□ 廣州 付婧雯

鐵路是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的大動(dòng)脈，是構(gòu)建新發(fā)展格局支撐高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施。廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱“廣東鐵投”）按照廣東省委省政府的工作部署，參與投資建設(shè)鐵路項(xiàng)目53個(gè)、總里程5020公里、總投資9400億元，為廣東省鐵路建設(shè)發(fā)展作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。然而，由于鐵路的公益屬性，廣東鐵投長(zhǎng)期處于政策性虧損的窘境，如何多渠道籌集資金，緩解省級(jí)政府資本金出資壓力，是投融資體制改革重點(diǎn)解決難題。

一、投融資體制改革的理論依據(jù)

1.投資乘數(shù)效應(yīng)。作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，鐵路建設(shè)對(duì)于拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提升沿線土地價(jià)值、方便人民出行有巨大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。從古至今，交通便捷程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往呈正相關(guān)關(guān)系。推動(dòng)鐵路投融資體制改革，就是通過制度設(shè)計(jì)引導(dǎo)部分外溢經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益用于支持鐵路建設(shè)的再發(fā)展，拓寬鐵路建設(shè)的資金來源。

2.中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任的細(xì)分。對(duì)比中央政府，地方政府更加貼近市場(chǎng)，掌握著更多區(qū)域人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等信息，因而更加適合提供片區(qū)公共產(chǎn)品。近年來國(guó)家鐵路干線建設(shè)逐步完善，城際鐵路、市域（郊）鐵路、專用鐵路等區(qū)域性鐵路需求呈上升趨勢(shì)，這類型鐵路項(xiàng)目屬于交通網(wǎng)絡(luò)的毛細(xì)血管，更適合地方政府主導(dǎo)建設(shè)。然而，受制于現(xiàn)有財(cái)稅管理體制，地方政府普遍存在收入與支出責(zé)任不對(duì)等的困境，因而也更迫切希望引入社會(huì)投資人，緩解提供公共產(chǎn)品的資金壓力。

3.引入市場(chǎng)機(jī)制彌補(bǔ)政府失靈。鐵路具有準(zhǔn)公益性質(zhì)，長(zhǎng)期以來由政府提供。但政府提供公共服務(wù)也存在投資效率低下、投資回報(bào)低等失靈現(xiàn)象。因此，投融資體制改革需要引入市場(chǎng)機(jī)制，并利用政府與市場(chǎng)兩只“手”配置鐵路資源。例如浙江省杭紹臺(tái)鐵路采用PPP模式引入復(fù)興集團(tuán)，成為我國(guó)首條建成通車的民營(yíng)控股鐵路。政府一次投入僅42億就撬動(dòng)了一個(gè)440億元的投資項(xiàng)目。項(xiàng)目采用建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)-移交的運(yùn)作模式，通過PPP合同由社會(huì)資本與國(guó)有企業(yè)成立項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)實(shí)施項(xiàng)目的投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。特許經(jīng)營(yíng)期間項(xiàng)目公司為持有者，充分發(fā)揮社會(huì)資本及政府各自發(fā)揮配置資源的優(yōu)勢(shì)，待期滿后所有權(quán)與運(yùn)營(yíng)權(quán)移交給政府方。

二、廣東省鐵路投融資體制改革的探索實(shí)踐

廣東鐵投自成立以來，累計(jì)投入鐵路建設(shè)資本金1472億元，其中財(cái)政支持資金608億元，集團(tuán)因財(cái)政出資不足承擔(dān)的債務(wù)性資本金864億元，累計(jì)撬動(dòng)其他主體完成省內(nèi)鐵路投資6353億元。為保證全省鐵路建設(shè)資金需求，廣東鐵投在籌措建設(shè)資金，推進(jìn)投融資體制改革做了以下幾方面實(shí)踐。

1.引入地方政府專項(xiàng)債出資。2019年以前，廣東省鐵路建設(shè)財(cái)政資金主要來源于預(yù)算內(nèi)資金和地方政府一般債。2019年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》，明確允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。自此廣東省鐵路建設(shè)省級(jí)資本金又多了一項(xiàng)來源。自2020年前起，廣東鐵投三年內(nèi)累計(jì)申請(qǐng)專項(xiàng)債超500億，占累計(jì)投入鐵路建設(shè)資本金的40%。

