王德志（山東大學(xué)法學(xué)院教授、山東大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心副主任）

魏清閣（山東大學(xué)習(xí)近平法治思想研究中心）

“治理”一詞在漢語中有多重含義，包括統(tǒng)治和管理、理政的成效、治理政務(wù)的道理、處理公共問題等。①參見徐勇、呂楠：《熱話題與冷思考——關(guān)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的對話》，《當(dāng)代世界與社會主義》，2014年第1期。中華人民共和國現(xiàn)行憲法的文本中雖然沒有出現(xiàn)“治理”這一術(shù)語，但是卻頻繁使用“領(lǐng)導(dǎo)”“管理”“決定”“自治”等近似詞，如《中華人民共和國憲法》第一條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”；第一百零四條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)”；第一百零七條規(guī)定：“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎懲行政工作人員”； 第一百一十一條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”等，這些近似術(shù)語表明了國家治理的不同主體在國家治理中的不同地位和作用，表明了國家治理的不同方式和手段。

目前國內(nèi)理論界對于“國家治理”的概念有多個角度的界定，有學(xué)者認(rèn)為：“國家治理的概念是現(xiàn)代國家所特有的一個概念，它是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序?！雹谘嗬^榮、何增科、葉慶豐：《關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的對話》，《科學(xué)社會主義》，2014年第1期。從憲法學(xué)的角度，可以把國家治理界定為：憲法規(guī)定的國家治理領(lǐng)導(dǎo)力量和國家治理主體，按照憲法規(guī)定的指導(dǎo)思想、基本原則和價值理念，行使憲法和法律規(guī)定的治理權(quán)力和治理權(quán)利，履行治理責(zé)任和治理義務(wù)，管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，以實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)和任務(wù)的制度安排和活動過程。我國憲法規(guī)定了國家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量、治理主體、治理制度、指導(dǎo)思想和根本任務(wù)，形成了一個立體化、體系化的國家治理圖式。

一、國家治理體系的憲法結(jié)構(gòu)

憲法規(guī)定了國家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量，規(guī)定了國家治理的政權(quán)主體、基層群眾自治主體和社會主體。首先，中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是國家治理的領(lǐng)導(dǎo)力量。正如習(xí)近平總書記指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。黨中央制定的理論和路線方針政策，是全黨全國各族人民統(tǒng)一思想、統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動的依據(jù)和基礎(chǔ)”。③《習(xí)近平談治國理政》第二卷，外文出版社2018年版，第21頁。

其次，國家治理的政權(quán)主體包括國家機(jī)構(gòu)和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)。國家機(jī)構(gòu)從縱向看可以分為中央國家機(jī)關(guān)和地方國家機(jī)關(guān)，從橫向看可以分為權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等。憲法規(guī)定了國家機(jī)關(guān)的性質(zhì)地位、權(quán)限范圍和相互關(guān)系。在國家治理中行使立法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)等。在人民代表大會的制度框架下，各司其職，各負(fù)其責(zé)。政治協(xié)商機(jī)構(gòu)包括中國人民政治協(xié)商會議全國委員會和地方委員會，人民政協(xié)是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是中國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會主義民主的一種重要形式，是具有中國特色的重要制度安排。

再次，基層群眾自治主體包括村民委員會、居民委員會和企事業(yè)單位的職工代表大會。村民委員會和居民委員會是城鄉(xiāng)社區(qū)治理中群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的自治組織。工會、職工代表大會是企事業(yè)單位實(shí)行民主管理的基本形式，是職工行使民主管理權(quán)利的機(jī)構(gòu)。黨的十九屆四中全會提出健全充滿活力的基層群眾自治制度，強(qiáng)調(diào)“全心全意依靠工人階級，健全以職工代表大會為基本形式的企事業(yè)單位民主管理制度，探索企業(yè)職工參與管理的有效方式，保障職工群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，維護(hù)職工合法權(quán)益”，④《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《十九大以來重要文獻(xiàn)選編（中）》，中央文獻(xiàn)出版社2021年版，第277頁。進(jìn)一步凸顯了職工代表大會在基層群眾自治中的重要地位。

