熊 娜，段 磊

（武漢大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，湖北 武漢 430072）

黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍是指黨內(nèi)法規(guī)作用于特定對象或事務(wù)的界限，是黨內(nèi)法規(guī)基礎(chǔ)理論研究中的重要議題。針對這一議題，學(xué)界受法律關(guān)系、政黨自治規(guī)范等在先理論的影響，以黨內(nèi)法規(guī)是否僅限于調(diào)整“黨內(nèi)”主體為論爭焦點、以主客體之間應(yīng)然的權(quán)利義務(wù)關(guān)系為立論重點，分別建構(gòu)起黨內(nèi)關(guān)系和黨務(wù)關(guān)系兩種學(xué)理認(rèn)知。但遺憾的是，黨內(nèi)關(guān)系與黨務(wù)關(guān)系在理論推演上均存在著一定的局限性，難以從根本上回應(yīng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀實踐?；诖?，本文擬在回顧和反思既有研究局限性的基礎(chǔ)上，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的生成環(huán)境和演進(jìn)歷程，探尋并分析影響黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的關(guān)鍵性因素，以期為認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍提供新的思路。

一、問題的提出：黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的論爭和反思

為確定黨內(nèi)法規(guī)的存在和適用空間，學(xué)界多以中國共產(chǎn)黨這一特定主體為核心，結(jié)合相關(guān)的政黨治理活動，抽象提煉出在主體、客體、權(quán)利義務(wù)等方面具有內(nèi)在統(tǒng)一性、可以合并為同一類型、體現(xiàn)自身規(guī)律性的社會關(guān)系，并通過社會關(guān)系向黨內(nèi)法規(guī)關(guān)系的轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的固定化和模式化。不過，由于立場和觀察視角的不同，不同學(xué)者對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的界定并不一致，由此形成黨內(nèi)關(guān)系和黨務(wù)關(guān)系的觀點論爭。在黨內(nèi)關(guān)系一方看來，政黨制定的規(guī)范是政黨自治理念的具體表現(xiàn)，原則上只能對政黨內(nèi)部成員賦予權(quán)利或科以義務(wù)。因此，按照相關(guān)主體是否具備黨內(nèi)某種身份或資格的標(biāo)準(zhǔn)，理想的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍應(yīng)以黨內(nèi)法規(guī)之“內(nèi)”為限，即主要圍繞黨組織、黨員相互間關(guān)系展開，要盡量避免涉及非黨組織和黨外群眾，否則相關(guān)制度規(guī)范就需要向國家法律轉(zhuǎn)化①。黨務(wù)關(guān)系一方則認(rèn)為，中國共產(chǎn)黨獨特的政黨地位能夠使黨內(nèi)法規(guī)不限于調(diào)整“黨內(nèi)”，而是涵蓋“黨內(nèi)”“黨外”這兩大場域。據(jù)此，可將具有“黨內(nèi)”“黨外”不同身份的主體統(tǒng)合在公認(rèn)并共通的“黨務(wù)”概念之下，繼而以黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動為依托分別提煉黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的關(guān)系類型。這樣一來，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨務(wù)關(guān)系就當(dāng)然包括因黨的建設(shè)活動而在黨組織、黨員之間形成的黨內(nèi)治理關(guān)系，以及因黨的領(lǐng)導(dǎo)活動而在黨組織與非黨組織、黨員與黨外群眾之間形成的黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系②。

盡管在黨內(nèi)法規(guī)能否調(diào)整“黨外”主體的問題上，黨內(nèi)關(guān)系和黨務(wù)關(guān)系存在著難以調(diào)和的矛盾，但兩方的推導(dǎo)過程均屬于對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的應(yīng)然性演繹，試圖在黨內(nèi)法規(guī)和國家法律等規(guī)范類型之間建立起明確的理論界分標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出以理性邏輯超越經(jīng)驗邏輯的特征。除依據(jù)政黨自治一般原理進(jìn)行學(xué)理推演的黨內(nèi)關(guān)系外，按照中國共產(chǎn)黨“對內(nèi)”開展黨的建設(shè)活動、“對外”開展黨的領(lǐng)導(dǎo)活動邏輯搭建的黨務(wù)關(guān)系，也潛在地接受國家法律調(diào)整范圍等在先理論的規(guī)訓(xùn)，通過對黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的嚴(yán)格限定，嘗試在國家法律等規(guī)范類型的“應(yīng)有”調(diào)整范圍之外反向劃定黨內(nèi)法規(guī)“應(yīng)然”的存在空間[1]60。不可否認(rèn)的是，通過應(yīng)然的理論建構(gòu)闡釋黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，既有助于對黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容與框架進(jìn)行整體性觀察，也有助于全方位把握黨內(nèi)法規(guī)之于適用對象的評價指引功能，是黨內(nèi)法規(guī)理論研究應(yīng)有的目標(biāo)追求。然而，對于黨內(nèi)法規(guī)這一具有充分中國特色的規(guī)范類型來說，其調(diào)整范圍在很大程度上并非先驗的理論產(chǎn)物，而更多是中國共產(chǎn)黨管黨治黨、治國理政實踐歷程中的經(jīng)驗產(chǎn)物。這主要是因為，中國共產(chǎn)黨創(chuàng)造出黨內(nèi)法規(guī)這一制度形式，從根本上是為解決其在現(xiàn)實實踐中遇到的問題，具有鮮明的實用主義導(dǎo)向，其最終追求的也往往不是與某種既有理論形成自洽[2]。正是在此意義上，黨內(nèi)關(guān)系和黨務(wù)關(guān)系至少存在如下兩個方面的缺憾：

