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，“國(guó)家-社會(huì)”一體化發(fā)展模式對(duì)于鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意義。以陜西省漢陰縣的鄉(xiāng)村治理為案例，從治理的內(nèi)在價(jià)值出發(fā)，按照理論自身演化發(fā)展需求，研究其對(duì)制度體系和實(shí)際操作過(guò)程的影響，按照理論自身演化發(fā)展需求，而不是現(xiàn)實(shí)政策需求，分析“三治”的深層機(jī)理，把握控制方式，改變鄉(xiāng)村治理研究中存在的一定程度上“政策先行，研究隨后”這一現(xiàn)實(shí)，發(fā)揮學(xué)術(shù)研究對(duì)政策制定的支撐作用，提出鄉(xiāng)村治理接底氣的具體途徑，蹚出一條富有特色、務(wù)實(shí)管用的鄉(xiāng)村治理之路，讓鄉(xiāng)村治理發(fā)展獲得新動(dòng)力，使鄉(xiāng)村治理見(jiàn)實(shí)效。

二、基于“國(guó)家-社會(huì)”一體化的鄉(xiāng)村治理

(一) “國(guó)家-社會(huì)”一體化的鄉(xiāng)村治理

在馬克思主義相關(guān)理論中，國(guó)家與階級(jí)是相伴相生的，國(guó)家隨著階級(jí)的產(chǎn)生而產(chǎn)生，并且以政府為載體，通過(guò)制度安排來(lái)行使其權(quán)力。社會(huì)是伴隨人類的產(chǎn)生而產(chǎn)生，它是人與人之間關(guān)系的集合體，主要體現(xiàn)的是目的與手段之間的關(guān)系。目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基本方向和主要策略的研究，正是圍繞國(guó)家與社會(huì)、政治能力與行政能力這兩個(gè)根本維度而展開(kāi)。對(duì)“國(guó)家-社會(huì)”一體化模式進(jìn)行研究，衍生出了制度管理和手段管理兩個(gè)關(guān)鍵詞。制度管理主要是在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中目標(biāo)體系的規(guī)范化，由于政治文化的不同，制度管理所蘊(yùn)涵的價(jià)值具有多樣性和豐富性；手段管理主要是一些可操作性的方法，扮演著工具的角色，在鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，為制度管理提供路徑和方法。這兩種治理取向同時(shí)貫穿鄉(xiāng)村治理制度的全過(guò)程，兩者相輔相成、缺一不可，最終實(shí)現(xiàn)“健全的治理”“有效的治理”或“善治”[7]。我國(guó)鄉(xiāng)村治理中的“治理”，指的是在政府主導(dǎo)下群體參與的實(shí)現(xiàn)公共利益的一種管理活動(dòng)，包括“作為制度的管理”與“作為手段的管理”兩種不同的取向的合二為一。在具體的制度設(shè)計(jì)中表現(xiàn)為治理的制度目標(biāo)與手段要素之間的緊密勾連，在相應(yīng)的程序、機(jī)制和戰(zhàn)略安排中顯現(xiàn)出“國(guó)家-社會(huì)”一體化，“三治”方略在治理的制度要素中都有體現(xiàn)相應(yīng)內(nèi)容的條款，在實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的過(guò)程中鄉(xiāng)村管理人員與其相關(guān)聯(lián)的不同授權(quán)群體處于兩者的最佳狀態(tài)，是一種新型的合作治理關(guān)系。

