袁 青（四川省成都市金牛區(qū)人民檢察院副檢察長）

潘雅裙（四川省成都市金牛區(qū)人民檢察院）

黨的十八大以來，我國將全面深化改革納入“四個全面”戰(zhàn)略布局之中，以綜合執(zhí)法改革為主要創(chuàng)新點的行政體制改革是深化國家機構改革的重要內容。文化市場領域的綜合執(zhí)法改革作為此次改革的五大重點領域之一，是應對文化市場新發(fā)展、新問題的關鍵舉措。其中，文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設更是綜合執(zhí)法改革得以順利推行的直接影響因素。根據(jù)黨的二十大的最新工作部署，深化行政執(zhí)法體制改革、完善基層綜合執(zhí)法體制機制為當前行政執(zhí)法領域的工作重點。自文化市場領域推行綜合執(zhí)法改革至今，執(zhí)法隊伍整合已基本完成，隊伍建設成效顯著，但仍然存在部分問題亟待解決。2023年2月召開的全國文化市場綜合執(zhí)法工作會議強調，要全面推進綜合執(zhí)法隊伍建設。為進一步深化文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設，提高行政執(zhí)法能效，本文致力于梳理文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的現(xiàn)存問題并針對性提出完善建議。

一、文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的背景與成效

（一）文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的背景

文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設是綜合執(zhí)法改革整合執(zhí)法主體、提高執(zhí)法效能的要求。綜合執(zhí)法改革的重要目標之一是通過整合執(zhí)法主體解決權責交叉、多頭執(zhí)法等問題。①程琥：《綜合行政執(zhí)法體制改革的價值沖突與整合》，《行政法學研究》，2021年第2期。文化市場綜合執(zhí)法改革整合了文化、文物、出版、廣播電視、電影、旅游市場的執(zhí)法職權和執(zhí)法隊伍。根據(jù)《關于深化文化市場綜合行政執(zhí)法改革的指導意見》規(guī)定，各省、自治區(qū)文化和旅游部門原則上不再設執(zhí)法隊伍；各直轄市和市、縣兩級要整合組建文化市場綜合執(zhí)法隊伍，由相關文化和旅游部門負責管理并以部門名義實施執(zhí)法，除非有特別執(zhí)法需要的區(qū)或較偏遠的區(qū)，設區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只設一個執(zhí)法層級；縣、市、區(qū)一般實行“局隊合一”體制，對經濟發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，縣級市和縣文化和旅游部門可根據(jù)需要和條件通過法定程序委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使部分文化市場執(zhí)法權。②周佑勇：《中國行政基本法典的精神氣質》，《政法論壇》，2022年第3期。行政執(zhí)法隊伍的集中整合和行政執(zhí)法層級的整體壓實對于破除文化市場執(zhí)法權運行“堵點”具有重要意義，有利于解決行政機關“踢皮球”等行政“頑疾”。

當前，我國已邁入高質量發(fā)展新階段，為與我國的高質量發(fā)展和現(xiàn)代化文化市場體系相適應，文化市場綜合執(zhí)法工作的任務日漸艱巨，其不僅需要承擔市場發(fā)展職責，還需要肩負意識形態(tài)安全責任。因此，建設革命化、正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的執(zhí)法隊伍是當下文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的總體目標。