一方面，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍在現(xiàn)實的經(jīng)驗世界中有其獨特性與復(fù)雜性，并不像黨內(nèi)關(guān)系和黨務(wù)關(guān)系所預(yù)設(shè)的那樣涇渭分明。例如，在黨管干部、紀(jì)檢監(jiān)察、社會治理等領(lǐng)域，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《信訪工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍不但超越了傳統(tǒng)意義上的政黨自治范疇，而且呈現(xiàn)出向領(lǐng)導(dǎo)對象的內(nèi)部管理體制、對外工作機制等方面事務(wù)拓展的趨勢，其中不乏一些曾經(jīng)由國家法律等規(guī)范類型調(diào)整的事務(wù)轉(zhuǎn)向由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，這也導(dǎo)致黨內(nèi)關(guān)系和黨務(wù)關(guān)系的理論詮釋力面臨著來自實踐的挑戰(zhàn)。面對相關(guān)現(xiàn)象，除非認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的確立能夠不以實然的規(guī)范為前提，而更多在于對制度框架理想圖景的追求，否則就應(yīng)當(dāng)充分尊重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的客觀實踐。恰如馬克思在論及法與社會實踐之間關(guān)系時所指出的那樣，“法的關(guān)系正像國家的形式一樣，既不能從它們本身來理解，也不能從所謂人類精神的一般發(fā)展來理解，相反，它們根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”[3]。只有立足客觀實踐本身，形成合乎黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的主觀認(rèn)知，才能更為準(zhǔn)確地把握和提煉黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的一般規(guī)律。

另一方面，對黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)然調(diào)整范圍的追求，還使得既有研究多只關(guān)注當(dāng)下的黨內(nèi)法規(guī)，卻缺少相應(yīng)的歷史視野。“自中國共產(chǎn)黨誕生以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)緊緊圍繞政治大局推進(jìn)，始終與黨的奮斗歷程相伴相隨，與黨的建設(shè)和黨的事業(yè)同向同行?！盵4]雖然在不同的歷史時期，黨內(nèi)法規(guī)會因客觀環(huán)境的變化和中國共產(chǎn)黨主觀上對規(guī)范認(rèn)知的調(diào)整而呈現(xiàn)出不同的階段性特征，但其制度實踐仍在總體上保持著內(nèi)在的連續(xù)性。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍又實際上是隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的推進(jìn)而得以形塑的，背后蘊含著中國共產(chǎn)黨管黨治黨、治國理政的歷史傳統(tǒng)。如果能夠?qū)⑿旁L工作等當(dāng)下有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的現(xiàn)象置于歷史的觀察視角下，很多問題也會變得更加容易理解。

綜合上述兩個方面，本文首先把黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍視為一種由長期治理實踐塑造的產(chǎn)物，即中國共產(chǎn)黨在不同時期通過黨內(nèi)法規(guī)構(gòu)建一系列現(xiàn)實秩序的集合體。這表明，對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的探討，需要暫時拋棄種種應(yīng)然的理論預(yù)設(shè)，而要選擇在歷史與現(xiàn)實之間展開綜合觀察，更為充分地發(fā)現(xiàn)影響黨內(nèi)法規(guī)具體調(diào)整范圍的一貫規(guī)律線索。因此，本文研究黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的視角，既是歷時性的，也是經(jīng)驗性的。歷時性意味著從各個階段的代表性黨內(nèi)法規(guī)文本出發(fā)③，整體分析這些規(guī)范所調(diào)整的具體范疇及其演進(jìn)情況，尋求影響黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍發(fā)展變化的深層動因。經(jīng)驗性則意味著從中國共產(chǎn)黨這一創(chuàng)造黨內(nèi)法規(guī)的特定主體出發(fā)，理解其對相應(yīng)歷史環(huán)境的判斷，以及這些判斷與黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計之間的邏輯關(guān)聯(lián)，強調(diào)二者的互動關(guān)系。經(jīng)由這兩個視角的綜合，本文雖不能對影響黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的因素囊括無遺，但仍可圍繞其中的關(guān)鍵線索對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍生成的內(nèi)在實質(zhì)作出有針對性的闡釋，從而進(jìn)一步認(rèn)識到黨內(nèi)法規(guī)自身的獨特性。

二、黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的時代生成：政治性標(biāo)準(zhǔn)的析出

“歷史地看，界定黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍因時而異有放有收”[5]，在整體上需要服務(wù)于中國共產(chǎn)黨在不同時代背景下的治理要求。百余年來，中國共產(chǎn)黨立足于自身的偉大使命和社會的階段性發(fā)展目標(biāo)，從現(xiàn)實實踐中形成統(tǒng)一的意志和行動方略，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍發(fā)展演進(jìn)的內(nèi)在動因。

（一）在革命和建設(shè)中形塑

黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的基調(diào)形塑，并非一蹴而就，而是在革命和建設(shè)中逐步發(fā)展起來的。在建黨之初和大革命時期，中國共產(chǎn)黨雖未展開系統(tǒng)性的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，但并不缺少通過黨內(nèi)法規(guī)評價和指引自身活動的現(xiàn)實探索?！吨袊伯a(chǎn)黨的第一個綱領(lǐng)》莊嚴(yán)宣告：“黨的根本政治目的是實行社會革命?！盵6]1立足相關(guān)革命綱領(lǐng)，為將處于分散狀態(tài)的社會重新組織起來，中國共產(chǎn)黨重點強調(diào)“嚴(yán)密的集權(quán)的有紀(jì)律的組織與訓(xùn)練”[6]162，出臺《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》《教育宣傳委員會組織法》《組織問題決議案》等一批黨內(nèi)法規(guī)文件，用以調(diào)整黨的組織的內(nèi)部管理事務(wù)。1927 年國民大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨進(jìn)一步提出“以武裝的革命反對武裝的反革命”[7]的號召，堅持獨立創(chuàng)建人民軍隊并自主領(lǐng)導(dǎo)武裝斗爭。對此，古田會議通過《中國共產(chǎn)黨紅軍第四軍第九次代表大會決議案》明確黨對軍隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)原則，這也表明黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍向軍隊內(nèi)部的政治工作拓展。之后，隨著執(zhí)行國際路線和實行黨的全部工作轉(zhuǎn)變的深入，出于緩解干部恐慌現(xiàn)象的需求[8]，《中央巡視條例》《中共中央關(guān)于干部問題的決議》等黨內(nèi)法規(guī)文件再度拓展了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，向黨內(nèi)外干部的一體化管理有關(guān)的事務(wù)推進(jìn)，這也構(gòu)成黨管干部原則的早期制度實踐。

