楊 松

(沈陽師范大學(xué)，遼寧沈陽，110034)

數(shù)字貨幣的出現(xiàn)是數(shù)字時代的重要標(biāo)志。數(shù)字貨幣經(jīng)歷了從民間萌興到官方推進的過程，不但支解著各國金融法治結(jié)構(gòu)，而且對國際經(jīng)濟秩序，特別是國際貨幣制度產(chǎn)生重要影響。數(shù)字貨幣已經(jīng)成為21世紀(jì)全球秩序重構(gòu)和國家政治博弈的重要變量，對數(shù)字時代國際金融法律秩序的影響是全方位而深遠的。如何觀察這一重要變量的法律影響，需要我們做出精準(zhǔn)化的探究，以服務(wù)于國家金融開放和金融穩(wěn)定下全面依法治國的需要。

一、數(shù)字貨幣的演進及其發(fā)展

數(shù)字貨幣是伴隨著美元在全球金融市場式微和數(shù)字技術(shù)的興起而出現(xiàn)的。第二次世界大戰(zhàn)后建立起來了以美元中心和固定匯率制為特征的國際貨幣體系，雖經(jīng)歷牙買加協(xié)定發(fā)展到浮動匯率制時代，但是美元在該體系中的中心地位始終保持著。20世紀(jì)晚期至今，以美元為主導(dǎo)貨幣的國際貨幣體系面臨著一系列挑戰(zhàn)，歐元誕生和人民幣加入特別提款權(quán)(SDR)等事件為其他貨幣國際化開了口子。2008年，由美國緣起蔓延全球的金融危機進一步暴露出傳統(tǒng)國際貨幣體系中心化模式的缺陷，即美元獨有的國際貨幣信用機制，已經(jīng)被美國經(jīng)濟風(fēng)險和國家利益綁架，導(dǎo)致全球市場為美國危機的損失買單。近年來，隨著云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等信息科技的迅猛發(fā)展，數(shù)字技術(shù)逐步運用于貨幣流通和支付結(jié)算領(lǐng)域，催生出不同類型的數(shù)字貨幣形態(tài)，引發(fā)了各國貨幣功能的競爭和國際貨幣制度的深刻變革。

(一)無錨定私人數(shù)字貨幣——比特幣的誕生

數(shù)字貨幣興起于民間，并以去中心化為本質(zhì)屬性。[1]P1062008年11月，日本中本聰發(fā)布白皮書《比特幣：一種P2P的電子現(xiàn)金系統(tǒng)》，首次提出加密貨幣“比特幣(Bitcoin)”，這是以點對點的區(qū)塊鏈技術(shù)為基礎(chǔ)的電子貨幣系統(tǒng)，[2]交易雙方可以繞開央行等第三方機構(gòu)，通過比特幣直接完成轉(zhuǎn)賬交易。[3]P26按照設(shè)計，比特幣無錨定貨幣，信息不可篡改，可以匿名性使用，這樣的設(shè)計有效解決了交易雙方信任問題，保證了客戶隱私和信息安全。比特幣的出現(xiàn)普遍被視為私人數(shù)字貨幣誕生的標(biāo)志。此后，私人數(shù)字貨幣在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展，種類持續(xù)增加。2010年比特幣開始現(xiàn)實交易，價格不斷攀升，“挖礦”成為一種新潮且收入頗豐的職業(yè)。[4]P81但是比特幣等私人數(shù)字貨幣開始時沒有納入各國金融監(jiān)管體系，沒有內(nèi)在價值和錨定貨幣，普遍存在價格波動劇烈等缺陷，無法作為基本貨幣使用，所以各國均對私人數(shù)字貨幣持謹(jǐn)慎態(tài)度，大多將其視為“數(shù)字資產(chǎn)而非貨幣”[5]P46。

(二)數(shù)字穩(wěn)定幣的出現(xiàn)

2015年美國Tether公司發(fā)行了可以1:1兌換美元的“泰達幣”(USDT)；2018年美國紐約金融服務(wù)局(NYDFS)批準(zhǔn)了數(shù)字美元Gemini Dollar和Paxos Standard等，它們繼承了私人數(shù)字貨幣交易數(shù)據(jù)可查詢、可追蹤、不可篡改、匿名等特點，同時發(fā)展了有效信用背書(比如政府信用、主權(quán)貨幣信用等作為發(fā)行擔(dān)保)、不挑戰(zhàn)現(xiàn)行的信用貨幣制度、監(jiān)管部門實施批準(zhǔn)和監(jiān)管等諸多優(yōu)勢[6]P30，成為數(shù)字穩(wěn)定幣的代表。數(shù)字穩(wěn)定幣從一開始推出，就納入了美國金融監(jiān)管體系(比如需要滿足州反洗錢監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等)，大大增強了市場對數(shù)字穩(wěn)定幣的信心。但是，數(shù)字穩(wěn)定幣并不是由第三方托管，由于受到非主權(quán)貨幣作為抵押物的價值波動影響，會存在流動性風(fēng)險。

2019年6月Facebook公布了發(fā)行《Libra白皮書》(An Introduction to Libra)計劃，引發(fā)全球高度關(guān)注。Libra實質(zhì)是建立在安全、可擴展和可靠的區(qū)塊鏈基礎(chǔ)上以真實資產(chǎn)儲備(稱為“Libra 儲備”)作為擔(dān)保的以競爭交易平臺網(wǎng)絡(luò)提供支持的穩(wěn)定數(shù)字加密貨幣。[7]就信用基礎(chǔ)而言，Libra以美元、英鎊、歐元、日元、新加坡元等主權(quán)貨幣組成的一籃子貨幣作為計價基礎(chǔ)和掛鉤的儲備資產(chǎn)，確保儲備資產(chǎn)安全分散以及Libra價值穩(wěn)定。就運行機制來看，F(xiàn)acebook成立了獨立的非營利性組織Libra協(xié)會，負責(zé)Libra發(fā)行和區(qū)塊鏈技術(shù)，待Libra發(fā)行后就由協(xié)會成員方共同管理Libra的運行。就其技術(shù)結(jié)構(gòu)而言，Libra采用去中心化的區(qū)塊鏈技術(shù)結(jié)算，確保結(jié)算透明度和不可更改性；以掛鉤主權(quán)貨幣的底層中心化做法減少流動性風(fēng)險。這種混合型架構(gòu)，有學(xué)者歸納為“底層中心化架構(gòu)+最終結(jié)算層區(qū)塊鏈”架構(gòu)[8]P68，這正是Libra的技術(shù)邏輯的優(yōu)勢。上述特征保障了Libra信用基礎(chǔ)、價值尺度和儲備資產(chǎn)的優(yōu)勢。

但在白皮書發(fā)布后不久，各國政府擔(dān)憂本國法定貨幣會受到Libra沖擊，多個國家央行都對Libra進行嚴(yán)格審查，甚至直接反對。2019年9月Libra接受了包括美聯(lián)儲在內(nèi)的26家央行的聯(lián)合質(zhì)詢[9]。2020年4月Facebook發(fā)布了新版白皮書。更新后的Libra項目引入大量合規(guī)設(shè)計，提供單一法定貨幣穩(wěn)定幣的選項，以促使libra系統(tǒng)與本地貨幣和宏觀審慎政策的順利整合，并通過啟用新功能、大幅降低成本和促進金融包容等來補充現(xiàn)有貨幣。[10]2020年12月，Libra項目將其總部遷至美國本土，并正式更名為Diem，Libra錢包Calibra也更名為Novi，轉(zhuǎn)為只錨定美元的合規(guī)穩(wěn)定幣項目。[11]P23

(三)央行數(shù)字貨幣的發(fā)展

Libra發(fā)展成直接錨定美元的合規(guī)穩(wěn)定幣，直接挑戰(zhàn)貨幣安全和全球貨幣穩(wěn)定，甚至連美元全球貨幣霸主的地位也將會受到威脅，這樣一來，自然會引起各國貨幣當(dāng)局的警覺和問詢。

