謝貞發(fā) 李艷旭

內(nèi)容提要：建設全國統(tǒng)一大市場、完善要素市場化配置是推動我國高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設的重要支撐和內(nèi)在要求。本文回顧了城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)、省份對口協(xié)調(diào)三個階段的實施背景、政策內(nèi)容與階段性特征，重點闡述了增減掛鉤政策是如何解構(gòu)城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)和打破土地無法在空間上流動的固有屬性，從而促進全國統(tǒng)一土地要素市場建立與土地要素市場化配置改革的過程，并探討了與之伴生的財政橫向轉(zhuǎn)移支付體系如何得以初步建立。在此基礎(chǔ)上，本文從交易對象、交易范圍、交易主體、交易規(guī)則、交易平臺五個方面提出了在全國范圍內(nèi)推行增減掛鉤節(jié)余指標市場化交易的設計思路，建議以增減掛鉤政策作為模板與基石，推行和完善全國統(tǒng)一土地要素市場與中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

一、引 言

2020年中共中央、國務院《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（后文簡稱《意見（2020）》）提出要深化土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五大生產(chǎn)要素的市場化配置改革，促進要素自主有序流動，提高要素配置效率。2022年4月10日中共中央、國務院《關(guān)于加快建設全國統(tǒng)一大市場的意見》（后文簡稱《意見（2022）》）進一步強調(diào)要“打造統(tǒng)一的要素和資源市場”。完善要素市場化配置、建設全國統(tǒng)一大市場是我國應對當前全球經(jīng)濟下行壓力，保持經(jīng)濟良性增長，形成以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局的重要保障，是“十四五”時期推動高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設的強力支撐。

近年來，隨著戶籍制度的改革、金融監(jiān)管機制的健全、產(chǎn)權(quán)保護制度的完善等，勞動力、資本、技術(shù)與數(shù)據(jù)要素在全國范圍內(nèi)的流動障礙逐步打破，要素的社會創(chuàng)造力和市場活力得到激發(fā)。然而在《意見（2020）》中處于改革首位的土地要素，卻仍受限于空間上不可轉(zhuǎn)移的實物形態(tài)約束（夏方舟、嚴金明，2015），資源配置效率仍亟待提高。土地要素的市場化配置改革，是當前及未來市場基礎(chǔ)制度建設的重要內(nèi)容，深入研究城鄉(xiāng)間、區(qū)域間統(tǒng)一的土地要素市場的配置改革特征及未來改革導向?qū)⑷珖y(tǒng)一的土地要素市場和推動高水平社會主義市場經(jīng)濟體制建設具有特別重要的現(xiàn)實意義。

實際上，為了充分發(fā)揮土地要素在生產(chǎn)中的作用，使土地資源得到有效配置，近年來我國已積極推進了農(nóng)地與宅基地的“三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設用地入市改革等，促進了土地要素在城鄉(xiāng)之間的平等交換和自由流動，有效提升了土地資源配置效率（曲福田等，2021）。這些改革部分解構(gòu)了城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)，初步建立了同地同權(quán)的城鄉(xiāng)土地要素市場，但是土地要素在區(qū)域之間的流動限制并未完全打破，只是在局部城鄉(xiāng)范圍內(nèi)流動起來。

為了健全全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的土地要素市場，《意見（2022）》明確指出，“統(tǒng)籌增量建設用地與存量建設用地，實行統(tǒng)一規(guī)劃，強化統(tǒng)一管理，完善城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨區(qū)域交易機制”。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策（后文簡稱增減掛鉤政策），不僅能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地的統(tǒng)籌，還能實現(xiàn)跨區(qū)域乃至全國統(tǒng)一的土地資源配置。一方面，增減掛鉤政策將農(nóng)村集體建設用地置換為城市建設用地，改變了城鄉(xiāng)土地市場分割的局面；另一方面，置換過程可以在不同空間下進行，打破了土地無法在空間上流動的固有屬性。相較于以往土地改革政策的單一維度，增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)與區(qū)域的雙重維度上促進了全國土地要素市場的統(tǒng)籌，為進一步建設全國統(tǒng)一土地要素市場打下了基礎(chǔ)。

得益于增減掛鉤政策打通了土地在城鄉(xiāng)、區(qū)域間的流通路徑，即使在保持建設用地總量不變的存量模式下，土地資源要素配置效率也有所提高。隨著我國城鎮(zhèn)化步伐的不斷邁進，農(nóng)村勞動力持續(xù)外流，農(nóng)村空心化情況愈發(fā)嚴重，以宅基地為主的農(nóng)村閑置建設用地不斷增多。將低利用、低產(chǎn)出的農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地進行置換，土地的邊際生產(chǎn)率可以得到顯著提升，在控制建設用地總量不變的情況下實現(xiàn)了土地產(chǎn)出效率的優(yōu)化。此外，通過將農(nóng)村建設用地進行整理復墾為耕地，不僅符合“十分珍惜、合理利用土地”的基本國策，提高了土地節(jié)約集約利用水平，還守住了“十八億畝耕地”紅線，在疫情肆虐各國“搶糧大戰(zhàn)”的當下為國內(nèi)糧食的供給與安全提供了有力保障。

隨著增減掛鉤節(jié)余指標由禁止跨縣使用、到省內(nèi)跨縣交易、再到跨省域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的發(fā)展，增減掛鉤政策不僅充分發(fā)揮了在城鄉(xiāng)和區(qū)域之間優(yōu)化土地資源配置的作用，還初步構(gòu)建起了以增減掛鉤節(jié)余指標為載體的財政橫向轉(zhuǎn)移支付體系。財政轉(zhuǎn)移支付是在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、不平衡時，縮小區(qū)域之間財政能力、實現(xiàn)全國范圍內(nèi)基本公共服務均等化的重要手段。我國主要采用的是縱向轉(zhuǎn)移支付模式，即由上級政府將發(fā)達地區(qū)政府上繳的財政收入無償撥付給欠發(fā)達地區(qū)政府，而規(guī)范意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付制度（發(fā)達地區(qū)政府直接將財政資金劃撥給欠發(fā)達地區(qū)政府）還未形成①對口支援是否屬于橫向轉(zhuǎn)移支付，學術(shù)界仍然存在爭論。本文認為對口支援是一種中國式的橫向轉(zhuǎn)移支付，但是尚未規(guī)范化、法制化（石紹賓和樊麗明，2020），因此中國仍需建立規(guī)范意義上的橫向轉(zhuǎn)移支付模式。此外生態(tài)補償中雖已體現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的雛形，但中國仍處于實踐探索起步階段（單云慧，2021）。?？v向財政轉(zhuǎn)移支付的無償援助特性對欠發(fā)達地區(qū)會產(chǎn)生負向激勵（李萬慧、于印輝，2017），越窮的地方越容易得到上級政府的關(guān)注，因此“會哭的孩子有奶喝”、跑“部”才能“錢”進、不愿摘下貧困縣帽子等怪相在過去屢見不鮮。橫向財政轉(zhuǎn)移支付則不同，拋開上級政府的行政性命令，發(fā)達地區(qū)政府并沒有直接動力向落后地區(qū)提供無償援助，解決“為什么轉(zhuǎn)”是建立橫向轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵。增減掛鉤政策則為此提供了一種解決方案，發(fā)達地區(qū)政府是以增減掛鉤節(jié)余指標為載體、購買欠發(fā)達地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)而向欠發(fā)達地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付①土地發(fā)展權(quán)是指土地所有權(quán)人或使用人改變土地現(xiàn)有用途、提高土地利用程度的權(quán)利。。因此，增減掛鉤政策為我國建立起一套先富帶后富、縮小區(qū)域差距的橫向轉(zhuǎn)移支付體系搭建了平臺。

本文首先回顧了增減掛鉤政策的演進過程，按照時間順序?qū)⒄邉澐譃槿齻€階段：縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)、省份對口協(xié)調(diào)，并詳細梳理了不同階段政策的實施背景、實施內(nèi)容以及階段性特征。在此過程中重點闡述了增減掛鉤政策是如何一步步打破土地要素在城鄉(xiāng)間、縣域間、省域間的配置障礙，以及伴生的財政橫向轉(zhuǎn)移支付體系是如何得以初步建立。在此基礎(chǔ)上，本文說明了將增減掛鉤政策作為中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度的原因，并從交易對象、交易范圍、交易主體、交易規(guī)則、交易平臺五個方面提出了在全國范圍內(nèi)推行增減掛鉤節(jié)余指標市場化交易的設計思路，提議以增減掛鉤政策作為模板與基石，推行全國統(tǒng)一土地要素市場與中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度建設。

二、縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)（2005-2015年）：土地集約利用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