2.積極開展市場(chǎng)化融資。廣東鐵投的市場(chǎng)化融資以銀行傳統(tǒng)信貸為主，此外還通過發(fā)行中期票據(jù)、公司債、境外融資等方式多渠道融資，累計(jì)融入資本金超過1000億元。盡管融資成本與同行業(yè)或省屬企業(yè)相比均處于較低水平（平均利率為2.8%），但融資結(jié)構(gòu)仍有待完善。從債務(wù)結(jié)構(gòu)看，銀行貸款占比88%，遠(yuǎn)高于其他低成本的直接融資方式。

3.組建基金公司嘗試撬動(dòng)社會(huì)資本。2015年廣東鐵投聯(lián)合建設(shè)銀行、恒健銀行、農(nóng)業(yè)銀行、興業(yè)銀行、廣州農(nóng)商行、中國(guó)銀行等6家機(jī)構(gòu)，共同成立鐵路發(fā)展基金公司，實(shí)際繳納285.6億元用于支持省內(nèi)鐵路建設(shè)。2017年省財(cái)政出資120億用于組建廣東省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入重大鐵路項(xiàng)目投資領(lǐng)域。然而，受國(guó)家“資管新規(guī)”和禁止“明股實(shí)債”等強(qiáng)財(cái)政金融監(jiān)管政策影響，鐵路發(fā)展基金自2018年8月起停止要求社會(huì)投資人繳付出資，2019年-2022年累計(jì)回購社會(huì)投資人出資158億。省基礎(chǔ)設(shè)施投資基金原合作社會(huì)投資人出資受限，也無法實(shí)現(xiàn)撬動(dòng)社會(huì)資本的目標(biāo)。

4.開展資本證券化的積極嘗試。為進(jìn)一步降低資金成本，2015年廣東鐵投參與國(guó)義招標(biāo)代理公司非公開定向增發(fā)1500萬股，出資4095萬元，邁出資本證券化的第一步；2018年廣東鐵投出資4738萬元參與廣州地鐵設(shè)計(jì)院增資擴(kuò)股項(xiàng)目；2020年10月，廣州地鐵設(shè)計(jì)院成功登錄A股資本市場(chǎng)（上市后廣東鐵投為并列第二股東）；2021年集團(tuán)出資7005萬元，持股47%，參與中鐵四院廣州設(shè)計(jì)院增資擴(kuò)股目，并組建廣東鐵路規(guī)劃設(shè)計(jì)院，為后續(xù)進(jìn)一步推動(dòng)該設(shè)計(jì)院上市奠定基礎(chǔ)。

5.通過土地綜合開發(fā)反哺鐵路建設(shè)?！笆濉逼陂g廣東省劃定珠三角城際鐵路站場(chǎng)半徑800米范圍內(nèi)土地進(jìn)行開發(fā)，獲取的開發(fā)收益專項(xiàng)用于鐵路項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧，并配套6萬畝新增建設(shè)用地指標(biāo)，累計(jì)歸集土地開發(fā)凈收益超200億元，其中120億元用于鐵路項(xiàng)目資本金出資，減輕了廣東省財(cái)政的出資壓力。2018年，廣東省出臺(tái)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)推進(jìn)土地綜合開發(fā)的若干政策措施》（后簡(jiǎn)稱36號(hào)文），構(gòu)建“鐵路項(xiàng)目+土地開發(fā)”綜合回報(bào)模式。廣東鐵投就“十三五”以來的新建鐵路項(xiàng)目與沿線市簽署綜合開發(fā)協(xié)議，落實(shí)各沿線市補(bǔ)虧責(zé)任，以支持鐵路項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展。

6.通過PPP模式引入社會(huì)投資人。借鑒杭紹臺(tái)高鐵采用PPP模式引入復(fù)星集團(tuán)等社會(huì)投資人的成功經(jīng)驗(yàn)，廣東鐵投也針對(duì)投資回報(bào)率較高的廣汕、廣湛等高鐵項(xiàng)目采用PPP模式引入社會(huì)投資人做了深入研究，并與20多家社會(huì)投資人進(jìn)行談判，但隨后受國(guó)家嚴(yán)控地方政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目PPP模式研究論證、入庫、備案時(shí)間與項(xiàng)目開工建設(shè)時(shí)間難以匹配等多方因素影響，引入社會(huì)資本尚未成功。