基于貨幣主權(quán)利益和國家貨幣安全的考慮，越來越多的國家近些年開始研發(fā)央行數(shù)字貨幣(CBDC)[12]①。現(xiàn)有研究大多按照國際清算銀行(BIS)提出的“數(shù)字貨幣之花”標(biāo)準(zhǔn)，從貨幣發(fā)行主體(是否由中央銀行進行信用背書)、貨幣形態(tài)(數(shù)字貨幣還是實物貨幣)、數(shù)字貨幣系統(tǒng)開放性(貨幣發(fā)行、流通系統(tǒng)開放程度)、貨幣發(fā)行技術(shù)(基于賬戶還是價值)對法定數(shù)字貨幣的屬性進行界定。[13]對CBDC的四個規(guī)范要件已有共識，即由本國中央銀行發(fā)行；構(gòu)成本國中央銀行負債；使用與本國法定貨幣相同的記賬單位；唯有本國中央銀行可創(chuàng)立、收回及銷毀之。[14]P69上述共識可以提示出，CBDC是由中央銀行發(fā)行、與本國法定貨幣直接掛鉤并以其為信用背書的“同源貨幣”；CBDC是由中央銀行調(diào)控監(jiān)管的中心化管理模式的“同構(gòu)貨幣”；CBDC是擁有法定貨幣的計價、結(jié)算、支付、儲備功能的“同權(quán)貨幣”?？梢?，CBDC就是一國法定貨幣的代幣形式，是一種“數(shù)字化的法定貨幣”。實踐中，有批發(fā)型和零售型之分，有一元投放模式和二元投放模式之分，不同于傳統(tǒng)貨幣模式的是“中央銀行+商業(yè)銀行”的二元投放模式。中央銀行接受商業(yè)銀行繳納100%準(zhǔn)備金后，審批同意將央行數(shù)字貨幣發(fā)行給商業(yè)銀行，并同比扣減商業(yè)銀行的準(zhǔn)備金；然后商業(yè)銀行將央行發(fā)行的CBDC提供給公眾。這種由中央銀行掌控發(fā)行決定權(quán)、商業(yè)銀行維護數(shù)字貨幣發(fā)行流通體系的優(yōu)勢在于，既分散了中央銀行風(fēng)險與壓力，又避免了對商業(yè)存款產(chǎn)生擠出效應(yīng)的“金融脫媒”現(xiàn)象的出現(xiàn)，還可以對洗錢等違法行為進行合理監(jiān)管與防范。[15]P69

二、 主要國家央行數(shù)字貨幣規(guī)制與實踐

上述三種主要數(shù)字貨幣形態(tài)代表了數(shù)字貨幣發(fā)展的三個主要階段，并不是后者取代前者的關(guān)系，而是共存于不同的市場交易場景，這也映射了不同的國家對數(shù)字貨幣公私屬性的不同規(guī)制政策。

(一)主要國家央行數(shù)字貨幣立法實踐

央行數(shù)字貨幣的出現(xiàn)，給各國貨幣制度和國際貨幣體系帶來機遇和沖擊。英國率先對數(shù)字貨幣進行系統(tǒng)研究，政府從把握全球支付系統(tǒng)和主導(dǎo)金融體系變革的視野布局央行數(shù)字貨幣，充分發(fā)揮老牌金融強國的金融理論領(lǐng)先和技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢，在數(shù)字貨幣的理論研究和技術(shù)論證等方面率先發(fā)力。2014年英格蘭銀行提出數(shù)字貨幣概念后，關(guān)注法定數(shù)字貨幣取代美元主導(dǎo)地位，推動批發(fā)型CBDC應(yīng)用于跨境支付系統(tǒng)；公司也參與到數(shù)字穩(wěn)定幣的研發(fā)中。梳理英國央行在過去近5年實踐看出，英國的戰(zhàn)略是由獨立發(fā)行數(shù)字英鎊轉(zhuǎn)向主導(dǎo)構(gòu)建世界法定數(shù)字貨幣生態(tài)，試圖控制跨境支付體系協(xié)議、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等制定權(quán)以主導(dǎo)國際金融體系及貨幣格局的變革。[16]P112

加拿大央行也是最早進行CBDC研發(fā)的國家之一。2016年加央行同樣注重批發(fā)型CBDC研發(fā)，創(chuàng)立了Jasper項目[17]更新國內(nèi)支付系統(tǒng)。該項目截至目前共進行了四個階段的概念驗證性質(zhì)實驗，在技術(shù)上實現(xiàn)了跨境、跨幣種支付。這是全球首個由中央銀行和私人部門合作并利用分布式賬本技術(shù)(DLT)[18]來開展金融機構(gòu)間結(jié)算支付的試驗項目。[19]P74

新加坡金融管理局(MAS)也與加拿大同步，于2016年11月聯(lián)合眾多機構(gòu)展開數(shù)字貨幣Ubin項目[20]，新加坡注重從業(yè)務(wù)分析和技術(shù)實踐兩方面為CBDC發(fā)行做準(zhǔn)備，推出了基于區(qū)塊鏈和分布式賬本技術(shù)的批發(fā)型央行數(shù)字貨幣SGD-on-Ledger(即SGD-L)，用于銀行間結(jié)算和跨境交易支付等方面。新加坡和加拿大兩國最早進行跨國合作，2019年5月加拿大銀行和新加坡金融管理局宣布兩國利用CBDC進行跨境及跨幣種支付試驗成功完成，兩國央行成功地將各自的國內(nèi)支付網(wǎng)絡(luò)連接起來，[21]成效明顯，成為其他國家合作樣本。2020年7月，新加坡金融管理局與淡馬錫公司發(fā)布報告《Ubin項目第五階段：實現(xiàn)廣泛的生態(tài)系統(tǒng)機遇》，標(biāo)志著Ubin項目已完成五個階段的研究，展示了區(qū)塊鏈技術(shù)在未來商業(yè)領(lǐng)域的可行性和優(yōu)勢，有利于提升支付效率，未來將進一步促進金融與非金融系統(tǒng)合作，投入至商業(yè)運營中。[22]

緊隨加新之后的歐洲央行，自2017年9月啟動與日本央行合作Stella項目，研究分布式賬本技術(shù)在支付系統(tǒng)與證券結(jié)算系統(tǒng)等領(lǐng)域的適用性。2021年7月，歐洲央行正式啟動數(shù)字歐元項目的研發(fā)工作，為期24個月。[23]2022年1月，歐洲議會發(fā)布了《數(shù)字歐元：政策啟示及前景》的研究報告，深入探討了數(shù)字歐元發(fā)行的基本原理及其潛在收益與風(fēng)險。[24]

日本央行2020年10月發(fā)布《央行數(shù)字貨幣報告》，明確了數(shù)字日元的具體規(guī)劃、設(shè)計和實施路線。數(shù)字日元將在第一階段試驗其基本功能。2022年4月，該試驗進入第二階段，以確定數(shù)字日元的一些關(guān)鍵設(shè)計，并積極與企業(yè)和政府部門進行信息共享和意見交換。同時，日本銀行積極與其他央行開展國際合作，數(shù)字日元設(shè)計原則、未來收益以及潛在風(fēng)險評估等與數(shù)字美元基本趨同。[25]P138

美聯(lián)儲對CBDC研發(fā)獨樹一幟。私人數(shù)字貨幣率先在美國出現(xiàn)，Libra成為私人數(shù)字貨幣領(lǐng)域的全球引領(lǐng)，美國看到數(shù)字穩(wěn)定幣對美元地位的沖擊和挑戰(zhàn)，于是公共部門對央行數(shù)字貨幣從保守否定，轉(zhuǎn)向?qū)徤魈讲?，進而加緊推進的顛覆性轉(zhuǎn)變。自2020年由官商聯(lián)合啟動“漢密爾頓(Hamilton)”CBDC研發(fā)項目。波士頓聯(lián)儲于2022年2月發(fā)布了該項目第一階段的白皮書，包括CBDC系統(tǒng)的設(shè)計架構(gòu)及性能等內(nèi)容。[26]P120而Libra也開始轉(zhuǎn)向為央行數(shù)字貨幣提供服務(wù)的角色，與數(shù)字美元不再是互相排斥的競爭關(guān)系。美國開始以維護全球美元霸權(quán)的戰(zhàn)略布局來推進CBDC，比如，以普惠金融旗號推行數(shù)字貨幣，借“去現(xiàn)金化”開拓市場；加強政府與私營部門合作，以增強在全球數(shù)字貨幣競爭中的實力；以批發(fā)型、零售型兼顧的CBDC模式繼續(xù)維護當(dāng)下美元獨大的國際貨幣體系，實現(xiàn)平臺優(yōu)勢競爭[27]P87。

零售型CBDC的典型代表是瑞典和中國。瑞典央行于2017年3月啟動“E-Krona(電子克朗)”項目，主要針對零售支付方面的需要，將電子克朗作為國內(nèi)通用的電子支付手段和現(xiàn)金的補充，用于小額支付，不附息且價值等同于瑞典克朗，能被公眾用于實時支付。以此探索法定數(shù)字貨幣在零售支付方面的作用，以及瑞典央行在未來支付體系中的角色。[28]P73我國也是最早關(guān)注并研究央行數(shù)字貨幣的國家之一，在零售型CBDC的探索和發(fā)展位于世界前列。人民銀行從2014年開始研究數(shù)字貨幣，2017年末就進入到實踐研發(fā)數(shù)字人民幣體系(Digital Currency Electronic Payment，DCEP)階段，2019年底開始多地啟動DCEP試點測試，2021年中國人民銀行與香港金融管理局、泰國央行及阿拉伯聯(lián)合酋長國央行聯(lián)合發(fā)起多邊央行數(shù)字貨幣橋研究項目(m-CBDC Bridge)，旨在探索央行數(shù)字貨幣在跨境支付中的應(yīng)用。[29]②2022年4月，中國人民銀行公布第三批試點城市后，全國數(shù)字人民幣試點地區(qū)已達到23個。目前央行指定的數(shù)字人民幣運營機構(gòu)有9個，數(shù)字人民幣應(yīng)用程序(App)已發(fā)布，非運營機構(gòu)商業(yè)銀行及支付機構(gòu)可以與指定運營機構(gòu)共同提供數(shù)字人民幣流通服務(wù)，實現(xiàn)數(shù)字人民幣系統(tǒng)安全高效運行。[30]P136