（一）實施背景

土地是人類賴以生存與發(fā)展的基礎(chǔ)。為了珍惜與合理利用每一寸土地，我國根據(jù)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的要求，結(jié)合自然、經(jīng)濟、社會條件，會對一段時期內(nèi)的土地利用總體安排進行規(guī)劃?！?997-2010年全國土地利用總體規(guī)劃綱要》（后文簡稱《綱要（1997-2010）》）指出，1997-2010年全國土地利用總體目標是“保持耕地總量動態(tài)平衡，土地利用方式由粗放向集約轉(zhuǎn)變，土地利用結(jié)構(gòu)與布局明顯改善”。為了優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)與布局，該綱要還明確要求，要有效控制建設用地規(guī)模，2001-2010年全國新增建設用地不超過204.8萬公頃。但現(xiàn)實是，僅2002-2005年，我國累積新增建設用地已達153.66萬公頃②2002-2005年全國新增建設用地面積分別為40.9萬公頃、42.78萬公頃、26.78萬公頃、43.2萬公頃。數(shù)據(jù)源自歷年《中國國土資源公報》，2001年未查詢到新增建設用地面積數(shù)據(jù)。。不斷擴大的建設用地規(guī)模是以日益縮小的耕地面積為代價，相較于2001年，2005年耕地總面積下降了553.1萬公頃，年均下降超過100萬公頃。

經(jīng)濟的發(fā)展離不開土地要素的投入。土地作為一種稀缺資源，面臨著可使用總量受限的困境，改善土地資源的內(nèi)部配置、提高土地利用效率成為了解決用地矛盾的有效手段。這一思想在《綱要（1997-2010）》中有所體現(xiàn)，“到2010年城鄉(xiāng)居民點用地總規(guī)模將減少56.33萬公頃左右，城鎮(zhèn)用地增加約133.47萬公頃，農(nóng)村居民點用地減少約189.80萬公頃”。此規(guī)劃符合我國的基本國情與發(fā)展趨勢。從圖1中可以看出，自2000年以來，農(nóng)村常住人口數(shù)量不斷下降，城鎮(zhèn)常住人口不斷增加，并于2011年首次超過了農(nóng)村。盡管城市建設用地面積快速擴張，但其增速遠不及城鎮(zhèn)常住人口的增速。村莊建設用地面積則僅是略有下降，并未隨著農(nóng)村常住人口的減少趨勢而相應縮小。城市建設用地面積的快速擴張與農(nóng)村建設用地面積的穩(wěn)定存量，導致了我國建設用地面積總量規(guī)模難以得到有效控制。一味地限制城市建設用地規(guī)模，也并不符合國民經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康、高質(zhì)量發(fā)展的目標。隨著城鎮(zhèn)化步伐的加速邁進，農(nóng)村人口不斷轉(zhuǎn)入城市地區(qū)，農(nóng)村土地閑置問題加劇，土地利用效率不斷降低，化解農(nóng)村的存量建設用地成為提高土地利用效率、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)的必然選擇。在上述背景下，2004年《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）中首次提出了“鼓勵農(nóng)村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的指導思想，以達到“嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節(jié)約利用土地”的目的。

圖1 2000-2020年城鄉(xiāng)常住人口與建設用地面積變化

（二）政策內(nèi)容

在提出“城鎮(zhèn)建設用地增加要與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤”的指導思想后，2005年原國土資源部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》（國土資發(fā)〔2005〕207號）（后文簡稱《意見（2005）》），為后續(xù)實施增減掛鉤試點工作提供了主要綱領(lǐng)。增減掛鉤政策以項目區(qū)為載體，項目區(qū)由擬復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊（拆舊區(qū)）和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊（建新區(qū)）構(gòu)成。政策通過周轉(zhuǎn)指標來管理和控制規(guī)模，即項目區(qū)可以根據(jù)所獲得的周轉(zhuǎn)指標進行建新，后在不超過三年的時間內(nèi)將建新區(qū)占用的耕地面積用拆舊區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設用地復墾的耕地面積進行償還，以此保證項目區(qū)內(nèi)建設用地面積總量不增加、耕地面積及質(zhì)量不降低，達到項目區(qū)內(nèi)土地資源得到優(yōu)化配置的效果。《意見（2005）》中還指出，“建新和拆舊地塊在地域上要盡可能接近，在試點市、縣行政轄區(qū)內(nèi)設置，并避讓基本農(nóng)田”，表明此時的增減掛鉤政策只是在局部范圍內(nèi)對土地進行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，空間的限制仍未打破。在《意見（2005）》的指導下，原國土資源部于2006年4月批準了天津、江蘇、山東、湖北、四川五個省份183個項目區(qū)，共計下達周轉(zhuǎn)指標4923公頃。

由于《意見（2005）》的重點還停留在優(yōu)化城鄉(xiāng)之間土地要素配置的層面，因此在實踐過程中出現(xiàn)了大拆大建、侵害農(nóng)民權(quán)益等行為。因而2007年原國土資源部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發(fā)〔2007〕169號），明確提出要“尊重農(nóng)民意愿，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益；建新地塊中實行招標拍賣掛牌供地所得收益，要按一定比例返還農(nóng)村，支持農(nóng)村集體發(fā)展生產(chǎn)和經(jīng)濟”。同時對增減掛鉤項目的選址范圍做了進一步指導，“優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部等有條件的地區(qū)開展試點”。

在經(jīng)過兩年的試點工作與經(jīng)驗總結(jié)后，2008年《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)〔2008〕138號）（后文簡稱《管理辦法（2008）》）正式出臺，為增減掛鉤政策在全國范圍內(nèi)的推行奠定了基礎(chǔ)。該辦法不僅明確了增減掛鉤政策在保護耕地、集約利用土地、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)的作用，還賦予了其改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的使命。相較于《意見（2005）》，《管理辦法（2008）》的改進如下：

1.堅持優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、節(jié)約集約用地的宗旨，加大耕地保護力度。《意見（2005）》僅提出拆舊區(qū)復墾的耕地數(shù)量與質(zhì)量不低于建新區(qū)，《管理辦法（2008）》則要求拆舊區(qū)應比建新區(qū)的耕地數(shù)量、質(zhì)量都有所提高。

2.進一步明確增減掛鉤政策的適用空間范圍?！豆芾磙k法（2008）》不僅指出項目區(qū)不得跨縣域、建新區(qū)和拆舊區(qū)要相對接近、優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，還指出項目區(qū)應具備建設用地供需矛盾大、農(nóng)村建設用地復墾潛力大、有足夠經(jīng)濟實力確保建新安置和拆舊整理所需資金等條件。

3.從土地和資金雙重角度保障農(nóng)民權(quán)益。一方面，要求建新區(qū)應當優(yōu)先用于被拆遷農(nóng)民的安置，并為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展預留空間；另一方面，建新區(qū)所獲得的收益應該用于項目區(qū)內(nèi)農(nóng)村地區(qū)的建設，達到城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的目的。

盡管《管理辦法（2008）》充分吸取了兩年試點工作的經(jīng)驗教訓，對增減掛鉤政策的實行目的與條件進行了多方位的限制，但隨著政策試點范圍的擴大，地方政府在實際執(zhí)行中的相關(guān)問題也充分暴露：擅自擴大試點規(guī)模；在非試點地區(qū)進行土地置換；跨縣域建設項目區(qū)；拆舊區(qū)耕地復墾不及時；片面追求增加城鎮(zhèn)建設用地指標；違背農(nóng)民意愿強拆強遷；預留農(nóng)村發(fā)展用地比例低……①引自《國土資源部：城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點等工作完成》，http：//www.gov.cn/zhuanti/2011-11/25/content_2594670.htm。為及時糾偏，2010年底國務院發(fā)布《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》（國發(fā)〔2010〕47號），后于2011年7月聯(lián)合七部門對14個?。ㄊ校┕ぷ鬟M行巡視，嚴肅查處了上述問題；2011年底原國土資源部發(fā)布《關(guān)于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點工作的通知》（國土資發(fā)〔2011〕224號），再次從統(tǒng)籌重點、試點條件、維護農(nóng)民權(quán)益方面引導和規(guī)范增減掛鉤試點工作，自此在縣域內(nèi)、城鄉(xiāng)間實施的增減掛鉤政策得到了穩(wěn)定運行。

（三）階段性特征

為了直觀反映增減掛鉤政策如何一步步打破城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的土地要素流動壁壘，本文繪制了該政策的演進過程圖。圖2中最外層的虛線矩形代表省份，實線矩形代表省份內(nèi)的區(qū)縣，區(qū)縣可分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村近郊區(qū)、偏遠農(nóng)村，用同心圓進行劃分。為簡化分析，將省份簡化為欠發(fā)達省份與發(fā)達省份，欠發(fā)達省份內(nèi)部分為發(fā)達縣與欠發(fā)達縣①發(fā)達省份內(nèi)部也可以分為發(fā)達縣與欠發(fā)達縣，并在II階段進行增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)跨縣域交易，這里進行了省略。。箭頭表示土地在城鄉(xiāng)與區(qū)域間進行置換，虛線表示該情況不一定發(fā)生。I、II、Ⅲ分別對應增減掛鉤政策縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)、省份對口協(xié)調(diào)的三個實施階段。增減掛鉤政策在縣域內(nèi)城鄉(xiāng)間流轉(zhuǎn)階段的特征表現(xiàn)為以下六點。