三、廣東鐵路建設(shè)投融資面臨的困境分析

十幾年來，廣東鐵投積極探索多渠道融資方式，取得了一定成效。但總體上鐵路建設(shè)項(xiàng)目對(duì)政府財(cái)政依賴仍然較大，單一籌資模式?jīng)]有得到扭轉(zhuǎn)，多方籌集資金進(jìn)展緩慢，主要存在以下問題及挑戰(zhàn)。

1.鐵路項(xiàng)目對(duì)社會(huì)投資人吸引力較弱。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，鐵路項(xiàng)目年平均利潤(rùn)率僅為0.4%，而廣東鐵投所接觸的社會(huì)投資人對(duì)投資鐵路的年預(yù)期收益率至少達(dá)到5%-6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于鐵路運(yùn)營(yíng)本身利潤(rùn)率。此外，鐵路建設(shè)投資動(dòng)輒上百、上千億，社會(huì)資本規(guī)模難以適應(yīng)，且鐵路建設(shè)投資回報(bào)周期長(zhǎng)，不利于資金回收。在5年的建設(shè)期后即使再經(jīng)過8-10年的客流培育期，依然很大概率難以消除虧損。

2.虹吸效應(yīng)存在，部分鐵路項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益不佳。虹吸效應(yīng)的存在，鐵路開通運(yùn)營(yíng)不一定立刻給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)效益，反而會(huì)加劇區(qū)域貧富差距。廣東省粵港澳大灣區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，粵西、粵北、粵東等地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后。這些落后地區(qū)若無產(chǎn)業(yè)支撐，鐵路的開通運(yùn)營(yíng)只會(huì)引導(dǎo)人口更多流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的粵港澳大灣區(qū)。實(shí)踐中，盡管近年來廣東鐵投加大對(duì)上述欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鐵路建設(shè)投入，但途徑這些區(qū)域的鐵路項(xiàng)目普遍經(jīng)濟(jì)效益不佳，且人口逐年流失，若要按照36號(hào)文達(dá)到3%的內(nèi)部收益率，這些欠發(fā)達(dá)沿線市要承擔(dān)巨額的補(bǔ)虧責(zé)任，鐵路的可持續(xù)發(fā)展更是陷入了死循環(huán)。

3.受地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)影響財(cái)政支持力度有限。傳統(tǒng)鐵路投融資模式以負(fù)債為主，抗風(fēng)險(xiǎn)能力極為脆弱，極易收到國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)形式的影響。特別是近年來，為防范化解地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家和廣東省出臺(tái)一系列政策文件規(guī)范重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資審批，拓寬資金籌措渠道受到諸多限制。首先，目前專項(xiàng)債占鐵路項(xiàng)目資本金建設(shè)比重較大，但專項(xiàng)債受總量控制，不能解決所有資金缺口。其次，國(guó)家出臺(tái)新規(guī)叫停“明股實(shí)債”模式，一定程度阻礙了社會(huì)資本以資本的方式進(jìn)入鐵路行業(yè)。再其次，國(guó)家對(duì)PPP項(xiàng)目要求進(jìn)一步規(guī)范，項(xiàng)目申報(bào)難度加大，監(jiān)管更加嚴(yán)格，也加大了鐵路項(xiàng)目引入社會(huì)投資人的難度。

4.廣東鐵投缺乏運(yùn)營(yíng)自主權(quán)。受當(dāng)前鐵路經(jīng)營(yíng)管理體制的制約，我方鐵路運(yùn)輸基本委托國(guó)鐵集團(tuán)管理。委托運(yùn)輸增加了受托方管理費(fèi)、利潤(rùn)和稅費(fèi)等運(yùn)輸成本外的其他支出，難以推動(dòng)集團(tuán)的降本增收。另外，廣東鐵投對(duì)增加開行列數(shù)等方便不具有話語權(quán)，無法左右運(yùn)營(yíng)效益，這也大大打擊社會(huì)資本進(jìn)入鐵路行業(yè)的積極性。