(二) 鄉(xiāng)村治理的制度體系: 目標(biāo)效能、運(yùn)行基礎(chǔ)與方法要素

從方法設(shè)計(jì)的視角觀之，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的效能最大化，需要方法、運(yùn)行和目標(biāo)三位一體共同發(fā)揮作用。其中，方法要素在鄉(xiāng)村治理體系中占據(jù)重要位置，方法要素的目標(biāo)遵循，規(guī)定了鄉(xiāng)村治理方法要素的范圍。運(yùn)行基礎(chǔ)制約著方法要素的執(zhí)行結(jié)果，受政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面影響。同時(shí)“三治”相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系也被賦予規(guī)范行為、依法履責(zé)與改善績(jī)效等三項(xiàng)基本功能。首先，從管理層面而言，隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，社會(huì)自治權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大。如相關(guān)文件規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，鄉(xiāng)村治理者內(nèi)在具有高度的政治覺(jué)悟與自覺(jué)的服務(wù)動(dòng)機(jī)。其次，鄉(xiāng)村治理人員要依法履職，及時(shí)回應(yīng)民眾訴求，做到公平公正。最后，鄉(xiāng)村治理的價(jià)值旨在改善民眾生活水平，實(shí)現(xiàn)管理成效?？傊?，方法要素、運(yùn)行基礎(chǔ)以及目標(biāo)效能共同構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理制度設(shè)計(jì)的基石。

我國(guó)鄉(xiāng)村治理以政府為主導(dǎo)，沿著行政權(quán)力的等級(jí)鏈條逐級(jí)展開(kāi)。在治理理念上，以“三治”為核心，采取目標(biāo)管理和績(jī)效考核相結(jié)合的方式，對(duì)治理結(jié)果進(jìn)行量化，將治理目標(biāo)和結(jié)果與治理者的經(jīng)濟(jì)利益、政治權(quán)利相掛鉤，調(diào)動(dòng)治理主體工作熱情，提升治理主體內(nèi)動(dòng)力，從根本上解決治理主體創(chuàng)新能力不強(qiáng)、工作業(yè)績(jī)不突出的問(wèn)題。在治理方式上，由“結(jié)果導(dǎo)向”轉(zhuǎn)化為“程序?qū)颉薄?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)生的諸多矛盾，通過(guò)“三治”乃至“五治”(漢陰縣城關(guān)鎮(zhèn)三元村進(jìn)一步拓展為“政治、法治、德治、自治和智治”)聯(lián)動(dòng)，建立健全鄉(xiāng)村基層治理體系，真正將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。在治理目標(biāo)上由注重秩序轉(zhuǎn)向多維共生。全面建成小康社會(huì)之前，鄉(xiāng)村基層治理目標(biāo)主要定位在建立和維護(hù)鄉(xiāng)村良好的秩序上。全面建成小康社會(huì)之后，在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程上要“扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興”[8]，使鄉(xiāng)村發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)及鄉(xiāng)村治理三管齊下、協(xié)同推進(jìn)。

總體而言，黨的十八大以來(lái)，鄉(xiāng)村治理問(wèn)題受到政府及社會(huì)的高度關(guān)注，鄉(xiāng)村治理體系正在朝著制度規(guī)范、體系科學(xué)的方向發(fā)展。要振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，就需要從以下方面考量：一是從政府管理層面考量，在鄉(xiāng)村治理體系中，政府加強(qiáng)了對(duì)于治理對(duì)象的引導(dǎo)和監(jiān)督作用；二是從關(guān)涉層面考量，鄉(xiāng)村治理不僅關(guān)乎鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更重要的是當(dāng)?shù)孛癖姭@得感、幸福感的提升；三是從治理內(nèi)容方面考量，鄉(xiāng)村振興成為治理體系評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)；四是從治理程序考量，國(guó)家鄉(xiāng)村治理部門對(duì)于村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的諸如賄選、貪污等問(wèn)題進(jìn)行民主監(jiān)督；五是以結(jié)果為導(dǎo)向，將治理情況作為鄉(xiāng)村干部任免、獎(jiǎng)懲的依據(jù)，激發(fā)鄉(xiāng)村干部的內(nèi)在動(dòng)力，切實(shí)提高治理成效。