(二)各國央行數(shù)字貨幣規(guī)制邏輯

首先，各國開發(fā)CBDC的出發(fā)點、目的和動機的差異，直接決定了各國CBDC價值取向和功能差異。

美國、英國、加拿大、新加坡等國是批發(fā)型CBDC的代表，但是他們這些國家之間仍然存在著明顯不同。美國以維護美元的全球霸權(quán)地位為宗旨來布局CBDC的推進步驟。美國認(rèn)識到CBDC是一把雙刃劍，既要解決以Libra為代表的私人數(shù)字貨幣對美元主權(quán)地位的沖擊，又要防止其他國家CBDC的推廣對現(xiàn)存美元中心的國際貨幣體系的挑戰(zhàn)。所以，美國就要考慮如何統(tǒng)籌批發(fā)型CBDC與零售型CBDC的功能要素，其核心要義在于鞏固美元地位，提升美元抗衡他國貨幣的實力。“美國不希望在這個快速發(fā)展的行業(yè)中失去主動權(quán)，推進數(shù)字美元和數(shù)字資產(chǎn)發(fā)展是要通過政策導(dǎo)向維護和強化美元安全與超級霸權(quán)”[31]P84。關(guān)于這一點，從美聯(lián)儲對開發(fā)數(shù)字美元的態(tài)度驟然性轉(zhuǎn)變中就可得以印證。

英國不愧是傳統(tǒng)金融大國，對國際金融領(lǐng)域的任何制度轉(zhuǎn)向和變革都能夠保持足夠的警醒并有所行動，率先投入研發(fā)CBDC。英國最早認(rèn)識到數(shù)字貨幣將直接影響國際貨幣體系的底層邏輯和全球規(guī)則走向，于是從理論創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新同步搶灘把位，不但聚焦全球支付系統(tǒng)實踐變革優(yōu)于國內(nèi)協(xié)調(diào)，而且寄希望從規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等方面把控全球貨幣競爭新格局，所以從CBDC研發(fā)開始就持有開放包容的理念和全球觀與未來觀，將理論創(chuàng)新和建樹作為英國再次引領(lǐng)全球金融規(guī)則的依托和抓手。這是很有戰(zhàn)略意義的。

加拿大、新加坡兩國注重務(wù)實理念，數(shù)字貨幣跨境推廣的巨大風(fēng)險具有即時性和不可逆轉(zhuǎn)性，甚至可以是引發(fā)國內(nèi)金融安全和制度失效的灰犀牛。所以，兩國率先進入實測，在推廣批發(fā)型CBDC時，以核心技術(shù)系統(tǒng)的鏈接，檢驗了跨境、跨幣種的CBDC交易鏈接的設(shè)施、技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、替代、監(jiān)管、制度的可行性和契合性。成為CBDC跨境支付的安全性和便利性有效合作的實踐樣本。特別是標(biāo)準(zhǔn)的鏈接，對CBDC跨境使用的制度性建構(gòu)意義重大。

以瑞典和中國為代表的零售型CBDC國家在開發(fā)上有三個特點，一是偏于采用雙層運營體系，即由中央銀行與金融機構(gòu)共同參與。瑞典央行是發(fā)行電子克朗的唯一合法機構(gòu)，最終用戶通過在金融機構(gòu)獲取電子克朗進行支付。中國的雙層運營體系是“中央銀行-商業(yè)銀行”模式，在人民銀行的額度管理下，國有商業(yè)銀行負責(zé)數(shù)字人民幣兌出、兌回服務(wù)。二是注重CBDC的底層技術(shù)開發(fā)。瑞典電子克朗采用以區(qū)塊鏈為主的底層技術(shù)，以分布式賬本技術(shù)為技術(shù)支撐，瑞典央行作為公證節(jié)點，確保代幣未被重復(fù)使用。中國數(shù)字人民幣在設(shè)計時面額是可調(diào)整的，采用加密串形式實現(xiàn)價值轉(zhuǎn)移。綜合使用數(shù)字證書體系、數(shù)字簽名、安全加密存儲等技術(shù)，通過加載不影響貨幣功能的智能合約實現(xiàn)可編程性。三是注重CBDC的服務(wù)功能，對應(yīng)用場景的廣度上有明顯優(yōu)勢。

其次，將CBDC分成批發(fā)型與零售型，顯示了不同的市場邏輯和制度邏輯。

如前所述，根據(jù)CBDC可獲得性及央行在貨幣體系中作用不同，將其分為批發(fā)型和零售型。零售型CBDC的本質(zhì)是數(shù)字現(xiàn)金，是央行的直接負債，不會給一國支付體系參與者帶來信用風(fēng)險，不僅可增強國家零售支付系統(tǒng)彈性，還可利用數(shù)字記錄進行反洗錢和打擊恐怖主義融資。批發(fā)型CBDC的本質(zhì)是創(chuàng)新型支付清算模式，是通過對銀行賬戶的借記和貸記進行結(jié)算，主要用于銀行間轉(zhuǎn)賬和大額交易結(jié)算。[32]P4可見，零售型CBDC注重產(chǎn)品的安全性和客戶使用的便利性，將區(qū)塊鏈分布式賬本技術(shù)與可編程技術(shù)等金融科技手段綜合運用。批發(fā)型CBDC注重跨境支付和結(jié)算的順利和便捷，提高效益是重要價值取向，所以，格外重視CBDC底層技術(shù)的先進性和超越性，通常會附加其他技術(shù)手段保障產(chǎn)品跨境使用的風(fēng)險規(guī)避。所以批發(fā)型CBDC會從提升金融跨境基礎(chǔ)設(shè)施入手，進行制度設(shè)計，而零售型CBDC則會從產(chǎn)品便利性出發(fā)，注重產(chǎn)品個體質(zhì)量的制度優(yōu)先考慮。而從機構(gòu)黏性看，零售型CBDC的應(yīng)用場景以國內(nèi)為主，但私營企業(yè)優(yōu)勢發(fā)揮不足，與國際(區(qū)際)組織缺乏合作。批發(fā)型CBDC更注重平臺生成的復(fù)雜生態(tài)，以公私結(jié)合抱團開發(fā)理念形成跨境交易平臺的新競爭，推動國際跨境支付規(guī)則的升級和制度優(yōu)勢。

最后，數(shù)字貨幣演進到CBDC，體現(xiàn)了一個回歸貨幣本源的邏輯脈絡(luò)。從比特幣的誕生，到數(shù)字穩(wěn)定幣的拓展，再到央行數(shù)字貨幣的主導(dǎo)，數(shù)字貨幣經(jīng)歷了從依托區(qū)塊鏈分布式賬本建立私人加密數(shù)字貨幣信用，到以一攬子關(guān)鍵貨幣為信用依托的第三方管理私人數(shù)字貨幣，再到以國家法定貨幣為信用背書的央行數(shù)字貨幣的發(fā)展，這是一個由底層貨幣使用者出發(fā)，通過行業(yè)組織和技術(shù)平臺推動的，進而發(fā)展到由政府組織、聯(lián)合私營機構(gòu)，以國家信用背書推動的法定發(fā)行和官方流通的過程。數(shù)字貨幣發(fā)展到CBDC，改進和提升的是貨幣的安全性、便利性和低成本，是技術(shù)與商品的等價交換物結(jié)合的新形態(tài)，是技術(shù)加持信用的新形態(tài)。而數(shù)字貨幣仍然在遵循著信用支撐、物權(quán)屬性、價值衡量的傳統(tǒng)貨幣功能，可見，央行數(shù)字貨幣的發(fā)展正是一個回歸貨幣本質(zhì)的邏輯過程，而不是形成不同于傳統(tǒng)貨幣的新的價值形態(tài)的過程。

三、央行數(shù)字貨幣對國際貨幣法律制度的挑戰(zhàn)

零售型數(shù)字貨幣主要從國內(nèi)金融市場的需要出發(fā)，將客戶體驗和交易的安全便利作為研發(fā)目標(biāo)；而批發(fā)型數(shù)字貨幣更加關(guān)注銀行之間的轉(zhuǎn)賬和大額交易，將國際金融市場和跨境交易點作為主要場景進行設(shè)計。所以，以批發(fā)型CBDC為主的國家，比如英國、加拿大、新加坡以及混合型的代表美國等，都更加注重在跨境交易結(jié)算中加強本國CBDC的作用。

