肖 靜 張靜怡

（武漢理工大學(xué)法學(xué)與人文社會(huì)學(xué)院,湖北 武漢 430000）

國際金融危機(jī)爆發(fā)之后，西方發(fā)達(dá)國家為了應(yīng)對(duì)此次危機(jī)，紛紛推出了科技創(chuàng)業(yè)和技術(shù)創(chuàng)新政策，推動(dòng)新一輪的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新突破，以找到促進(jìn)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)力。這場技術(shù)變革也被稱為“第四次科技革命”，是繼蒸汽技術(shù)革命（第一次工業(yè)革命）、電力技術(shù)革命（第二次工業(yè)革命）、信息技術(shù)革命（第三次工業(yè)革命）后的又一次科技革命。通過總結(jié)國內(nèi)外對(duì)第四次科技革命的描述，可以確定它是以互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)化、工業(yè)智能化、工業(yè)一體化為代表，以人工智能、清潔能源、無人控制技術(shù)、量子信息技術(shù)以及生物技術(shù)為主的全新技術(shù)革命[1]。

技術(shù)創(chuàng)新能力是中國全面技術(shù)創(chuàng)新的重要核心，如果能夠把握第四次科技革命的機(jī)會(huì)，圍繞戰(zhàn)略性技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域進(jìn)行突破，則有可能實(shí)現(xiàn)彎道超車和創(chuàng)新引領(lǐng)。2016年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》提出到2020年進(jìn)入創(chuàng)新型國家行列；到2030年躋身創(chuàng)新型國家前列；到2050年建成世界科技創(chuàng)新強(qiáng)國，成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地[2]。2022年10月16日，黨的二十大報(bào)告指出：“完善科技創(chuàng)新體系，加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，深入實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，不斷塑造發(fā)展新動(dòng)能新優(yōu)勢”[3]。武漢市作為全國第五個(gè)科技創(chuàng)新中心，是國家未來科技創(chuàng)新發(fā)展的主力，因而系統(tǒng)梳理武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策十分必要。

1 武漢市現(xiàn)行科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策理論分析框架

陳振明等（2007）認(rèn)為，針對(duì)不同的政策目標(biāo)，不同政策工具的選擇、組合和運(yùn)用會(huì)對(duì)政策實(shí)施結(jié)果產(chǎn)生重大的影響，而且政策目標(biāo)本身也是政策工具選擇的主要影響因素，兩者是相互配合和補(bǔ)充的關(guān)系[4]。而在對(duì)現(xiàn)有政策的研究中，大多數(shù)學(xué)者從政策工具和政策目標(biāo)的維度出發(fā)對(duì)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，并沒有反映出政策客體在其中的影響。張耀坤等（2021）在對(duì)已有政策研究的梳理和總結(jié)后強(qiáng)調(diào)，政策主體在制定和實(shí)施政策時(shí)，除了要根據(jù)各類政策工具之間的客觀關(guān)系，還應(yīng)該考慮到政策客體的特征，要將它們有機(jī)地結(jié)合起來，形成功能互補(bǔ)的政策合力，發(fā)揮出理想的政策效應(yīng)[5]。本文將政策客體加入研究框架，從政策工具、政策客體、政策目標(biāo)三個(gè)維度構(gòu)建武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的三維分析框架，如圖1所示。

圖1 科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系三維分析框架

1.1 政策工具維度

我國學(xué)者張成福（2001）認(rèn)為，政策工具是組成政策體系的重要元素，是政府將其實(shí)質(zhì)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行為的路徑和機(jī)制[6]。國內(nèi)外從不同視角對(duì)政策工具進(jìn)行了不同的劃分，其中Rothwell（1985）的分類標(biāo)準(zhǔn)最為典型并被廣泛應(yīng)用，即將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型[7]。本文參照Rothwell的分類標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的概念和動(dòng)力機(jī)制研究，將科技創(chuàng)新相關(guān)政策工具分為供給型政策工具、需求型政策工具和環(huán)境型政策工具。

創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)借用自然生態(tài)概念，本質(zhì)上是組織生態(tài)學(xué)的一個(gè)分支。趙永慧（2019）認(rèn)為，從動(dòng)力機(jī)制上看，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)該包含資源生成與整合機(jī)制、資源互換機(jī)制、組織匯聚機(jī)制[8]。因此，科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策應(yīng)該圍繞構(gòu)建科技創(chuàng)業(yè)生態(tài)的動(dòng)力機(jī)制來設(shè)計(jì)，具體政策工具如表1所示。

表1 政策工具的類型名稱

供給型的政策工具主要指政府通過對(duì)技術(shù)、資金、基礎(chǔ)設(shè)施等要素的支持來增加供給，促進(jìn)資源整合與組織匯聚，增加科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的吸引力。