(三)鄉(xiāng)村治理中的治理有效與執(zhí)行方法化

鄉(xiāng)村有效治理是國(guó)家治理能力和治理體系面向鄉(xiāng)村新的探索，也是黨的十九大報(bào)告對(duì)鄉(xiāng)村治理新的要求，更是實(shí)施鄉(xiāng)村振興，在鄉(xiāng)村善治道路上滿足人民對(duì)美好生活向往的價(jià)值歸宿。最大化地保證鄉(xiāng)村治理的質(zhì)與量，關(guān)涉治理主體、政策、路徑、方式、效果等方方面面因素。有效治理以“三治”為內(nèi)核，使得具體從事鄉(xiāng)村治理的工作人員不僅受到上級(jí)治理目標(biāo)的約束，同時(shí)需要與“三治”激勵(lì)機(jī)制發(fā)生關(guān)聯(lián)，從而衍生出鄉(xiāng)村治理過(guò)程行之有效的方法，也就是行動(dòng)邏輯及工具目標(biāo)。鄉(xiāng)村治理的有效實(shí)現(xiàn)，不僅需要從源頭上規(guī)制治理制度，更需要切合實(shí)際的治理目標(biāo)，即需要治理方式與治理制度要素互動(dòng)，進(jìn)而把組織賦權(quán)、權(quán)力規(guī)制、規(guī)范行為、合規(guī)控制、績(jī)效改進(jìn)等價(jià)值目標(biāo)滲透在整個(gè)執(zhí)行過(guò)程中，產(chǎn)生了對(duì)上負(fù)責(zé)與對(duì)下負(fù)責(zé)、權(quán)力規(guī)制與目標(biāo)任務(wù)、指標(biāo)管理與形式管理、法治懲戒與鄉(xiāng)規(guī)民約、績(jī)效改進(jìn)與治理有效等的完全匹配。通過(guò)目標(biāo)、過(guò)程、原則、制度相統(tǒng)一的模式，將簡(jiǎn)單的上傳下達(dá)與鄉(xiāng)村治理變成了人人可參與共同提振鄉(xiāng)村治理能力，實(shí)現(xiàn)了制度治理效能的最大化，破解了過(guò)去管理工具化的困境，達(dá)到了鄉(xiāng)村治理應(yīng)有的目標(biāo)追求。

三、“三治”模式在目標(biāo)效能上的有效結(jié)合

(一)鄉(xiāng)村治理主體: 對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合

鄉(xiāng)村治理主體是鄉(xiāng)村治理過(guò)程的重要構(gòu)成要素。現(xiàn)階段，參與鄉(xiāng)村治理的主體主要包括政府工作人員、村委會(huì)、村民群體以及社會(huì)組織，鄉(xiāng)村治理主體的治理能力在很大程度上決定著鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力?！蛾P(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》規(guī)定，黨委在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用， 鄉(xiāng)村治理目標(biāo)責(zé)任制以剛性壓力傳導(dǎo)，鄉(xiāng)村各類治理主體常常將上級(jí)安排和布置的事項(xiàng)作為優(yōu)先任務(wù)，進(jìn)而演變成一種對(duì)上負(fù)責(zé)、甚至唯上的傾向，在實(shí)際治理過(guò)程中往往忽視普通民眾的自身需求，鄉(xiāng)村自治主體所承載的治理負(fù)荷又非常繁重，民眾主動(dòng)參與鄉(xiāng)村治理的積極性不高。針對(duì)這種情況，漢陰縣鄉(xiāng)村治理主體根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》精神，結(jié)合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村實(shí)際情況，依法整合現(xiàn)有治理力量和資源，創(chuàng)建鄉(xiāng)村“三治”新框架，賦予各治理任務(wù)的實(shí)施主體相應(yīng)職權(quán)，把政策上傳下達(dá)、對(duì)上負(fù)責(zé)和對(duì)下負(fù)責(zé)結(jié)合，讓治理主體代表最廣大人民的根本利益，保障人民權(quán)利和公共利益，上級(jí)黨委和行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)主要通過(guò)指導(dǎo)、監(jiān)督來(lái)體現(xiàn)。漢陰縣以提升鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系為核心，制定的12項(xiàng)與鄉(xiāng)村發(fā)展息息相關(guān)的重點(diǎn)任務(wù)，包括改善環(huán)境、優(yōu)化鄉(xiāng)村道路等八大工程，村干部與村民配合來(lái)完成治理任務(wù)，使治理主體的自主性不斷提高，解決了鄉(xiāng)村治理主體在很多時(shí)候并沒(méi)有相應(yīng)的治權(quán)而影響治理效果的問(wèn)題，取得了明顯成效。