進(jìn)入抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭時期，為進(jìn)一步凝聚一切可能的革命力量爭取戰(zhàn)爭勝利，中國共產(chǎn)黨在建立地方政權(quán)的基礎(chǔ)上，堅持權(quán)力集中與資源統(tǒng)一調(diào)配一體展開，并通過黨內(nèi)法規(guī)對相關(guān)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。由此，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍也取得新的發(fā)展，在開始涉及中國共產(chǎn)黨對地方政權(quán)領(lǐng)導(dǎo)體制建設(shè)等方面事務(wù)的同時，深入至審查宣傳媒介等重要政治資源的管理事務(wù)中。相關(guān)事實表明，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的生成，從一開始就不是接受某種先驗理論塑造的過程，而是中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)整合各方力量以完成革命目標(biāo)的過程。正是在這樣的背景下，“一元化領(lǐng)導(dǎo)”“組織起來”“統(tǒng)一戰(zhàn)線”等概念，在當(dāng)時不僅成為中國共產(chǎn)黨采取政治行動的關(guān)鍵理念，也深刻影響著黨內(nèi)法規(guī)具體的調(diào)整范圍。

中國共產(chǎn)黨執(zhí)掌全國政權(quán)后，社會低組織化狀態(tài)與通過組織化建設(shè)社會主義國家目標(biāo)之間的張力仍然存在[9]。在快速將整個國家和社會組織起來發(fā)展計劃經(jīng)濟(jì)的過程中，中國共產(chǎn)黨除通過領(lǐng)導(dǎo)憲法和法律制定外，也注重從國家政權(quán)建設(shè)的高度出發(fā)，先后圍繞“權(quán)力集中”“不斷革命”“計劃體制”“干部監(jiān)督”等關(guān)鍵詞語加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍隨之快速拓展，這又主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一方面，為在全國上下“統(tǒng)一并貫徹黨中央的政治路線和政策的執(zhí)行”[10]，黨內(nèi)法規(guī)作為影響國家政權(quán)建設(shè)和運行的重要制度資源，開始直接參與到政府的管理活動、企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動、公民的生產(chǎn)生活等事務(wù)之中④。另一方面，為方便黨政工作的一體化開展，中國共產(chǎn)黨也傾向于通過黨內(nèi)法規(guī)對黨政機關(guān)的部分重要性、常規(guī)性事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整，以充分發(fā)揮自身建設(shè)對其他公權(quán)力主體的整合引領(lǐng)作用⑤。至此，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍雖會因時代環(huán)境發(fā)展而與時俱進(jìn)，但其依托黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動進(jìn)而關(guān)涉黨和國家兩大治理場域的發(fā)展基調(diào)已初步形成。

（二）在改革中接續(xù)和調(diào)適

通過權(quán)力集中的方式整合國家和社會，對于中國共產(chǎn)黨在執(zhí)掌全國政權(quán)初期實現(xiàn)政治穩(wěn)定來說是極為必要的。然而，權(quán)力集中在激進(jìn)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動中逐漸走向異化，“越來越不能適應(yīng)社會主義事業(yè)的發(fā)展”[11]。經(jīng)過十年“文革”等社會動亂后，中國共產(chǎn)黨對新中國成立以來的歷史經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)和反思，形成“雖然社會主義革命的任務(wù)還沒有最后完成，但是革命的內(nèi)容和方法已經(jīng)同過去根本不同”[12]的認(rèn)識，并積極轉(zhuǎn)變工作方法以推動改革開放。與之同步的是，黨內(nèi)法規(guī)向“政治改革”“經(jīng)濟(jì)放權(quán)”“社會穩(wěn)定”“反腐斗爭”等重點方向推進(jìn)，其調(diào)整范圍也圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的基調(diào)設(shè)定而有所調(diào)適。

以加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)為基本指向，中國共產(chǎn)黨制定、修訂《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）》《中國人民解放軍政治工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》等一系列黨內(nèi)法規(guī)，在確保維護(hù)黨內(nèi)集中統(tǒng)一的同時，實現(xiàn)自身在國家治理中的定位向“主要是思想政治和方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，是對于干部的選拔、分配、考核和監(jiān)督，不應(yīng)當(dāng)?shù)韧谡推髽I(yè)的行政工作和生產(chǎn)指揮”[13]轉(zhuǎn)化。因此，相較于社會主義革命和建設(shè)時期，這一階段黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍主要集中在黨的組織運行機制，以及黨對軍隊、政法、宣傳工作等重要領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)機制等方面，通常不會直接涉及國家與社會發(fā)展建設(shè)中的行政性、業(yè)務(wù)性工作，以及公民的生產(chǎn)活動等內(nèi)容。例如，在國有企業(yè)管理中，當(dāng)時新出臺的《國營工廠廠長工作暫行條例》等黨內(nèi)法規(guī)就不再像過去一樣會對企業(yè)具體的生產(chǎn)經(jīng)營活動進(jìn)行調(diào)整，而是主要規(guī)定如何通過嚴(yán)格廠長的政治責(zé)任來確保黨和國家方針政策的貫徹落實。

與政治上放權(quán)相伴而生的是，隨著改革開放的深入，國內(nèi)外新形勢也給改革發(fā)展穩(wěn)定全局帶來一系列風(fēng)險挑戰(zhàn)。面對黨和國家工作重心轉(zhuǎn)移、社會轉(zhuǎn)型以及西方社會思潮沖擊等問題，中國共產(chǎn)黨主要從以下方面適時推動黨內(nèi)法規(guī)制度革新：一是在“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定”[14]的理念下，以維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)，通過黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整與加強社會治理、統(tǒng)一思想戰(zhàn)線等領(lǐng)域相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)⑥；二是在構(gòu)建全方位對外開放格局的過程中，出于適應(yīng)國際競爭的需要，將黨內(nèi)法規(guī)運用于人才工作等重要事務(wù)的管理之中⑦；三是按照“反腐敗斗爭是國家政權(quán)建設(shè)的一項基本任務(wù)”[15]的戰(zhàn)略定位，為應(yīng)對腐敗的經(jīng)濟(jì)形式多樣、干部家屬牽涉性強等新型現(xiàn)象，出臺專門的黨內(nèi)法規(guī)對干部乃至其家屬的市場參與活動進(jìn)行針對性調(diào)整⑧。中國共產(chǎn)黨的相關(guān)制度布局，集中反映出黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍在協(xié)同改革環(huán)境下的新拓展，不僅涵蓋社會治安等重要工作領(lǐng)域，還向黨政機關(guān)、干部可能涉及權(quán)力影響力的行為延伸。