圖2 土地增減掛鉤政策在城鄉(xiāng)與空間范圍內(nèi)的演進過程

1.解構(gòu)了城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)的二元結(jié)構(gòu)，打破了土地無法在城鄉(xiāng)之間流動的限制

受限于種種歷史因素，長期以來我國的土地制度呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)分割的二元局面，農(nóng)村土地只有通過政府征收后才能轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)建設用地，實質(zhì)上是城鄉(xiāng)土地同地不同權(quán)的矛盾（張勇、包婷婷，2013）。增減掛鉤政策的出臺，將農(nóng)村建設用地的減少與城鎮(zhèn)建設用地的增加聯(lián)系起來，打破了農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地同地不同權(quán)的格局，讓農(nóng)村集體建設用地多了一條新出路：復墾為耕地后，與城鎮(zhèn)土地進行置換。通過打通在縣域范圍內(nèi)農(nóng)村建設用地在城鄉(xiāng)之間的流通路徑（如圖2中I所示），農(nóng)村建設用地的土地發(fā)展權(quán)得到了充分體現(xiàn)，農(nóng)村土地開始在縣域內(nèi)、城鄉(xiāng)間流動起來。

2.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地發(fā)展，使土地集約利用水平得到有效提升，耕地得到有效保護，新增建設用地規(guī)模得到有效控制

此處以安徽省為例進行說明。2015年安徽省共審批通過144項增減掛鉤項目，涉及拆舊區(qū)面積70425.60畝，建新區(qū)面積64174.5畝，其中用于城鎮(zhèn)建新51327.75畝，農(nóng)村建新12846.75畝，這意味著農(nóng)村地區(qū)整理出了38481畝土地置換到城鎮(zhèn)地區(qū)②數(shù)據(jù)是通過搜集安徽省自然資源廳公布的2015年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目區(qū)方案審批表手工整理得到。，城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)與資源配置效率都得到優(yōu)化。與此同時，拆舊區(qū)面積比建新區(qū)面積多出6251.10畝，說明復墾出的耕地面積大于建新區(qū)占用耕地面積，達到了增減掛鉤項目范圍內(nèi)耕地面積不減反增的目標。此外，2015年安徽省審批建設用地面積208203.45畝③數(shù)據(jù)源自《中國國土資源統(tǒng)計年鑒2016》。，增減掛鉤項目中建新區(qū)新增建設用地面積59399.25畝④通過搜集安徽省征地信息公開平臺的數(shù)據(jù)手工整理得到。需要說明的是，2015年掛鉤項目建新區(qū)審批建設用地面積（59399.25畝）不同于本年審批的項目區(qū)建新面積（64174.5畝）。這是因為本年的審批建設用地面積可能是往年的掛鉤項目所申請的，而本年的掛鉤項目申請建新區(qū)建設用地面積可能發(fā)生在以后年份。，這意味著增減掛鉤政策減少了該省約1/4的建設用地擴張面積，對于扼制土地低效利用所導致的無序擴張起到了顯著效果。

3.打破土地區(qū)位限制，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)所帶來的土地增值收益，為農(nóng)民提供了穩(wěn)定的財產(chǎn)收入來源

在增減掛鉤項目實施過程中，拆舊區(qū)的農(nóng)民將建設用地復墾為耕地，犧牲了土地發(fā)展權(quán)來保障耕地面積和糧食安全。但不同于以往通常只考慮公共利益而進行的征地模式，增減掛鉤政策將保障農(nóng)民利益放在了首位，把建新區(qū)建新地塊實行有償供地所得收益返還給農(nóng)村地區(qū)，讓農(nóng)民也能享受到城市發(fā)展帶來的好處。這些好處不僅體現(xiàn)在農(nóng)民的居住條件得到改善或者農(nóng)民得到貨幣補償，還體現(xiàn)在農(nóng)民可享受到土地作為財產(chǎn)所帶來的財產(chǎn)收入。根據(jù)規(guī)定，增減掛鉤項目中拆舊區(qū)復墾出來的耕地仍然為農(nóng)民集體所有，這些耕地可通過規(guī)?；?jīng)營、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、入股分紅等方式成為農(nóng)民穩(wěn)定的財產(chǎn)收入來源，為農(nóng)民更好的生產(chǎn)生活需求提供保障（郁俊莉等，2015）。

需要說明的是，這一階段農(nóng)民所能享受到的土地增值收益受限于縣域經(jīng)濟發(fā)展程度，或者說項目中建新區(qū)所在位置的土地價格，即拆舊區(qū)農(nóng)民的土地增值收益與建新區(qū)土地出讓價格呈現(xiàn)正相關(guān)。這對于身處經(jīng)濟欠發(fā)達縣域的農(nóng)民來說是非常不利的，其可享受到的收益仍然受限于土地的區(qū)位條件（即土地所處的縣域），甚至會有可能出現(xiàn)拆舊區(qū)土地整理成本大于建新區(qū)土地出讓收益，從而發(fā)生放棄增減掛鉤項目、農(nóng)民無法享受到土地增值收益的現(xiàn)象。這一情況在圖2中以虛線I來反映。

4.優(yōu)化了土地資源要素在城鄉(xiāng)之間的配置，但更大范圍的土地要素空間錯配問題依然存在

破除阻礙要素自由流動的體制機制障礙、促進要素的自主有序流動是提高要素配置效率、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。土地作為一大生產(chǎn)要素，受限于城鄉(xiāng)分割的體制機制障礙和物理上不可移動的特性，其活力和創(chuàng)造力一直難以得到激發(fā)。隨著增減掛鉤政策的出臺，農(nóng)村土地可以置換進城市，土地邊際生產(chǎn)率得到提高，土地資源配置得到優(yōu)化。但值得注意的是，這階段的增減掛鉤政策嚴禁掛鉤項目跨縣域?qū)嵭校瑢⑼恋匾厥袌霭凑湛h域行政邊界進行了人為分割，使得土地資源在更大的物理空間上仍未得到有效配置，土地要素空間錯配的問題仍未得到有效解決。

5.增減掛鉤項目在實施中優(yōu)先考慮近城市地區(qū)，具有親富性的同時加劇了縣域內(nèi)的不平衡發(fā)展

《管理辦法（2008）》中明確鼓勵增減掛鉤試點工作要在城鄉(xiāng)結(jié)合部進行，因而在圖2中由偏遠農(nóng)村向城鎮(zhèn)進行土地轉(zhuǎn)換的I階段用虛線表示。城鄉(xiāng)結(jié)合部是位于城市邊緣、與鄉(xiāng)村接壤的過渡地帶，同時受到農(nóng)村和城市的雙向輻射。對于規(guī)模急速擴張的城市地區(qū)來說，將與其緊挨的城鄉(xiāng)結(jié)合部土地由農(nóng)村集體建設用地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設用地，能夠直接緩解城市規(guī)模所受限制，將增減掛鉤指標的收益最大化。但相較于遠離城市邊緣的農(nóng)村地區(qū)，城鄉(xiāng)結(jié)合部本就具有較大的地理區(qū)位優(yōu)勢，經(jīng)濟發(fā)展水平也因受城市地區(qū)輻射而更為發(fā)達，因此這一階段實施的增減掛鉤政策具有一定程度的親富性，土地增值收益的分配可能會產(chǎn)生“馬太效應”，加劇縣域范圍內(nèi)的不平衡發(fā)展（陳頎、燕紅亮，2021）。

6.增減掛鉤項目集中在經(jīng)濟基礎(chǔ)較好而非土地整理潛力更大的地區(qū)，使得土地整理效用未能最大化

經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)一方面面臨著新增建設用地指標短缺、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模受限的局面，另一方面擁有足夠的財力去承擔增減掛鉤項目中拆舊與建新所需要的資金周轉(zhuǎn)，這也是《管理辦法（2008）》中鼓勵進行增減掛鉤項目的目標地區(qū)。此外，發(fā)達地區(qū)的城鎮(zhèn)建設用地資源緊張決定了其能夠通過建新區(qū)的土地出讓金補償拆舊所需成本，而欠發(fā)達地區(qū)的建新區(qū)收益可能無法平衡增減掛鉤項目資金，因此這一階段的增減掛鉤政策仍集中在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。圖3中橫軸為湖北省各地級行政區(qū)和省直轄行政單位，縱軸分別為2010-2015年各地區(qū)累計增減掛鉤項目建新區(qū)新增建設用地面積和各地區(qū)年均GDP①增減掛鉤項目建新區(qū)新增建設用地面積實際上就是地區(qū)所使用的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標，因此用該面積來體現(xiàn)各地區(qū)增減掛鉤政策的實施情況是合理的。。從圖3中可以看出，增減掛鉤政策的實施量與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關(guān)。而那些土地整理潛力大、土地整理投入產(chǎn)出比比發(fā)達地區(qū)更高的欠發(fā)達地區(qū)，卻往往因無力承擔項目所需的周轉(zhuǎn)資金而沒有實施增減掛鉤政策（馬宗國、田澤，2011），這使得最大化土地整理效用的目標未能實現(xiàn)。