(二)鄉(xiāng)村治理客體: 權(quán)力規(guī)制和任務(wù)對(duì)等

鄉(xiāng)村治理客體是指對(duì)相關(guān)行政事務(wù)做出管理及其發(fā)展要求，直接規(guī)定權(quán)力規(guī)制的界限，良好的鄉(xiāng)村治理要求鄉(xiāng)村治理客體的覆蓋范圍盡可能廣泛。目前我國(guó)實(shí)行的是黨委、政府、監(jiān)委和經(jīng)濟(jì)合作社四個(gè)領(lǐng)域鄉(xiāng)村治理的格局，在這一制度安排下，鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)了對(duì)轄區(qū)人員管理的全覆蓋。在目標(biāo)管理體制下，“三治”在實(shí)際實(shí)施時(shí)圍繞“產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興”進(jìn)行權(quán)責(zé)分配，雖然仍然存在上級(jí)“三治”掌握著任務(wù)目標(biāo)的制定權(quán)和驗(yàn)收檢查權(quán)，容易出現(xiàn)權(quán)力上移、治理下移的傾向，但目標(biāo)管理體制中多部門共同參與的問(wèn)題解決機(jī)制，在充分調(diào)動(dòng)各方面積極性、提高行政效率的同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理時(shí)把治理目的看作是治理方式，如陜西省安康市寧陜縣海棠苑村運(yùn)用“兩說(shuō)一商”形式，將黨的政策傳達(dá)下去，將群眾的智慧建議凝聚起來(lái)，并在組織振興上進(jìn)一步細(xì)化為“增強(qiáng)政策宣傳實(shí)效”以達(dá)“扶貧扶志，讓村民了解黨的好”；通過(guò)“暢通民意反映渠道”以達(dá)“直言不諱，讓村民把真實(shí)想法說(shuō)”；努力“增強(qiáng)民主議事效果”以達(dá)“集思廣益，讓村級(jí)決策更民主更科學(xué)”；通過(guò)“豐富矛盾調(diào)節(jié)形式”以達(dá)“渙然冰釋，讓村民矛盾村內(nèi)化解”等“八個(gè)工作目標(biāo)”，對(duì)在鄉(xiāng)村振興促進(jìn)工作中不履行或者不正確履行職責(zé)的，依照《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第73條規(guī)定及國(guó)家法律法規(guī)追責(zé)，“對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。用權(quán)力規(guī)制和任務(wù)對(duì)等建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的鄉(xiāng)村治理共同體。

