葛子涵 張云華

(昆明理工大學建筑工程學院，云南 昆明 650500)

0 引言

自2013年以來，PPP模式成為提高社會公共產品供給效率的重要抓手。2014年起，國家發(fā)展和改革委員會(以下簡稱“國家發(fā)展改革委”)、財政部等各部委相繼聯合出臺一系列政策文件，全面推廣PPP模式，形成了“政策熱”局面[1]。2016年，財政部政府和社會資本合作中心網絡信息平臺正式上線。相關數據顯示，全國范圍內PPP項目規(guī)模不斷擴大；PPP模式經歷了不同的發(fā)展階段，在各行各業(yè)、各區(qū)域之間的發(fā)展程度差異較大。從不同地區(qū)視角來看，王洪強等[2]將我國各省市進行聚類，根據區(qū)域特征劃分出4個省市類型；徐進等[3]指出，在全國7個地理區(qū)域范圍內，影響PPP項目發(fā)展規(guī)模的關鍵因素不盡相同。由此可見，地方性差異尤其是區(qū)域社會經濟特征屬性是PPP項目規(guī)模的重要影響因素。

現有PPP政策相關研究主要集中于政策工具視角。針對政策應用和演化機制，柯洪等[4]提出，政策工具的應用存在不平衡現象；曹堂哲等[5]指出，從長期來看，多種政策工具的協同性較差；胡春艷等[6]指出，政策工具存在一定程度的選擇偏好且工具與目標的匹配度較低。針對政策工具的分類差異性，王穎[7]將PPP政策劃分為結構式強制工具、合同式誘導工具以及互動式影響工具；柯洪等[4]將PPP政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型?？梢?，政策工具分類缺乏客觀性，且其與政策文件的具體內容無法一一對應。因此，本文將政策內容的定性分析與政策數量和區(qū)域社會經濟指標的定量分析相結合，通過提取核心政策文件的關鍵內容，基于回歸分析方法，探究PPP模式發(fā)展過程中的政策效應，以期為政府及相關部門推動PPP模式健康、可持續(xù)發(fā)展提供決策參考。

1 政策文本分析

1.1 建立PPP政策數據庫

首先，以我國政府部門官方網站、財政部政府與社會資本合作中心網絡信息平臺以及明樹數據官方網站為檢索平臺，檢索時間為2014年1月1日—2020年12月31日，檢索關鍵詞為“PPP”和“政府與社會資本合作”，搜集到的所有政策文件均具有明確的政策標題、發(fā)文字號、發(fā)布時間、發(fā)布部門和政策全文，以保證政策數據庫涵蓋全面；其次，對搜集到的政策文件進行篩選，僅選取中央和國家層面發(fā)文機關發(fā)布的政策，以及政策文件標題和文本內容涉及PPP模式或鼓勵社會資本參與公共服務類項目投資建設的政策文件；最后，解決政策文件的重復性問題，確保政策數據庫中文件的唯一性。通過篩選，最終獲得254份確定有效的政策文件，在此基礎上建立PPP政策數據庫。

1.2 篩選核心PPP政策文件

基于引文分析方法，在中國知網中對PPP政策數據庫中的政策文件進行檢索，并逐一記錄文件的被引次數。根據政策發(fā)布時間，以2020年12月31日為基點，以年為單位，計算政策發(fā)布時長和被引權重值(被引次數除以發(fā)布時長)。2014年部分PPP政策文件引文分析結果見1。

表1 2014年部分PPP政策文件引文分析結果

(續(xù))

依據PPP政策文本提取原則(數據庫中被引權重排名前20%)，選取每年數據權重排名最高的政策文件作為核心政策，形成PPP核心文本數據，共計50份。PPP核心政策時間軸如圖1所示。

1.3 提取PPP核心政策關切點

本文采用TF-IDF算法提取PPP核心政策關鍵詞。

圖1 PPP核心政策時間軸

首先，將詞頻標準化，公式如下

TF=某個詞語在文檔中的出現次數/文檔的總詞數

(1)

