徐 濤，朱海雪

(滁州學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，安徽 滁州 239000)

1 問題提出

中華人民共和國成立以來，我國主要實行城鄉(xiāng)二元體制[1]，限制人口流動造成了城鄉(xiāng)割裂，表現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)利與城市居民權(quán)力的不對等，擴大了城鄉(xiāng)差異。在這種體制下，城鄉(xiāng)戶籍的適齡兒童受教育權(quán)利顯然也是不對等的，逐漸形成了教育上的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，嚴重影響了農(nóng)村教育質(zhì)量的健康發(fā)展。如何破解城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)，推進教育公平成為政府和社會共同面臨的難題。2003年10月，中國共產(chǎn)黨首次提出要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，將破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)提上了議程。2007年10月，黨的十七大報告中首次提出“城鄉(xiāng)一體化”的概念，并系統(tǒng)地闡述了城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)容和要求，次年的十七屆三中全會上，黨中央首次提出要建立城鄉(xiāng)一體化發(fā)展制度，其中城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展是基本服務(wù)均等化的重要戰(zhàn)略布局之一。經(jīng)過不斷的努力，我國在2020年全面建成小康社會，城市與鄉(xiāng)村的差異逐漸縮小，城鄉(xiāng)教育一體化成為推動教育公平新的戰(zhàn)略部署。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化是與城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元結(jié)構(gòu)對立的關(guān)系狀態(tài)，是追求實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要舉措。朱亞麗的研究中將義務(wù)教育均衡發(fā)展分為三個階段，低水平均衡階段→基本均衡階段→優(yōu)質(zhì)均衡階段[2]，2012年教育部出臺義務(wù)教育均衡發(fā)展評估制度，并在次年實施評估，經(jīng)過九年的不斷督導(dǎo)評估，全國縣域認定通過義務(wù)教育基本均衡階段，至此我國邁入義務(wù)教育基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡過渡的新階段。義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段的路向選擇強調(diào)內(nèi)涵式的發(fā)展，著重考慮教育的內(nèi)涵，努力做好更均衡更有質(zhì)量的發(fā)展?！犊h域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》(以下簡稱《辦法》)中擬定了考核縣域均衡發(fā)展的一級指標(biāo)，各地區(qū)可結(jié)合本地政策要求和地域特點靈活設(shè)置二級、三級指標(biāo)點。2022年9月，習(xí)近平總書記提出新發(fā)展階段貫徹新發(fā)展理念必然要求構(gòu)建新發(fā)展格局[3]。全面建成小康社會，完成脫貧攻堅任務(wù)，“十四五”時期是我國實現(xiàn)新發(fā)展的關(guān)鍵時期，建設(shè)教育強國，解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展不均衡不充分的問題。以往對城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的探索取得了相應(yīng)的成果，為后續(xù)研究提供了方向，從指標(biāo)體系構(gòu)建的相關(guān)研究來看，大部分研究集中于我國完成全國縣域義務(wù)教育均衡評估之前，此階段我國義務(wù)教育處于非均衡向基本均衡的過渡階段。邁入城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展優(yōu)質(zhì)均衡的新階段，為了更貼合現(xiàn)狀評價目前城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展水平，需要完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展評價體系。

2 構(gòu)建指標(biāo)體系的理論基礎(chǔ)

構(gòu)建指標(biāo)體系的理論基礎(chǔ)主要反映了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的邏輯與必然性，從城鄉(xiāng)一體化的格局和均衡發(fā)展與非均衡發(fā)展不斷演進的趨勢以及對教育公平的價值追求角度來論述。