最后，公民是參與國家治理的社會主體。憲法視野中的國家治理，既包括公權(quán)力對社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域的治理，也應(yīng)當(dāng)包括公民對公權(quán)力形成、公權(quán)力運(yùn)作的參與和監(jiān)督，公民參與國家治理是民主政治的題中應(yīng)有之義，是公權(quán)力取得合法性的基礎(chǔ)，是國家治理民主化的重要標(biāo)志。公民既可以通過行使憲法規(guī)定的權(quán)利和自由參與國家治理，也可以通過社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)等組織形式參與國家治理。公民通過行使參政權(quán)選舉產(chǎn)生人大代表，組成人民代表大會作為人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生村委會和居委會組成人員，組成基層群眾自治組織，賦予政權(quán)主體和基層群眾自治主體以民主合法性；通過行使政治自由參與國家意志、公共意志的形成和表達(dá)；通過行使監(jiān)督權(quán)以監(jiān)督政權(quán)主體和各類自治主體依法行使職權(quán)和履行職責(zé)，賦予國家治理過程以民主合法性。

我國憲法語境下的國家治理具有以下特征：第一，人民制憲權(quán)是新中國國家治理的邏輯起點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統(tǒng)治，第一次行使了人民制憲權(quán)這個始源性權(quán)力?！皯椃ㄆ鸩菸瘑T會在1954年3月接受了中國共產(chǎn)黨中央委員會提出的憲法草案初稿，隨即在北京和全國各大城市組織各民主黨派、各人民團(tuán)體和社會各方面的代表人物共八千多人，用兩個多月的時間，對這個初稿進(jìn)行了認(rèn)真的討論”。“以這個初稿為基礎(chǔ)經(jīng)過修改后的憲法草案，由中央人民政府委員會在1954年6月14日公布，交付全國人民討論。全國人民的討論進(jìn)行了兩個多月，共有一億五千多萬人參加?！雹輨⑸倨妫骸蛾P(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告》，肖蔚云、王禹、張翔編：《憲法學(xué)參考資料》，北京大學(xué)出版社2003年版，第17頁?？梢哉f“全民討論”是中國人民行使制憲權(quán)的實(shí)踐，也是中國歷史上第一次大規(guī)模的民主實(shí)踐，規(guī)定了新中國的治理主體、治理制度和治理政策，是新中國國家治理的邏輯起點(diǎn)和法治起點(diǎn)。

第二，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國國家治理的本質(zhì)特征。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是國家治理路線、方針、政策的制定者和推動者，是治理價值理念的倡導(dǎo)者和引領(lǐng)者。在憲法中確認(rèn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，是新中國憲法的顯著特征。1954年憲法在序言中確認(rèn)了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國人民取得了反對帝國主義、封建主義和官僚資本主義的人民革命偉大勝利的歷史事實(shí)。1982年憲法，除了在歷史事實(shí)的敘述中確認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，還確立了“四項(xiàng)基本原則”，規(guī)定在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)國家根本任務(wù)。2018年通過的憲法修正案，把黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入憲法第一條“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。

第三，中國特色社會主義制度是中國國家治理的根本制度。中國特色社會主義制度是馬克思主義基本原理與中國具體實(shí)踐相結(jié)合的產(chǎn)物，是黨和人民長期實(shí)踐取得的根本成就。從新中國憲法發(fā)展的歷程來看，經(jīng)歷了新民主主義到社會主義，再到中國特色社會主義的發(fā)展過程。1982年憲法序言則宣布“社會主義制度已經(jīng)確立”，第一條規(guī)定“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度?！薄敖谷魏谓M織或者個人破壞社會主義制度”。