(一)助推國際貨幣多元化，形成對貨幣主權(quán)制度沖擊

2008年全球金融危機的爆發(fā)，再次暴露了以美元為主導(dǎo)的牙買加國際貨幣體系存在著重大缺陷。美元作為一國法定貨幣，在美國國會主管下，由聯(lián)邦儲備銀行發(fā)行管理，二戰(zhàn)以來作為儲備貨幣和支付貨幣在美國之外的國家廣泛使用而成為國際貨幣。1960年，處于巔峰時期的美國GDP占全球GDP的39.27%，相當(dāng)于其后面27個國家GDP的總和，是唯一一個GDP超過千億美元的國家。[33]到2021年，這一比重已降至24%。[34]歐元興起后，美元一股獨大的狀況已經(jīng)有所改變。但是目前美元在全球外匯儲備、支付貨幣所占比重仍居首位。這給多極化發(fā)展的世界經(jīng)濟帶來貨幣風(fēng)險，形成國際貨幣體系危機。這一危機在數(shù)字貨幣時代越發(fā)顯現(xiàn)。各國研發(fā)的CBDC基于區(qū)塊鏈和密碼技術(shù)、央行發(fā)行的現(xiàn)鈔替代等功能，實現(xiàn)了低成本、高效率和安全性的目標(biāo)，因而在跨境支付和國際貨幣競爭中具有明顯優(yōu)勢。當(dāng)下跨境清算高度依賴SWIFT(環(huán)球同業(yè)銀行金融電訊協(xié)會)以及CHIPS(紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng))，央行數(shù)字貨幣可以繞開現(xiàn)有支付體系和機制的控制，實現(xiàn)點對點支付。而且無需開設(shè)銀行存款賬戶就可以使用數(shù)字貨幣結(jié)算，大大拓展了跨境經(jīng)濟往來渠道。這就為美元之外的各國貨幣進入國際支付體系提供了平臺和契機，事實上，目前英國、加拿大、新加坡、日本、瑞士等國家大力加強CBDC的研發(fā)和相關(guān)制度出臺，央行數(shù)字貨幣都有機會進入國際結(jié)算和支付領(lǐng)域，搶占國際貨幣市場是很重要的戰(zhàn)略出發(fā)點。至于有的國家承認(rèn)數(shù)字穩(wěn)定幣，并在跨國交易中推廣，勢必與國家法定貨幣展開直接競爭，削弱主權(quán)貨幣的國內(nèi)法地位和國際法地位。根據(jù)SWIFT公布的數(shù)據(jù)，2022年1月美元在基于金額統(tǒng)計的全球支付貨幣的份額從2020年1月的40.81%下降至39.92%；歐元和英鎊份額則分別為36.56%和6.3%，人民幣占比3.20%，排名第四，而日元為2.19%，掉到第五位。與去年同期1.65%的份額占比相比，人民幣在全球支付貨幣中的份額在不斷攀升。[35]隨著歐元、人民幣等在跨境交易結(jié)算中占有率的提升，國際貨幣多元化發(fā)展將成為無法逆轉(zhuǎn)的趨勢。

貨幣主權(quán)是一國經(jīng)濟主權(quán)在國際貨幣金融領(lǐng)域的體現(xiàn)，國家對其貨幣擁有主權(quán)權(quán)力早已得到國際法的承認(rèn)，此項權(quán)力由各主權(quán)國家行使，其他國家無權(quán)干涉。[36]P182當(dāng)他國CBDC被應(yīng)用到跨境支付和外匯交易中來時，本國公民和企業(yè)很容易通過分布式支付網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字錢包繞過本國貨幣支付系統(tǒng)和外匯管理制度，直接購買并儲蓄他國CBDC，從而打破傳統(tǒng)跨境交易和外匯交易不可分的格局，使該國貨幣被納入競爭性外匯市場。這不僅會造成本國市場實際外幣規(guī)模大于官方外幣規(guī)模，影響本國的貨幣和外匯管理，造成國際收支失衡，還會減少本國貨幣使用量，甚至形成貨幣替代[37]P94。CBDC研發(fā)是金融科技的集中體現(xiàn)，其“顛覆性創(chuàng)新”的技術(shù)領(lǐng)先性和技術(shù)成本，直接拉開了不同技術(shù)能力國家之間的差距，造成強者逾強、弱者逾弱趨勢。特別是算法和加密技術(shù)本身就具備人為設(shè)定和操縱色彩，CBDC的使用會導(dǎo)致貨幣弱國更加依附于貨幣強國的技術(shù)和市場，形成數(shù)字貨幣時代貨幣主權(quán)制度面臨的新危機。

(二)形成新的貨幣競爭格局，影響貨幣共存狀態(tài)

央行數(shù)字貨幣以數(shù)字技術(shù)保障安全，加之效率高、低成本、點對點交易等諸多特點，使其在未來跨境支付的貨幣競爭和博弈中具有明顯的優(yōu)勢。傳統(tǒng)的國際貨幣競爭關(guān)注匯率和利率，具體來說就是通過匯率的急劇波動擾亂別國的金融秩序[38]P101，或者是通過競爭性貶值，刺激本國商品出口，獲取利益。國際貨幣基金組織將維持匯率穩(wěn)定視為會員國的基本義務(wù)[39]，WTO也以GATT第15條為依據(jù)承認(rèn)IMF確定的成員方具有維護匯率穩(wěn)定義務(wù)，與成員方的WTO義務(wù)相銜接和協(xié)同。[40]P187

CBDC仍然遵循貨幣在結(jié)算、計價、支付、儲備等領(lǐng)域國際功能的基本邏輯，但是在數(shù)字技術(shù)的賦能下，依托其數(shù)字化平臺、離線交易做法、算法和標(biāo)準(zhǔn)的共識、各種增值服務(wù)的創(chuàng)新，不斷拓展著交易領(lǐng)域和金融市場，開辟了沒有傳統(tǒng)貨幣流轉(zhuǎn)的新領(lǐng)域，形成了多個貨幣市場和平臺同步競爭的新格局。既有不同CBDC之間的競爭、也有CBDC與傳統(tǒng)貨幣交易手段的競爭、更有CBDC和傳統(tǒng)貨幣聯(lián)合應(yīng)對他國貨幣的競爭。各個國家都希望盡早推出本國的CBDC，形成在國際貨幣體系中的先發(fā)優(yōu)勢。相比較于傳統(tǒng)貨幣的匯率、利率、儲備能力的競爭，CBDC注重在數(shù)字技術(shù)，比如算法和算力的建設(shè)、協(xié)議標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則的理論研究和創(chuàng)新、新型信用工具的開發(fā)等方面搶抓市場、提升實力，形成了國際貨幣功能拓展的差異化發(fā)展路徑，直接影響著第二次世界大戰(zhàn)以來形成的以IMF為紐帶的國際貨幣制度體系，影響著貨幣共存的狀態(tài)。有專家將這種新型的貨幣競爭視為“快速拓展本國數(shù)字貨幣的勢力范圍”。[41]P107

(三)美元作為國際貨幣地位趨弱，歐元與人民幣的全球占比大幅提升

根據(jù)IMF年度報告中公布的官方外匯儲備相關(guān)數(shù)據(jù)，1999年美元占全球官方外匯儲備比約為70%，2022年9月公布的數(shù)據(jù)顯示，今年二季度末美元在全球外匯儲備中占比為59.53%，[42]接近近年來最低水平。來自美國財政部的數(shù)據(jù)看，外國投資者持有美元資產(chǎn)增速略有放緩，截至2022年7月，外國投資者持有美國國債達7.50萬億美元，[43]增長速度逐漸放緩。國外央行持有美元資產(chǎn)的動機下降。

各主權(quán)國家從保護本國貨幣安全和金融安全出發(fā)，都在推動國際貿(mào)易投融資項目上進行本幣結(jié)算，或者使用最可信任的他國貨幣。隨著美元霸權(quán)的式微，越來越多的國家選擇歐元、或者日元、人民幣等進行國際結(jié)算，出現(xiàn)了主動減持美元的現(xiàn)象，這就削弱了美元的國際貨幣主導(dǎo)地位。必須看到，國際貨幣兼具國際公共產(chǎn)品和國家金融安全的雙重價值定位，這本身就具有一定沖突性，國際貨幣的過度壟斷和過度競爭，都會消耗國際經(jīng)濟資源和潛力，進而影響到代表國家利益的經(jīng)濟增長。當(dāng)前，美西方國家在應(yīng)對俄烏沖突時限制俄羅斯以美元支付和結(jié)算，將部分俄羅斯銀行和客戶踢出SWIFT系統(tǒng)作為制裁措施，動搖了美元作為公共產(chǎn)品的公信力，未來的國際支付、結(jié)算甚至儲備貨幣都會多元化。各國去美元化提速帶來的美元主導(dǎo)地位削弱趨勢已然形成。[44]P47蒙代爾提出了“金融穩(wěn)定性三島”，指由美元、歐元、日元組成“三島”，人民幣加入SDR后，其國際儲備貨幣地位進一步強化，未來可能出現(xiàn)美元、歐元、人民幣“三足鼎立”的局面[45]P14。