(三) 鄉(xiāng)村治理內(nèi)容: 規(guī)范行為和指標(biāo)管理

鄉(xiāng)村治理內(nèi)容是鄉(xiāng)村治理過(guò)程的核心部分，是對(duì)處理具體事物的組織和個(gè)人活動(dòng)的規(guī)定。鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵豐富，包括上級(jí)決策規(guī)定、崗位職責(zé)劃分、行政監(jiān)管要求、公共服務(wù)提供等關(guān)涉治理過(guò)程方方面面內(nèi)容。落實(shí)鄉(xiāng)村治理內(nèi)容，需要發(fā)揮目標(biāo)管理體制效能，通過(guò)目標(biāo)分解和層級(jí)傳遞，將宏觀工作細(xì)化、具體化并根據(jù)落實(shí)情況和結(jié)果進(jìn)行考核和評(píng)價(jià)?？己嗽u(píng)價(jià)指標(biāo)包括鄉(xiāng)村黨建、脫貧攻堅(jiān)、綜治維穩(wěn)、民生保障、便民服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、精神文明等，由于鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，治理主體的注意力容易分散，需要將一些影響民生的且非常緊急重要的任務(wù)拉入治理清單，將具體責(zé)任目標(biāo)細(xì)化、分解，通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)重視、媒體關(guān)注、工作人員落實(shí)等幾個(gè)方面協(xié)同參與，鄉(xiāng)村治理才會(huì)取得顯著成效。如果在治理過(guò)程中，“眉毛胡須一把抓”，不能結(jié)合鄉(xiāng)村實(shí)際開(kāi)展治理工作，或針對(duì)所有突顯的問(wèn)題采取“層層加碼”等方式，不僅不利于鄉(xiāng)村治理問(wèn)題的解決，有可能導(dǎo)致問(wèn)題更加嚴(yán)重。如果不結(jié)合本地、本部門的實(shí)際，會(huì)在一定程度上使鄉(xiāng)村治理偏離主渠道。針對(duì)“上面千根線”與“鄉(xiāng)村一張網(wǎng)”的實(shí)際情況，“三治”堅(jiān)持制度保障和技術(shù)運(yùn)用并重，如在疫情防控中通過(guò)網(wǎng)格員和網(wǎng)格管理員“網(wǎng)格防”實(shí)時(shí)采集上報(bào)的無(wú)縫對(duì)接，形成“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)決策”的鄉(xiāng)村治理新機(jī)制，確保鄉(xiāng)村治理工作落到實(shí)處，受益絕大多數(shù)人民群眾。

(四) 鄉(xiāng)村治理程序: 合規(guī)控制和法律秩序

鄉(xiāng)村治理程序是鄉(xiāng)村治理主體啟動(dòng)鄉(xiāng)村治理時(shí)需要遵循的一系列制度規(guī)范，包括黨和國(guó)家的大政方針、法律法規(guī)及地方政府的相關(guān)規(guī)制等，社會(huì)各種形式的自治是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要組成部分。社區(qū)作為一種現(xiàn)代意義上的管理方式，在遵守政策法規(guī)前提下，有效地整合社會(huì)中的各種自治要素和自治資源，以職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)理念作為內(nèi)部控制機(jī)制，來(lái)履行管理者的職責(zé)規(guī)范和責(zé)任義務(wù)?！叭巍狈铰圆捎煤弦?guī)控制導(dǎo)向的鄉(xiāng)村治理方式，把符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定滲透到社區(qū)之中，避免因鄉(xiāng)村治理實(shí)際與治理內(nèi)容不匹配的情況，以提高社會(huì)自治的效果。由于鄉(xiāng)村“三治”方略尚處于發(fā)展階段，其本身還存在某些不完備之處，且行政事務(wù)具有相互關(guān)聯(lián)性和多維性特點(diǎn)，這就要求治理主體運(yùn)用行政程序開(kāi)展治理工作時(shí)，不僅要深刻理解黨和政府的方針、政策，而且在貫徹執(zhí)行中一定要與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相結(jié)合，積極探索行之有效的治理機(jī)制。

(五) 鄉(xiāng)村治理結(jié)果: 績(jī)效改進(jìn)和治理有效

鄉(xiāng)村治理旨在最大限度地實(shí)現(xiàn)人民安居樂(lè)業(yè)，提升人民的幸福指數(shù)，達(dá)到善治的目的。良好的鄉(xiāng)村治理結(jié)果被用于開(kāi)展鄉(xiāng)村振興工作的群體、個(gè)人、組織進(jìn)行考評(píng)的重要依據(jù)，對(duì)于具體工作的實(shí)施者具有激勵(lì)作用，能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)責(zé)一致與錯(cuò)責(zé)相當(dāng)，在治理過(guò)程中緊扣群眾期盼，聚焦鄉(xiāng)村治理，聚力探索組織再造過(guò)程。陜西省漢陰縣“三二一”鄉(xiāng)村治理模式，以“黨員聯(lián)系群眾、人大代表聯(lián)系選民、中心戶長(zhǎng)聯(lián)系村民”發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，以“管理網(wǎng)格化、服務(wù)精細(xì)化”分析問(wèn)題，以“高效村級(jí)治理平臺(tái)”解決鄉(xiāng)村治理難點(diǎn)痛點(diǎn)問(wèn)題，進(jìn)而使鄉(xiāng)村治理主體最大限度地服務(wù)基層民眾，保障社會(huì)安定有序，最大限度地增進(jìn)人民福祉。此種基層治理模式的達(dá)成，不僅要有科學(xué)有效的工作方法，還要有充足的時(shí)間和資源，多者的結(jié)合才能提高鄉(xiāng)村治理效力。但有些地區(qū)在開(kāi)展鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，將“三治”簡(jiǎn)單化、粗暴化，沒(méi)有結(jié)合鄉(xiāng)村發(fā)展實(shí)際，簡(jiǎn)單執(zhí)行上級(jí)文件要求，使鄉(xiāng)村治理工作流于形式，造成了資源的浪費(fèi)及人民群眾的不滿。我們要盡力避免此種現(xiàn)象的發(fā)生。

