杜偲偲

(南京審計大學，江蘇 南京 211815)

一、引言

隨著我國人口老齡化的快速發(fā)展，老年人口規(guī)模急劇擴大，養(yǎng)老服務供需矛盾日益凸顯。根據我國第七次人口普查數據，全國60歲及以上人口2.64億，占總人口的18.7%，與第六次人口普查數據相比，上升5.44個百分點；全國65歲及以上人口1.91億，占總人口的13.5%，與第六次人口普查數據相比，上升4.63個百分點。社區(qū)居家養(yǎng)老有效地將傳統(tǒng)居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老相結合，是符合我國當代國情的一種理性選擇，是實現老有所養(yǎng)的重要舉措，也是我國社會養(yǎng)老體系中重要組成部分。但是，在社會實踐中由于經濟形勢與社會的轉型變化，社區(qū)居家養(yǎng)老服務問題凸顯，為此引入政府和社會資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)模式推進養(yǎng)老服務供給側改革，有助于解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務資金不足、供需不平衡、服務質量低下等諸多問題，有利于應對我國養(yǎng)老問題，并推動社區(qū)居家養(yǎng)老的新發(fā)展。

2015年，國務院發(fā)布《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，將適用于公共基礎設施供給的PPP模式拓展至養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務領域，同時一批養(yǎng)老服務PPP示范項目相繼推出。同年，財政部等十部委聯合發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，強調逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的主體，提出利用PPP模式建設或發(fā)展養(yǎng)老機構，支持發(fā)展面向大眾的社會化養(yǎng)老服務產業(yè)，帶動社會資本加大投入。2016年國務院辦公廳發(fā)布《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的若干意見》，降低準入門檻，鼓勵社會資本進入養(yǎng)老市場。2017年財政部出臺《關于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，鼓勵運用PPP模式推進養(yǎng)老服務業(yè)供給側結構性改革，加快養(yǎng)老服務業(yè)培育與發(fā)展，形成多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務市場。這些政策的出臺表明政府對社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)的認可和鼓勵，同時為社會資本進入養(yǎng)老服務領域創(chuàng)造了良好的政治環(huán)境。盡管國家層面已經頒布相關政策鼓勵社會資本進入養(yǎng)老服務行業(yè)，但由于社會資本參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務時間短、經驗不足，發(fā)展也較為緩慢，各個地區(qū)仍處于不斷探索的階段，亟須加強PPP模式應用于社區(qū)居家養(yǎng)老建設方面的研究。

二、文獻綜述

從20世紀70年代開始，西方就有學者研究養(yǎng)老服務的市場力量及其介入模式。Shulman與Galanter(1976)從運營方式角度關注政府和社會資本合作，建議先由政府出資建設，再交由企業(yè)負責運營，提高養(yǎng)老服務的供給質量[1]。McGill(1988)從投融資角度關注政府和社會資本合作，重點討論養(yǎng)老服務項目資金的市場化來源與路徑設計[2]。Moody(2004)重點分析了養(yǎng)老服務政府和社會合作的重要性與實踐價值[3]。Guo與Castillo(2012)認為政府與社會資本合作可以將社區(qū)內的人力、技術和專業(yè)服務充分結合并有效開發(fā)以滿足老年人的生理、社會、情感、健康和環(huán)境結構需求[4]。Grudinschi等(2013)的研究指出，老年人照料的跨部門合作雖能創(chuàng)造社會價值、降低養(yǎng)老服務成本，但因面臨服務碎片化、資源有限性和服務質量控制等諸多挑戰(zhàn)，需要各部門在相互認同基礎上探索有益的合作方式[5]。