第四，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共治是中國國家治理的典型特征。在關(guān)于“國家治理”的學(xué)術(shù)討論中，學(xué)者們普遍把政府與社會的共商共治作為國家治理現(xiàn)代化不可或缺的要素。有學(xué)者認(rèn)為，雖然學(xué)者們對“國家治理”內(nèi)涵的理解還是有些差別，但也有一些共識，比如，“都講到了治理主體的多元化，以及強(qiáng)調(diào)社會的參與性，把治理理解為國家（政府）和社會共同管理社會事務(wù)的一個過程”。⑥燕繼榮、何增科、葉慶豐：《關(guān)于國家治理現(xiàn)代化的對話》，《科學(xué)社會主義》，2014年第1期。有學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代治理的核心特質(zhì)在于治理主體的多元化，從“國家統(tǒng)治” 走向“國家治理”，意味著從國家的“一元之治” 向國家與社會的“多元共治” 變革。實(shí)現(xiàn)中國國家治理現(xiàn)代化, 急需構(gòu)建一種以多元主體共同參與、平等協(xié)商為基礎(chǔ)的公共治理模式。⑦吳漢東：《國家治理現(xiàn)代化的三個維度: 共治、善治與法治》，《法制與社會發(fā)展》，2014年第5期。而我國憲法規(guī)定的正是一個由中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的包括政權(quán)主體、基層群眾自治主體和社會主體構(gòu)成的多元主體協(xié)商共治體系，規(guī)定了治理主體的地位和相互關(guān)系，規(guī)定了它們的治理權(quán)力和治理權(quán)利。

二、國家治理現(xiàn)代化的憲法邏輯

我國憲法不僅規(guī)定了國家治理的治理主體、治理制度和治理理念，還規(guī)定了國家治理的目標(biāo)。與西方憲法不同的是，我國憲法不僅把基本權(quán)利保障作為憲法的價值目標(biāo)，而且把國家富強(qiáng)作為憲法的根本任務(wù)。從“共同綱領(lǐng)”到現(xiàn)行憲法，都把實(shí)現(xiàn)“國家富強(qiáng)”作為國家的根本任務(wù)規(guī)定在憲法中。1982年通過的憲法規(guī)定國家的根本任務(wù)是“集中力量進(jìn)行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”“逐步實(shí)現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化，把我國建設(shè)成為高度文明、高度民主的社會主義國家”；2018年憲法修正案把國家根本任務(wù)規(guī)定為“把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”。

憲法學(xué)理論認(rèn)為，公民權(quán)利與國家權(quán)力的關(guān)系問題是憲法學(xué)的基本問題。⑧劉驚海：《公民權(quán)利與國家權(quán)力——對憲法學(xué)基本問題的認(rèn)識》，《吉林大學(xué)學(xué)報》，1990年第6期。我國憲法對國家任務(wù)的規(guī)定雖然在不同時期有不盡相同的表述，但是普遍把國家富強(qiáng)、人民幸福、民族復(fù)興的“中國夢”作為國家發(fā)展的終極目標(biāo)。這種對人民、民族、國家整體目標(biāo)的追求，是否與憲法保障個人權(quán)利的目標(biāo)相沖突，是否會消解人權(quán)保障的價值？是憲法學(xué)理論需要研究和澄清的問題。首先應(yīng)當(dāng)看到，我國憲法對國家富強(qiáng)的追求是有歷史淵源的。近代中國對新型治理模式的探索源自西方列強(qiáng)侵略導(dǎo)致的民族危機(jī)，所以，尋求國家獨(dú)立和富強(qiáng)、民族解放和復(fù)興，成為近代中國社會變革的根本目標(biāo)和強(qiáng)大動力。一切變革措施和方案只有與這個目標(biāo)聯(lián)系起來，才能獲得合法性與說服力，才能凝聚最廣泛的社會共識。其次，我國憲法對國家富強(qiáng)的追求，是由中國社會主要矛盾所決定的。在社會主義初級階段，社會主要矛盾是人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會生產(chǎn)之間的矛盾。經(jīng)過改革開放40多年的發(fā)展，我國的社會生產(chǎn)力和綜合國力雖然有了大幅提升，但是仍然存在發(fā)展不平衡和不充分的問題。在這樣一個歷史階段，只有把發(fā)展生產(chǎn)力和提高綜合國力作為首要任務(wù)，才能使中華民族屹立于世界民族之林，才能為個人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)奠定必要的前提和基礎(chǔ)。