其次，利用IDF計算詞語的普遍性，公式如下

IDF=log(語料庫的文檔總數/包含該詞語的文檔數+1)

(2)

再次，計算TF-IDF值，由TF值乘以IDF值得到，即

TF-IDF=TF×IDF

(3)

最后，基于Python軟件完成計算過程，并根據文檔中每個詞語的TF-IDF值按降序排列，排名靠前的詞語即為文檔關鍵詞。

以2017年PPP核心政策關鍵詞計算結果為例，2017年PPP核心政策TF-IDF值排名前50詞匯表見表2，2017年PPP核心政策TF-IDF值排名前10詞匯示意圖如圖2所示。

表2 2017年PPP核心政策TF-IDF值排名前50詞匯表

(續(xù))

圖2 2017年PPP核心政策TF-IDF值排名前10詞匯示意圖

同理，統(tǒng)計2014—2020年PPP政策關鍵詞，剔除不具有特殊意義或不具有區(qū)分度的詞語，如“項目”“政府”“社會”“加強”等，得到各年度PPP核心政策排名前10的關鍵詞，結果見表3。

表3 2014—2020年PPP核心政策關鍵詞

(1)2014年，PPP政策關鍵詞有“采購”“購買”“支付方式”等。這是由于《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)和《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)作為基礎性文件，鼓勵社會資本參與競爭，旨在通過PPP模式進行投融資改革。2015年，PPP政策政策關鍵詞中開始出現“市場準入”“試點”等?！秶鴦赵恨k公廳轉發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發(fā)〔2015〕42號)主要明確了對物有所值評價的操作辦法以及根據示范項目的實施情況完善管理機制等。2016年，公布了第三批PPP示范項目，國家發(fā)展改革委連續(xù)發(fā)文強調暢通PPP項目融資渠道，并且明確了PPP項目審批方式。2017年、2018年和2019年，“債券”“績效評價”等關鍵詞出現。以《財政部 中國人民銀行中國證監(jiān)監(jiān)督管理委員會關于規(guī)范開展政府和社會資本合作項目資產證券化有關事宜的通知》(財金〔2017〕55號)為代表，鼓勵開展資產證券化，明確開展資產證券化項目的條件及要求。2020年，《中國證監(jiān)會 國家發(fā)展改革委關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》(證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號)提出，進一步創(chuàng)新投融資機制以及有效盤活存量資產，大力推進基礎設施領域不動產投資信托基金試點工作，這對拓寬社會資本投融資渠道、降低債務風險等具有重要意義。綜上所述，PPP政策在融資關切維度呈現“投融資—全過程管理—績效管理—資產證券化—信托基金”的發(fā)展趨勢。

(2)自2016年起，每年的PPP政策關鍵詞中都出現“創(chuàng)新”?！吨泄仓醒?國務院關于深化投融資體制改革的意見》(中發(fā)〔2016〕18號)進一步強調了激發(fā)社會投資動力和活力。自此以后，相關部門發(fā)文重點均強調在傳統(tǒng)基礎設施領域推行PPP模式管理機制，鼓勵在PPP模式下開展創(chuàng)新工作，目的是提高PPP項目質量與效率，探尋可推廣的典型案例。在我國“一帶一路”倡議背景下，無論是資產證券化還是發(fā)行專項債券，都是政府部門鼓勵創(chuàng)新項目融資途徑的具體體現，也是國家發(fā)展戰(zhàn)略實施的動力支撐。因此，“創(chuàng)新”是2016年以來政策發(fā)文的關鍵主題。