（三）在新時代集成

中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，習(xí)近平總書記指出：“一個黨要立于不敗之地，必須立于時代潮頭，緊扣新的歷史特點，科學(xué)謀劃全局，牢牢把握戰(zhàn)略主動，堅定不移實現(xiàn)我們的戰(zhàn)略目標(biāo)。”[16]站在百年未有之大變局的時代關(guān)口，中國共產(chǎn)黨為更好加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、實現(xiàn)全面從嚴(yán)治黨，在中國特色社會主義法治體系的法治藍(lán)圖下，更加注重通過黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)加強黨政系統(tǒng)之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。依循“機構(gòu)改革”“黨政同責(zé)”“協(xié)同治理”等實踐語境，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍在承繼改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新時期有益探索的基礎(chǔ)上，以黨政系統(tǒng)為依托進(jìn)一步向關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個領(lǐng)域中的重要事務(wù)推進(jìn)。

就組織的結(jié)構(gòu)設(shè)置而言，面對黨和國家機構(gòu)設(shè)置和職能配置同國家有效治理需求還不完全適應(yīng)的問題，中國共產(chǎn)黨以“加強黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)作出制度設(shè)計和安排”[17]231為主線，通過黨內(nèi)法規(guī)在國家安全、機構(gòu)編制、紀(jì)檢監(jiān)察等關(guān)系黨和國家公共權(quán)力運行的重要方面展開職能統(tǒng)籌的新探索。在此過程中，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍就隨之拓展至相關(guān)領(lǐng)域的組織工作事務(wù)⑨。就組織的運行環(huán)節(jié)而言，圍繞決策、執(zhí)行、監(jiān)督、問責(zé)、懲戒各環(huán)節(jié)在不同程度上出現(xiàn)的權(quán)責(zé)不一致、責(zé)任虛置等現(xiàn)象，中國共產(chǎn)黨按照“有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必?fù)?dān)當(dāng)、失責(zé)必追究”[18]的責(zé)任理念加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，力圖在黨和國家公權(quán)力系統(tǒng)中構(gòu)建起明確、協(xié)調(diào)、均衡、完善的責(zé)任制度。這就使得黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍不簡單局限于黨內(nèi)的責(zé)任制度，還覆蓋至黨政機關(guān)職責(zé)交叉重要領(lǐng)域的責(zé)任機制⑩。就組織的協(xié)同聯(lián)動而言，針對構(gòu)建共建共治共享的治理體制與治理分散化之間矛盾長期存在，導(dǎo)致社會治理轉(zhuǎn)型受到制約的難題，中國共產(chǎn)黨除采取建立領(lǐng)導(dǎo)體制機制、貫徹落實領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制等方式外，還依靠黨內(nèi)法規(guī)對不同權(quán)力主體進(jìn)行治理行動上的整合。由此，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍再度實現(xiàn)向信訪工作等重要社會治理事務(wù)的深入。

總體來看，在新時代，經(jīng)由中國共產(chǎn)黨“堅持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”[19]的戰(zhàn)略規(guī)劃，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍得到集成發(fā)展，產(chǎn)生統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的規(guī)范效果，更加彰顯黨內(nèi)法規(guī)促進(jìn)管黨治黨、治國理政協(xié)調(diào)發(fā)展、一體深入的雙重制度功能。今后，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍也將繼續(xù)圍繞“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系、健全全面從嚴(yán)治黨體系”[20]的制度建設(shè)目標(biāo)衍生出新的具體發(fā)展方向，進(jìn)一步從整體上回應(yīng)黨和國家治理實踐中出現(xiàn)的新需求和新挑戰(zhàn)。

（四）一個初步的結(jié)論：政治性是貫穿黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍生成的關(guān)鍵線索

綜觀制度演進(jìn)的歷史，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍是受時代任務(wù)環(huán)境牽引，由中國共產(chǎn)黨的理想事業(yè)塑造，在不同階段黨和國家治理的實踐中接續(xù)而成的產(chǎn)物。從革命和建設(shè)時期廣泛涵蓋政治斗爭、政權(quán)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理等方面的事務(wù)，到改革階段自經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化教育、公民培育等領(lǐng)域的適當(dāng)退出以及向社會治安、反腐敗斗爭等領(lǐng)域的深入推進(jìn)，再到新時代圍繞黨政系統(tǒng)一體化建設(shè)的集成發(fā)展，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的生成是中國共產(chǎn)黨以自身特有的政治理想和行動方式展開制度探索的過程。理解此種制度形態(tài)，重點并不在于簡單接受某種既有的規(guī)范概念或是急切塑造某種完美的制度原理，而是要透過規(guī)范文本尋求背后相關(guān)主體的理念認(rèn)知。通過進(jìn)一步追問可見，那些深刻影響各個時期黨內(nèi)法規(guī)制度范疇的關(guān)鍵詞語，無不是中國共產(chǎn)黨階段性目標(biāo)與活動特征的鮮明反映。而那些由黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行調(diào)整的具體領(lǐng)域，也多蘊含著中國共產(chǎn)黨有關(guān)“軍事只是完成政治任務(wù)的工具之一”[6]757“政治工作是一切經(jīng)濟(jì)工作的生命線”[21]“社會治安，不僅是一個重大的社會問題，而且也是一個重大的政治問題”[22]“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)系民生的重大社會問題”[23]等實質(zhì)性判斷，體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)這一制度形式處理黨和國家重要政治問題的努力。就此而言，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的生成邏輯可初步概括為：根據(jù)特定時代任務(wù)要求以及對環(huán)境形勢的總體判斷，中國共產(chǎn)黨從政治高度上明確黨和國家治理活動中需要重點解決的突出問題，繼而制定契合意志表達(dá)的規(guī)章制度對相關(guān)事務(wù)加以調(diào)整，以有效整合各類政治力量和政治資源實現(xiàn)自身的理想目標(biāo)。