應(yīng)當(dāng)看到，人權(quán)保障和國家富強(qiáng)這兩個價值目標(biāo)是存在內(nèi)在邏輯聯(lián)系的。從人類發(fā)展的歷史來看，個人權(quán)利的保障程度與人類社會文明進(jìn)步程度是成正比的。權(quán)利保障不僅是社會進(jìn)步的一個重要標(biāo)尺，而且是推動社會進(jìn)步的強(qiáng)大動力。在奴隸制社會，作為物質(zhì)財富生產(chǎn)者的奴隸不被當(dāng)作人來看待，只是奴隸主的生產(chǎn)工具，不享有任何權(quán)利與自由。奴隸主不但占有生產(chǎn)資料，而且占有奴隸和奴隸的勞動產(chǎn)品。這種制度必然是人類歷史上生產(chǎn)力最為低下的制度。正如亞當(dāng)·斯密所說：“一切時代、一切國民的經(jīng)驗(yàn)，都證明了一件事，即奴隸勞動雖表面看來只需維持他們生活的費(fèi)用，但徹底通盤計(jì)算起來，其代價是任何勞動中最高的。一個不能獲得一點(diǎn)財產(chǎn)的人，食必求其最多，作必望其最少，除此之外，什么也不關(guān)心。他的工作，夠他維持生活就行了，你要從他身上多榨出一些來，那只有出于強(qiáng)迫?！雹醽啴?dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（上卷），郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書館1997年版，第354頁。在封建社會，地主占有土地等主要生產(chǎn)資料并且不完全占有農(nóng)民。作為財富創(chuàng)造者的農(nóng)民對于統(tǒng)治者處于人身依附和半依附狀態(tài)，遭受著地租和各種徭役的殘酷壓榨，沒有權(quán)利和自由可言。所以，這種制度對于生產(chǎn)力的解放也是非常有限的。資本主義之所以獲得快速發(fā)展的生產(chǎn)力，除了科學(xué)技術(shù)的推動，一個重要的制度性因素就是標(biāo)榜人的解放，用憲法規(guī)定了公民的基本權(quán)利和自由。正如亞當(dāng)·斯密所說：“英國法律保證了一切人都享有自己勞動的果實(shí), 只要有這種保證, 就能使國家繁榮”⑩亞當(dāng)·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》（上卷），郭大力、王亞南譯，商務(wù)印書館1997年版，第112頁。。說明了財產(chǎn)權(quán)保障對于實(shí)現(xiàn)國家繁榮的重要性。但是，資本主義憲法規(guī)定的權(quán)利和自由往往流于形式，具有極大的虛偽性。雖然規(guī)定了私有財產(chǎn)權(quán)，但是真正擁有生產(chǎn)資料的不過是資本家少數(shù)群體。雖然規(guī)定了參政權(quán)，但是能夠當(dāng)選的是腰纏萬貫的富商或者是資本財團(tuán)資助的候選人。

新中國成立以來的憲法運(yùn)行表明，“人權(quán)保障”與“國家富強(qiáng)”是相輔相成、相互促進(jìn)的。人權(quán)保障為國家富強(qiáng)提供了制度基礎(chǔ)，國家富強(qiáng)則為人權(quán)保障奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。國家富強(qiáng)和人權(quán)保障在我國憲法的運(yùn)行過程中呈現(xiàn)出相同的發(fā)展軌跡：人權(quán)保障受到重視和運(yùn)行良好的時期，同時是國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、人民生活水平迅速提高的時期；而人權(quán)受限制和受侵害的時期，也是國家發(fā)展遭遇挫折和失敗的時期。黨的十一屆三中全會以來，我們黨開始全面地、認(rèn)真地糾正“文化大革命”中及其以前的“左傾”錯誤，作出了把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來的戰(zhàn)略決策，從而使國家面貌發(fā)生了前所未有的變化，中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。同時，在改革開放中成功走出了一條符合中國國情的人權(quán)發(fā)展道路，創(chuàng)造了人類文明發(fā)展史上人權(quán)保障的新經(jīng)驗(yàn)，大幅提高生存權(quán)發(fā)展權(quán)保障水平，減貧取得歷史性成就，溫飽問題得到切實(shí)解決；公民的飲水安全、基本居住條件、出行條件得到顯著改善，生命健康權(quán)保障水平大幅提高；社會救助力度不斷加大，環(huán)境權(quán)利保障日益加強(qiáng)，有效實(shí)現(xiàn)人身人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、宗教信仰自由、工作權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)、文化權(quán)、選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)人權(quán)，以及少數(shù)民族、婦女、兒童、老年人和殘疾人等特定群體權(quán)利的全面提升。?參見國務(wù)院新聞辦公室：《改革開放40年中國人權(quán)事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步》，人民出版社2018年版，第4-14頁。