5.土地開發(fā)反哺鐵路項(xiàng)目的模式難以為繼?！笆濉币詠恚瑥V東鐵投盡管按照36號(hào)文要求，在鐵路項(xiàng)目可研批復(fù)前與沿線市簽署綜合開發(fā)協(xié)議，按照財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率不低于3%落實(shí)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)責(zé)任，但協(xié)議能否履約執(zhí)行存在不確定性。廣東鐵投不具備土地相關(guān)事權(quán)，既不能自主選擇補(bǔ)虧用地，也無法主導(dǎo)補(bǔ)虧用地的開發(fā)時(shí)序。近年來，隨著國(guó)土空間規(guī)劃的實(shí)施以及房住不炒的理念的提出，土地市場(chǎng)結(jié)構(gòu)性矛盾更加突出。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿線市不愿意提供土地給廣東鐵投開發(fā)，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的沿線市土地價(jià)值低，對(duì)社會(huì)投資人不構(gòu)成吸引力。靠土地開發(fā)獲取收益的方式彌補(bǔ)虧損的作用不具備可持續(xù)性。

四、廣東省鐵路投融資體制改革的創(chuàng)新思路

“十四五”時(shí)期，廣東鐵投鐵路建設(shè)任務(wù)依然繁重，除繼續(xù)推動(dòng)廣湛、珠肇高鐵和深江、粵東城際等項(xiàng)目，還將實(shí)施梅州至武平鐵路、深南高鐵、漳汕高鐵等新建項(xiàng)目，仍需解決近400億的資金缺口。但我們也清晰的認(rèn)識(shí)到，廣東鐵路投融資改革推進(jìn)中遇到的痛點(diǎn)更多受體制機(jī)制制約，且全國(guó)范圍內(nèi)具有普遍性。改革進(jìn)入深水區(qū)，更需要我們以“逢山開路、遇水架橋”的信念逐一克服。針對(duì)當(dāng)前投融資體制改革存在的困境，提出以下幾方面建議。

1.化被動(dòng)為主動(dòng)，部分項(xiàng)目爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)自主運(yùn)營(yíng)。實(shí)踐證明，沒有自主運(yùn)營(yíng)權(quán)，廣東鐵投就只能被動(dòng)接受運(yùn)營(yíng)虧損的現(xiàn)實(shí)，既要承擔(dān)高昂的委托運(yùn)輸管理費(fèi)用，也無法對(duì)運(yùn)營(yíng)虧損進(jìn)行有效應(yīng)對(duì)，更難以爭(zhēng)取沿線優(yōu)質(zhì)的物業(yè)資源。盡管籌備自主運(yùn)營(yíng)本身也有一定難度和風(fēng)險(xiǎn)，但對(duì)于打破廣東省鐵路投融資改革困境無疑是十分比要的。廣東鐵投目前已選取可獨(dú)立成網(wǎng)的粵東城際項(xiàng)目，開展自主運(yùn)營(yíng)的研究，積極謀劃打造統(tǒng)一的省級(jí)調(diào)度指揮平臺(tái)。愿不久的將來可打破國(guó)鐵集團(tuán)對(duì)運(yùn)營(yíng)的壟斷。

2.立足全省一盤棋，優(yōu)化線網(wǎng)規(guī)劃，提升鐵路項(xiàng)目效益水平。由于廣東鐵投投資建設(shè)的鐵路項(xiàng)目大多途徑欠發(fā)達(dá)地區(qū)，提升鐵路項(xiàng)目的效益水平尤為重要。這就要求鐵路的開通運(yùn)營(yíng)不僅要實(shí)現(xiàn)人口的流動(dòng)，更要引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)由發(fā)達(dá)地區(qū)向欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移。要引導(dǎo)各沿線市結(jié)合中長(zhǎng)期線網(wǎng)規(guī)劃，充分發(fā)揮自身資源稟賦進(jìn)行產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，承接粵港澳大灣區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。在項(xiàng)目可研階段就應(yīng)結(jié)合廣東省各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌配置高快速和普速鐵路、客貨運(yùn)鐵路、及鐵路和其他交通方式銜接的規(guī)劃。著重打通出省“斷頭路”，開展貨運(yùn)干線的改造提升，提升現(xiàn)網(wǎng)規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)效益。