需求型的政策工具主要指政府通過采購、成果獎(jiǎng)勵(lì)等措施，促進(jìn)資源生成與資源互換，拓寬科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展路徑，減少發(fā)展的阻礙。

環(huán)境型的政策工具主要指政府通過建立金融體系、稅收優(yōu)惠、法規(guī)管制等措施，吸引高新技術(shù)匯聚，降低科技創(chuàng)新門檻，促進(jìn)資源整合與組織匯聚。

1.2 政策目標(biāo)維度

上文提及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的動(dòng)力機(jī)制應(yīng)該包含資源生成與整合機(jī)制、資源互換機(jī)制、組織匯聚機(jī)制[8]，因此按照這個(gè)基本思路研究科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的目標(biāo)，即在特定的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)條件下，在空間開放、創(chuàng)新激勵(lì)和優(yōu)化服務(wù)的基本要求下，推動(dòng)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)主體協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)科技創(chuàng)業(yè)資源生成、整合和科技創(chuàng)新成果的高效轉(zhuǎn)化，促進(jìn)創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展成長，建立起武漢及周邊地區(qū)的科技創(chuàng)新生態(tài)。結(jié)合第四次科技革命的創(chuàng)新需求，本文將政策目標(biāo)細(xì)化為促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新、優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境、建立多樣化融資渠道、組建人才隊(duì)伍（見表2）。

表2 政策目標(biāo)及含義

1.3 政策客體維度

科技創(chuàng)新的政策客體是指相關(guān)政策所作用的對(duì)象，即施政群體[5]。政府、企業(yè)、高校、投融資機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等都是科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的主要組成部分，承擔(dān)著非常重要的角色，針對(duì)各政策客體的政策數(shù)量和力度直接決定了該客體在科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)建設(shè)中所能發(fā)揮的作用，因此政策客體也是政策分析中不可或缺的一環(huán)。本文將政策客體劃分為政府、創(chuàng)業(yè)主體、服務(wù)機(jī)構(gòu)、人才、公眾五種類別，具體描述如表3所示。

表3 政策客體的類型及含義

2 武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策量化分析

2.1 數(shù)據(jù)來源

為了保證權(quán)威性和準(zhǔn)確性，本文收集的政策文件均為湖北省政府、武漢市政府等有關(guān)部門發(fā)布的政策文件，包括條例、意見、通知、方案等，以“創(chuàng)新”“創(chuàng)業(yè)”“科技創(chuàng)新”和“科技創(chuàng)業(yè)”為關(guān)鍵詞，在“北大法寶”數(shù)據(jù)庫以及湖北省政府和武漢市政府官方網(wǎng)站進(jìn)行檢索和復(fù)核，共收集2013年至今十年間武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)建設(shè)相關(guān)文件76份，最終篩選得到有效文件49份。

對(duì)于這49份政策文件，首先將政策文本按照“政策編號(hào)-單元序號(hào)”的規(guī)則進(jìn)行編號(hào)；其次根據(jù)已建立的三維分析框架對(duì)政策文本進(jìn)行分類并統(tǒng)計(jì)頻數(shù)；最后由行政管理和創(chuàng)業(yè)管理兩位成員對(duì)政策文本編碼進(jìn)行復(fù)核，有異議的文本單元采用討論協(xié)商的方式形成統(tǒng)一意見，由導(dǎo)師審核，以保證數(shù)據(jù)準(zhǔn)確有效。編碼過程如表4所示。

表4 政策內(nèi)容編碼過程示例

2.2 實(shí)證研究與分析

2.2.1 政策工具維度分析

由圖2可以看出，武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策體系在整體上兼顧了三種政策工具，并且分布均衡。三種政策工具使用頻數(shù)占比均在33%左右，說明武漢市政府有意識(shí)平衡各種政策工具，但在細(xì)分工具上仍然可以看出明顯的傾向性。

圖2 政策工具維度的政策頻次統(tǒng)計(jì)

在供給型政策工具中，公共服務(wù)（42.86%）和基礎(chǔ)設(shè)施（38.57%）這兩種細(xì)分工具的占比較大，科技創(chuàng)新需要大量基礎(chǔ)設(shè)施和來自政府的資金、政策支持，而隨著科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的發(fā)展，人才也是創(chuàng)新必不可少的要素之一，因此人才引進(jìn)、主體培育工作還需要大幅加強(qiáng)。另一個(gè)要素就是資金，目前在各種金融政策中，主要還是依賴于政府的資金投入和稅收優(yōu)惠，但僅僅依靠政府投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此后續(xù)應(yīng)加強(qiáng)民間資本的引進(jìn)，建立多樣化融資渠道，讓高新技術(shù)研發(fā)擺脫資金困境。