圖3 湖北省2010-2015年增減掛鉤項目建新區(qū)新增建設用地面積與年均GDP

三、省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)（2016-2017年）① 需要說明的是，增減掛鉤政策的實施內(nèi)容是疊加的。盡管本文將2016-2017年劃分為省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)階段，但是在省份對口協(xié)調(diào)階段仍然可以進行省域內(nèi)跨縣域流轉(zhuǎn)。因此本階段內(nèi)容中，會出現(xiàn)使用2017年之后的省內(nèi)交易數(shù)據(jù)進行分析的情況。：省域內(nèi)優(yōu)化土地資源配置，橫向轉(zhuǎn)移支付助力脫貧攻堅

（一）實施背景

2005-2015年的實踐經(jīng)驗表明，增減掛鉤政策在解構(gòu)城鄉(xiāng)土地二元市場、優(yōu)化土地要素配置、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地發(fā)展等方面起到了積極作用，此外“各地將增減掛鉤獲得的收益返還農(nóng)村，有效解決了試點地區(qū)新農(nóng)村建設缺資金的問題，落實了以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的要求，支持了農(nóng)民住房、農(nóng)村基礎(chǔ)設施、公共服務設施等建設”②引自原國土資源部《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點2013年度評估報告》。，這為增減掛鉤政策由親富性向兼具親貧性的轉(zhuǎn)變提供了可能——讓貧困地區(qū)也分享到增減掛鉤政策的收益。但正如上文總結(jié)，局限于縣域范圍內(nèi)的增減掛鉤政策更加有利于發(fā)達地區(qū)，因為發(fā)達地區(qū)有足夠的能力去平衡項目資金，而土地整理潛力大的欠發(fā)達地區(qū)則因為資金限制無法享受到該政策的紅利，貧富差距反而有加大的風險。隨著政策的穩(wěn)步推進，一方面，發(fā)達地區(qū)可供整理的農(nóng)村建設用地面積下降，縣域內(nèi)農(nóng)村建設用地置換為城鎮(zhèn)建設用地的可用規(guī)模逐步下降；另一方面，欠發(fā)達地區(qū)對城鎮(zhèn)建設用地的需求往往較少，拆舊區(qū)復墾的耕地面積通常大于其使用的建新區(qū)面積，節(jié)余出來的面積（即增減掛鉤節(jié)余指標）如何處理也是一大問題。在此背景下，發(fā)達地區(qū)跨區(qū)域購入節(jié)余指標增加城鎮(zhèn)建設用地面積、欠發(fā)達地區(qū)用賣出指標所獲資金完成土地整理的交易模式應運而生，發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)整體實現(xiàn)了帕累托改進。

需要強調(diào)的是，增減掛鉤節(jié)余指標交易對象并不是因上級政府規(guī)劃所賦予的新權(quán)利，而是土地本身所具有的未來發(fā)展權(quán)利，即土地發(fā)展權(quán)（張占錄，2021；姚艷等，2020）。一塊土地上的權(quán)利不僅包括所有權(quán)、使用權(quán)、用益物權(quán)、擔保權(quán)等，還包括土地發(fā)展權(quán)。城市國有土地和農(nóng)村集體用地同地不同權(quán)的主要表現(xiàn)就是農(nóng)村土地沒有發(fā)展權(quán)（李江濤等，2020），即農(nóng)用地無法直接轉(zhuǎn)為建設用地。增減掛鉤政策允許農(nóng)村建設用地置換為城鎮(zhèn)建設用地，其背后邏輯就是將農(nóng)村建設用地復墾為耕地后，限制其土地發(fā)展權(quán)，以農(nóng)村未來的發(fā)展機會換取城鎮(zhèn)的發(fā)展機會，實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)從農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)的有償轉(zhuǎn)移。隨著增減掛鉤節(jié)余指標可在省域范圍內(nèi)跨縣域進行交易，土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的范圍也隨之擴大。在此過程中，財政資金也在地區(qū)間完成了橫向轉(zhuǎn)移，形成了以增減掛鉤節(jié)余指標為載體、對土地發(fā)展權(quán)進行交易的轉(zhuǎn)移支付模式。

（二）政策內(nèi)容

原國土資源部《關(guān)于下達2015年城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的通知》（國土資函〔2015〕681號）中提出，各省（區(qū)、市）在下達增減掛鉤指標時，要向貧困地區(qū)傾斜。這是增減掛鉤政策親貧性的首次體現(xiàn)。2016年2月原國土資源部通過《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》（國土資規(guī)〔2016〕2號）再次要求增減掛鉤指標要向貧困地區(qū)傾斜，且集中連片特困地區(qū)、國家扶貧開發(fā)工作重點縣和開展易地扶貧搬遷的貧困老區(qū)開展增減掛鉤的，可將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。流轉(zhuǎn)過程中，可由省級國土資源主管部門制定指導價格，鼓勵有條件的地區(qū)通過競價方式確定節(jié)余指標價格，以此充分顯性化土地級差收益。土地增值收益要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的要求，及時全部返還貧困地區(qū)。不到半年時間，四川、河北等地共流轉(zhuǎn)使用節(jié)余指標7.16萬畝，流轉(zhuǎn)收益169.83億元①數(shù)據(jù)源自原國土資源部《關(guān)于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號）。。原國土資源部借勢再出新規(guī)《關(guān)于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號），明確“省級扶貧開發(fā)工作重點縣可以將增減掛鉤節(jié)余指標在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，且提出“要適當減少節(jié)余指標流入地區(qū)新增建設用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標，以提高增減掛鉤節(jié)余指標收益”，進一步加大增減掛鉤政策對脫貧攻堅工作的支持力度。2017年底政策再次加碼，原國土資源部《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》（國土資規(guī)〔2017〕10號）指出，“深度貧困地區(qū)開展增減掛鉤，可不受指標規(guī)模限制”；“增減掛鉤項目區(qū)實施方案批準后，可按規(guī)定預先使用或交易一定比例的增減掛鉤節(jié)余指標”；“按照宜耕則耕、宜林則林、宜草則草的原則復墾”。

（三）階段性特征

增減掛鉤節(jié)余指標可在省域內(nèi)進行流轉(zhuǎn)，表現(xiàn)為圖2中省域內(nèi)部欠發(fā)達縣農(nóng)村地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)到發(fā)達縣城鎮(zhèn)地區(qū)（II）。這一階段的特征可總結(jié)為以下七點。

1.土地要素資源配置得到進一步優(yōu)化，統(tǒng)籌范圍由縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間向全省范圍擴大，省域范圍內(nèi)的統(tǒng)一土地要素市場初步建立

仍以安徽省為例進行說明。2016年該省出臺了《安徽省城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)使用管理暫行辦法》，并于當年年底成功組織了省內(nèi)首批增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易。2018年安徽省一共組織了20批次交易，包括10個區(qū)縣總計出讓了22319.63畝增減掛鉤節(jié)余指標，總金額高達95.26億元①安徽省增減掛鉤節(jié)余指標相關(guān)數(shù)據(jù)是通過搜集安徽省自然資源廳公布的《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標流轉(zhuǎn)使用掛牌轉(zhuǎn)讓交易結(jié)果公示》手工整理得到。之所以選擇2018年進行說明，是因為在政策實施的頭兩年交易批次與總量較少。此外該省自然資源廳完整公布了2015年、2018年的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點項目區(qū)方案審批表，有助于將縣域自用增減掛鉤指標與流轉(zhuǎn)節(jié)余指標進行對比。。而這10個區(qū)縣在2015年所申報的增減掛鉤項目面積僅為375.05畝（2015年增減掛鉤節(jié)余指標不能流轉(zhuǎn)，申請的增減掛鉤項目只能自用），在2018年自用的增減掛鉤項目面積也僅有411.31畝。不難發(fā)現(xiàn)，允許增減掛鉤節(jié)余指標跨縣域流轉(zhuǎn)，讓欠發(fā)達地區(qū)有了足夠的資金與動力擴大土地整理范圍，將農(nóng)村建設用地與省域范圍內(nèi)發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)建設用地進行置換。這一舉措不僅讓欠發(fā)達地區(qū)內(nèi)部通過集約利用的方式提高了土地生產(chǎn)率，還促進了省域范圍內(nèi)統(tǒng)一土地要素市場的建立。

2.因地制宜，不再片面追求農(nóng)村建設用地復墾為耕地，使得具有生產(chǎn)和區(qū)位劣勢的土地要素也能得到優(yōu)化配置，縣域內(nèi)土地的空間限制進一步被打破

從《關(guān)于用好用活增減掛鉤政策積極支持扶貧開發(fā)及易地扶貧搬遷工作的通知》可以看出，這一階段的增減掛鉤政策與易地扶貧搬遷工作緊密相連。易地扶貧搬遷的對象本就是居住在生態(tài)環(huán)境惡劣、自然條件不適合生存與生產(chǎn)的農(nóng)民，如果強行要求將其建設用地復墾為耕地，既不符合科學發(fā)展的要求，也很可能因復墾耕地無法達標從而使農(nóng)民無法參與到增減掛鉤項目中來，也就無法實現(xiàn)通過易地搬遷來完成脫貧增收的目標。通過放寬復墾限制，不僅讓具有劣勢生產(chǎn)條件的貧困地區(qū)農(nóng)民借增減掛鉤政策完成易地搬遷，還可以讓這些劣勢的土地要素物盡其用，實現(xiàn)收益最大化。在這一過程中，增減掛鉤項目的選址范圍從城鄉(xiāng)結(jié)合部等近郊地區(qū)向偏遠地區(qū)進行擴散，讓具有區(qū)位劣勢的土地也能通過與城鎮(zhèn)土地置換的方式享受到土地增值收益，使得縣域范圍內(nèi)偏遠地區(qū)土地固有的空間限制被打破。