(四)CBDC創(chuàng)新跨境交易流程，推動國際支付體系扁平化

央行數(shù)字貨幣在跨境交易支付和結(jié)算中擁有明顯優(yōu)勢。一方面，其分布式以及可控匿名特性將降低跨境支付合規(guī)成本(KYC)。通過區(qū)塊鏈、分布式賬本、智能合約等不同的技術(shù)手段，可以實現(xiàn)點對點的及時支付，可以不用過于依賴SWIFT系統(tǒng)，規(guī)避了被貨幣主導(dǎo)國家綁架的風(fēng)險。同時，采用數(shù)字貨幣進行遠距離跨境結(jié)算中，能夠節(jié)約大量人力、物力成本和消耗，低成本優(yōu)勢更為突出。[46]P94

另一方面，CBDC賬戶松耦合特點，無需持有者開設(shè)銀行存款賬戶，還可以離線操作，具備實時結(jié)算優(yōu)勢，此外，CBDC與分布式賬本技術(shù)(DLT)相結(jié)合，DLT可以讓不同的司法管轄區(qū)管理各自的支付網(wǎng)絡(luò)，同時允許與其他支付網(wǎng)絡(luò)緊密結(jié)合。[47]P58加拿大和新加坡在CBDC支付鏈接上的跨國合作，就是利用了DLT的優(yōu)勢，有效擴大了數(shù)字貨幣使用場景，提高貿(mào)易支付和結(jié)算效率。2020年國際清算銀行(BIS)的年度經(jīng)濟報告指出，支付服務(wù)的可得性雖有所增加，但仍遠未普及。由于缺乏交易賬戶，全球仍有17億成年人和數(shù)億家公司將現(xiàn)金作為唯一的支付手段。即使在發(fā)達國家和地區(qū)，一些群體同樣無法獲得包括跨境支付業(yè)務(wù)的金融服務(wù)。[48]CBDC松耦合特點能夠使更多的人享受金融服務(wù)，不依賴實體金融基礎(chǔ)設(shè)施，人們就能夠通過互聯(lián)網(wǎng)進行跨境支付。

再者，CBDC采用DLT技術(shù)，大大縮短了支付鏈條，不再需要冗長的轉(zhuǎn)換機制和不同銀行間合作，不再依賴主導(dǎo)跨國支付領(lǐng)域幾十年的代理銀行模式，這就打破了傳統(tǒng)國際支付結(jié)算體系壟斷，有利于實現(xiàn)支付自由化。它使得雙邊兌換與多邊兌換愈加便利，有助于區(qū)域的貨幣互換網(wǎng)絡(luò)建立，中心貨幣功能必然減弱，推動了國際支付體系扁平化。雖然美元地位短期內(nèi)難以動搖，但CBDC加速了國際貨幣體系多元化。有學(xué)者認(rèn)為，有利于各國建立獨立于以美元為基礎(chǔ)的貨幣體系，改變?nèi)蛑Ц吨刃蚝偷鼐壵蝃49]P7。

(五)CBDC跨境支付的規(guī)范與監(jiān)管尚無法可依

全球跨境支付的規(guī)范更多情況下是國際商法的慣例性規(guī)范，在國際商事交易中，當(dāng)事人自主約定選擇和誠實信用一直是司法與執(zhí)法機構(gòu)予以尊重的?！督鹑谑袌龌A(chǔ)設(shè)施原則(PFMI)》[50]③等國際金融標(biāo)準(zhǔn)的基本要求，與其他國際金融監(jiān)管組織的規(guī)范一樣，屬于典型的國際金融軟法規(guī)范，主要通過其成員方轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法律的方式才能具有約束性。但是，CBDC在國際金融交易市場的適用，迄今尚無規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，或者規(guī)則形成，目前主要是由各個國家中央銀行，依據(jù)本國國內(nèi)金融法和相關(guān)政策予以規(guī)制。在跨境市場交易中，法律上是空白。從合規(guī)性標(biāo)準(zhǔn)，到監(jiān)管要求，都需要形成被各國認(rèn)可的基本規(guī)范。所以，CBDC的監(jiān)管立法是滯后的，監(jiān)管職責(zé)分工不清，特別是尚無國際法層面的規(guī)范，在CBDC上的國家之間合作目前僅限于個別國家之間的初步嘗試，區(qū)域性和多邊化的國際合作機制與規(guī)則的建立還需假以時日。建議加強CBDC跨境應(yīng)用的法律基礎(chǔ)，嘗試開展國際合作協(xié)議，建立數(shù)字人民幣流通監(jiān)管規(guī)則，目前已有很多學(xué)者做出了這方面的呼吁。[51]P33

四、央行數(shù)字貨幣國際法規(guī)制的基本思路

(一)CBDC跨境交易法律規(guī)制難點分析

1.分布式賬本技術(shù)安全的法律保障問題

CBDC是經(jīng)過數(shù)字技術(shù)賦能后的新貨幣形態(tài)，無論是底層技術(shù)架構(gòu)的區(qū)塊鏈分布式賬本技術(shù)，還是運行中的算法加密技術(shù)，都需要對貨幣使用場景進行技術(shù)規(guī)范，比如身份驗證、密鑰保管、共識機制、標(biāo)準(zhǔn)化鏈接、智能合約時間戳等，關(guān)系到數(shù)字貨幣的安全和運行，這些都得益于數(shù)字技術(shù)的加持。所以數(shù)字技術(shù)的成熟度、加密算法的安全性、供給算力的匹配能力，就成為CBDC有效運行的技術(shù)保障，甚至外部網(wǎng)絡(luò)的穩(wěn)定性、內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的匹配性，都是至關(guān)重要的。目前看分布式賬本技術(shù)雖然理論研發(fā)非常成功，但是大規(guī)模并長期運用于巨大算力的金融交易場景，尚未得到規(guī)?；挠行颖镜臋z驗。有研究指出，區(qū)塊鏈等分布式賬本技術(shù)存在“不可能三角”悖論，即安全性、可擴展性和去中心化三者中只能選其二。[52]④央行數(shù)字貨幣是未來數(shù)字金融的重要基礎(chǔ)設(shè)施，技術(shù)和系統(tǒng)層面的安全考量永遠是第一位的。此外，我們還要看到人為的網(wǎng)絡(luò)攻擊手段越發(fā)高明，直接帶來地址欺騙、路由欺騙等，導(dǎo)致后續(xù)的算法無法識別而出現(xiàn)全盤誤讀的失誤，進而帶來結(jié)構(gòu)性風(fēng)險，摧毀整個系統(tǒng)?？梢?，算法和技術(shù)就是雙刃劍。CBDC在化解傳統(tǒng)貨幣風(fēng)險同時，必須要面對數(shù)字技術(shù)帶來的新風(fēng)險?？缇呈褂肅BDC會放大上述風(fēng)險，甚至成為數(shù)字時代金融危機形成的重要因素。

CBDC交易的底層商法規(guī)制面臨著不同于傳統(tǒng)合約的契約風(fēng)險。CBDC是由一系列智能合約建立起來的法律網(wǎng)格，智能合約、數(shù)字錢包具備區(qū)塊鏈技術(shù)特點，不當(dāng)履行時會出現(xiàn)系統(tǒng)硬分叉風(fēng)險。智能合約的自動化履行具有不可撤銷性，在出現(xiàn)誤操作或者安全漏洞時，合約的加密性、匿名性、去中心性等，直接帶來交易各方的損失，反而增加了彌補漏洞的成本。這些特性既挑戰(zhàn)合意雙方約定效力認(rèn)定，也對現(xiàn)有的法律監(jiān)管體系產(chǎn)生影響。

2.國際標(biāo)準(zhǔn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國際法協(xié)同問題

各國研發(fā)的CBDC在具體技術(shù)路線和合約規(guī)范上有明顯不同，在跨境使用中會形成國際層面的治理沖突，這是CBDC跨境流通的交易成本，安全性、便捷性、高效率、低成本會成為國際金融市場選擇CBDC時高度關(guān)注的要素，這里的核心問題是CBDC跨境使用的標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，要充分認(rèn)識到CBDC發(fā)展對環(huán)境、社會和治理的影響以及在地緣政治背景下發(fā)揮的重要作用[53]P663,676。拿出一個被各個國家基本公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)體系，這樣的國家直接就掌握了數(shù)字貨幣國際化的話語權(quán)，決定了數(shù)字時代國際貨幣競爭中的主動性。批發(fā)型CBDC的國家非常重視在CBDC標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)上的合作。美國注重利用美元尚存的全球優(yōu)勢、英國憑借成熟的全球金融市場優(yōu)勢，他們率先將國際化納入本國CBDC規(guī)劃出發(fā)點，但是目前看仍然還是停留在國內(nèi)準(zhǔn)備階段。加拿大和新加坡則從雙邊合作入手，已經(jīng)通過哈希鎖定時間合約實現(xiàn)了核心技術(shù)系統(tǒng)的鏈接，在跨國合作中邁出了實質(zhì)性一步。