四、鄉(xiāng)村“三治”內(nèi)在的治理新機(jī)制

鄉(xiāng)村“三治”分統(tǒng)結(jié)合不僅要增強(qiáng)鄉(xiāng)村治理效能、強(qiáng)塑良好組織環(huán)境和政治生態(tài)，更要滿足社會(huì)期望、消解群眾和鄉(xiāng)村干部對(duì)鄉(xiāng)村治理的價(jià)值認(rèn)知。我們需要在清醒認(rèn)知鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，從制度調(diào)適、環(huán)境優(yōu)化和動(dòng)機(jī)重塑等多個(gè)維度建構(gòu)治理體系新機(jī)制(見(jiàn)圖1)[9]，在實(shí)踐中協(xié)同推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程，以期達(dá)到“三治”目標(biāo)。

圖1 鄉(xiāng)村“三治”分統(tǒng)治理體系新機(jī)制

(一)權(quán)責(zé)匹配：鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的制度調(diào)適

我國(guó)地域遼闊，生活在不同民族、地區(qū)的人們因生活習(xí)慣、風(fēng)俗禮儀的差異而形成一個(gè)個(gè)邏輯自洽的村落共同體，正是這種邏輯自洽，從根本上決定了鄉(xiāng)村事務(wù)的冗雜繁瑣、突發(fā)及應(yīng)急。面對(duì)鄉(xiāng)村的實(shí)際情況及問(wèn)題，應(yīng)在這種“熟人”社會(huì)中，高效、合理、公平地解決問(wèn)題，合理的制度與目標(biāo)相契合的評(píng)價(jià)體制顯得尤為重要，進(jìn)行創(chuàng)新的制度調(diào)適就成為必然。近幾年來(lái)，鄉(xiāng)村治理已進(jìn)入相關(guān)學(xué)者和專家的研究領(lǐng)域，通過(guò)實(shí)地調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)在鄉(xiāng)村治理中，存在責(zé)任與權(quán)利不匹配的現(xiàn)象，造成了“權(quán)小責(zé)大資源少”的現(xiàn)實(shí)困境，如何從源頭規(guī)范制度，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配是實(shí)現(xiàn)“三治”的內(nèi)在要求。一是結(jié)合鄉(xiāng)村工作實(shí)際科學(xué)立法，通過(guò)權(quán)責(zé)清單明晰治理主體的職責(zé)范圍，增強(qiáng)鄉(xiāng)村干部干事能力，提升“三治”時(shí)效。二是將資源與規(guī)制相匹配，以法律制度為保障，最大限度地使鄉(xiāng)村的資源、服務(wù)、管理與規(guī)制相配套，確保鄉(xiāng)村治理穩(wěn)步有序。三是建立和完善權(quán)力監(jiān)督體系，通過(guò)紀(jì)律監(jiān)督強(qiáng)化創(chuàng)新“紅線”意識(shí)，公開(kāi)與群眾利益切身相關(guān)的信息，增強(qiáng)創(chuàng)新透明度，提升社會(huì)參與度。