（二）文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的成效

目前，文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設已經取得顯著成效，執(zhí)法硬件、執(zhí)法軟件和執(zhí)法制度等方面都得到了落實或完善。首先，文化市場綜合執(zhí)法硬件建設穩(wěn)步落實，執(zhí)法保障進一步加強。在隊伍整合方面，截至2021年7月，100%的省（區(qū)、市，含新疆生產建設兵團）、99%的市（州、盟）、97%的縣（市、區(qū)）完成隊伍整合；③薛帥：《全國文化市場綜合執(zhí)法改革推進現(xiàn)場會暨綜合執(zhí)法工作會在江蘇常州召開》，《中國文化報》，2021年7月8日第001版。在信息化建設與應用方面，全國文化市場技術監(jiān)管與服務平臺得到廣泛應用，綜合執(zhí)法業(yè)務線上辦理普及率大幅提升。其次，文化市場綜合執(zhí)法軟件建設趨于成熟，執(zhí)法能力進一步提升。在人員管理及培訓方面，綜合行政執(zhí)法證件統(tǒng)一換發(fā)，行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度全面推行；文旅部制定《文化市場綜合執(zhí)法人員履職管理暫行規(guī)定》，明確了執(zhí)法隊伍職責范圍以及執(zhí)法人員履職盡責標準；形成部級示范培訓、省級重點培訓、市級普遍培訓、縣級兜底培訓的執(zhí)法人員分級培訓架構。在激勵約束機制建設方面，通過開展全國文化市場綜合執(zhí)法重大案件評選、給予重大案件辦案單位辦案經費補助等方式激勵綜合執(zhí)法水平的提高，組織案卷評查工作全面檢驗各地案卷質量。在隊伍形象建設方面，文旅部制定了《文化市場綜合執(zhí)法制式服裝和標志管理規(guī)定（試行）》等以推進執(zhí)法形象正規(guī)化，并積極落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制，借助政府門戶網(wǎng)站、“文旅之聲”微信公眾號和微博等網(wǎng)絡平臺，宣傳執(zhí)法工作動態(tài)，回應人民關切事項，打造有溫度、有力量的執(zhí)法隊伍形象。最后，綜合執(zhí)法制度建設不斷完善，執(zhí)法依據(jù)進一步健全。在執(zhí)法程序方面，文旅部已圍繞舉報、日常檢查、調查取證、重大案件管理、行政處罰裁量權適用、履職管理等方面制定或修訂文化市場綜合執(zhí)法標準規(guī)范十余部。在執(zhí)法協(xié)作方面，為推動跨部門、跨區(qū)域執(zhí)法聯(lián)動，國家層面建立了文化市場管理工作聯(lián)席會議制度，省、市、縣三級文化市場管理工作領導小組隨之落地；為進一步提高文化市場綜合執(zhí)法協(xié)作水平，2021年，《關于進一步完善文化市場綜合執(zhí)法運行機制的通知》出臺，從“明確執(zhí)法主體”“建立協(xié)同機制”“明確職責權限”“強化執(zhí)法保障”四個主體部分，對于執(zhí)法協(xié)作進行統(tǒng)籌安排。

綜上，文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設工作的頂層設計日臻完善，地方亦在不斷跟進落實。例如，四川省為跟進文化市場綜合執(zhí)法改革的頂層要求，確保與上位法有效銜接，修訂出臺了《四川省文化市場行政處罰裁量實施標準》；在此之外，文化市場綜合執(zhí)法聯(lián)席會議機制作用發(fā)揮、文旅執(zhí)法師資力量加強、綜合執(zhí)法信息化建設等也在不斷推進。在此背景下，梳理總結隊伍建設存在的現(xiàn)實問題并予以應對，是推進文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設向縱深、成熟發(fā)展的重要方式。

二、文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的現(xiàn)實問題

文化市場領域的執(zhí)法隊伍建設需要在我國頂層設計之下，不斷完善建設細節(jié)，以促使改革目標的切實實現(xiàn)。為有效提升文化市場綜合執(zhí)法水平，以下隊伍建設問題亟待解決。

（一）隊伍建設系統(tǒng)性有待加強

隊伍建設要落實系統(tǒng)理念。④丁煌、李雪松：《整體性治理視角下綜合行政執(zhí)法改革的深化之道》，《南京社會科學》，2020年第12期。文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設包含政治思想建設、業(yè)務能力建設、行為規(guī)范建設、職業(yè)倫理建設，以及機構建設和管理機制建設等方面，各個方面內部自成體系且外部相互聯(lián)系、作用。當前，文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設相對欠缺整體配套觀念和綜合系統(tǒng)思維，主要表現(xiàn)為：隊伍建設的框架體系尚未實質形成。一方面，與隊伍建設有關的政治思想建設、職業(yè)倫理建設、文化建設等缺乏相應的制度規(guī)則。另一方面，既有的制度規(guī)范還未完全實現(xiàn)與文化市場綜合執(zhí)法改革相關重點目標任務的一體契合，也沒有有效落實與文化市場綜合執(zhí)法業(yè)務相關的業(yè)務能力建設要求。