2.1 城鄉(xiāng)一體化理論

城鄉(xiāng)教育一體化是城鄉(xiāng)一體化的重要組成部分，城鄉(xiāng)一體化符合馬克思主義關(guān)于城鄉(xiāng)發(fā)展的基本理論論斷，消滅城鄉(xiāng)差別是馬克思、恩格斯關(guān)于未來美好社會的設(shè)想[4]，他們認為，當(dāng)生產(chǎn)力快速發(fā)展就一定會消滅城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合一體發(fā)展。城市和鄉(xiāng)村是一個整體，兩者是唇齒相依關(guān)系，城市和鄉(xiāng)村的二元結(jié)構(gòu)中存在“回波效應(yīng)”和“擴散效應(yīng)”，這兩種效應(yīng)清楚地揭示出城市對鄉(xiāng)村正反兩個方面的作用。即“回波效應(yīng)”中由于生產(chǎn)要素收益率之間差異引起的生產(chǎn)要素由收益率低的鄉(xiāng)村向收益率高的城市流動，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)差異進一步加大的負面作用以及“擴散效應(yīng)”中發(fā)達城市利用其自身優(yōu)勢輻射帶動周邊落后鄉(xiāng)村，推動消除城鄉(xiāng)差別的正向影響。城鄉(xiāng)差別消除的根本在于促進生產(chǎn)要素的流動，實現(xiàn)均衡、充分發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史演變過程為鄉(xiāng)育城市一城鄉(xiāng)分離一城鄉(xiāng)對立一城鄉(xiāng)聯(lián)系一城鄉(xiāng)融合一城鄉(xiāng)一體[5]。城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展同樣是靠城鄉(xiāng)合力，借助城市對鄉(xiāng)村的帶動效應(yīng)，促進生產(chǎn)要素流動，幫助破解城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元結(jié)構(gòu)。

2.2 均衡發(fā)展理論和非均衡發(fā)展理論

均衡發(fā)展理論最早由經(jīng)濟學(xué)家納克斯提出，該理論應(yīng)用于經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域，用來說明經(jīng)濟有比例相互制約和支持發(fā)展的規(guī)律，在市場經(jīng)濟中，生產(chǎn)要素為追求最高收益而自由流動，最終形成區(qū)域發(fā)展的均衡。盡管各地區(qū)存在發(fā)展水平和要素差異，由于欠發(fā)達地區(qū)勞動力向發(fā)達地區(qū)流動追求高報酬以及發(fā)達地區(qū)資本向廉價勞動力的欠發(fā)達地區(qū)流動，使得要素收益平均化從而達到區(qū)域發(fā)展均衡的結(jié)果。但是均衡發(fā)展理論忽略了基本事實，即欠發(fā)達地區(qū)缺乏原始推動發(fā)展的資本，而發(fā)達地區(qū)高收益率往往更具吸引力，從而產(chǎn)生極化效應(yīng)，很難實現(xiàn)平衡發(fā)展，因此很多經(jīng)濟學(xué)家偏向非均衡發(fā)展理論。非均衡發(fā)展理論同樣承認區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)系，但是欠發(fā)達區(qū)域由于資本和資源等要素的限制，很難實現(xiàn)平衡增長，若要實現(xiàn)均衡發(fā)展，應(yīng)該首先集中發(fā)展欠發(fā)達地區(qū)中某個或某些部門，由此來帶動其他部門的發(fā)展?？梢钥闯觯趨^(qū)域發(fā)展中，不斷貫穿著均衡發(fā)展和非均衡發(fā)展，均衡發(fā)展理論強調(diào)資本投資和資源配置，同時也強調(diào)宏觀調(diào)配的必要性，非均衡發(fā)展理論則強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實性，應(yīng)集中力量發(fā)展帶頭產(chǎn)業(yè)。在城鄉(xiāng)發(fā)展的演變過程中，同樣始終貫穿著均衡與不均衡發(fā)展，最終追尋均衡發(fā)展的必然目標(biāo)。根據(jù)均衡發(fā)展和非均衡發(fā)展理論，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化應(yīng)在國家干預(yù)資本和資源配置的基礎(chǔ)上，集中鄉(xiāng)村優(yōu)勢發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)一體化發(fā)展。