各國對CBDC寬嚴(yán)不一的監(jiān)管規(guī)則和參差不齊的監(jiān)管能力對CBDC跨境監(jiān)管造成困難。如果沒有國際社會共同一致的監(jiān)管規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，勢必帶來跨國金融風(fēng)險轉(zhuǎn)移，以及由此產(chǎn)生的監(jiān)管套利現(xiàn)象，造成國際間金融業(yè)的不公平競爭。[54]P41-42對此，RCEP和CPTPP將金融服務(wù)納入規(guī)則，是目前國際條約層面可以視為規(guī)制CBDC的重要依據(jù)，但是這兩個區(qū)域性協(xié)定是針對國際服務(wù)貿(mào)易中涉及的金融服務(wù)問題，在這樣的框架下對CBDC的規(guī)制是有局限的。CBDC跨境使用的國際法協(xié)調(diào)需要提早謀劃，可以考慮從雙邊協(xié)定入手，或者區(qū)域合作入手，逐步擴大將區(qū)域合作中的規(guī)則共識延展到更大范圍的多邊上，從標(biāo)準(zhǔn)共識，逐步走向規(guī)則共識、慣例共識，進而發(fā)展到協(xié)定層面，形成數(shù)字貨幣的國際條約。

3.CBDC跨境使用的數(shù)字風(fēng)險法律防范問題

CBDC的跨境使用，直接作用于跨境支付和結(jié)算機制。對傳統(tǒng)跨境支付和結(jié)算規(guī)則和體系形成直接沖擊，連帶會影響支付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對CBDC的兼容性和支撐性問題。這可以說是CBDC使用的第一道風(fēng)險。此外，CBDC跨境使用，會帶來CBDC進入他國金融市場，憑借技術(shù)優(yōu)勢和信用優(yōu)勢，會形成對他國貨幣在其本國的擠出效應(yīng)，所以，對于金融欠發(fā)達、金融市場不夠活躍的國家，就會面臨“貨幣替代風(fēng)險”[55]P84。再者，因為CBDC的低成本、高效率、便捷性，會促使客戶將商業(yè)銀行存款轉(zhuǎn)為數(shù)字貨幣持有，與商業(yè)銀行的存款形成競爭關(guān)系，直接影響了商業(yè)銀行流動性安全和利潤獲取。

CBDC跨境使用中的信用風(fēng)險是最值得關(guān)注的。CBDC的分布式賬本和加密算法的技術(shù)加持，形成的匿名性和身份驗證技術(shù)，保證了系統(tǒng)安全和賬戶個人信息安全。但是，CBDC的可溯源性保留了所有數(shù)字交易的行為痕跡，無法修改和抹殺。數(shù)據(jù)技術(shù)對客戶信息的全面掌握，可以為國家監(jiān)管機構(gòu)查詢個人信息提供便利和精準(zhǔn)服務(wù)，讓“國家相關(guān)部門有了限制公民財產(chǎn)和控制公民數(shù)據(jù)的權(quán)力”[56]P47，甚至成為政府監(jiān)管私人行為的重要渠道。可見，CBDC的信用風(fēng)險，首先來自于公權(quán)力對數(shù)字技術(shù)的濫用。

(二)央行數(shù)字貨幣規(guī)則構(gòu)建的多邊努力

數(shù)字貨幣，特別是CBDC的出現(xiàn)，成為人類進入數(shù)字化時代的重要標(biāo)志。國際經(jīng)濟組織及多邊機制對此高度關(guān)注，國際貨幣基金組織(IMF)、國際清算銀行(BIS)、金融穩(wěn)定理事會(FSB)、二十國集團(G20)紛紛出臺各類報告和規(guī)范性意見，體現(xiàn)了國際法層面對國際數(shù)字貨幣制度關(guān)切和介入。

下表顯示三個特點：一是體現(xiàn)國際組織和多邊機制對數(shù)字貨幣的跨境規(guī)則持續(xù)發(fā)力；二是普遍關(guān)注央行在早期研發(fā)CBDC時就要進行國際合作與協(xié)調(diào)；三是數(shù)字穩(wěn)定幣與CBDC都可以進入國際貨幣規(guī)制中。

從2018年至今，國際金融相關(guān)的主要國際組織和多邊機制對各國數(shù)字貨幣研發(fā)表現(xiàn)出極大關(guān)注。最早是2018年3月二十國集團(G20)財長和央行行長會議聯(lián)合公報，緊接著BIS和FSB開始研究數(shù)字貨幣的潛在風(fēng)險。FSB連續(xù)幾年發(fā)布報告，關(guān)注數(shù)字穩(wěn)定幣對國際金融秩序的潛在風(fēng)險及其未來監(jiān)管機制的影響。限于篇幅，下表中僅展示了近三年的主要研究進展。仍然可以看出如下特點：一是體現(xiàn)國際組織和多邊機制對數(shù)字貨幣的跨境規(guī)則的研究和推進持續(xù)發(fā)力；二是普遍關(guān)注央行在早期研發(fā)CBDC時就要進行國際合作與協(xié)調(diào)；三是數(shù)字穩(wěn)定幣與CBDC都可以進入國際貨幣規(guī)制中。

這幾個國際組織和多邊機制對CBDC關(guān)注的重點體現(xiàn)在如下這些方面，一是CBDC和數(shù)字貨幣的特殊風(fēng)險及其防范問題。IMF指出CBDC會引發(fā)行業(yè)壟斷、威脅弱勢貨幣、影響金融穩(wěn)定性，帶來逃稅、洗錢犯罪和恐怖融資等各類風(fēng)險；BIS認(rèn)為CBDC跨境使用將加大宏觀管理的難度；FSB提出加密貨幣形成的去中心化金融市場存在監(jiān)管漏洞和監(jiān)管套利的風(fēng)險；G20峰會中談到了數(shù)字貨幣在保護金融消費者和反洗錢等方面存在著安全隱患。二是這些組織和機制在分析CBDC的負面效應(yīng)時，都看到了CBDC會導(dǎo)致銀行去中介化；弱化對消費者隱私權(quán)的保護；降低公眾對央行的信任。三是它們關(guān)注到CBDC雖然不能在根本上改變貨幣政策和央行操作，但是正在拓展一國央行傳統(tǒng)職能之外的功能，貨幣替代也會產(chǎn)生貨幣政策傳導(dǎo)的風(fēng)險。四是IMF和BIS都看到了CBDC的跨境交易會重塑國際貨幣體系，指出數(shù)字化會改變國際貨幣體系的基礎(chǔ)，數(shù)字貨幣的引入會導(dǎo)致新的國際貨幣的出現(xiàn)。五是FSB和IMF不約而同地將對跨境交易監(jiān)管的重心放在了加密數(shù)字貨幣和穩(wěn)定幣上。它們認(rèn)為加密資產(chǎn)會帶來系統(tǒng)性金融穩(wěn)定的風(fēng)險，需要實施穩(wěn)健而且全球一致的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，要加強對加密數(shù)字貨幣和穩(wěn)定幣的監(jiān)管。六是這些組織和機制認(rèn)識到CBDC治理的關(guān)鍵在于制度和實施效果，要建立明確的法律框架，加強對平臺的規(guī)制，特別指出各國在制度上的合作是關(guān)鍵所在。

表1 近三年國際組織和多邊機制關(guān)于數(shù)字貨幣的主要報告

特別值得關(guān)注BIS支付與市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(CPMI)、創(chuàng)新中心與國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行于2021年7月聯(lián)合發(fā)布了《用于跨境支付的央行數(shù)字貨幣(CBDC)》，隨即于2022年7月向G20提交了《央行數(shù)字貨幣跨境支付的接入及互操作性選擇》聯(lián)合報告，代表了國際法層面在數(shù)字貨幣監(jiān)管與規(guī)制上的最新進展。該聯(lián)合報告強調(diào)各國央行在設(shè)計CBDC時，在確保與當(dāng)前系統(tǒng)的共存和互操作性以及遵守現(xiàn)有法律和監(jiān)管框架下，建立足夠靈活的CBDC生態(tài)系統(tǒng)，以適應(yīng)不同形式的互操作性、共存以及普惠和可接入性需求。各國央行的CBDC需要經(jīng)歷設(shè)計和開發(fā)階段，要在設(shè)計的早期階段進行更有組織和更廣泛的國際合作和協(xié)調(diào)，以避免以后跨境功能出現(xiàn)意外障礙，降低跨境兼容的可能風(fēng)險，促進互操作性。也要確保遵守反洗錢及反恐怖主義融資的規(guī)則，保護隱私和促進競爭[57]。