國內學界對養(yǎng)老服務PPP的研究起步較晚，但是能夠從不同角度展開討論。國內對社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的研究主要集中在三個方面。一是PPP模式對于社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)的適用性問題研究。郜凱英(2015)和肖振偉(2019)分析我國社區(qū)居家養(yǎng)老存在的問題，討論了PPP模式在資金供給、風險分擔和運營機制上的優(yōu)勢[6-7]。王喜峰(2016)認為在社區(qū)居家養(yǎng)老服務中引入PPP項目模式的優(yōu)勢主要是開拓融資新渠道以及通過民營資本的參與實現效率的提高和風險的降低[8]。郝濤等(2017)研究指出PPP模式應用于社區(qū)居家養(yǎng)老服務，政府和社會資本能夠優(yōu)劣互補、合作增效，有效解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務中的供給總量不足和結構不合理問題[9]。

二是社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP模式存在的問題研究。已有文獻分析表明，目前社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP模式存在以下問題：相關法律法規(guī)不健全(王巍，2016；徐夢薇，2017；劉耀東、孟菊香，2018；侯曉艷、雷云云，2019)[10-13]；資金獲取和更新能力不足(徐夢薇，2017；劉耀東、孟菊香，2018；侯曉艷、雷云云，2019)[11-13]；有效的風險共擔機制尚未形成(劉耀東、孟菊香，2018)[12]；監(jiān)督與績效評估機制不健全(徐夢薇，2017)[11]；利益空間狹小(侯曉艷、雷云云，2019)[13]。

三是社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目案例分析研究。劉軍林(2017)以南昌市萬達星城社區(qū)為例，分析運行中存在的問題，包括相關法規(guī)不健全、政府政策落實不到位、籌資渠道不通暢，獲利空間狹小，并提出完善PPP運作模式的建議[14]。章萍(2018)以贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目為例，分析項目運行存在的問題，包括制度性保障欠缺、融資渠道單一、養(yǎng)老服務專業(yè)隊伍短缺，進而提出優(yōu)化PPP運作模式的政策建議[15]。

總體來看，國內學界在理論和經驗方面都對社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP進行了研究，但針對社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的研究數量仍然較少，研究深度有待進一步加強。本文的研究貢獻是不拘于典型個案，而是將研究對象范圍擴大至全國層面，探討社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的運行機制和融資結構，對全國或區(qū)域范圍內的總體情況進行分析和總結。

三、研究數據與社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目概況

(一)研究數據

本研究數據全部來源于財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫和項目儲備清單。其中，項目管理庫中的項目已通過物有所值評價和財政承受能力論證。項目儲備清單中的項目是指已完成項目基本信息填寫，地方政府有意愿采用PPP模式的備選項目。

截至2022年7月，項目管理庫共有項目10275個，其中“所屬行業(yè)”標記為“養(yǎng)老”的項目99個，占比僅為0.96%。項目管理庫共有示范項目882個，其中“所屬行業(yè)”標記為“養(yǎng)老”的項目29個，占比為3.29%。在99個養(yǎng)老項目中，涉及社區(qū)居家養(yǎng)老服務的項目有12個，占比為12.12%。項目儲備清單共有項目3704個，其中“所屬行業(yè)”標記為“養(yǎng)老”的項目71個，占比為1.92%。在71個養(yǎng)老項目中，涉及社區(qū)居家養(yǎng)老服務的項目有3個，占比為4.23%。為了真實反映社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的情況，本文僅分析項目管理庫的12個社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目。

(二)社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目概況

如表1所示，12個社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目分布在吉林、山東、湖北、陜西、江西、甘肅、內蒙古、廣東和遼寧9個省份，其中山東、湖北和廣東各有2個項目，其余6個省份均有1個項目。在12個項目中，處于準備階段的項目有1個，處于采購階段的項目有5個，處于執(zhí)行階段的項目有6個。

牽頭政府方是PPP項目的實施部門和履責部門，參與PPP項目的各個階段，負責部門間的組織協調和資源調配，并對社會資本方履行合同的情況進行評估監(jiān)管。在12個項目中，贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心項目、內蒙古國際蒙醫(yī)藥醫(yī)養(yǎng)結合PPP項目和金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目的牽頭政府方分別是老齡部門衛(wèi)生部門和人社部門。其余9個項目的牽頭政府方都是民政部門。社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的公益性質較強，使得專司社會保障和福利的民政部門成為主要的牽頭政府方。