2.3 教育公平理論

教育公平是一種強調(diào)正義的規(guī)范或原則，體現(xiàn)在國家對教育資源的配置上，是社會公平價值的教育體現(xiàn)。教育公平的觀念源遠流長，是全世界一直以來追求的美好社會理想，孔子提出的教育公平思想“有教無類，因材施教”距今已兩千多年，科舉制度也體現(xiàn)出中國一直以來對教育公平的追求，中華人民共和國成立后，國家在《共同綱領(lǐng)》中確定了新民主主義教育方針，重視教育公平的基本價值。學(xué)術(shù)界認為衡量教育公平的標(biāo)準(zhǔn)由三個層面組成：①起點公平，確保人人平等享有受教育的權(quán)力和義務(wù)，這是實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化的前提和基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)顯示2016年我國九年義務(wù)教育鞏固率達93.4%，認定基本實現(xiàn)了起點公平。②過程公平，為受教育者提供“相對平等”的受教育機會和條件，“相對平等”意味著為學(xué)生提供個性化的教育服務(wù)，這也是教育結(jié)果公平的前提條件。③結(jié)果公平，產(chǎn)出相對均等的教育成果和教育成功機會，這也是城鄉(xiāng)教育一體化水平的重要考量標(biāo)準(zhǔn)。教育公平理論給衡量城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展水平提供了方向，不同階段教育公平的追求和側(cè)重點不盡相同，目前我國的義務(wù)教育已經(jīng)進入優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新階段，基本達成了第一層面教育起點公平的各項評估指標(biāo)，義務(wù)教育均衡發(fā)展的優(yōu)質(zhì)階段要求在教育資源配置均衡的基礎(chǔ)上，結(jié)合各省市本地特點，為學(xué)生提供個性化的教育服務(wù)，這個階段對教育公平的評估會更多關(guān)注教育過程公平和教育結(jié)果公平，追求更均衡更充分的發(fā)展。

3 構(gòu)建城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展一體化指標(biāo)體系

依據(jù)構(gòu)建城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展一體化指標(biāo)體系的目標(biāo)與原則，借鑒相關(guān)政策、思想、方法建立城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化評估指標(biāo)體系并進行測算，舉例反映泰爾指數(shù)在評價區(qū)域發(fā)展一體化水平上的應(yīng)用。

3.1 構(gòu)建指標(biāo)體系的目的和原則

構(gòu)建指標(biāo)體系的目的：目前我國所有縣區(qū)已通過國家評估，提前完成《國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)籌推進縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見》中的工作目標(biāo)，進入向優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的新階段，因此結(jié)合實際發(fā)展，需要對以往的評價指標(biāo)體系進行調(diào)整，以科學(xué)、全面、客觀地反映各級行政單位城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的水平差異，并應(yīng)用于城鄉(xiāng)義務(wù)教育系統(tǒng)里諸多具體問題的診斷與分析，對收集到的數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析后進一步完善指標(biāo)評價體系，形成一套可操作性強的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化程度的體系標(biāo)準(zhǔn)，進一步幫助消除城鄉(xiāng)義務(wù)教育二元結(jié)構(gòu)壁壘，推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育更均衡更高質(zhì)量的發(fā)展。

構(gòu)建指標(biāo)體系的原則：①科學(xué)性原則，指標(biāo)體系以《辦法》和十九大的戰(zhàn)略部署為指導(dǎo)思想，參考有關(guān)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的文獻[6-7]，結(jié)合城鄉(xiāng)教育一體化理論思路，以及教育優(yōu)質(zhì)均衡內(nèi)涵發(fā)展新階段的實際需求進行科學(xué)編制，將城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的內(nèi)涵、外延等反映到指標(biāo)體系中，并注意全面客觀，保證數(shù)據(jù)指標(biāo)統(tǒng)計科學(xué)可靠。②可比性原則，指標(biāo)的可比性分為橫向可比性的發(fā)展形態(tài)比較和縱向可比性的發(fā)展趨勢分析，橫向可比性在于指標(biāo)的設(shè)置是否能夠反映區(qū)域間和區(qū)域內(nèi)的差異，因此指標(biāo)體系不僅要能反映市級行政單位區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的差異，亦可以通過城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展水平的評估對比不同市域、縣域之間的差異?？v向可比也就是跨時間的可比性，通過評估是否能反映某區(qū)域隨時間推移一體化發(fā)展水平的軌跡變化。③可操作性原則，可操作性原則包含兩方面,一方面指標(biāo)的選取應(yīng)結(jié)合理論和實際情況,便于統(tǒng)計和計算的同時考慮指標(biāo)的實際應(yīng)用；另一方面指標(biāo)設(shè)計應(yīng)簡捷有效，同時要考慮到指標(biāo)數(shù)據(jù)的易獲得性。根據(jù)這一要求,在選取指標(biāo)時,力求精簡、可操作性強,并盡可能地利用《教育統(tǒng)計年鑒》等數(shù)據(jù)庫中現(xiàn)有的統(tǒng)計數(shù)據(jù)反向調(diào)整指標(biāo)。