3.初步建立了省域內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付模式，實現(xiàn)了先富帶后富的省域內(nèi)協(xié)調(diào)發(fā)展目標

以廣西壯族自治區(qū)為例，2019年共有21個區(qū)縣售出增減掛鉤節(jié)余指標，成交面積15556.36畝，總金額達40.09億元②廣西自治區(qū)增減掛鉤節(jié)余指標交易數(shù)據(jù)是通過搜集自治區(qū)自然資源廳網(wǎng)站公布的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標掛牌出讓結(jié)果公示整理得到。。圖4給出了其中19個區(qū)縣在2019年的節(jié)余指標交易金額、節(jié)余指標交易金額占政府性基金預算收入和一般公共預算收入的比例③缺少的2個區(qū)縣分別為龍圩區(qū)和右江區(qū)。其中龍圩區(qū)政府性基金預算數(shù)據(jù)缺失。右江區(qū)政府性基金預算收入只有569萬元，而其節(jié)余指標流轉(zhuǎn)收益為37874.01萬元，可能是該區(qū)政府的收益計入到百色市本級政府收入。。之所以列出占政府性基金預算收入比例，是因為在這一階段增減掛鉤節(jié)余指標交易流轉(zhuǎn)收入計入了政府性基金預算中的國有土地使用權(quán)出讓收入科目下設的其他收入科目④《關(guān)于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點有關(guān)財稅政策問題的通知》（財綜〔2014〕7號）規(guī)定。。此外，通過占一般公共預算收入的比例可以看出節(jié)余指標交易給欠發(fā)達地區(qū)帶來的相對財政資金規(guī)模。

圖4 廣西2019年增減掛鉤節(jié)余指標交易總額及占比

2019年這19個區(qū)縣增減掛鉤節(jié)余指標平均交易額為12526.38萬元，分別占政府性基金預算收入和一般公共預算收入的31%和36%。從圖4中可以看出，大部分區(qū)縣增減掛鉤節(jié)余指標交易收益占政府性基金預算收入的比例都在50%以上，僅有少部分區(qū)縣沒有超過。一是因為有一部分區(qū)縣在2019年已被允許跨省域節(jié)余指標交易，其在省內(nèi)交易量較少，因而占政府性基金預算收入的比重較低，如融水苗族自治縣和三江侗族自治縣。二是一部分區(qū)縣當年國有土地使用權(quán)出讓相關(guān)收益激增，表現(xiàn)為政府性基金預算收入總量過高。例如，藤縣在2018年未發(fā)生節(jié)余指標交易時，國有土地使用權(quán)出讓相關(guān)收入為76561萬元，2019年盡管結(jié)余指標交易總額達到8331.41萬元，但因國有土地出讓等原因使得國有土地使用權(quán)出讓相關(guān)收入達到190026萬元，導致節(jié)余指標交易收益占比較低。但總的來說，跨縣域的增減掛鉤節(jié)余指標交易為欠發(fā)達地區(qū)帶來了一筆不菲的資金，甚至會出現(xiàn)節(jié)余指標交易收入超過該縣級政府當年一般公共預算收入（如上林縣、合山市），足見其為落后地區(qū)帶來的財政支持力度。

4.增減掛鉤節(jié)余指標交易購買方集中在省內(nèi)發(fā)達經(jīng)濟體，因此橫向轉(zhuǎn)移支付的上限受到省內(nèi)發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟狀況的制約，可能出現(xiàn)指標供應充足、需求相對較少的情況

2016-2021年，安徽全省范圍內(nèi)共流轉(zhuǎn)增減掛鉤節(jié)余指標70472.30畝，其中合肥市（包括下屬區(qū)縣）購入37150.77畝，占比達到52.72%。廣西在同一時間段節(jié)余指標交易總額49887.50畝，由自治區(qū)本級和南寧市分別購入了7766.11畝、11802.58畝，累積占比達到39.23%。盡管省會城市作為省域內(nèi)的經(jīng)濟文化發(fā)展中心，向欠發(fā)達地區(qū)進行財政資金轉(zhuǎn)移，起到了先富帶后富的示范性作用，但這也不禁讓人擔憂，一旦省域范圍內(nèi)的發(fā)達城市因諸如城市規(guī)劃調(diào)整等原因?qū)υ鰷p掛鉤節(jié)余指標的需求下降（Chen et al.，2020），欠發(fā)達地區(qū)整理出的節(jié)余指標應該何去何從。此外，對那些整體都較為落后、沒有經(jīng)濟增長極點但卻又極具土地整理潛力的省份來說，通過推行增減掛鉤政策節(jié)余指標跨縣域交易、實現(xiàn)省域范圍內(nèi)土地資源優(yōu)化配置充滿困難與挑戰(zhàn)。

5.增減掛鉤結(jié)余指標交易價格省際差距較大，間接表明土地要素并未在全國范圍內(nèi)達到最優(yōu)配置

統(tǒng)一市場應當具備要素自由流動、要素價格趨于一致的特點。然而在2016-2021年安徽省增減掛鉤節(jié)余指標平均出讓價格為38.17萬元/畝，廣西僅為25.71萬元/畝。顯然，成交單價如此巨大的差異源自兩個省份自身發(fā)展水平的不同?？梢韵胂?，如果土地要素能夠在全國統(tǒng)一市場范圍內(nèi)進行流轉(zhuǎn)交易，發(fā)達省份愿意向欠發(fā)達地區(qū)支付的價格將遠大于落后地區(qū)省域范圍內(nèi)最發(fā)達經(jīng)濟體所愿意支付的價格，價格機制將會最敏感且最有效地將土地要素在全國范圍內(nèi)進行配置，使得土地資源能夠發(fā)揮出更大效用。

6.增減掛鉤節(jié)余指標省域范圍內(nèi)跨縣流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)半市場化交易的特征

市場化交易是用價格自由調(diào)節(jié)產(chǎn)品供需平衡狀態(tài)的一種交易模式。增減掛鉤節(jié)余指標省域范圍內(nèi)跨縣域交易并非一種完全的市場化交易。一是因為各省份在制定規(guī)則時，往往會出臺相關(guān)指導價格。如廣西2016年在《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余周轉(zhuǎn)指標交易暫行細則》中規(guī)定增減掛鉤節(jié)余周轉(zhuǎn)指標的交易起始價不得低于10萬元/畝，并于2020年《廣西壯族自治區(qū)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標交易辦法》將起始價提高到25萬元/畝。表面上這是指導價格，但在交易過程中，卻往往成為實際成交價格。例如，2021年廣西的平均成交價格為25.27萬元/畝，基本上就是文件中所給出的指導價格。二是因為各省份可通過各種手段來調(diào)節(jié)發(fā)達地區(qū)對增減掛鉤節(jié)余指標的需求。在原國土資源部《關(guān)于進一步運用增減掛鉤政策支持脫貧攻堅的通知》（國土資發(fā)〔2017〕41號）中，提到要“適當減少節(jié)余指標流入地區(qū)新增建設用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標，”說明省級政府可以通過降低發(fā)達地區(qū)新增建設用地指標的方式來提高其對增減掛鉤節(jié)余指標的需求。

7.由親富性到兼具親富性與親貧性，實現(xiàn)了發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的雙贏

如果說增減掛鉤政策規(guī)定項目只能在縣域范圍內(nèi)進行的第一階段使得該政策具有親富性，那么在允許省域范圍內(nèi)跨縣域交易的階段則同時體現(xiàn)了親富性與親貧性。一方面，發(fā)達地區(qū)能夠通過購入節(jié)余指標獲得土地發(fā)展權(quán)，讓城鎮(zhèn)的發(fā)展不受限于土地規(guī)模；另一方面，欠發(fā)達地區(qū)參與政策的積極性、可享受到的政策紅利也得到了提高。正如前文的例子所展示的，在增減掛鉤項目只能在縣域內(nèi)選址進行時，安徽省2015年10個貧困縣僅使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標375.05畝，占當年全省周轉(zhuǎn)指標（4278.30畝）不到10%，但當節(jié)余指標可以在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)后，2018年這10個貧困縣流轉(zhuǎn)了22319.63畝節(jié)余指標。這充分說明在允許跨縣域交易后，落后地區(qū)更有動力、有激勵參與到增減掛鉤政策中來。此外，增減掛鉤政策使得欠發(fā)達地區(qū)政府在得到豐厚的財政轉(zhuǎn)移資金后，不僅能夠通過征地補償在短期內(nèi)直接促進農(nóng)民收入增加，還能通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)、帶動就業(yè)等方式在長期內(nèi)為農(nóng)民收入提供穩(wěn)定保障，在脫貧攻堅戰(zhàn)中發(fā)揮了積極作用。