一如“黨內(nèi)法規(guī)生而為政治，無政治不黨規(guī)”[24]在宏觀層面對黨內(nèi)法規(guī)核心特質(zhì)所揭示的那樣，作為具體構(gòu)成要素的黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍，本質(zhì)上同樣具有強烈的政治色彩。雖然影響黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的因素具有廣泛性，如中國共產(chǎn)黨對制度建設(shè)重要性的認(rèn)識等一些因素也不能完全為政治所涵蓋[1]842-843，但政治則是構(gòu)成貫穿其中最為突出的思維方式和經(jīng)驗事實。在此意義上，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍不是一個如何在政黨自治規(guī)范之內(nèi)或國家法律等規(guī)范類型之外獲得安置處理的問題，更不是一個是否僅局限于“黨內(nèi)”主體范疇的問題，而是關(guān)于中國共產(chǎn)黨在特定時空環(huán)境下如何將自身的統(tǒng)一意志轉(zhuǎn)化為制度安排的政治問題。正是在作為意志生成的政治判斷，與作為意志載體的黨內(nèi)法規(guī)制度相互映射的過程中，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍得以塑造。在認(rèn)識到這一基本邏輯之后，我們能夠更好地在紛繁復(fù)雜的制度現(xiàn)象中發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍生成的內(nèi)在秩序，進(jìn)而避免用處于理想圖景中的制度框架去作出偏離現(xiàn)實經(jīng)驗世界的理論詮釋或建構(gòu)。也只有這樣，我們才能在客觀實踐的指引下，將對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的討論引入更有意義、更深層次的議題延展和學(xué)理演繹當(dāng)中。

三、以政治性標(biāo)準(zhǔn)詮釋黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的內(nèi)在機理

以黨內(nèi)法規(guī)的具體調(diào)整領(lǐng)域為依據(jù)、以中國共產(chǎn)黨對相關(guān)調(diào)整領(lǐng)域的主觀認(rèn)知為核心展開歷史敘事，本文初步回答了“黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍為何”的問題，并由此析出政治性這一影響黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍生成的關(guān)鍵因素。在此基礎(chǔ)上，我們有必要延長對政治性這一要素的思考線索，從而進(jìn)一步解構(gòu)和檢視政治性塑造黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的標(biāo)準(zhǔn)邏輯。

（一）政治性標(biāo)準(zhǔn)與黨的理念認(rèn)知相關(guān)聯(lián)

政治性構(gòu)成影響黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的關(guān)鍵因素表明，黨內(nèi)法規(guī)對相關(guān)對象或事務(wù)的規(guī)范主要是中國共產(chǎn)黨政治理念塑造的結(jié)果，體現(xiàn)出自身的規(guī)定性。進(jìn)一步而言，中國共產(chǎn)黨對政治的認(rèn)知主要從以下方面為黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍設(shè)定具體的生成理路。

第一，政治性標(biāo)準(zhǔn)的本質(zhì)是中國共產(chǎn)黨根據(jù)自身的目標(biāo)追求而對相關(guān)事務(wù)性質(zhì)形成的事實判斷，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍生成的重要前提在于各類事務(wù)是否構(gòu)成中國共產(chǎn)黨界定的政治問題。中國共產(chǎn)黨作為領(lǐng)導(dǎo)黨和長期執(zhí)政黨，其權(quán)力運行和行動展開絕非一種絕對意志下的產(chǎn)物，而是服務(wù)于政治目標(biāo)的存在。正因如此，接受制定主體實質(zhì)性價值理念與活動內(nèi)容供給的黨內(nèi)法規(guī)，自然受限于中國共產(chǎn)黨對現(xiàn)實世界運行狀況的評判，需要解決其在實現(xiàn)政治目標(biāo)過程中面臨的諸多問題。當(dāng)進(jìn)行黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)時，中國共產(chǎn)黨會根據(jù)自身的價值認(rèn)知展開整體謀劃與具體選擇，將關(guān)系政治運行實踐的各領(lǐng)域各方面問題納入規(guī)范的調(diào)整范疇。不論是革命年代圍繞開展革命動員、組織革命力量目標(biāo)展開的黨內(nèi)法規(guī)制度探索，還是執(zhí)掌全國政權(quán)后通過黨內(nèi)法規(guī)實現(xiàn)執(zhí)政黨身份轉(zhuǎn)變的目標(biāo)、完成國家建構(gòu)的任務(wù)，調(diào)整中國共產(chǎn)黨在黨和國家治理系統(tǒng)中所界定的政治問題都是黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)的一大出發(fā)點。正是在這個意義上，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的政治性標(biāo)準(zhǔn)，實際上是一種“與各種社會現(xiàn)象相聯(lián)系，滲透于政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等各種社會現(xiàn)象之中”[25]的廣義政治標(biāo)準(zhǔn)，既不是同經(jīng)濟(jì)活動、社會活動、文化活動等人類活動相對照形成的狹義政治活動標(biāo)準(zhǔn)，也非“講政治”等宣示話語下表示權(quán)威象征與意識強調(diào)的政治立場標(biāo)準(zhǔn)，具有綜合性、全面性與實在性等特征。