在需求型政策工具中，成果獎(jiǎng)勵(lì)型工具（47.76%）使用較多，可以看出武漢市以往更多注重已經(jīng)研發(fā)成功的科技創(chuàng)新成果，常用資金獎(jiǎng)勵(lì)的方式來對(duì)科技創(chuàng)新進(jìn)行宣傳，以此提高創(chuàng)新主體的積極性。而政府采購（14.93%）方面的政策工具使用數(shù)量較少，沒有對(duì)市場起到很好的引導(dǎo)作用，未來的政策方向是推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研協(xié)同合作，推動(dòng)國際交流，鼓勵(lì)舉辦各種創(chuàng)新活動(dòng)，構(gòu)建多方協(xié)同創(chuàng)新的良好生態(tài)，政府主動(dòng)采購創(chuàng)新產(chǎn)品，做好市場引導(dǎo)。

在環(huán)境型政策工具中，法規(guī)管制型工具（42.03%）的使用遠(yuǎn)多于其他工具。作為一個(gè)簡單有效的政策工具，法規(guī)管制非常適用于這樣一個(gè)新的發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展生態(tài)體系的建立，對(duì)于管理者比較友好，但如果大量使用法規(guī)管制，也會(huì)讓科技創(chuàng)新失去活力，因此未來的政策方向是明確發(fā)展目標(biāo)，增加對(duì)相關(guān)主體的稅收優(yōu)惠力度，下放權(quán)力，共同營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境。

2.2.2 政策目標(biāo)維度分析

如圖3所示，總體來看以往的政策目標(biāo)重點(diǎn)在于促進(jìn)科技創(chuàng)新和科技創(chuàng)新環(huán)境的優(yōu)化，而關(guān)于人才和資金的針對(duì)性政策相對(duì)較少。以優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境和促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新為目標(biāo)的政策條文數(shù)量達(dá)141條，占比68.45%；而關(guān)于組建人才隊(duì)伍和建立多樣化融資渠道的政策均占約15%，有待進(jìn)一步豐富和完善。

圖3 各政策目標(biāo)中政策工具的使用情況

從各政策工具的使用情況來看，武漢市各目標(biāo)中政策工具的使用基本平衡。在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的目標(biāo)中，供給型政策工具的使用頻數(shù)明顯多于其他兩種，而在優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境、建立多樣化融資渠道和組建人才隊(duì)伍這三個(gè)目標(biāo)中，環(huán)境型政策工具的使用略多?？紤]到科技創(chuàng)新是近年來國家的新興戰(zhàn)略，在各方面均應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)環(huán)境的營造，而要想實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新，同樣需要政府的全面扶持，故該統(tǒng)計(jì)結(jié)果與武漢市目前的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀比較切合。未來政策在此基礎(chǔ)上，還需要向人才和資金方向傾斜。

2.2.3 政策客體維度分析

如圖4所示，從政策客體維度來看，政府對(duì)各客體的關(guān)注度有明顯差別。政策的第一作用對(duì)象是政府，占比39.8%。而從政策工具的使用頻數(shù)來看，針對(duì)各政策客體的特點(diǎn)都比較突出。針對(duì)政府使用的大多為環(huán)境型政策工具，需求型政策工具使用較少；針對(duì)人才、創(chuàng)業(yè)主體和服務(wù)機(jī)構(gòu)的政策工具使用呈現(xiàn)出相同的特征，即偏重需求型工具的使用而忽視環(huán)境型工具的使用；而針對(duì)公眾，僅有的4條均為供給型政策工具，需求型政策工具和環(huán)境型政策工具完全沒有。該分析結(jié)果基本符合政策制定的邏輯和現(xiàn)實(shí)情況，政府掌控全局，制定發(fā)展規(guī)劃，扶持重點(diǎn)行業(yè)，營造良好環(huán)境；人才、創(chuàng)業(yè)主體和服務(wù)機(jī)構(gòu)更多需要來自政府的激勵(lì)、引導(dǎo)和支持，以增進(jìn)行業(yè)之間的人才和技術(shù)交流，突破技術(shù)壁壘，降低研發(fā)成本，促進(jìn)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化；目前的主要問題在于對(duì)公眾的重視不夠。

圖4 對(duì)各類政策客體的政策工具使用情況

3 結(jié)論與建議

3.1 研究結(jié)論

在政策工具方面，武漢市目前的政策對(duì)各方面的考慮基本全面，對(duì)研發(fā)、投資、培訓(xùn)和成果轉(zhuǎn)化的各個(gè)環(huán)節(jié)都進(jìn)行了政策引導(dǎo)。由于武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，在具體的細(xì)分工具上，政府主要通過基礎(chǔ)設(shè)施支持、科技信息支持和資金支持等方面加大供給，利用各種行業(yè)法規(guī)等規(guī)范創(chuàng)業(yè)環(huán)境，提高科技創(chuàng)業(yè)主體的積極性，但是缺乏政府采購、海內(nèi)外交流合作和消費(fèi)市場培育等外界推動(dòng)力量，不利于科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的綜合發(fā)展。