四、省份對口協(xié)調(diào)（2018年至今）：東西部土地資源統(tǒng)籌，實現(xiàn)共同富裕

（一）實施背景

自吹響打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的號角以來，我國在2016年、2017年已分別有28、125個貧困縣提出脫貧摘帽申請，脫貧攻堅工作取得了初步勝利，但剩下的600多個貧困縣，貧困程度更深、貧困規(guī)模更大，是脫貧攻堅工作的“硬骨頭”和“最短板”。為了在2021年前決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅、全面建成小康社會，實現(xiàn)黨的第一個百年奮斗目標的偉大壯舉，黨和政府積極探索實踐，結(jié)合實際出臺了包括增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑等一系列超常規(guī)政策。

增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑政策的出臺，緣于中央政府在實踐過程中充分認識到了增減掛鉤政策的優(yōu)越性。據(jù)報道，2012-2017年，增減掛鉤項目收益返還農(nóng)村資金總額高達2753億元，項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均年收入提高了30%以上；僅2016年2月至2017年9月，省域范圍內(nèi)的節(jié)余指標流轉(zhuǎn)已使貧困地區(qū)獲得土地級差收益461億元，超過了同期中央財政對易地扶貧搬遷的投資規(guī)模①引自http：//news.cctv.com/2017/12/06/ARTINm0PqDZIMbfX2UUAxGDl171206.shtml。。但是正如前文所說，省域范圍內(nèi)增減掛鉤政策的幫扶上限取決于省域范圍內(nèi)的最發(fā)達經(jīng)濟體，對于那些自身經(jīng)濟實力較差的省份，想要通過內(nèi)部幫扶的形式徹底讓貧困地區(qū)脫離貧困，其可行性與成功率都較低。因此，貫徹先富帶后富精神、實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑政策應運而生。

（二）政策內(nèi)容

2017年11月原國土資源部《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的意見》（國土資規(guī)〔2017〕10號）提出要拓展增減掛鉤政策，“深度貧困地區(qū)節(jié)余的增減掛鉤指標在東西部扶貧協(xié)作和對口支援框架內(nèi)跨省域流轉(zhuǎn)使用”。緊接著2018年國務院就出臺了《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》（國辦發(fā)〔2018〕16號）（后文簡稱《管理辦法（2018）》），明確“三區(qū)三州”及其他深度貧困縣增減掛鉤節(jié)余指標可跨省域調(diào)劑使用②“三區(qū)”是指西藏自治區(qū)和青海、四川、甘肅、云南四省藏區(qū)及南疆的和田地區(qū)、阿克蘇地區(qū)、喀什地區(qū)、克孜勒蘇柯爾克孜自治州四地區(qū)；“三州”是指四川涼山州、云南怒江州、甘肅臨夏州。，由國家下達調(diào)劑任務，確定調(diào)劑價格標準，統(tǒng)一資金收取和支出，實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌、精準扶貧的目標。

隨著我國取得了脫貧攻堅戰(zhàn)的偉大勝利，推進鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅有效銜接成為了“十四五”時期的重要目標。2021年自然資源部出臺了《鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接過渡期內(nèi)城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑管理辦法》（自然資發(fā)〔2021〕178號）（后文簡稱《管理辦法（2021）》），相較于《管理辦法（2018）》，政策做出了如下調(diào)整：

1.跨省域節(jié)余指標交易不再由國家下達調(diào)劑任務，而是在省際協(xié)商基礎(chǔ)上由國家統(tǒng)籌跨省域調(diào)劑使用。

2.財政資金不再經(jīng)中央統(tǒng)收統(tǒng)支，由相關(guān)省份自行對接。

3.強調(diào)對耕地的保護。相較于《管理辦法（2018）》中要求的“宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”復墾原則，《管理辦法（2021）》中明確指出，“調(diào)出的節(jié)余指標，必須來源于增減掛鉤拆舊復墾產(chǎn)生的、可長期穩(wěn)定利用的耕地”。

（三）階段性特征

隨著節(jié)余指標可在省份之間流轉(zhuǎn)，增減掛鉤政策在全國范圍內(nèi)打破了土地要素空間流動限制，圖2中土地要素流動路徑Ⅲ得以實現(xiàn)。在此階段增減掛鉤政策表現(xiàn)出了以下四點特征。

1.促進了土地要素的跨省域流轉(zhuǎn)，土地資源的配置效率得到進一步提升，為全國統(tǒng)一的土地要素市場建設奠定了基礎(chǔ)

盡管現(xiàn)階段的增減掛鉤政策所允許的節(jié)余指標交易限于（原）深度貧困地區(qū)和扶貧協(xié)作、對口支援省份之間，但這一舉措相較于上一階段的省域內(nèi)流轉(zhuǎn)，再一次打破了空間的限制，讓土地要素能夠在更大的空間范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)起來。將（原）深度貧困地區(qū)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到國內(nèi)最發(fā)達地區(qū)，土地資源的使用效率得到極大提升。且隨著在部分區(qū)域?qū)嵭械墓?jié)余指標跨省域流轉(zhuǎn)機制的成熟與完善，有理由相信在不久的將來我國能夠建立相對完善的全國統(tǒng)一的土地要素市場。

2.（原）貧困縣所獲增減掛鉤政策收益不再受限于省內(nèi)發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展情況，增減掛鉤政策助力脫貧攻堅效果顯著，先富帶后富的共同富裕思想得到進一步體現(xiàn)

雖然增減掛鉤政策省域內(nèi)節(jié)余指標流轉(zhuǎn)交易已為部分貧困地區(qū)送去了“及時雨”，助力貧困地區(qū)脫貧攻堅，但是該政策仍在部分省份進展緩慢。例如，甘肅省于2019年才首次進行了增減掛鉤節(jié)余指標省內(nèi)流轉(zhuǎn)交易①引自《甘肅城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標首次在首域內(nèi)流轉(zhuǎn)》：“甘肅蘭州新區(qū)以總價1.64億元的價格從鎮(zhèn)原縣和環(huán)縣共購得增減掛鉤節(jié)余指標1306畝，其中鎮(zhèn)原縣866畝，環(huán)縣440畝”，http：//www.gov.cn/xinwen/2019-01/22/content_5360050.htm。，且涉及的交易量及交易總額都較小。然而在同一年甘肅通過跨省域節(jié)余指標調(diào)劑獲得523014萬元資金②數(shù)據(jù)源自財政部《關(guān)于下達2019年土地指標跨省域調(diào)劑收入安排的支出預算的通知》（財預〔2019〕111號）。，表明甘肅省省域內(nèi)節(jié)余指標交易不活躍的原因并非土地整理潛力的欠缺，而是其省份整體經(jīng)濟實力不佳，省內(nèi)的發(fā)達地區(qū)無力向欠發(fā)達地區(qū)進行幫扶。因此通過將增減掛鉤政策拓寬到省域間節(jié)余指標流轉(zhuǎn)，能夠讓增減掛鉤政策平衡區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)先富帶后富的作用得到進一步發(fā)揮。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，2018年、2019年19個深度貧困地區(qū)所在省份分別調(diào)出節(jié)余指標19.43萬畝、20.88萬畝，可獲得調(diào)劑資金607.28億元、647.30億元③引自新聞報道《自然資源部助力脫貧攻堅成效綜述》，http：//www.mnr.gov.cn/dt/ywbb/201910/t20191017_2471911.html。，已超過中央財政補助地方專項扶貧資金的一半④2018年、2019年中央財政補助地方專項扶貧資金總額分別為1060.95億元和1260.95億元。，充分體現(xiàn)了增減掛鉤政策在脫貧攻堅中所發(fā)揮的重要作用。

3.從政府性基金預算收入到一般公共預算收入，從中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支到相關(guān)省份自行對接，省域間橫向轉(zhuǎn)移支付體系初步建立

2014年財政部在《關(guān)于城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點有關(guān)財稅政策問題的通知》（財綜〔2014〕7號）中規(guī)定，省域內(nèi)跨縣域交易的增減掛鉤節(jié)余指標收益是計入政府性基金收入中的國有土地使用權(quán)出讓收入科目。2018年財政部在《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標跨省域調(diào)劑資金收支管理辦法》（財綜〔2018〕40號）則規(guī)定將節(jié)余指標資金計入到一般公共預算收支中，指標流入方計入一般公共預算轉(zhuǎn)移性支出中的“2300602專項上解支出”，指標流出方計入一般公共預算轉(zhuǎn)移性收入的“1100208結(jié)算補助收入”科目。從政府性基金預算收入到一般公共預算收入，反映了中央政府將增減掛鉤節(jié)余指標交易收入納入常規(guī)化管理的導向。盡管《管理辦法（2021）》中規(guī)定相關(guān)資金仍由一般公共預算轉(zhuǎn)移性收入和支出科目反映，但在此過程中中央政府不再直接參與，而是由省份自行對接完成節(jié)余指標的相關(guān)交易與資金結(jié)轉(zhuǎn)，同級政府間進行橫向轉(zhuǎn)移支付的體系初步建立。