表1 社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目所屬省份和所處階段

社會資本方構成表示社會資本投資的行業(yè)分布情況，反映社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP投資中不同行業(yè)的資本活躍程度，從而發(fā)現社會融資的主要來源。由于12個項目中有6個項目處于準備或采購階段，其中4個項目的社會資本方尚未確定。在8個已確定社會資本方的項目中，煙臺市蓬萊市智慧健康養(yǎng)老服務PPP項目、武漢市社會福利院綜合大樓B座項目和平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目的社會資本方涉及衛(wèi)生行業(yè)，光明新村社區(qū)綜合服務中心試點PPP項目和鳳凰玖龍臺社區(qū)綜合服務中心試點PPP項目的社會資本方涉及建筑安裝和社會保障行業(yè)，金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目和平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目的社會資本方涉及社會工作行業(yè)，長春市養(yǎng)老綜合項目和贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心項目的社會資本方分別涉及文化、體育、娛樂業(yè)和房地產、農業(yè)。

四、社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的運行機制

(一)PPP項目的典型運行機制

我國PPP項目的典型運行機制主要包括BOT(Build-Operate-Transfer)、O&M(Operations & Maintenance)、BOO(Build-Own-Operate)、TOT(Transfer-Operate-Transfer)和ROT(Rehabilitate-Operate-Transfer)。

BOT，即“建設—運營—移交”，是指政府通過與社會資本方簽訂特許權協議，將部分基礎設施和公共服務領域項目授予社會資本方，由社會資本方承擔項目的投資、融資、建設和維護等工作，在協議規(guī)定的期限內，許可社會資本方經營其授權的項目并獲得運營收益。合同特許期滿后，社會資本方無償或有償地將項目資產移交給政府。BOT具體分為BOOT(建設—擁有—運營—移交)和BLOT(建設—租賃—運營—移交)。BOOT是社會資本承擔融資和建設的責任，合同期內，社會資本方既擁有項目的經營權也擁有所有權，合同期滿后，社會資本將項目經營權和所有權交給政府。BLOT是社會資本承擔項目的融資和建設任務，合同期內，社會資本和政府簽訂租賃合同，獲得項目的經營權，合同期滿后，將項目的經營權交給政府。

O&M，即“委托經營”，是指政府保留存量公共資產的所有權，僅將公共資產的運營維護職責委托給社會資本方，社會資本方主要的收入來源是政府支付的委托運營費。

BOO，即“建設—擁有—運營”，是指社會資本承擔項目融資和建設的責任，并擁有項目的所有權和經營權，政府主要承擔項目的監(jiān)管職責，政府和社會資本簽訂的合同約定社會資本必須實施項目的公益性條款。

TOT，即“轉讓—運營—移交”，是指政府將存量資產的所有權轉讓給社會資本，并由社會資本對資產進行運營、維護并獲得收益，合同期滿后再將資產移交給政府。

ROT，即“改建—運營—移交”，是指社會資本在獲得特許經營權的基礎上，對存量舊資產或項目進行改造，并對改造后的資產在特許經營期內進行運營、維護并獲得收益，特許期滿后，將項目資產移交給政府。

(二)社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目運行機制概況

全國PPP綜合信息平臺項目管理庫中的99個養(yǎng)老項目主要采用BOT和BOO兩種運行機制。其中，采用BOT運行機制的項目最多，有49個，占比約為49.49%；采用BOO運行機制的項目有28個，占比約為28.28%。沒有項目采取O&M運行機制。同時，若干項目采取了兩種運行機制相結合的運行機制。其中，采取BOT+TOT和BOT+BOO運行機制的項目各有2個。采取TOT+BOO、BOT+LOT和BOT+O&M運行機制的項目各有1個。