（二）隊伍建設針對性不夠凸顯

隊伍建設工作既面臨所有綜合執(zhí)法隊伍都會存在的共性問題，也面臨本領域存在的個性問題。這是因為不同領域的綜合執(zhí)法隊伍來源不同、歷史承繼關系不同、面臨的現(xiàn)狀和問題也不同。目前，交通運輸、農業(yè)農村、生態(tài)環(huán)境等領域的綜合行政執(zhí)法隊伍建設均體現(xiàn)出差異化內容，如將隊伍建設工作與“交通強國”“鄉(xiāng)村振興”“污染防治攻堅戰(zhàn)”等中心工作的有關需求緊密結合，⑤可參見《交通運輸綜合行政執(zhí)法隊伍素質能力提升三年行動方案（2021—2023年）》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕54號）、《農業(yè)農村部關于落實黨中央國務院2022年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作部署的實施意見》（農發(fā)〔2022〕1號）、《“十四五”生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍建設規(guī)劃》（環(huán)執(zhí)法〔2021〕113號）等文件，具體措施包含交通運輸部門開展執(zhí)法大調研大走訪、農業(yè)農村部門通過發(fā)布農業(yè)行政執(zhí)法典型案例和推行執(zhí)法辦案指導小組制度提升農業(yè)綜合執(zhí)法能力、生態(tài)環(huán)境部門構建執(zhí)法技術支撐體系等。但是文化市場領域的隊伍建設尚著眼于機構整合、人員歸并等夯基固本工作，在對標自身特殊需求、彰顯自身特色和差異化推進隊伍建設等方面還存在不足。

文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設針對性不夠凸顯主要體現(xiàn)為：第一，執(zhí)法隊伍建設未結合文化市場執(zhí)法工作實際和隊伍建設現(xiàn)狀，提煉出特色化、標志性目標任務，并與文化強國、意識形態(tài)安全、法治政府等重要理念深度融合。第二，文化市場綜合執(zhí)法要求文化市場執(zhí)法人員具備政治敏銳性和政治鑒別力，⑥祁述裕、徐春曉：《深化文化市場綜合執(zhí)法改革：演進、挑戰(zhàn)與建議》，《山東社會科學》，2021年第2期。文化市場執(zhí)法隊伍建設的有關培訓內容應該在彰顯特色、體現(xiàn)差異的內容方面作出明確的培訓安排。

（三）隊伍建設適應性亟待補足

除了執(zhí)法人員不足、執(zhí)法保障設施欠缺等一般性問題外，文化市場隊伍建設在適應性方面還存在兩方面特殊問題。其一，文化市場綜合執(zhí)法的部門整合力度較大，執(zhí)法人員面臨對執(zhí)法職能、法規(guī)的再學習、再適應，故執(zhí)法人員執(zhí)法能力亟待提升。其二，當前，文化市場執(zhí)法面臨數(shù)字技術賦能后的文化產業(yè)新發(fā)展，對于執(zhí)法人員認識新事物、學習新事物、應對新事物的能力提出了較高的要求。因此，當前的隊伍建設在強化基礎研究、創(chuàng)新研究能力方面還存在缺陷，在相關咨詢組織建設、推進執(zhí)法難點問題研究攻關等方面還缺乏相關規(guī)劃。