國際金融組織和機制的法律實踐充分說明，各國CBDC的設(shè)計研發(fā)要從一開始就將國內(nèi)要求與國際標(biāo)準(zhǔn)一并考慮，研究報告提出的理由是即使某個國家只想在國內(nèi)市場上適用CBDC，但是，這仍然可以成為潛在國際貨幣制度體系和跨國支付格局的組成部分[58]。所以，呼吁各國要全面分析央行數(shù)字貨幣跨境支付的接入及互操作性實現(xiàn)的各種選擇，包括方法及模式，主動評估它們相互之間的優(yōu)勢及不足。這是國際金融領(lǐng)域法律建設(shè)的新動向。

國際金融組織和機制對CBDC的關(guān)注，與對數(shù)字穩(wěn)定幣的關(guān)注是一致的。突出體現(xiàn)在G20的多次報告中。2021年10月13日，二十國集團(G20)召開財長和央行行長會議，強調(diào)全球穩(wěn)定幣的運行需以遵守所有相關(guān)法律和監(jiān)管要求為前提，鼓勵相關(guān)國際機構(gòu)繼續(xù)研究中央銀行數(shù)字貨幣在完善跨境支付中的作用及其對國際貨幣體系的影響。[59]

五、數(shù)字人民幣國際化的法律建設(shè)

(一)人民幣國際化的發(fā)展現(xiàn)狀

以十一屆三中全會召開為起點，我國人民幣就開啟了國際化艱難旅途。1996年我國實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目下可兌換，提前成為IMF第8條成員國。2008年以來，先后與日本、加拿大、俄羅斯、韓國、新加坡、泰國等39個國家的銀行簽署了貨幣互換協(xié)議，目前總金額超過了3.8萬億元人民幣。[60]P322009年國務(wù)院六部委發(fā)布《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點管理辦法》，人民幣跨境貿(mào)易結(jié)算試點正式啟動。2015年建立了人民幣跨境支付系統(tǒng)(CIPS)，截至目前已有1171家參與者，覆蓋100個國家和地區(qū)，業(yè)務(wù)實際覆蓋近200個國家和地區(qū)的3400多家銀行法人機構(gòu)，同年建立了中國主導(dǎo)的亞投行。2016人民幣入圍SDR籃子貨幣，比重為10.92%，2022年上調(diào)為12.28%，保持在籃子貨幣權(quán)重的第三位。2018年中國原油期貨在上海期貨交易所正式掛牌交易，實現(xiàn)了大宗商品人民幣定價機制，同年，人民幣首次作為支付貨幣直接采購伊朗原油，2021年用數(shù)字人民幣支付購買澳洲鐵礦石。2018年在上海舉辦的第一屆中國進口博覽會，以進口帶動人民幣對外支付，實現(xiàn)了我國國際支付的真正轉(zhuǎn)型。2004年開始離岸人民幣可以在香港直接兌換成美元，不受國內(nèi)匯率管制的影響。中國聯(lián)合全球一起推動巴黎氣候協(xié)議，推進碳排放權(quán)的人民幣定價機制。隨著RCEP在我國的生效實施，金融服務(wù)市場規(guī)則更加開放，會加速人民幣國際化進程。

從今年9月人民銀行發(fā)布的《2022年人民幣國際化報告》中，我們驚喜看到，人民幣國際化進程不斷提速，跨境收付金額創(chuàng)歷史新高。從貨幣國際化的“結(jié)算-計價-投資-儲備”四大功能看，呈現(xiàn)四個特點：一是結(jié)算貨幣作用日益突出。截至2021年末，共有境內(nèi)外1259家機構(gòu)通過直接或回接方式接入CIPS，較2015年上線初期增加了近6倍。除了美元和歐元之外的其他貨幣計價比例不超過20%。二是計價貨幣表現(xiàn)尚有弱勢。數(shù)據(jù)顯示美元仍然是全球大宗商品最主要的計價貨幣，人民幣的大宗商品計價能力相對較弱。大宗商品定價權(quán)直接反映貨幣的“國際話語權(quán)”。三是投資貨幣功能持續(xù)攀升。2021年，直接投資人民幣跨境收付金額合計為5.8萬億元，同比增長52.3%。2022 年上半年，直接投資人民幣跨境收付金額合計為3.01萬億元，同比增長18.2%。[61]P10-11四是儲備貨幣始終穩(wěn)固。俄羅斯的美元資產(chǎn)被凍結(jié)很多，所以美元儲備很少，而人民幣卻大幅提升，超過了1000億美元，成為俄羅斯外匯儲備的第一大幣種(17.1%)。伊朗也開始采用人民幣結(jié)算。2022年4月，以色列央行也將人民幣納入外匯儲備，而沙特阿拉伯也考慮用人民幣結(jié)算石油買賣。人民幣全球支付排名基本穩(wěn)定在第五位(曾經(jīng)在第四位)。

(二)數(shù)字人民幣國際化的法律基礎(chǔ)

我國從2014年開始進行央行數(shù)字貨幣的研發(fā)，即數(shù)字人民幣(DCEP)。DCEP以人民幣作為信用背書，是央行的直接負債，堅持零售型CBDC的定位，采用央行和商業(yè)銀行雙層結(jié)構(gòu)。零售型CBDC主要是面向國內(nèi)客戶的中小型規(guī)模的金融交易，跨境支付的功能并不是我國研發(fā)DCEP的首要追求。這是符合貨幣制度規(guī)律的。判斷一種貨幣是否國際化，從貨幣四大職能看，結(jié)算職能是基礎(chǔ)，計價、投資職能是關(guān)鍵，儲備職能是必要。而DCEP目前的基本職能主要體現(xiàn)在結(jié)算上，在計價、投資和儲備功能上還沒有發(fā)揮作用?？梢妵覍CEP采取的是逐步賦能的方式，四項職能將會梯次賦予，這無疑帶來DCEP國際化中的風(fēng)險。貨幣四個職能不僅意味著貨幣的完全法律能力，而且，在全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整趨勢下，主權(quán)國家之間的貨幣競爭中的策略定位，呈現(xiàn)出貨幣實力范圍劃分的本質(zhì)[62]P98，體現(xiàn)了貨幣對于國家金融利益和金融影響的政治功能。與傳統(tǒng)貨幣形態(tài)相比較，DCEP代表了現(xiàn)代貨幣的發(fā)展趨勢，但并不是對傳統(tǒng)貨幣的取代和顛覆，而是傳統(tǒng)貨幣的新形態(tài)，是對傳統(tǒng)貨幣的賦能和提升。CBDC國際化過程中，曾經(jīng)在國際貨幣領(lǐng)域處于主導(dǎo)到位的國際貨幣協(xié)調(diào)理論[63]P66為其提供了理論支撐。

因此，DCEP國際化就只能遵循貨幣國際化的邏輯，在經(jīng)常項目放開之后，把握好資本項目開放的節(jié)奏，在安全與開放中統(tǒng)籌平衡。人民幣資本項目的自由兌換必須是國內(nèi)金融市場高度發(fā)達的結(jié)果，僅僅依靠技術(shù)進步如數(shù)字貨幣等跨越或繞開制度障礙，實現(xiàn)人民幣國際化是不可能成功的。所以從制度邏輯推演，數(shù)字人民幣國際化就是應(yīng)該循著“結(jié)算—計價—投資—儲備”這樣一個功能深化的思路去拓展，從間接金融市場開放，到資本市場開放，到貨幣國際化的推進。關(guān)鍵在于金融的制度性開放，即國內(nèi)金融市場規(guī)則與發(fā)達金融市場規(guī)則的對標(biāo)、同步，形成我國與DCEP國際化相匹配的金融制度優(yōu)勢，才是理性的選擇。

數(shù)字人民幣國際化法制推進的核心問題是信用，一國貨幣的國際化首先是通過制度的改革和進步增強國際信用的過程。對此，無論技術(shù)層面獲得怎樣的進步、突破，都無法替代基于法治化和規(guī)范化帶來的信用能力的深化。這正是貨幣國際化的法律基礎(chǔ)。數(shù)字貨幣恰恰可以在國內(nèi)金融市場法制化中更有效地降低成本、解構(gòu)風(fēng)險、預(yù)警危機，有助于實現(xiàn)一個高質(zhì)量的健康的國際化，從而對數(shù)字時代的國際貨幣體系發(fā)揮積極作用。

(三)數(shù)字人民幣國際化的法律路徑

2020年11月習(xí)近平主席在G20峰會上表示，要以開放包容方式探討制定法定數(shù)字貨幣標(biāo)準(zhǔn)和原則。[64]

1.國內(nèi)法方面

首先要推動法定數(shù)字貨幣區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施與貨幣互換網(wǎng)絡(luò)機制建設(shè)。切實發(fā)揮中國人民銀行在方案設(shè)計、技術(shù)評估、數(shù)字金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運營機構(gòu)技術(shù)路線選擇方面的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保普適性的支付、清算和結(jié)算等基礎(chǔ)設(shè)施高效運行，穩(wěn)妥適應(yīng)不斷更新迭代的新興技術(shù)，耦合不同的運營技術(shù)方案。[65]P68實現(xiàn)數(shù)字錢包、支付系統(tǒng)等不同系統(tǒng)的互聯(lián)互通，保障法定數(shù)字貨幣的發(fā)行、流通、存儲與應(yīng)用安全。對央行、商業(yè)銀行數(shù)字貨幣系統(tǒng)實施差異化監(jiān)管。[66]P165將“一帶一路”沿線國家和地區(qū)作為推動貨幣互換機制合作區(qū)。