(二)協(xié)同互動(dòng)：優(yōu)化鄉(xiāng)村新形態(tài)的治理環(huán)境

社會(huì)治理需要依靠基層去開(kāi)展工作，同時(shí)也要處理好基層所顯現(xiàn)出的尖銳矛盾。“三治”方略層級(jí)上是“自治為基、法治為本、德治為先”，在治理機(jī)制要求用協(xié)同互動(dòng)方法，需要黨委、政府、社會(huì)、群眾等各方力量攜手合作，形成社會(huì)治理共同體，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織、黨員、人大代表、能人、鄉(xiāng)賢、中心戶長(zhǎng)、普通群眾等社會(huì)主體的作用。研究鄉(xiāng)村治理，不能只解釋基層治理實(shí)踐中已出現(xiàn)的治理現(xiàn)象，而是要形成較為科學(xué)的管理理論，化解由治理環(huán)境復(fù)雜性帶來(lái)的問(wèn)題，開(kāi)展預(yù)測(cè)并形成可行方案以引領(lǐng)實(shí)踐。首先，在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，融入“三治”理念，借鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，把一系列治理工具有效結(jié)合，發(fā)揮黨員示范引領(lǐng)作用，遇到問(wèn)題就地化解。其次，以利益為驅(qū)動(dòng)，吸納更多人才投身于鄉(xiāng)村治理中，構(gòu)建科學(xué)合理的治理評(píng)價(jià)機(jī)制。最后，以民生發(fā)展為根本，鼓勵(lì)老百姓參與鄉(xiāng)村治理工作中，確保民眾的知情權(quán)、參與權(quán)及監(jiān)督權(quán)，在多方聯(lián)動(dòng)下，提升群眾的幸福指數(shù)。

(三)創(chuàng)新轉(zhuǎn)化：發(fā)揮傳統(tǒng)文化的根基作用

作為傳統(tǒng)中國(guó)最重要的政治法律概念，禮法既是中國(guó)傳統(tǒng)文化的核心范疇，也是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)政治制度的集大成者。從某種意義上說(shuō)，禮法不僅塑造了中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)政治形態(tài)，也塑造了中國(guó)人的行為方式。“三治”充分利用中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的禮法合治方式及對(duì)民眾行為習(xí)慣的認(rèn)同，將“德治”賦予“誠(chéng)孝儉勤和”滲透在村規(guī)民約中，定期開(kāi)展道德評(píng)議會(huì)，建立道德積分管理超市，凡是有利于“誠(chéng)孝儉勤和”價(jià)值的行為習(xí)慣，則會(huì)受到物質(zhì)和精神的獎(jiǎng)勵(lì)；凡違背“誠(chéng)孝儉勤和”公共秩序者，將受到一定程度的懲罰?！叭巍笔冀K圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展和富裕村民作為中心任務(wù)開(kāi)展基層治理，如在家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)民合作社兩類經(jīng)營(yíng)主體中，深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大土地利用率，結(jié)合當(dāng)?shù)氐赜蛉宋奶攸c(diǎn)，發(fā)展地域經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)龍頭企業(yè)帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，確保鄉(xiāng)村治理提質(zhì)增效；建立“基本報(bào)酬+績(jī)效報(bào)酬+創(chuàng)收獎(jiǎng)勵(lì)”崗位報(bào)酬體系，用創(chuàng)收增量的一定比例獎(jiǎng)勵(lì)村干部和致富帶頭人，發(fā)揮好基層治理中經(jīng)濟(jì)組織法人、鄉(xiāng)賢能人等“關(guān)鍵少數(shù)”的帶動(dòng)引領(lǐng)作用?！叭巍苯⒃趯?duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的科學(xué)把握上，設(shè)置的治理體制不僅有法律體系，還有道德體系；不僅貫徹國(guó)家法規(guī)制度，還體現(xiàn)社會(huì)習(xí)俗；不僅凸顯法治，還浸透著人文關(guān)懷，以實(shí)現(xiàn)真正意義上的“治理有效”。