第二，政治性標(biāo)準(zhǔn)在核心要義層面定位于中國共產(chǎn)黨對黨和國家工作大局的形勢認(rèn)知，因此黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍總是圍繞政黨建設(shè)、國家建構(gòu)中的整體性、全局性事務(wù)展開。盡管出于中國共產(chǎn)黨政治運行實踐的系統(tǒng)性，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍能夠涵蓋社會生活的多個領(lǐng)域，但這并不意味著其是一個寬泛的存在。這主要是因為，對于一個馬克思主義政黨而言，“政治是統(tǒng)率、是靈魂，貫穿于各項工作之中，因而它就不是局部的問題，而是涉及整體和全局；反之，凡是關(guān)系到整體和全局的事情，必然也具有政治性”[26]。因循這一特性，作為最直接彰顯中國共產(chǎn)黨意志表達(dá)載體的黨內(nèi)法規(guī)，所需要參與調(diào)整的往往也是各領(lǐng)域中最核心、最重要的問題，是對相關(guān)事務(wù)在中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)其政治目標(biāo)過程中重要性程度較高的體現(xiàn)。具體而言，以階段性政治目標(biāo)為指引，中國共產(chǎn)黨首先立足黨和國家治理要求，對政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等不同領(lǐng)域中關(guān)系大局的重要問題加以判定，由此從宏觀層面確立黨內(nèi)法規(guī)的推進(jìn)方向。在相關(guān)戰(zhàn)略方位下，黨內(nèi)法規(guī)也就獲得了調(diào)整若干與解決整體性、全局性問題相關(guān)聯(lián)的重要事務(wù)的可能。

第三，政治性標(biāo)準(zhǔn)是中國共產(chǎn)黨在自覺歷史意識指導(dǎo)下對黨和國家工作作出具體判斷的體現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍既會保持相應(yīng)的穩(wěn)定狀態(tài)，也會具有一定的動態(tài)調(diào)適性。界定政治問題是一個以追求最高理想為宗旨、以指引具體實踐為導(dǎo)向、以完成階段性任務(wù)為目標(biāo)的發(fā)展過程，反映出中國共產(chǎn)黨作為使命型政黨的歷史自覺與政治成熟[27]。這也表明，政治性標(biāo)準(zhǔn)不是一個純粹封閉的系統(tǒng)，而是中國共產(chǎn)黨在最高政治綱領(lǐng)的引領(lǐng)下，綜合歷史成就、實踐經(jīng)驗、客觀環(huán)境、現(xiàn)實需求、發(fā)展目標(biāo)等多方面要素，對特定時空環(huán)境中黨和國家的整體性、全局性工作形成的動態(tài)認(rèn)知。可以說，政治性標(biāo)準(zhǔn)既是指向長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的穩(wěn)定因素，又是反映具體歷史情境任務(wù)的動態(tài)范疇，也就使得黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍兼具穩(wěn)定性與開放性。就穩(wěn)定性而言，根據(jù)實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和永葆黨的先進(jìn)性和純潔性等基本性要求，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍始終包含著黨對黨政軍群等各方面的領(lǐng)導(dǎo)事務(wù)，以及黨的干部、黨員的政治活動管理等事務(wù)，具有一以貫之的特點。就開放性而言，根據(jù)中國共產(chǎn)黨在不同時期面對的政治環(huán)境和確立的階段性目標(biāo)，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍在具體指向上會有所區(qū)別，呈現(xiàn)出與時俱進(jìn)的特征。

（二）政治性標(biāo)準(zhǔn)與黨內(nèi)法規(guī)制度話語相對接

中國共產(chǎn)黨圍繞各領(lǐng)域作出的政治性界定，構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整相關(guān)領(lǐng)域事務(wù)的重要前提。但在相應(yīng)的政治問題場域中，黨內(nèi)法規(guī)并非不加區(qū)分地對所有政治問題，或是所有與處理政治問題相關(guān)聯(lián)的事務(wù)進(jìn)行調(diào)整，而是會因其制度功能的基本定位形成相對明確的輻射范圍。此種范圍塑造的核心限定蘊含于《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條第一款“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”的統(tǒng)攝性表達(dá)中，彰顯出中國共產(chǎn)黨以黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動為依托解決自身問題的制度建構(gòu)敘事[28]。

一方面，政治性標(biāo)準(zhǔn)以中國共產(chǎn)黨的主體地位為基礎(chǔ)，是對中國共產(chǎn)黨通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動對解決相關(guān)政治問題進(jìn)行主導(dǎo)性、實質(zhì)性參與的特征概括?！包h內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義政黨的自我規(guī)范”[29]，構(gòu)成中國共產(chǎn)黨以主體性地位在具體實踐活動中實施集體行動的主要規(guī)范依據(jù)。這表明，黨內(nèi)法規(guī)對相關(guān)問題場域的介入，需要體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨這一特定主體的核心主導(dǎo)性。此種特性是中國共產(chǎn)黨能夠直接、有效參與到相關(guān)事務(wù)中的基本保障，也是黨內(nèi)法規(guī)自身功能得以實現(xiàn)的首要前提。因此，在政治性標(biāo)準(zhǔn)之于黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的塑造中，黨內(nèi)法規(guī)并不是要寬泛地對政治問題下的各方面事務(wù)都施以約束，而是會圍繞黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)的基調(diào)，將黨的組織或相關(guān)成員承擔(dān)具體職權(quán)職責(zé)、義務(wù)權(quán)利作為關(guān)鍵要素，以此串聯(lián)起中國共產(chǎn)黨處理某一方面事務(wù)的完整行動鏈條。從黨內(nèi)法規(guī)所涉及的規(guī)范事項看，不論是黨組織、黨員、干部的管理事務(wù)，還是黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制的具體設(shè)計，抑或統(tǒng)籌黨和國家具體工作開展的治理活動，往往都是中國共產(chǎn)黨作為主導(dǎo)性政治力量，全過程、全方位參與其中的鮮明呈現(xiàn)，是其自主意識與行動方略的深入表達(dá)。也正是在這一意義上，圍繞中國共產(chǎn)黨所界定的政治問題展開的黨內(nèi)法規(guī)，其調(diào)整范圍首先要與特定的主體地位相匹配。