表2具體說明了社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的運行機制情況。同上述養(yǎng)老項目的運行機制類似，社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目中的第一大運行機制是BOT，5個項目采用了BOT運行機制，還有2個項目分別采用了BOT和BOO、OM相結合的運行機制。而相較于養(yǎng)老項目中BOO運行機制的占比情況，社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目中BOO運行機制的比例有所下降，僅有1個項目采取BOO的運行機制，還有1個項目采取了BOO和BOT相結合的運行機制。

表2 社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的運行機制

五、社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的融資結構

薩瓦斯認為充足的建設資本和足以支付運營成本的收入是項目可行的前提，潛在的利潤也是吸引社會資本的必要條件[16]。故而本文從權益性與債務性資本結構、權益性資本的公私組合、項目投資回報和股東收益分配方式三個方面分析社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的融資結構。

(一)社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的權益性與債務性資本結構

PPP項目的融資結構由權益性資本和債務性資本兩部分組成。其中，權益性資本是投資者長期占有、自主支配的無息資本；債務性資本是投資者以負債方式借入并須到期償還的有息資本。在我國項目資本金制度下，項目資本金是項目總投資中投資者認繳的非債務性資本，屬于權益性資本。

由于處于準備和采購階段的6個社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目的投資總額、項目資本金和項目資本金占比尚未確定，表3所示為處于執(zhí)行階段的6個社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目的投資總額、項目資本金以及項目資本金占比情況。其中，4個項目的項目資本金比例較低，約為20%；另外2個項目的項目資本金比例較高，超過50%。社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目的資本自籌要求差異較大，即允許向商業(yè)銀行、金融機構貸款的比重差異較大。

表3 社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的投資總額、項目資本金及項目資本金占比

(二)社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP權益性資本的公私組合

PPP項目的投資方由政府方和社會資本方共同組成。其中，政府方是政府授權、資本公有的公共部門組織，包括各級政府、事業(yè)單位或國有融資平臺公司。社會資本方包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。

類似地，只有處于執(zhí)行階段的6個社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目確定了公私股權結構。其中，煙臺市蓬萊市智慧健康養(yǎng)老服務PPP項目和武漢市社會福利院綜合大樓B座項目的公私股權結構為1：9，長春市養(yǎng)老綜合項目和贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心項目的公私股權結構為2：8，甘肅省平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目和金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目的公私股權結構分別為4：6和0：100。可以看出，除了甘肅省平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目，其他5個項目中政府方的資本投入十分有限，主要依靠社會資本方完成項目注冊資本融資。而甘肅省平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目的政府方資本投入較大，一方面是由于社會資本方只有一個，而長春市養(yǎng)老綜合項目、煙臺市蓬萊市智慧健康養(yǎng)老服務項目和武漢市社會福利院綜合大樓B座項目的社會資本方分別有4個、3個和2個；另一方面是由于社會資本方的投資實力相對較弱，雖然贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心項目和金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目的社會資本方也只有一個，但是贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務中心項目和金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目的社會資本方的注冊資本分別約為甘肅省平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目的社會資本方的1.6倍和3.3倍。

(三)社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的投資回報和收益分配

我國PPP項目的投資回報方式有三種，分別是政府付費、使用者付費和可行性缺口補助，分別由政府、個人以及政府和個人共同承擔購買責任。收益分配方式可以按照政府是否參與分紅劃分為兩種，一種是政府投資入股并按照持股比例參與分紅，另一種是政府投資入股不參與公司分紅和政府未入股不參與公司分紅。