3.2 構(gòu)建指標(biāo)體系的思路和方法

指標(biāo)是一種用來衡量事物發(fā)展程度的準(zhǔn)則，是對要評價內(nèi)容提出的質(zhì)和量的規(guī)定，這種衡量準(zhǔn)則是科學(xué)的、可比的、可操作的。文章以《辦法》和十九大的戰(zhàn)略部署為指導(dǎo)思想，《教育規(guī)劃綱要》中關(guān)于體制機制改革的部分作為綱領(lǐng)性框架，參照現(xiàn)有研究報告中所提出的理論論證和有關(guān)城鄉(xiāng)教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實證文獻中使用頻率較高的評價指標(biāo)，初步建構(gòu)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標(biāo)體系并對一級指標(biāo)賦分。進而采用專家評價法選取教育專家學(xué)者和一線教育行政管理人員根據(jù)專家咨詢表對二級指標(biāo)和三級指標(biāo)賦分，共進行兩輪意見反饋，第一輪發(fā)放專家咨詢表，重點關(guān)注指標(biāo)體系合理性，征詢專家對各級指標(biāo)重要性評價和熟悉度進行初選，刪除“擇校過程”指標(biāo)和“教育教學(xué)管理”中部分重要性均值低于4的指標(biāo)；第二輪發(fā)放專家咨詢表，重點關(guān)注指標(biāo)項目權(quán)重，征詢專家對相關(guān)指標(biāo)重要性評價和熟悉度進行打分，在確定一級指標(biāo)權(quán)重后，按重要性程度對二級、三級指標(biāo)進行賦分。最后以科學(xué)性、可比性和可操作性原則優(yōu)化部分指標(biāo)，最終建立一套完整的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估指標(biāo)體系，其中，《教育規(guī)劃綱要》中提出要監(jiān)測財政撥款、學(xué)校建設(shè)、教師、設(shè)備、圖書、校舍等資源的配置，執(zhí)行義務(wù)教育國家課程標(biāo)準(zhǔn)，配齊五育課程教師開足規(guī)定課程，提高義務(wù)教育質(zhì)量、增強學(xué)生體質(zhì)，結(jié)合《辦法》中優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展階段相比基本均衡發(fā)展階段提出的具體要求，涉及骨干教師數(shù)、管理和教學(xué)信息化、特殊兒童關(guān)愛、校園文化水平建設(shè)等指標(biāo)(詳見表1)。

3.3 指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)

從表1可以看出，城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標(biāo)體系框架是由3個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)和31個三級指標(biāo)項目構(gòu)成的。一級指標(biāo)借助衡量教育公平的三個層面制定為投入、過程和產(chǎn)出；二級指標(biāo)由人力、物力、財力、教育教學(xué)管理、課程設(shè)置、關(guān)愛特殊群體、學(xué)校規(guī)劃建設(shè)和學(xué)生質(zhì)量構(gòu)成；三級指標(biāo)包含31個具體指標(biāo)項目。教育資源配置和經(jīng)費投入是推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，投入是反映投向某一社會過程的人力、財力、物力等資源的指標(biāo)，數(shù)據(jù)可以從《教育事業(yè)統(tǒng)計報表》《教育統(tǒng)計年鑒》或者問卷調(diào)查等渠道獲得。過程指標(biāo)包含教育教學(xué)管理、課程設(shè)置、關(guān)愛特殊群體和學(xué)校規(guī)劃建設(shè)，多數(shù)指標(biāo)通過問卷調(diào)查或標(biāo)準(zhǔn)化測驗獲得。結(jié)果指標(biāo)反映學(xué)生質(zhì)量，包含學(xué)生學(xué)業(yè)成績和身心健康指數(shù)。