另一方面，政治性標(biāo)準(zhǔn)也會受中國共產(chǎn)黨政治功能的牽引，這構(gòu)成對中國共產(chǎn)黨通過黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動發(fā)揮先鋒模范作用、整合政治系統(tǒng)的又一重要特征描述。習(xí)近平總書記強調(diào)：“國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)。這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊，各民主黨派和無黨派人士，各企事業(yè)單位，工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，既各負(fù)其責(zé)，又相互配合，一個都不能少?！盵17]9-10在以執(zhí)政黨為最高政治權(quán)威和核心領(lǐng)導(dǎo)形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中國共產(chǎn)黨的“理想目標(biāo)和戰(zhàn)略方略，對國家治理體系和治理能力提出了高度要求，使其必須突破常規(guī)治理的軌道，通過特定的制度設(shè)施，激發(fā)和釋放治理動能”[30]。對此，作為最直接表達(dá)中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志和治理目標(biāo)的黨內(nèi)法規(guī)，就承擔(dān)著引領(lǐng)、整合不同政治力量的重要制度功能，既指向激勵和約束黨組織、黨員積極承擔(dān)義務(wù)責(zé)任，也面向加強黨和國家權(quán)力系統(tǒng)的一體化建構(gòu)。按照這一定位，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍在接受中國共產(chǎn)黨進(jìn)行主導(dǎo)性、實質(zhì)性參與這一限定條件的基礎(chǔ)上，還需要進(jìn)一步滿足政治引領(lǐng)性的要求。也即，黨內(nèi)法規(guī)主要調(diào)整的是那些需要通過完善黨的建設(shè)進(jìn)行模范引領(lǐng)、通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行政治整合的事務(wù)。前者聚焦于黨的建設(shè)新時代偉大工程，涵蓋黨組織、黨員的政治、思想、組織、作風(fēng)、紀(jì)律建設(shè)等方面的事務(wù)；后者則集中體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機制的全方位、具體化建構(gòu)，包括與明確黨組織整體上的領(lǐng)導(dǎo)地位有關(guān)的事務(wù)，以及對黨和國家公權(quán)力系統(tǒng)的干部人事管理、機關(guān)日常運行、重要治理活動、監(jiān)督追責(zé)機制等方面進(jìn)行有序協(xié)同的事務(wù)。

（三）政治性標(biāo)準(zhǔn)與傳統(tǒng)部門法調(diào)整范圍的劃分標(biāo)準(zhǔn)相區(qū)分

經(jīng)由對黨內(nèi)法規(guī)制度形態(tài)與中國共產(chǎn)黨互動關(guān)系、中國共產(chǎn)黨主體意志與行動特質(zhì)的分析，黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的政治性標(biāo)準(zhǔn)能夠獲得相對明確的描述。相較于傳統(tǒng)部門法中以法律關(guān)系為核心的調(diào)整范圍界分標(biāo)準(zhǔn)，政治性標(biāo)準(zhǔn)首先拒絕片面依賴黨內(nèi)身份資格、黨組織地位等特質(zhì)進(jìn)行主體、客體、內(nèi)容替換的“關(guān)系圖景建構(gòu)”，更加突出中國共產(chǎn)黨通過黨內(nèi)法規(guī)回應(yīng)黨和國家治理需要的主體性表達(dá)。在政治性標(biāo)準(zhǔn)之下，我們不僅可以更為深入地認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)本身的制度建設(shè)邏輯，還可以實現(xiàn)從平面到立體認(rèn)識黨內(nèi)法規(guī)和其他規(guī)范類型之間的關(guān)系，尤其是避免將黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的制度邊界對立起來。

將政治性標(biāo)準(zhǔn)作為認(rèn)知指引，表明黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍主要是因循中國共產(chǎn)黨對政治問題的認(rèn)知而建構(gòu)的，也是隨著中國共產(chǎn)黨具體政治判斷的轉(zhuǎn)變而演化的。黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍生成的關(guān)鍵主要不在于黨內(nèi)法規(guī)能夠?qū)Κ毩⒌纳鐣P(guān)系類型進(jìn)行專門性規(guī)范，而更多在于特定政治任務(wù)環(huán)境下中國共產(chǎn)黨的戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律等規(guī)范類型“有時并非涇渭分明，事實上常常是相互塑造，甚至有所融合”[31]，二者在具體的調(diào)整范圍上也存在著彼此相互轉(zhuǎn)化的可能與空間。從歷史和現(xiàn)實的制度實踐看，由于現(xiàn)實環(huán)境的變遷、中國共產(chǎn)黨治理理念的發(fā)展、政治體制的調(diào)整等因素存在，往往不乏一些由國家法律調(diào)整的事務(wù)轉(zhuǎn)由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整，也不乏一些曾由黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的事務(wù)向國家法律的制度范疇轉(zhuǎn)化。這也就意味著，那種在“堅持同一性質(zhì)的社會關(guān)系只能由一個法律部門調(diào)整”[32]觀念影響下形成的、固化規(guī)范與某一社會關(guān)系之間聯(lián)系的理論認(rèn)知，不但難以回應(yīng)處于發(fā)展變動狀態(tài)中的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實踐，也容易欠缺對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律雙向互動等中國獨特法治現(xiàn)象的解釋力。

當(dāng)然，主張重點關(guān)注中國共產(chǎn)黨政治話語對黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的塑造作用，并不表明認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)是一種能夠隨意擴張調(diào)整范圍的制度，也不代表對國家法律重要性的忽視。不可否認(rèn)，在歷史上，受“使企業(yè)中的各項經(jīng)濟(jì)技術(shù)工作都置于政治的統(tǒng)帥之下”[33]“大力推行組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化”[34]等認(rèn)知的驅(qū)動，中國共產(chǎn)黨一度向國家和社會高度集權(quán)，并通過一系列黨內(nèi)法規(guī)直接調(diào)整企業(yè)、公民的生產(chǎn)經(jīng)營活動等更適宜由國家法律進(jìn)行規(guī)范的事務(wù)，最終引發(fā)諸多問題。但這主要是由于中國共產(chǎn)黨當(dāng)時缺少足夠的國家建設(shè)經(jīng)驗，對法治重要性的認(rèn)知也尚不充分，過于“期望借助權(quán)力帶來的強大動員力而去拉動生產(chǎn)力，進(jìn)而改變生產(chǎn)關(guān)系”[35]，進(jìn)而導(dǎo)致“政治”的泛化。在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、加強中國特色社會主義法治體系建設(shè)的當(dāng)下，我們有理由相信，經(jīng)由中國共產(chǎn)黨作為最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量的自我約束，能夠為實現(xiàn)“黨內(nèi)法規(guī)堅持有限、有效治理思維”[36]提供重要保障，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍也能在更為科學(xué)合理的方向上繼續(xù)推進(jìn)。