2 區(qū)域差異情境下政策數量對PPP項目規(guī)模的影響分析

2.1 變量選取與數據來源

鑒于財政部于2016年建立政府與社會資本合作中心平臺，綜合考慮地方統(tǒng)計年鑒的資料完善程度，選取2017—2019年共12個季度作為數據收集時間區(qū)間。以每年中央層面政策的發(fā)文數量作為自變量；以全國7個地區(qū)、14個省/自治區(qū)(華東地區(qū)江蘇省和江西省、華北地區(qū)山西省和河北省、華中地區(qū)湖南省和河南省、華南地區(qū)海南省和廣西壯族自治區(qū)、西南地區(qū)云南省和貴州省、西北地區(qū)陜西省和青海省以及東北地區(qū)黑龍江省和遼寧省)的居民消費價格指數、公共預算收入占地區(qū)GDP的比重、城鎮(zhèn)化率、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入以及交通客運總量作為控制變量；選擇各省/自治區(qū)PPP項目的數量增量和投資額增量作為因變量，探討區(qū)域社會經濟差異情境下PPP政策數量對PPP項目規(guī)模的影響效應。變量和樣本區(qū)域選取結果見表4。

表4 變量和樣本區(qū)域選取結果

2.2 回歸過程

采用混合回歸模型估算面板數據的一般步驟為：假定個體的回歸方程擁有相同的斜率，但具有不同的截距項，以此說明異質性。由于可以將所有數據一起進行回歸，也被稱為“混合回歸”。本文基于STATA/MP 16.0軟件對收集到的數據進行混合回歸，結果見表5和表6。

表5 PPP項目數量增量(lny1)的混合回歸結果

表6 PPP項目投資額增量(lny2)的混合回歸結果

2.3 回歸結果分析

2.3.1 政策數量

由表5和表6可以看出，PPP政策的發(fā)文數量對PPP項目的數量和投資額均有顯著影響，且均呈正相關關系。政府推行PPP模式以來，雖然部分地區(qū)出現投資亂象，但相關政策持續(xù)加強監(jiān)管力度，在一定程度上避免了地方不規(guī)范行為導致的金融風險。從財政部PPP中心項目規(guī)模統(tǒng)計數據可以看出，盡管每年有不少PPP項目退庫，但管理庫中的PPP項目數量以及投資額逐年增加。綜合前文對政策核心內容及趨勢規(guī)律的總結可知，PPP政策從宏觀到具體、從單一領域到多行業(yè)發(fā)展、從傳統(tǒng)投融資到開拓新的融資途徑，都在為我國PPP模式發(fā)展提供充分的保障和支持，為全面深化供給側結構性改革挖掘動力。

2.3.2 居民消費價格指數

居民消費價格指數(int1)主要用于反映地區(qū)物價水平的變動情況。表5中int1的P值小于0.01，呈現顯著性水平；表6中int1的P值大于0.05小于0.1，呈現邊緣顯著水平，說明居民消費價格指數對PPP項目規(guī)模有顯著影響，且呈負相關關系。消費價格指數下滑，消費行為會相應減少，進一步導致企業(yè)營收減少，因此，需要采取一定的措施拉動市場經濟，調節(jié)市場的穩(wěn)定性。而PPP模式是一種能夠激發(fā)社會資本活力的融資模式，因此，兩者之間存在負向影響關系。

2.3.3 公共預算收入占地區(qū)GDP的比重

一般公共預算收入占地區(qū)GDP的比重(int2)能夠反映地區(qū)財政收入規(guī)模和經濟發(fā)展水平，此項指標的高低主要與地區(qū)產業(yè)比重以及稅收制度等因素有關。表5和表6中int2的P值均大于0.05的顯著性水平，說明該變量對PPP項目數量及項目投資額沒有顯著影響。PPP模式的優(yōu)勢在于能夠加速轉換政府職能，減輕政府部門的財政負擔。徐進等(2021)指出，在全國范圍內，各關鍵維度中財政保障的重要性排名最低[4]，由此可見，財政收入比重對PPP項目規(guī)模的影響較為不顯著。