3.爭(zhēng)取省級(jí)政府對(duì)債務(wù)的適度支持。現(xiàn)階段廣東省內(nèi)鐵路建設(shè)仍秉承“量力而行，適度超前”的原則，廣東鐵投在一定時(shí)期仍需要政府財(cái)政支持。近期和中期廣東省內(nèi)鐵路建設(shè)仍需以省財(cái)政資金為本。廣東鐵投正在研究將承擔(dān)的地方政府一般債和專項(xiàng)債由負(fù)債調(diào)整為權(quán)益核算，以降低廣東鐵投的資產(chǎn)負(fù)債率。此外同時(shí)爭(zhēng)取省財(cái)政就廣東鐵投承擔(dān)的債務(wù)性資本金出資予以貼息。

4.增強(qiáng)自我造血能力，強(qiáng)化關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)延申產(chǎn)業(yè)鏈條。打鐵還需自身硬，廣東鐵投必須注重發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。只有提高自身經(jīng)營(yíng)能力，才能尋得商機(jī)來取得社會(huì)投資人的支持。過去十年廣東鐵投的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)虧主要依托土地綜合開發(fā)。盡管土地綜合開發(fā)仍面臨嚴(yán)峻的政策、市場(chǎng)形勢(shì)，但現(xiàn)階段廣東鐵投仍需要繼續(xù)依托土地資源，充分挖掘紅線內(nèi)開發(fā)用地，促進(jìn)紅線內(nèi)土地綜合利用、復(fù)合開發(fā)。強(qiáng)化鐵路項(xiàng)目的綜合保障，在土地反哺鐵路的基礎(chǔ)上，挖掘沿線市礦產(chǎn)資源、股權(quán)資源、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等收益作為補(bǔ)虧來源。同時(shí)依靠鐵路項(xiàng)目資源，發(fā)展材料供應(yīng)、鐵路設(shè)計(jì)咨詢服務(wù)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，拓寬經(jīng)營(yíng)收入來源。

5.進(jìn)一步完善引入社會(huì)投資人路徑。廣東鐵投應(yīng)繼續(xù)推動(dòng)省主管部門及各沿線市，優(yōu)化完善引入社會(huì)投資人的路徑。優(yōu)化PPP+土地綜合開發(fā)、PPP+相關(guān)產(chǎn)業(yè)開發(fā)等模式的路徑設(shè)計(jì)。特別是針對(duì)社會(huì)投資人對(duì)投資回報(bào)率和退出年限的核心訴求予以充分考慮，最大限度保障社會(huì)投資人權(quán)益。繼續(xù)以廣珠城際為試點(diǎn)，探索REITS融資模式盤活存量資產(chǎn)。充分考慮規(guī)避政府直接融資負(fù)債的限制，研究“股權(quán)投資+施工總承包”模式投入資金的可行性。

五、結(jié)語

廣東鐵路投融資改革依然任重而道遠(yuǎn)。改革的難點(diǎn)在于如何提升鐵投項(xiàng)目的投資收益率，進(jìn)而吸引社會(huì)投資人參與鐵路建設(shè)行業(yè)。投融資改革既牽扯到鐵路管理體制機(jī)制的改革，當(dāng)今的政策市場(chǎng)形勢(shì)的應(yīng)對(duì)之舉，也涉及到政府支持及既有金融工具和PPP模式的組合完善。圍繞提升鐵路項(xiàng)目投融資收益率，爭(zhēng)取運(yùn)營(yíng)自主權(quán)、優(yōu)化線網(wǎng)規(guī)劃、爭(zhēng)取政府支持、延申產(chǎn)業(yè)鏈條、完善引入社會(huì)投資人路徑，在實(shí)踐中可選取具體項(xiàng)目為試點(diǎn)，結(jié)合項(xiàng)目特征組合選取以上措施，循序漸進(jìn)推動(dòng)投融資改革。