四、結(jié)論

從制度的發(fā)展征程及其背后的主體意志出發(fā)，可以發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍總體上呈現(xiàn)出一種與中國共產(chǎn)黨對政治問題的認(rèn)知同向演進(jìn)的狀態(tài)，是在經(jīng)驗繼承與應(yīng)時調(diào)適中得以確立的。具體而言，圍繞不同歷史時期的政治目標(biāo)與政治任務(wù)，以中國共產(chǎn)黨對黨和國家工作作出的政治性判斷為主導(dǎo)，黨內(nèi)法規(guī)主要是針對那些需要依托黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動進(jìn)行主導(dǎo)性、實質(zhì)性參與，從而發(fā)揮政治引領(lǐng)功能的事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。厘清此種制度構(gòu)造邏輯，不僅有助于避免在其他規(guī)范類型的理論框架下強行建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整范圍的理想圖景，也有助于更加關(guān)注到黨內(nèi)法規(guī)作為一種獨立規(guī)范類型的特有內(nèi)涵。

注釋：

①參見付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報》2015 年第3 期，第19 頁；李樹忠：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評論》2017 年第2 期，第61—62 頁；江國華：《正當(dāng)性、權(quán)限與邊界：特別權(quán)力關(guān)系理論與黨內(nèi)法規(guī)之證成》，《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》2019 年第1 期，第76 頁；孫磊：《黨內(nèi)法規(guī)本體論研究的法理范式：論黨內(nèi)法規(guī)的基本特征、構(gòu)成要素與調(diào)整關(guān)系》，《馬克思主義理論學(xué)科研究》2019 年第1 期，第177 頁。不過，在2019 年修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，將黨內(nèi)法規(guī)的定義調(diào)整為“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動的規(guī)章制度”后，也仍有不少學(xué)者從應(yīng)有的調(diào)整范圍出發(fā)，主張黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)只及于規(guī)范黨內(nèi)關(guān)系，并盡可能地對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動作出不超出“黨內(nèi)對象”調(diào)整范圍的解釋.參見劉長秋：《論黨內(nèi)法規(guī)對黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整》，《探索》2021年第6期，第115頁；朱林方：《黨內(nèi)法規(guī)若干基本范疇思辨》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2021 年第6 期第94—95頁。

②參見宋功德：《黨規(guī)之治：黨內(nèi)法規(guī)一般原理》，法律出版社2021年版，第172—175頁；張海濤：《黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整對象的范圍界定》，《理論導(dǎo)刊》2022年第9期，第22頁。

③在1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》制定前，黨內(nèi)法規(guī)在形式上與規(guī)范性文件等規(guī)范的差異并不明顯，這就為識別歷史上的黨內(nèi)法規(guī)造成了一定困難。為確保論證的權(quán)威性，本文對歷史上黨內(nèi)法規(guī)的考察，主要結(jié)合中共中央辦公廳法規(guī)局編寫的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系》和作為“馬克思主義理論研究和建設(shè)工程項目”的《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》在第三章所列舉的黨內(nèi)法規(guī)，以及中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院（中共中央黨史研究室）編寫的部分史料中所涉及的黨內(nèi)法規(guī)展開。

④如圍繞管理體制的設(shè)計，《中共中央關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定（草案）》《中共中央關(guān)于調(diào)整管理體制的若干暫行規(guī)定》《教育部直屬高等學(xué)校暫行工作條例（草案）》等黨內(nèi)法規(guī)文件不僅明確建立起黨對政法、財經(jīng)、文教、外事、科學(xué)等領(lǐng)域的歸口管理體制，還直接對生產(chǎn)、基建、收購、文教、勞動等方面的事務(wù)進(jìn)行調(diào)整；圍繞企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，《國營工業(yè)企業(yè)工作條例（草案）》等黨內(nèi)法規(guī)文件用于調(diào)整企業(yè)中的相關(guān)經(jīng)濟(jì)技術(shù)工作；圍繞公民的生產(chǎn)生活，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層工作條例（試行草案）》《農(nóng)村人民公社工作條例》等黨內(nèi)法規(guī)文件對農(nóng)民的日常管理、生產(chǎn)活動等方面的事務(wù)進(jìn)行調(diào)整。

⑤如在權(quán)力監(jiān)督方面，隨著黨的監(jiān)察體系對行政監(jiān)察體系的吸納，《中央監(jiān)察委員會常駐各中央局、國務(wù)院所屬各部門監(jiān)察組試行工作條例（草案）》等黨內(nèi)法規(guī)制度的調(diào)整范圍就囊括至黨和國家監(jiān)察體制的建構(gòu)事務(wù)；在檔案工作領(lǐng)域，為以黨的方針政策為綱更好整理各個權(quán)力系統(tǒng)的檔案，則由《中共中央關(guān)于統(tǒng)一管理黨政檔案工作的通知》等黨內(nèi)法規(guī)文件統(tǒng)一調(diào)整黨政系統(tǒng)的檔案管理等事務(wù)。

⑥如《關(guān)于實行社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制的若干規(guī)定》《中共中央關(guān)于加強社會主義精神文明建設(shè)若干問題的決議》等黨內(nèi)法規(guī)。

⑦如《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強專業(yè)技術(shù)人才隊伍建設(shè)的若干意見》等黨內(nèi)法規(guī)。

⑧如《關(guān)于黨政機關(guān)工作人員個人證券投資行為若干規(guī)定》《中共中央、國務(wù)院關(guān)于禁止領(lǐng)導(dǎo)干部的子女、配偶經(jīng)商的決定》等黨內(nèi)法規(guī)。

⑨如規(guī)范國家安全委員會、監(jiān)察委員會運行的《中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家安全工作條例》《國家安全委員會工作規(guī)則》《紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)派駐機構(gòu)工作規(guī)則》等黨內(nèi)法規(guī)。

⑩如規(guī)范社會治理、廉政建設(shè)、公共安全、生態(tài)建設(shè)等各領(lǐng)域黨政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究等事務(wù)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)。