表1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展指標(biāo)體系

續(xù)表1

3.4 指標(biāo)體系各指標(biāo)測算方法

指標(biāo)體系由可被測量的三級指標(biāo)項目構(gòu)成，三級指標(biāo)項目間既相互獨立又彼此聯(lián)系，用于各地區(qū)教育行政部門評價監(jiān)測本區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)間、學(xué)校間的義務(wù)教育發(fā)展一體化水平。優(yōu)質(zhì)均衡階段的城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展差異不僅要關(guān)注城鄉(xiāng)之間，同時要兼顧?quán)l(xiāng)與鄉(xiāng)之間，校與校之間的差異，因此按照監(jiān)測目的，引入泰爾指數(shù)測算城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化程度，監(jiān)測城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源評價指標(biāo)的數(shù)據(jù)分布橫向形態(tài)和縱向趨勢。

泰爾指數(shù)(Theil index)由Theil于1967年提出，常用于衡量區(qū)域差異性，其優(yōu)勢在于不僅可以反映某指標(biāo)地區(qū)總的差異性，同時可以把總的差異分解為地區(qū)間的差異和地區(qū)內(nèi)的差異，并確定其對總差異的貢獻率，泰爾指數(shù)不僅可以計算城鄉(xiāng)之間一體化發(fā)展程度，同時可以用來做不同區(qū)域一體化發(fā)展的對比。泰爾指數(shù)的計算公式為：Ti= ∑ym/Y*lg(ym/Y)/(xm/X)；式中ym和xm分別表示第i個區(qū)域內(nèi)第m個單位的資源配置和人數(shù),泰爾指數(shù)越高越體現(xiàn)資源配置的不公平，測度區(qū)間為[0-1]。最后采用加權(quán)綜合法綜合三級指標(biāo)項目反映地區(qū)總的義務(wù)教育一體化發(fā)展水平，公式為：I=ΣWiTi，I值越高反映出該地區(qū)一體化發(fā)展水平越低，測度區(qū)間為[0-100]，借鑒《辦法》意見，以低于15作為優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，單項指標(biāo)以各自權(quán)重為準(zhǔn)，以此把握各區(qū)域城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展水平。

以指標(biāo)點城鄉(xiāng)學(xué)校間生師比差異為例，選取安徽某市八地區(qū)2018-2020年小學(xué)階段生師比數(shù)據(jù)(見表2)，計算該地區(qū)2018-2020年小學(xué)階段生師比差異泰爾指數(shù)分別為0.000 845 504、0.001 485 429和0.003 883 257，根據(jù)權(quán)重計算出該指標(biāo)對應(yīng)值I1遠低于0.75，結(jié)果說明三年間該市生師比差異較小，處于高度均衡狀態(tài)。

表2 某市各地區(qū)生師比指標(biāo)測算結(jié)果

4 結(jié)語

城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化指標(biāo)體系的構(gòu)建是動態(tài)、持續(xù)發(fā)展的過程，且城鄉(xiāng)發(fā)展具有明顯的地域特點和階段特征，需要不斷嘗試、總結(jié)經(jīng)驗，在更加注重內(nèi)涵發(fā)展的新階段，需要依靠各方繼續(xù)努力推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的理論研究和實踐探索。文章以《辦法》和十九大的部署為指導(dǎo)思想，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相關(guān)理論基礎(chǔ)和相關(guān)原則，嘗試構(gòu)建了城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化的評價指標(biāo)體系框架，并引入泰爾指數(shù)為監(jiān)測城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的橫向形態(tài)和縱向趨勢提供思路，在應(yīng)用該指標(biāo)體系時可以根據(jù)自身需要對部分指標(biāo)進行測算，也可以全面評估地區(qū)一體化發(fā)展水平。