新中國成立以來通過人權(quán)保障促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，進(jìn)而推動國家富強(qiáng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，走出了一條協(xié)同人權(quán)保障目標(biāo)與國家富強(qiáng)目標(biāo)的成功之路?！叭藱?quán)保障”對于“國家富強(qiáng)”的促進(jìn)是通過“生產(chǎn)力”這個中心環(huán)節(jié)而發(fā)揮作用的。生產(chǎn)力是人類征服自然和改造自然的能力，生產(chǎn)力水平的提高是國家富強(qiáng)和社會進(jìn)步的根本動力。而在決定生產(chǎn)力水平的各要素中，人的因素是最為活躍的、起決定作用的要素。一種政治制度只有讓人的積極性、主動性和創(chuàng)造性最大限度地釋放出來，才會成為生產(chǎn)力發(fā)展的促進(jìn)力量。而只有當(dāng)個人的尊嚴(yán)與合法權(quán)益在一種政治制度里得到最大限度的尊重時，個人才會迸發(fā)出積極、主動的激情。人的主動精神和創(chuàng)造力的發(fā)揮，是與個人的價值和利益受到尊重的程度成正比的。社會政治制度越是尊重個人的價值，保障個人權(quán)益，個人就越能釋放出更強(qiáng)的創(chuàng)新能力和高昂的工作熱情。而社會生產(chǎn)力的發(fā)展，物質(zhì)財富的增長，以及人們生活水平的提高，都不過是個人的價值和利益受到尊重后的副產(chǎn)品，是個人權(quán)利受到保障的自然結(jié)果。改革開放以來，我國生產(chǎn)力水平之所以實(shí)現(xiàn)較大提高，一個制度性原因是我國通過修改憲法，健全社會主義法律體系，加強(qiáng)了對公民基本權(quán)利的保護(hù)。以財產(chǎn)權(quán)為例，1982年憲法規(guī)定“國家保護(hù)公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權(quán)?！边@里的“其他合法財產(chǎn)”為生產(chǎn)資料進(jìn)入公民私有財產(chǎn)的范圍敞開了大門。我國的憲法和法律保障公民可以合法占有和使用自己的勞動果實(shí)，權(quán)利與自由保障激發(fā)了人民創(chuàng)造財富的積極性，推動了我國生產(chǎn)力的快速發(fā)展和綜合國力的提升。

三、國家治理現(xiàn)代化的憲法推動方式

國家治理的基本原則和制度是在憲法中確立的，國家治理的實(shí)踐活動也是在憲法的指引下進(jìn)行的。憲法實(shí)施是國家治理在法治軌道上運(yùn)行的制度保證，憲法實(shí)施的體制機(jī)制對于國家治理的效能發(fā)揮著關(guān)鍵作用。世界各國的違憲審查模式，從機(jī)構(gòu)體制來看可以分為普通法院審查制、憲法法院審查制、憲法委員會審查制、最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制；從國家治理效能的角度，則可以分為西方國家的消極型實(shí)施模式和以我國為代表的社會主義積極型實(shí)施模式。