三、文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的完善路徑

（一）匯聚融合隊伍建設制度，明確隊伍建設框架體系

為實現(xiàn)文化市場綜合執(zhí)法隊伍的系統(tǒng)化建設，應匯聚融合相關制度，對隊伍建設框架體系進行結構化、明確化。具體而言，文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設應由基礎體系達標化建設、執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設、執(zhí)法行為規(guī)范化建設、執(zhí)法形象優(yōu)化建設、執(zhí)法作風一流化建設、執(zhí)法環(huán)境改善提升建設、執(zhí)法調研常態(tài)化建設七方面構成?；A體系達標化建設應包含執(zhí)法機構和執(zhí)法保障體系的規(guī)范化建設；執(zhí)法隊伍正規(guī)化建設應包含綜合執(zhí)法人力資源規(guī)范化建設和執(zhí)法人員資格管理和在崗輪訓體系化建設；執(zhí)法行為規(guī)范化建設應由標準化執(zhí)法、權責清單與裁量基準細化普及以及綜合執(zhí)法責任制和責任追究規(guī)范化建設組成；執(zhí)法形象優(yōu)化建設應包含執(zhí)法制式服裝和標志管理的規(guī)范化、執(zhí)法理念和方式的持續(xù)更新；執(zhí)法作風一流化建設應包含執(zhí)法隊伍思想政治建設、職業(yè)倫理和執(zhí)法文化建設以及執(zhí)法隊伍風紀建設；執(zhí)法環(huán)境改善提升建設應注重落實“誰執(zhí)法誰普法”普法責任制以及推進形成文化市場綜合治理生動局面；執(zhí)法調研常態(tài)化建設應以文化執(zhí)法新問題、難點問題的調查研判以及常態(tài)化學習為主要內容?；诖?，建議文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設形成明確的框架體系，以指導隊伍建設工作的全面開展及有序推進。

（二）突出隊伍建設特色，創(chuàng)新隊伍建設工作機制

第一，明確文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的目標任務。有關任務目標需要涵蓋機構組織建設更加標準化、人員結構素質進一步優(yōu)化、執(zhí)法行為進一步規(guī)范化精細化、相關工作制度更加體系化、文化陣地保障作用發(fā)揮更加有力等內容，并且?guī)讉€具體目標之間應形成邏輯連貫的體系，系統(tǒng)概括文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設的要素要求，形成價值內涵體系。

第二，針對性制定文化市場綜合執(zhí)法人員的培訓內容。具體應結合崗位職責，差異化設定專門性強且注重申請人實際運用能力的培訓內容，以確保獲得執(zhí)法資格證的人員可以勝任執(zhí)法任務。同時，優(yōu)化在崗輪訓內容，建議完善以下四方面內容：其一，加強執(zhí)法人員政治素養(yǎng)，強化文化市場管理工作中對涉及文化安全及意識形態(tài)安全等重要問題的關注。其二，優(yōu)化分級分類培訓體系，按需施訓，針對執(zhí)法人員工作特性定制專門化的培訓內容，并提供菜單式培訓服務。其三，持續(xù)強化法制專題培訓，并強調對法制審核人員的針對性培訓。其四，提升執(zhí)法人員信息化執(zhí)法能力，以進一步適應文化市場發(fā)展變化快、科技含量高的特性。

（三）激發(fā)隊伍能力提升內在動能，強化執(zhí)法任務承接能力

第一，形成全國性文化市場執(zhí)法人員能力提升的政策措施。首先，需要建立人員資格管理制度。加強執(zhí)法人員行政執(zhí)法資格管理，嚴格把控新招錄人員準入門檻，不斷提高執(zhí)法人員學歷水平，同時按照“新人新辦法、老人老辦法”的原則處理既有人員問題，通過探索與有關高等院校合作完善繼續(xù)教育等政策措施，定向提升既有人員學歷水平。其次，在現(xiàn)有部、省、市、縣四級執(zhí)法培訓體系的基礎上，研究制定全國統(tǒng)一的分類培訓大綱和考試大綱，編制培訓教材及考試題庫，提出全員輪訓和專項培訓的具體計劃和課時要求。最后，持續(xù)開展大練兵活動。聚焦重點難點執(zhí)法事項，充分利用現(xiàn)代科技手段開展現(xiàn)場實戰(zhàn)練兵，提升理論聯(lián)系實際的水平。