表4反映了12個社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的投資回報方式和收益分配方式。其中，社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的投資回報方式以可行性缺口補助為主，占比為75%，使用者付費為輔，占比為25%，沒有項目采用政府付費方式。社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目的市場化程度和收益水平較低，使用者付費能力較弱，政府通過缺口補貼保證社會資本方獲得一定的投資收益。由于處于準備和采購階段的6個項目的收益分配方式未確定，表4只反映了處于執(zhí)行階段的6個項目的收益分配方式。處于執(zhí)行階段的6個項目的收益分配方式以政府參與分紅為主，只有甘肅省平涼市華亭縣養(yǎng)老服務中心建設項目和金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目的收益分配方式為政府不參與分紅。而金普新區(qū)康養(yǎng)一體化PPP項目中，政府沒有投資入股。另外，武漢市社會福利院綜合大樓B座項目中，當資本金內部收益率≦5%時，政府不參與分紅?？梢?，政府以PPP方式推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務，維護項目公益性質的同時也有實現經濟利潤的目標。

表4 社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的投資回報和收益分配方式

六、結語

隨著我國老齡化問題的日益嚴峻，為了應對養(yǎng)老問題并推動養(yǎng)老服務業(yè)的新發(fā)展，2013年黨的十八屆三中全會以來，我國政府陸續(xù)出臺多項政策鼓勵社會資本參與養(yǎng)老服務業(yè)，并為社會資本進入養(yǎng)老服務領域創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。在此背景下，作為社會養(yǎng)老服務體系重要組成部分的社區(qū)居家養(yǎng)老服務，為了緩解資金不足、供需不平衡和服務質量低下等現實問題，亦引入PPP模式，以推動社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會化改革實踐。

比較財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺中各行業(yè)PPP項目數發(fā)現，不管是項目管理庫中已通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目還是項目儲備清單中地方政府有意愿采用PPP模式的備選項目，養(yǎng)老行業(yè)PPP項目數都很少，而涉及社區(qū)居家養(yǎng)老服務的已通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目僅有12個。相較我國十幾萬的社區(qū)養(yǎng)老服務機構和設施，社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目發(fā)展進程緩慢，也意味著仍有巨大的發(fā)展空間。

比較社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的牽頭政府方發(fā)現，由于項目的公益性質較強，項目大多由民政部門牽頭。相較而言，參與項目的社會資本方所屬行業(yè)較為多樣化，包括衛(wèi)生、社會工作、社會保障、房地產和農業(yè)等。同時注意到，項目采取的運行機制較為單一，主要為BOT?；谖覈鐓^(qū)養(yǎng)老服務機構和設施的存量情況，可以進一步推進社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目采用O&M、TOT和ROT運行機制。對于新建項目，相較于BOT運行機制下社會資本方在特許期滿后要將項目無償或有償移交政府部門，在BOO運行機制下社會資本方不必將項目移交政府部門，經營自主性更強。因此，在推進新建項目時，可以采用BOO運行機制，吸引社會資本參與。

進一步比較社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目的融資結構，涉及權益性與債務性資本結構、政府和社會資本雙方的股權組合、項目投資回報和收益分配方式。研究發(fā)現，政府和社會資本通過合作實現了價值目標和行為邏輯的契合。政府選擇以PPP模式提供社區(qū)居家養(yǎng)老服務，其目的是減輕政府投資壓力的同時保證社區(qū)居家養(yǎng)老服務充分供給，為此，通過可行性缺口補助和讓渡分紅等補償性優(yōu)惠措施吸引社會資本參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務。社會資本參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP項目，其目的是獲得穩(wěn)定的投資收益，政府的補償性優(yōu)惠措施可以調節(jié)其投資偏好。為了進一步吸引社會資本參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務，在權益性與債務性資本結構方面，政府可適當降低PPP項目資本自籌壓力。

本文研究社區(qū)居家養(yǎng)老服務領域政府與社會資本合作問題，未來可進一步探尋與社區(qū)居家養(yǎng)老服務業(yè)相適應的PPP發(fā)展道路，如根據社區(qū)居家養(yǎng)老服務接受對象的不同類型，選擇相應的PPP定價收費和投資回報方式；科學設計社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的監(jiān)管標準和績效考核制度，提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP的養(yǎng)老服務供給質量；創(chuàng)新社區(qū)居家養(yǎng)老服務PPP運作機制，契合我國社區(qū)居家養(yǎng)老服務社會化改革需求。