(四)規(guī)范組織：重視鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村治理中的作用

《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》提出要從制度上狠下功夫，建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)村管理體制，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化等多方面發(fā)展，同時(shí)強(qiáng)調(diào)在治理過(guò)程中，要全員參與，搭建社會(huì)參與平臺(tái)，加強(qiáng)組織動(dòng)員，構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的鄉(xiāng)村振興參與機(jī)制[10]。由于經(jīng)濟(jì)、文化、民生層面發(fā)展不均衡，各個(gè)區(qū)縣的鄉(xiāng)村治理也存在層次不齊的問(wèn)題，如在鄉(xiāng)村組織機(jī)構(gòu)設(shè)立層面，有的沒(méi)有形成體系化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，或者即便有也形同虛設(shè)。鑒于此，應(yīng)加大力度規(guī)范組織建設(shè)，引進(jìn)高層次人才用先進(jìn)理念支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，循序漸進(jìn)地引入社會(huì)組織孵化器完善鄉(xiāng)村治理組織機(jī)構(gòu)，并且在實(shí)施鄉(xiāng)村治理和振興過(guò)程中，要增強(qiáng)民眾參與度。同時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，要重視一定區(qū)域內(nèi)鄉(xiāng)村先賢的引領(lǐng)作用，正如習(xí)近平總書記所說(shuō)：“要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢在鄉(xiāng)村建設(shè)中的特殊作用，凝聚起鄉(xiāng)村振興的強(qiáng)大力量?！被诖?，實(shí)施鄉(xiāng)村治理工程不僅需要正確的政治決策、科學(xué)的管理制度、強(qiáng)有力的治理團(tuán)隊(duì)，更要發(fā)揮新鄉(xiāng)賢的引領(lǐng)作用，更大力度培養(yǎng)高素質(zhì)農(nóng)民，強(qiáng)化村民鄉(xiāng)村治理的主動(dòng)權(quán)。

(五)激勵(lì)約束：構(gòu)建鄉(xiāng)村干部治理中的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制

在大力發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、完善鄉(xiāng)村治理過(guò)程中，構(gòu)建容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，對(duì)于提升鄉(xiāng)村干部安全感、端正治理動(dòng)機(jī)方面發(fā)揮著重要作用。陜西省在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)和民生發(fā)展條件下，相應(yīng)出臺(tái)的“三個(gè)區(qū)分”及相關(guān)鄉(xiāng)村治理的立法和容錯(cuò)制度文本，明確治理容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)鄉(xiāng)村干部發(fā)揮主觀能動(dòng)性，切實(shí)提高鄉(xiāng)村治理水平和能力。在保障鄉(xiāng)村干部干事積極性方面，要形成鄉(xiāng)村干部的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和路徑，打通鄉(xiāng)村干部的職業(yè)上升渠道，從工資待遇、福利保障、職業(yè)期望等方面激勵(lì)鄉(xiāng)村干部干事內(nèi)動(dòng)力。同時(shí)，要經(jīng)常性地開(kāi)展鄉(xiāng)村干部職業(yè)培訓(xùn)，提升鄉(xiāng)村干部的榮譽(yù)感和職業(yè)價(jià)值感，并且依據(jù)容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制塑造鄉(xiāng)村干部扎實(shí)工作的心態(tài)，增強(qiáng)干部理想信念教育，實(shí)現(xiàn)工作效能的最大化。

綜上所述，實(shí)施鄉(xiāng)村治理是現(xiàn)階段黨的一項(xiàng)重點(diǎn)工程。本文以價(jià)值導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，以“三治”為抓手，運(yùn)用“國(guó)家-社會(huì)”一體化發(fā)展模式，探索鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)效能、運(yùn)行基礎(chǔ)與方法要素之間的深層關(guān)系，從權(quán)責(zé)匹配、協(xié)同互動(dòng)、創(chuàng)造轉(zhuǎn)化、規(guī)范組織、激勵(lì)約束等層面重塑鄉(xiāng)村治理的新機(jī)制，期望這種探索對(duì)提振鄉(xiāng)村治理底氣、增強(qiáng)治理效能產(chǎn)生積極影響。