西方國家的憲法實(shí)施主要是通過違憲審查或者合憲性審查進(jìn)行的。從以美國為代表的普通法院審查制到以德國的憲法法院為代表的專門機(jī)構(gòu)審查制，司法權(quán)的運(yùn)作在憲法實(shí)施中發(fā)揮著核心作用。通過訴訟程序或者憲法規(guī)定的其他程序?qū)徖響椃ò讣?，以審查法律法?guī)以及政府、政黨行為的合憲性，并作出合憲或者違憲的判決，是一種“司法中心主義”的實(shí)施方式，屬于“法的適用”范疇。這種憲法實(shí)施模式具有被動性、消極性和事后性特點(diǎn)，因?yàn)樗痉?quán)的行使具有被動性、消極性和事后性的特點(diǎn)，遵循“不告不理”的原則，必須在糾紛發(fā)生后并且當(dāng)事人告訴的情況下，才啟動權(quán)力運(yùn)行，法院審理的范圍通常還要受到當(dāng)事人告訴范圍的制約。西方國家的憲法實(shí)施模式在國家治理中的局限性是顯而易見的，因?yàn)閲抑卫淼钠D巨和繁重任務(wù)，不是單純司法機(jī)關(guān)所能承擔(dān)的，它忽視了政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及社會力量在憲法實(shí)施中的作用。西方違憲審查的作用局限于糾紛化解領(lǐng)域，難以整合憲法實(shí)施的各方面力量共同提升國家治理的效能，難以承擔(dān)實(shí)現(xiàn)國家富強(qiáng)這樣的國家使命。

即使是對于基本權(quán)利保障而言，西方的憲法實(shí)施模式也是存在重大的局限性。首先，違憲審查制度在西方具有天然的反民主性質(zhì)。西方國家的議會議員和行政領(lǐng)導(dǎo)人通常是經(jīng)過選民選舉產(chǎn)生的，具有一定的民主基礎(chǔ)。而法官則是經(jīng)過立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)任命產(chǎn)生的，不具備民主基礎(chǔ)。所以，由法院審查議會立法的合憲性存在先天的民主赤字，“無法充分回答為什么少數(shù)司法者就一定比民選議會對‘人權(quán)’的解釋（解讀）更加高明這樣的疑問”。?程雪陽：《荷蘭為何會拒絕違憲審查——基于歷史的考察和反思》，《環(huán)球法律評論》，2012年第5期。為了抑制合憲性審查與民主機(jī)制的沖突，一些國家的合憲性審查提出了“政治問題拒絕審查”?參見李曉兵：《論違憲審查實(shí)踐中的“政治問題排除原則”》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報》，2007年第3期。等“司法謙遜”原則。但是，這些原則的貫徹具有極大的不確定性和隨意性。在同性戀合憲性判決中，?參見姜峰：《同性婚姻、憲法權(quán)利與民主審議— —以羅伯茨大法官的反對意見為中心》，《法學(xué)評論》，2015年第6期。一些西方國家的法院未經(jīng)民主審議程序就廢止了人類社會傳統(tǒng)的婚姻制度，挑戰(zhàn)了憲法中的民主制度和公民的民主權(quán)利。從本來意義看，法官的判決與立法機(jī)關(guān)的立法不同，其效力只能及于個案和訴訟當(dāng)事人。但是，在西方“遵循先例”的原則下，合憲性判決實(shí)質(zhì)上具有制度建構(gòu)的功能，勢必對立法權(quán)形成很大的沖擊。

其次，西方違憲審查對于人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及個人的社會權(quán)保障，也是無能為力的。西方許多國家的憲法不承認(rèn)社會權(quán)，因?yàn)樗麄兎钚小跋麡O政府”原則，認(rèn)為管得最少的政府是最好的政府。民生問題是個人的私事，而不是一項(xiàng)國家責(zé)任，應(yīng)該通過公民個人的勤奮工作加以改善，政府所承擔(dān)的最多只是一種“輔助性”義務(wù)。即使承認(rèn)社會權(quán)的國家，也無法通過違憲審查的方式進(jìn)行保障。如第二次世界大戰(zhàn)后，日本的違憲審查中有要求保障生存權(quán)的案例。但是，日本法院卻以生存權(quán)是一項(xiàng)“綱領(lǐng)性規(guī)定”為由，而拒絕提供司法救濟(jì)。在1967年的朝日訴訟中，多數(shù)法官認(rèn)為“最低限度的生活是抽象的、相對的概念，對基準(zhǔn)的判斷應(yīng)委任于厚生大臣進(jìn)行合目的性的裁量，而不能直接依據(jù)憲法上的生存權(quán)規(guī)定對基準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查”。?參見凌維慈：《歷史視角下的社會權(quán)——以日本生存權(quán)理論的發(fā)展變革為視角》，《當(dāng)代法學(xué)》，2010年第5期。社會權(quán)包括“免于貧窮”“免于饑餓”的生存權(quán)、工作權(quán)、受教育權(quán)，以及對于年老、疾病和失業(yè)等弱勢群體的社會保障權(quán)，這類權(quán)利的性質(zhì)和實(shí)現(xiàn)方式與自由權(quán)不同，需要國家權(quán)力的積極介入和幫助才能實(shí)現(xiàn)，其保障方式以立法權(quán)、行政權(quán)的積極行使為必要條件。