第二，形成合理有效的激勵約束機制。在激勵方面，應定期選拔文化市場綜合執(zhí)法隊伍先進集體和個人典型，最大限度發(fā)揮典型的示范帶動作用。同時，為鼓勵干部敢擔當、會作為，應適度細化薪酬管理級別，加強重點崗位和風險崗位的薪酬待遇，探索制定執(zhí)法人員非領導職務類晉升制度。⑦劉昕、劉穎、董克用：《破解“城管困境”的戰(zhàn)略性人力資源管理視角——基于對北京城市管理綜合執(zhí)法隊伍的調查研究》，《公共管理學報》，2010年第2期。在制約方面，有必要進一步完善績效評估體系，合理形成執(zhí)法約束。具體應推動形成多元化評估主體，設定科學的評估指標，并注重評估工作的可操作性和評估結果的可參考性。

第三，深化基礎體系達標化建設。首先，著眼于落位屬地建設責任，激發(fā)屬地通過自身探索解決機構編制難題的內在動能。可以考慮設置標準線并實行動態(tài)調整，以考評上的“一票否決”杜絕“短板效應”。其次，結合文化執(zhí)法需要開展部門間協(xié)調的需求，強化文化市場綜合執(zhí)法聯(lián)動協(xié)作機制建設。充分發(fā)揮文化市場管理工作領導小組和聯(lián)席會議制度的協(xié)調議事作用，積極探索形成跨部門跨區(qū)域協(xié)作聯(lián)動機制。完善上下級之間、部門之間、地區(qū)之間線索通報、案件協(xié)辦、聯(lián)合執(zhí)法制度，注重以行政協(xié)助帶動整體治理能力的提升，并強調系統(tǒng)的制度建設對于相關合作保持的重要作用。⑧中國行政管理學會課題組、高小平、沈榮華：《推進綜合執(zhí)法體制改革：成效、問題與對策》，《中國行政管理》，2012年第5期。其三，將完善信息共享機制作為重要的建設內容，形成信息共享合力。推動文化市場綜合執(zhí)法隊伍做好部門內、部門間、上下級以及與行業(yè)監(jiān)管部門的信息共享工作，暢通信息溝通渠道，探索建立便捷高效的信息共享機制。最后，強化上級的業(yè)務指導與統(tǒng)籌協(xié)調，為基層執(zhí)法配置相應的專業(yè)化執(zhí)法人員和技術支持，保障執(zhí)法工作有效開展具備良好的基礎條件，并全面評估鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的范圍與標準，判定適宜下放的行政執(zhí)法權限。⑨呂普生、呂忠：《中國基層執(zhí)法中的相機選擇：從策略賦權到話語使用》，《中國行政管理》，2020年第2期。

第四，進一步建好專家智庫團隊，持續(xù)跟進對于執(zhí)法熱點難點問題的研究。文化和旅游管理部門可以通過篩選一批理論功底深厚、執(zhí)法經驗豐富的文化執(zhí)法骨干，組建成立專家?guī)?，就當前市場文化?zhí)法中存在的新問題、熱點問題、難點問題進行研判，以加大對于執(zhí)法領域新興問題和可預見問題的研究和預警。同時，可依托科研院所、高校等機構，圍繞文化市場綜合行政執(zhí)法工作重點、難點，加強分析研究，并鼓勵各地加強相關工作理論研究能力建設，推動執(zhí)法理論與實踐的融合提升。

四、結語

綜合行政執(zhí)法改革的推行給地方尤其是基層執(zhí)法隊伍建設提出了較高的要求，真正實現(xiàn)執(zhí)法力量整合、促使執(zhí)法力量下沉，需要注重隊伍建設工作的有效開展。文化市場領域的綜合執(zhí)法隊伍優(yōu)化，不僅需要確保執(zhí)法人員能夠有效承接各類執(zhí)法工作，還需要保證其始終保持學習新事物、應對新問題的能力，更需要其保持敏感性與政治鑒別力，以維護國家文化安全，助力文化強國建設。當前，文化市場綜合執(zhí)法隊伍建設應在完善頂層制度設計的基礎上，持續(xù)推動地方制度建設向縱深推進，并鼓勵地方先行先試，根據(jù)地方實際情況細化落實各項政策規(guī)定，保障人員隊伍長足發(fā)展，建設規(guī)范、專業(yè)、高效、能作為、善擔當?shù)膱?zhí)法工作隊伍，不斷鞏固增強執(zhí)法工作力量，推動隊伍建設水平邁上新的臺階。