2.3.4 城鎮(zhèn)化率

城鎮(zhèn)化率(int3)是指地方城鎮(zhèn)常住人口占該地區(qū)常住總人口的比例。表5中int3的P值大于0.05的顯著性水平，表6中int3的P值小于等于0.001的顯著性水平，說明城鎮(zhèn)化率對PPP項目數量不具有顯著影響，但對PPP項目投資額具有顯著影響，且呈負相關關系。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加速，地方政府面臨許多迫切需求，如緩解債務壓力、拓寬融資渠道等。在城鎮(zhèn)化率較低的條件下，大規(guī)模的基礎設施建設往往需要較大規(guī)模的投資。因此，在城鎮(zhèn)化率較低的地區(qū)PPP項目的投資額會隨之增加。

2.3.5 城鎮(zhèn)居民人均可支配收入

城鎮(zhèn)居民人均可支配收入(int4)是用來衡量人民生活水平的重要指標，代表居民的消費能力。表5和表6中int4的P值均大于0.05的顯著性水平，但對lny2呈邊緣顯著關系。PPP項目的回報機制以可行性缺口補助和政府付費的方式為主。財政部PPP中心數據顯示，截至2021年6月底，累計使用者付費類項目數量占管理庫PPP項目總數的6.0%[3]，可見，兩者之間的影響關系不顯著。

2.3.6 交通客運總量

交通客運總量(int5)是反映交通運輸行業(yè)規(guī)模的重要指標。表5和表6中int6的P值均小于0.01的顯著性水平，說明交通客運總量對PPP項目數量和投資額具有顯著影響，且呈正相關影響關系。一直以來，PPP項目的行業(yè)分布主要集中于市政工程和交通運輸等領域，如果地方交通客運量規(guī)模擴大，那么交通運輸領域的基礎設施需求也會增大，從而對PPP項目規(guī)模起到正向影響作用。

3 結語

在我國現有的PPP政策體系中，PPP政策數量龐大、涉及領域眾多，除了國家層面的政策，還有地方省市級政府出臺的政策文件。因此，PPP項目各參與方在把握政策文本的核心要點上存在一定困難?；诖?，本文主要研究了近年來PPP核心政策關切點，分析在區(qū)域差異情境下，PPP政策數量作為關鍵因素對PPP項目規(guī)模的影響。根據關鍵詞提取以及混合回歸兩方面的研究結果，得出以下結論：

(1)2014—2020年，國家層面的政策文件從核心內容上呈現出以融資關切為導向的發(fā)展趨勢，具體表現為“投融資—全過程管理—績效管理—資產證券化—信托基金”的發(fā)展趨勢；PPP政策內容逐漸全面、具體，為PPP模式發(fā)展提供了有力支撐，為我國傳統(tǒng)投融資模式注入新的活力；從整體上看，PPP政策對PPP項目規(guī)模的擴大具有正向推進作用。

(2)從不同變量的顯著性來看，市場穩(wěn)定程度、城鎮(zhèn)化水平、交通運輸基礎設施需求程度以及國家層面的政策出臺對PPP項目投資規(guī)模具有重要影響。其中，交通運輸領域需求程度的影響最為明顯，其對PPP項目數量和投資額兩個方面都具有顯著影響。居民消費價格指數的顯著性說明PPP模式可以有效激發(fā)社會資本活力來調節(jié)市場穩(wěn)定性；城鎮(zhèn)化率的顯著性說明PPP項目在基礎設施領域的投資規(guī)模龐大，帶動社會效益增長的同時推動經濟發(fā)展；同時，在我國情境下的PPP模式中，政策是政府指導作用的具體體現，在加快PPP項目落地方面具有至關重要的作用。

基于上述研究結論，提出以下建議：

(1)繼續(xù)完善PPP模式相關政策，加大PPP政策發(fā)文力度，加強政策發(fā)文主體部門之間的協同性，為PPP模式在我國順利實施提供有力的制度保障。

(2)進一步完善全國范圍內的PPP數據庫平臺，在時間范圍以及地域廣度等維度全面統(tǒng)計各個階段的PPP項目數據，尤其是2016年以前的相關信息，并保證數據的準確性與權威性，這對PPP模式的深入研究具有重要意義。