與西方國家的消極型憲法實(shí)施模式不同，中國共產(chǎn)黨把國家富強(qiáng)、民族復(fù)興和人民的幸福視為自己的初心和使命。中國憲法把實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”規(guī)定為國家的根本任務(wù)，從而在制度和實(shí)踐中形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法的積極型憲法實(shí)施模式。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義制度最本質(zhì)的特征，也是中國憲法實(shí)施的制度優(yōu)勢。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，也領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法，領(lǐng)導(dǎo)人民依憲治國、依憲執(zhí)政。黨領(lǐng)導(dǎo)憲法實(shí)施體現(xiàn)在政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)的方方面面，黨領(lǐng)導(dǎo)憲法實(shí)施的制度極大地提升了國家治理的效能。以貧困治理為例，“黨的十八大以來，全國八百三十二個貧困縣全部摘帽，十二萬八千個貧困村全部出列，近一億農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，提前十年實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國二〇三〇年可持續(xù)發(fā)展議程減貧目標(biāo)，歷史性地解決了絕對貧困問題，創(chuàng)造了人類減貧史上的奇跡。”?《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》，人民出版社2021年版，第48頁。黨的領(lǐng)導(dǎo)，為脫貧攻堅(jiān)提供堅(jiān)強(qiáng)政治和組織保證，彰顯出中國特色社會主義制度的強(qiáng)大優(yōu)勢。黨中央對脫貧攻堅(jiān)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把脫貧攻堅(jiān)納入“五位一體”總體布局、“四個全面”戰(zhàn)略布局，統(tǒng)籌謀劃，強(qiáng)力推進(jìn)。我們強(qiáng)化中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的工作機(jī)制，構(gòu)建五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅(jiān)的局面。黨集中精銳力量投向脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場，全國累計(jì)選派25.5萬個駐村工作隊(duì)、300多萬名第一書記和駐村干部，同近200萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和數(shù)百萬村干部一道奮戰(zhàn)在扶貧一線。在脫貧攻堅(jiān)中，貫徹“人民幸福生活是最大的人權(quán)”?《習(xí)近平談治國理政》第三卷，外文出版社2020年版，第288頁。的人權(quán)理念，實(shí)現(xiàn)了貧困治理的國家目標(biāo)與人權(quán)保障一體化推進(jìn)。集中體現(xiàn)在特殊困難群體的生存發(fā)展權(quán)利得到有效保障，對婦女、兒童、老人和殘疾人等群體中特殊困難人員的生存和發(fā)展，采取特殊政策，加大幫扶力度，特殊困難群體的福利水平持續(xù)提高，生存權(quán)利得到充分保障，發(fā)展機(jī)會明顯增多，從根本上改變了貧困落后地區(qū)的面貌。?中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室：《人類減貧的中國實(shí)踐》，人民出版社2021年版，第26-29頁。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大命題。我國憲法規(guī)定國家的根本制度和根本任務(wù)，規(guī)定國家的基本原則以及公民基本權(quán)利和自由等內(nèi)容，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定了法治基礎(chǔ)，國家治理以人民制憲權(quán)為邏輯起點(diǎn)，以中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)為本質(zhì)特征，以中國特色社會主義為根本制度，形成了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多元主體共治體系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國國家治理的制度特色，具有巨大的制度優(yōu)勢，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法，也領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法，黨的領(lǐng)導(dǎo)推動國家治理體系的建立和完善，極大地提升了國家治理的效能，為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了根本保證。