其次，DCEP立法將是金融法制從理念到制度的創(chuàng)新體現(xiàn)，是未來我國金融法治建設(shè)的優(yōu)先選項。一是推動制定CBDC單行法。將數(shù)字人民幣發(fā)行、流通、使用與監(jiān)管納入國家法律層級，作為我國數(shù)字立法的核心法律。二是將DCEP引發(fā)的金融經(jīng)濟法律制度的創(chuàng)新做出統(tǒng)籌考慮。探索數(shù)字人民幣沙盒監(jiān)管制度、稅收制度、公平競爭制度(反壟斷)、司法救濟制度的特殊路徑，探索對個人隱私保護與反洗錢、跨國逃匯、買賣外匯等協(xié)同機制，為CBDC的國際合作與協(xié)調(diào)機制的推進留下足夠空間，助力我國在數(shù)字貨幣領(lǐng)域全球標(biāo)準(zhǔn)上形成優(yōu)勢。三是在完善現(xiàn)有的《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《個人數(shù)據(jù)保護法》、《人民幣管理條例》中，將數(shù)字人民幣納入未來金融法治體系規(guī)范。

再者，以技術(shù)與監(jiān)管相結(jié)合，創(chuàng)新監(jiān)管模式和監(jiān)管手段。監(jiān)管科技(Regtech)是伴隨著金融科技(Fintech)而出現(xiàn)的在監(jiān)管領(lǐng)域的“顛覆性創(chuàng)新”，金融監(jiān)管機構(gòu)依托區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)和云計算等新興技術(shù)，對數(shù)字人民幣從發(fā)行到退出的全鏈條職能納入貨幣監(jiān)管制度中，形成競爭充分、進退有序的數(shù)字人民幣生態(tài)[67]P66。探索技術(shù)監(jiān)管和法律監(jiān)管、審慎監(jiān)管和功能監(jiān)管有機結(jié)合的制度形態(tài)。有機構(gòu)開始在數(shù)字人民幣試點地區(qū)推進包容審慎的“監(jiān)管沙盒”試點落地，助力監(jiān)管機構(gòu)有效平衡金融創(chuàng)新和風(fēng)險管控的探索實踐[68]P127。

2.國際法方面

首先，將數(shù)字人民幣納入跨境支付體系，提升人民幣國際化發(fā)展水平。加快推廣數(shù)字人民幣在自貿(mào)區(qū)(港)的跨境電商場景應(yīng)用，探索離岸金融市場數(shù)字人民幣試點，擴大本幣互換協(xié)議的國家和地區(qū)，加強與境外金融基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快推進多邊央行數(shù)字貨幣橋項目(m-CBDC Bridge)落地實施。

其次，加強數(shù)字貨幣技術(shù)和規(guī)則構(gòu)建的國際協(xié)同與合作，在全球數(shù)字貨幣制度中體現(xiàn)中國思路。充分利用國際對話平臺資源，比如IMF、FATF、FSB、達沃斯論壇、亞太經(jīng)合組織、上海合作組織、金磚國家峰會、博鰲論壇、亞投行等既有平臺，利用這些資源開展數(shù)字貨幣跨境監(jiān)管秩序建設(shè)對話，推進數(shù)字貨幣國際法規(guī)范秩序的有效布局。[69]P160掌握數(shù)字技術(shù)關(guān)鍵領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)，努力在數(shù)字經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域建立全球性競爭優(yōu)勢。[70]P67

第三，積極推動建立超主權(quán)全球數(shù)字貨幣籃，并納入國際貨幣體系的建立。加強與國際貨幣基金組織、國際清算銀行等國際組織、多邊機構(gòu)的合作，探討建立在SDR基礎(chǔ)上的超主權(quán)數(shù)字貨幣合作，打造新技術(shù)支撐、更多方參與的D-SDR，進一步緩解貨幣互換、儲備方面的壓力，共同為全球提供優(yōu)質(zhì)的金融公共產(chǎn)品，以提升法定數(shù)字人民幣的話語權(quán)。[71]P143由原來的“國家信用”支撐，發(fā)展為開放狀態(tài)下以“共信力”支持的數(shù)字貨幣聯(lián)盟結(jié)算體系。封閉狀態(tài)下需要“公信力”支持的法定數(shù)字貨幣則轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放狀態(tài)下以“共信力(共存、共識、共享)”支持的數(shù)字貨幣聯(lián)盟結(jié)算體系。[72]P110-111也可以嘗試構(gòu)建“數(shù)字人民幣區(qū)”，拓寬人民幣國際化的渠道，覆蓋跨境貿(mào)易結(jié)算、計價、儲備多功能的實現(xiàn)。

結(jié)語

央行數(shù)字貨幣一經(jīng)研發(fā)，就進入各國貨幣制度創(chuàng)新和推進的快車道。在全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重大調(diào)整、單邊保守主義沖擊多邊合作、國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則效力面臨挑戰(zhàn)之際，央行數(shù)字貨幣加速了國際貨幣秩序重整，成為各國搶灘國際貨幣勢力范圍、爭奪國際貨幣規(guī)則話語權(quán)的重要砝碼。央行數(shù)字貨幣同時面臨著私人數(shù)字貨幣的挑戰(zhàn)，各國基于本國利益考慮對待私人數(shù)字貨幣的態(tài)度不一致。在擴大和鞏固本國金融資源的利益驅(qū)動下，有的國家甚至開始布局央行數(shù)字貨幣與私人數(shù)字貨幣耦合發(fā)展的制度安排，客觀造成對他國貨幣權(quán)力的擠壓和金融風(fēng)險外溢。我國致力于央行數(shù)字貨幣法律制度完善的同時，需要進一步思考私人數(shù)字貨幣禁業(yè)的制度保障和規(guī)約問題，是接下來不能忽視的問題。

注釋：

① 根據(jù)IMF統(tǒng)計，截至2022年7月，已有約97個國家的CBDC處于研究或開發(fā)階段，其中有2個國家的CBDC已正式推出，分別是尼日利亞于2021年10月推出的「電子奈拉」(eNaira)，以及巴哈馬于2020年10月推出的「沙錢」(Sand Dollar)。此外，包括中國、俄羅斯、法國在內(nèi)，有15個國家CBDC處于試驗階段，還有15個國家的CBDC處于概念性驗證階段，另有美國等65個國家的CBDC處于研發(fā)階段。參見國際貨幣基金組織網(wǎng)站，https://www.imf.org/en/Publications/fandd/issues/2022/09/Picture-this-The-ascent-of-CBDCs，2022年10月6日訪問。

② 國際清算銀行(香港)創(chuàng)新中心、香港金融管理局、泰國中央銀行、阿聯(lián)酋中央銀行和中國人民銀行數(shù)字貨幣研究所日前聯(lián)合宣布，2022年8月15日至9月23日期間，在貨幣橋平臺上首次成功完成了基于四地央行數(shù)字貨幣的真實交易試點測試，來自四地的20家商業(yè)銀行基于貨幣橋平臺為其客戶完成以跨境貿(mào)易為主的多場景支付結(jié)算業(yè)務(wù)。見《應(yīng)用再擴圍，數(shù)字人民幣試水跨境支付》，載亞洲數(shù)字銀行網(wǎng)，https://asiadb.com/zh/digital-yuan-being-used-to-make-cross-border-payments/，2022年10月12日訪問。

③ 《金融市場基礎(chǔ)設(shè)施原則(PFMI)》是金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的國際標(biāo)準(zhǔn)，由國際清算銀行支付和市場基礎(chǔ)設(shè)施委員會(CPMI)和國際證券委員會組織(IOSCO)聯(lián)合發(fā)布，是國際社會認(rèn)為對加強和維護金融穩(wěn)定至關(guān)重要的12個關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)的一部分。這24項原則系根據(jù)其所處理的金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的特點進行分組，以確保FMI的安全性和效率。參見國際清算銀行網(wǎng)站，https://www.bis.org/cpmi/info_pfmi.htm，2022年10月8日訪問。

④ 區(qū)塊鏈技術(shù)的“不可能三角”悖論最早是由以太坊創(chuàng)始人Vitalik Buterin創(chuàng)造的術(shù)語，Vitalik認(rèn)為，在基本層面上，區(qū)塊鏈一次只能實現(xiàn)安全性、可擴展性和去中心化三個屬性中的兩個，這三個屬性無法同時實現(xiàn)。參見Toju Ometoruwa，Solving the Blockchain Trilemma: Decentralization, Security & Scalability，June 2018, https://www.coinbureau.com/analysis/solving-blockchain-trilemma/，2022年10月8日訪問。