4.增減掛鉤節(jié)余指標跨省域交易體現(xiàn)出了非市場化交易的特征

在脫貧攻堅階段，增減掛鉤政策跨省域交易是中央為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)而發(fā)布的超常規(guī)政策，因此中央政府會帶著政治目的統(tǒng)一下達指標調(diào)劑任務。盡管此舉違背了市場化交易原則，但在中央政府主導下進行的統(tǒng)籌交易能夠保證交易價格、交易量的確定性，從而保證發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)進行財政轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定性。在脫貧攻堅戰(zhàn)取得勝利后，中央政府不再硬性下達調(diào)劑指標，由省份自行進行交易。這體現(xiàn)了中央已在逐步推動增減掛鉤節(jié)余指標交易的市場化改革，加快土地要素市場化配置機制的建設。但在價格方面，中央政府一直沒有放松管制，無論在《管理辦法（2018）》還是《管理辦法（2021）》中，都對節(jié)余指標交易價格進行了明確規(guī)定：對于節(jié)余指標調(diào)出方，復墾為一般耕地的30萬元/畝（《管理辦法（2018）》中還包括其他農(nóng)用地），復墾為高標準農(nóng)田的40萬元/畝；對于節(jié)余指標調(diào)入方，北京、上海70萬元/畝，天津、江蘇、浙江、廣東50萬元/畝，福建、山東等其他省份30萬元/畝。因此現(xiàn)階段的增減掛鉤節(jié)余指標跨省域交易仍是一種非市場化交易。

五、改革展望：建設全國統(tǒng)一土地要素市場，完善中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度

自2004年首次提出要將城鎮(zhèn)建設用地的增加與農(nóng)村建設用地的減少相掛鉤，增減掛鉤政策在我國已經(jīng)實施了近20個年頭。從掛鉤項目僅在縣域內(nèi)實施，到節(jié)余指標可在省域范圍內(nèi)自由交易，再到全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌交易，增減掛鉤政策在實踐過程中不斷改進與優(yōu)化，成為了我國土地要素市場化改革的先鋒軍，并在此過程中逐步體現(xiàn)其作為財政橫向轉(zhuǎn)移支付載體的優(yōu)越性。盡管中國暫未形成一套完整且規(guī)范化的橫向轉(zhuǎn)移支付體系，但學者普遍認為中國現(xiàn)行的對口支援、生態(tài)橫向補償制度，已經(jīng)具備橫向轉(zhuǎn)移支付制度的基本特征（石紹賓和樊麗明，2020；楊世能，2018）。相較于對口支援、生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付，本文認為將增減掛鉤政策節(jié)余指標流轉(zhuǎn)模式規(guī)范化為中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度更具有可行性。

首先，增減掛鉤政策能夠在全國范圍內(nèi)實施，意味著以此為基石建立的中國式橫向轉(zhuǎn)移支付制度可以在全國范圍內(nèi)推行。對口支援可分為應急性支援（如支援地震災區(qū)）和常態(tài)化支援（如援疆、援藏）（李楠楠，2020）。前者只是在特殊情況下對災區(qū)進行的緊急援助，后者的援助對象多為少數(shù)民族邊疆地區(qū)，是國內(nèi)公認的發(fā)展落后地區(qū)，因而其援助過程能受到社會各界廣泛認可。但如果將對口支援模式在全國范圍內(nèi)展開，哪些地區(qū)應作為橫向轉(zhuǎn)移支付的貢獻者，哪些地區(qū)應成為受益者，將會具有很大爭議，不具有現(xiàn)實可操作性。生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付則更加具有地域特色?，F(xiàn)階段實施的生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移支付通常是針對流域的治理，因為水質(zhì)是較為容易檢測到的環(huán)保指標。對于界內(nèi)沒有河流的區(qū)域，就會被直接排除在橫向轉(zhuǎn)移支付的實施范圍之外。即使后期能夠通過技術(shù)進步，解決其他環(huán)境保護指標測量的難題，納入更多的環(huán)保指標，但是環(huán)境保護的影響對象往往具有區(qū)域性特征，即對鄰近地區(qū)才會產(chǎn)生最顯著和直接的影響，一旦地區(qū)內(nèi)整體經(jīng)濟實力欠佳，很難在區(qū)域內(nèi)部找出橫向轉(zhuǎn)移支付的財政資金貢獻者。增減掛鉤政策則不同，其交易的對象是土地發(fā)展權(quán)，這是每塊土地都固有的權(quán)利，因而能夠使橫向轉(zhuǎn)移支付制度覆蓋到全國任意區(qū)域。

其次，增減掛鉤政策是以增減掛鉤節(jié)余指標為載體，對土地發(fā)展權(quán)進行交易的橫向轉(zhuǎn)移支付模式，其交易標的明確且處在可控范圍內(nèi)。對口支援雖然符合傳統(tǒng)橫向轉(zhuǎn)移支付的無償特征，但是在政策實施過程中會出現(xiàn)負向激勵情況，且如何確定橫向轉(zhuǎn)移支付資金的貢獻方仍是難題。生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付雖然能夠以環(huán)境保護作為交易對象，但環(huán)保效果如何評估與監(jiān)督、轉(zhuǎn)移支付金額如何確定等，都可能引發(fā)諸多爭議。增減掛鉤政策節(jié)余指標流轉(zhuǎn)模式則不同，其交易標的明確為土地發(fā)展權(quán)，交易過程可由多個節(jié)余指標流入方與流出方進行自由競價，通過市場決定交易價格，充分發(fā)揮市場機制在資源配置效率上具有的優(yōu)勢。此外，中央政府可以通過調(diào)整城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標的分配，對橫向轉(zhuǎn)移支付過程進行總量控制，加強橫向轉(zhuǎn)移支付與縱向轉(zhuǎn)移支付制度的協(xié)調(diào)配合，建立健全符合新時代特征的現(xiàn)代化財政體制。

最后，增減掛鉤政策不僅將土地外部性內(nèi)在化，優(yōu)化了土地要素在城鄉(xiāng)間、區(qū)域間的配置，更具有先富帶后富、城市反哺農(nóng)村的重要意義。增減掛鉤政策將農(nóng)村集體建設用地復墾為耕地，實質(zhì)上是限制了土地的用途，剝奪了未來土地發(fā)展的權(quán)利。但這一過程保障了全國人民的糧食安全，社會邊際收益遠大于私人邊際成本，產(chǎn)生了顯著的正外部性。因而通過增減掛鉤政策節(jié)余指標流轉(zhuǎn)，讓土地發(fā)展權(quán)受損地區(qū)得到補償，將部分外部性內(nèi)在化，有助于加強對耕地的保護。此外，主動放棄土地未來發(fā)展權(quán)利的地區(qū)，通常是那些地理位置偏僻、生態(tài)資源匱乏、不適宜生產(chǎn)生活的落后地區(qū)。放棄土地未來發(fā)展權(quán)利是地方政府在衡量土地未來發(fā)展帶來的收益與增減掛鉤節(jié)余指標流入收益后進行的決策。轉(zhuǎn)入土地發(fā)展權(quán)的地區(qū)，則通常是那些經(jīng)濟發(fā)達而新增建設用地面積受限的區(qū)域，這些區(qū)域新增建設用地帶來的收益大于流入增減掛鉤節(jié)余指標所需要付出的成本。通過發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)就土地發(fā)展權(quán)交易進行橫向轉(zhuǎn)移支付，符合各區(qū)域利益最大化原則，并實現(xiàn)了發(fā)達地區(qū)帶動欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展的目標。

因此本文認為我國未來可利用增減掛鉤節(jié)余指標模式促進全國統(tǒng)一土地要素市場與橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建設，但仍需要在以下方面進行完善：

（一）明確增減掛鉤政策交易對象及其衡量方式。首先要認識到增減掛鉤政策交易的不是規(guī)劃指標，而是土地自身所具有的發(fā)展權(quán)，在此基礎(chǔ)上需要進一步確立如何衡量土地發(fā)展權(quán)。從國外的實踐來看，土地發(fā)展權(quán)的衡量不僅可包括面積，還可涵蓋容積率或建筑密度等。以美國馬里蘭州南部卡爾弗特縣為例，該縣將土地分為了農(nóng)村農(nóng)業(yè)區(qū)、農(nóng)村社區(qū)、居住區(qū)和城鎮(zhèn)中心區(qū)，在未引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移之前，這4個區(qū)域允許的建筑密度分別為0.2單位/英畝、0.2單位/英畝、1單位/英畝、4單位/英畝。1981年該縣引入土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移交易，農(nóng)村農(nóng)業(yè)區(qū)可將土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移到其他區(qū)域，在交易后農(nóng)村社區(qū)、居住區(qū)和城鎮(zhèn)中心區(qū)的最大建筑密度可以達到0.5單位/英畝、4單位/英畝、14單位/英畝（McConnell et al.，2006）。

從我國的實際情況來看，北上廣深等最發(fā)達地區(qū)所購入的相同面積土地所能獲得的收益肯定大于其他城市，這意味著這些地區(qū)用同樣的成本可獲得更大的收益，或?qū)е屡c其他地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展差距不減反增。因此在指標交易時將建筑密度考慮進來不失為一種方法。在交易過程中，針對每單位指標，不僅規(guī)定其直接可用的土地面積，還規(guī)定其上可以容納的建筑面積。購入方在使用指標時，必須同時滿足不超過土地面積和建筑面積的規(guī)定，如果超出其中一個，則需要購入更多指標。這樣不僅能保證購入指標方的收益與成本成正比，還能實現(xiàn)“富得多幫得多”的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展局面。

（二）逐步擴寬交易范圍。一是要擴寬指標的產(chǎn)生渠道?，F(xiàn)階段增減掛鉤政策所交易的主要是原貧困地區(qū)所產(chǎn)生的節(jié)余指標，但在建立全國統(tǒng)一大市場的指導思想下，隨著戶籍制度的改革、公共服務均等化的推行等，勞動力加速流入城鎮(zhèn)、農(nóng)村人口快速城鎮(zhèn)化的發(fā)展已是必然趨勢。可以預見，隨著農(nóng)村勞動力的繼續(xù)外流，農(nóng)村空心化的情況會愈發(fā)嚴重，宅基地閑置增多，即使經(jīng)濟基礎(chǔ)良好的農(nóng)村地區(qū)也將具備較大的土地整理潛力。因此可以逐步放開指標必須來自原貧困地區(qū)的限制。此外，隨著農(nóng)村土地整理潛力被開發(fā)殆盡，還可將指標的來源拓展到低效利用的城鎮(zhèn)建設用地，尤其是對“鬼城”“空城”進行土地整理。通過放寬指標的來源限制，土地要素市場將從農(nóng)村與城市之間拓展到城市與城市之間，真正實現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地要素市場的統(tǒng)一。

二是要拓寬指標的利用渠道，逐步用增減掛鉤指標代替新增建設用地計劃指標的分配。《土地利用年度計劃管理辦法》（2016年第三次修訂版）規(guī)定，我國的土地利用年度計劃指標包括：新增建設用地計劃指標、土地整治補充耕地計劃指標、耕地保有量計劃指標、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標。其中新增建設用地計劃指標和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標都要求新增建設用地的擴張需要保證占用耕地與補充耕地的平衡，但前者通常是通過開墾未利用土地，而后者則是通過將農(nóng)村建設用地復墾為耕地來實現(xiàn)。此外，前者會使得建設用地面積總量擴大，而后者則能保持建設用地面積總量不變，通過流動與置換，使得土地資源的配置效率得到提高。過去為了提高增減掛鉤節(jié)余指標收益，原國土資源部已經(jīng)“適當減少節(jié)余指標流入地區(qū)新增建設用地安排，經(jīng)營性用地盡量要求使用增減掛鉤指標”，這一舉措使得指標購入方的土地增值收益能夠盡可能多地轉(zhuǎn)移到指標賣出方。通過逐步用增減掛鉤指標代替新增建設用地計劃指標的分配，既能完成我國建設用地總量規(guī)模不擴大的目標，又能加速發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)的橫向財政轉(zhuǎn)移支付，還能夠提升土地資源在全國范圍內(nèi)的配置效率。

（三）確定交易主體。當交易指標的來源不再局限于“三區(qū)三州”或原深度貧困地區(qū)，交易主體也將擴展到全國范圍內(nèi)所有區(qū)縣。但現(xiàn)階段所進行的跨省域節(jié)余指標交易中，大部分是由省級政府出面進行協(xié)商，再將相關(guān)指標進行下放。這一過程中，既可能出現(xiàn)省級政府強行向縣級政府下達指標，也可能出現(xiàn)因交流不暢或逐層審批等原因?qū)е聟^(qū)縣無法及時賣出或購入節(jié)余指標的情況。相較于省級政府，市縣級政府應當更了解區(qū)域內(nèi)部土地資源的利用情況，具有更多的信息優(yōu)勢，因此將市縣級政府作為交易主體更為合理。

（四）設計以自由競價為核心的交易規(guī)則。近年來，我國一直在致力于推進要素市場化配置體制機制建設，其中股票市場可以說是較為完善且成熟的自由交易市場，因此建議在土地要素市場中借鑒股票市場交易的集合競價方式進行價格確定，具體實施步驟如下。

第一，將交易的增減掛鉤節(jié)余指標換算成標準耕地面積和建筑物面積。根據(jù)《耕地質(zhì)量等級》（GB/T 33469-2016），我國耕地根據(jù)質(zhì)量由高到低可劃分為一至十等。為了方便交易，可以將不同等級的耕地根據(jù)系數(shù)換算成一等，如10畝十等耕地可折算為1畝一等耕地。此處僅為換算方式的說明，具體的換算系數(shù)需要由相關(guān)部門聯(lián)合專家進行合理劃定。建筑物面積則可依據(jù)中國城鎮(zhèn)單位面積上所修建的平均建筑面積進行確定。

第二，參考股市交易方法采用集合競價機制。指標交易雙方在規(guī)定的時間內(nèi)在統(tǒng)一交易平臺中分別報出賣價和買價，根據(jù)成交量最大原則確定指標交易標準價，報價大于標準價的買方訂單和報價小于標準價的賣方訂單全程可以成交。結(jié)合表1進行說明。當報價為55萬元/畝時，除了報價恰為55萬元/畝的買方b愿意購入，愿意出60萬元/畝的買方a也會愿意購入，買方需求量為100+100=200畝。但此時只有賣價小于等于55萬元/畝的賣方愿意出售指標，合計50+100+200=350畝。綜合買賣雙方，可以得出成交量為200畝。同理可以計算出其他不同價格時的可成交量。根據(jù)成交量最大原則，標準價格設定為50萬元/畝，此時指標是由賣方D賣出了200畝、C賣出了100畝，買方a、b都購入100畝，買方c購入100畝①需要說明的是，報出同樣價格的買方或賣方可能不止一個縣域。例如，這里的買方c可能是由2個縣在50萬元/畝的價格上分別愿意賣出120畝、80畝。那么此時c購入的100畝，可以按比例分攤到這兩個縣城中，即分別購入60畝和40畝。。通過集合競價機制，在保證交易市場透明的同時，讓交易雙方能夠根據(jù)指標對自己的真實收益與成本進行報價，充分體現(xiàn)價格市場交易制度的優(yōu)勢。以上只是簡單的機制設計，更多細節(jié)需要進一步完善優(yōu)化。

表1 集合競價交易表

（五）中央政府建立統(tǒng)一交易平臺。為了充分發(fā)揮要素市場化配置機制的優(yōu)勢，中央政府將不會直接參與到增減掛鉤節(jié)余指標交易的競價過程，但其應當在交易過程中扮演重要的“守夜人”角色。通過建立統(tǒng)一的交易平臺，中央政府不僅需要承擔前置審批、委托申請、信息發(fā)布、組織交易、成交簽約、價款結(jié)算、交易鑒證以及權(quán)屬變更等輔助性工作，更重要的是發(fā)揮監(jiān)管作用：既要核查指標賣出方復墾耕地是否達標，還要監(jiān)督指標買入方是否合理使用節(jié)余指標，是否超過了土地規(guī)劃的限制等。這也意味著中央政府需要提前制定一套完善的規(guī)章制度，能夠在交易前給予地方政府引導，并對交易過程中出現(xiàn)的違規(guī)行為進行合理處罰與及時糾偏。

增減掛鉤政策作為土地發(fā)展權(quán)交易在我國的一次特色實踐，無論是在促進農(nóng)村地區(qū)發(fā)展、改善土地要素配置效率，還是在實現(xiàn)“先富帶后富”、建立橫向轉(zhuǎn)移支付體系方面，都是重要的制度性嘗試。通過增減掛鉤政策的不斷改進與完善，未來我國可以以增減掛鉤節(jié)余指標交易為模板，將可交易的土地權(quán)益進一步擴大，構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地要素市場與橫向轉(zhuǎn)移支付體系。但也要意識到，現(xiàn)階段節(jié)余指標交易是一次性買斷制，橫向轉(zhuǎn)移支付帶來的資金并不是可持續(xù)的，通過優(yōu)化機制或?qū)⑵渌恋貦?quán)益納入全國統(tǒng)一市場交易中，或?qū)⑻剿鞒隹沙掷m(xù)發(fā)展的橫向轉(zhuǎn)移支付體系。例如，將耕地保有量納入全國統(tǒng)一土地要素市場，允許地區(qū)之間進行耕地保有量的自由交易。在此情況下深圳可將4.03萬畝耕地保有量指標轉(zhuǎn)移到西部農(nóng)業(yè)大縣，且不同于增減掛鉤節(jié)余指標的一次性買斷，深圳每年都需為這些區(qū)縣承擔的額外耕地保有量提供財政資金。此舉將不僅可以保證橫向轉(zhuǎn)移支付的可持續(xù)性，也在保證糧食安全的前提下，提升了全國土地要素的配置效率和耕地的集約化規(guī)?；盟?。