在政策目標(biāo)方面，武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策目標(biāo)中促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境工作到位，但對(duì)于科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)資源，即人才和資金的引導(dǎo)和扶持政策稍顯缺乏，均表現(xiàn)出重環(huán)境型工具而輕需求型工具的問題，全面涵蓋資金、人才、創(chuàng)業(yè)主體、服務(wù)機(jī)構(gòu)等在內(nèi)的創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)仍需完善，政策目標(biāo)的引領(lǐng)作用發(fā)揮不足。

在政策客體方面，武漢市科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策的作用對(duì)象主要是政府，其次是創(chuàng)業(yè)主體和服務(wù)機(jī)構(gòu)，基本滿足短期內(nèi)的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)需求，但從長期來看，仍存在改進(jìn)的空間，對(duì)于高新技術(shù)人才，無論是福利方面還是資金支持方面都不甚理想，“重引進(jìn)、輕培養(yǎng)”的情況依然存在。除此之外，武漢市政策更多側(cè)重于高新技術(shù)企業(yè)、高校和科研院所等專業(yè)機(jī)構(gòu)，對(duì)民眾的關(guān)注度不夠，這也是未來政策的改進(jìn)方向。

3.2 政策建議

3.2.1 合理配置政策工具

對(duì)各類政策工具進(jìn)行合理的組合和運(yùn)用，發(fā)揮好政策工具對(duì)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的助推作用。第一，強(qiáng)化需求型政策工具。強(qiáng)化政府購買等政策工具，鼓勵(lì)海內(nèi)外交流合作，促進(jìn)各主體協(xié)作創(chuàng)新，促進(jìn)多元協(xié)同創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)的構(gòu)建。第二，增加環(huán)境型政策工具。加強(qiáng)金融支持和稅收優(yōu)惠政策的使用，鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目展開投資。第三，優(yōu)化供給型政策工具。加大對(duì)創(chuàng)新主體的供給力度，增加資金投入，強(qiáng)化教育培訓(xùn)、校企合作和人才引進(jìn)等政策。

3.2.2 完善政策目標(biāo)體系

現(xiàn)有的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策中與資金和人才相關(guān)的政策目標(biāo)較少，政府應(yīng)該提高重視程度。在資金方面，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)進(jìn)行扶持，通過給予一定的稅收優(yōu)惠來促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)投資行業(yè)規(guī)模的增長，增加風(fēng)險(xiǎn)投資的金額；創(chuàng)建重點(diǎn)行業(yè)和相關(guān)項(xiàng)目的專項(xiàng)基金，引導(dǎo)民間資本的投資方向；增加與高校聯(lián)合進(jìn)行創(chuàng)新研發(fā)企業(yè)的稅收優(yōu)惠力度，如對(duì)研發(fā)費(fèi)用給予一定加計(jì)扣除。在人才方面，加強(qiáng)對(duì)科技人才培養(yǎng)的支持，完善人才培養(yǎng)鏈條，優(yōu)化高校創(chuàng)業(yè)課程體系，理論結(jié)合實(shí)踐；加強(qiáng)與相關(guān)企業(yè)的聯(lián)系合作，建立產(chǎn)學(xué)研聯(lián)合培養(yǎng)模式，擴(kuò)展學(xué)生的知識(shí)面，使其了解上下游產(chǎn)業(yè)鏈；建立創(chuàng)業(yè)支持機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊(duì)伍。

3.2.3 提高各政策客體積極性

在以往的科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展中，政府承擔(dān)了大部分的責(zé)任，但僅依靠政府的力量是不夠的，加強(qiáng)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)各政策客體之間的交流溝通，是推動(dòng)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。第一，促進(jìn)科學(xué)普及。開放科學(xué)信息平臺(tái)，加強(qiáng)科技創(chuàng)新宣傳，激發(fā)民眾主動(dòng)研究科學(xué)著作的興趣，培養(yǎng)民眾的創(chuàng)新積極性。第二，拓寬民眾與科研機(jī)構(gòu)等研究主體的溝通渠道，建立需求反饋機(jī)制，鼓勵(lì)高校、企業(yè)等加強(qiáng)調(diào)研，了解公眾需求。第三，完善科技獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。近年來，武漢市配合國家關(guān)于科技獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)劃，形成以國家和省級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)為主，社會(huì)力量設(shè)立獎(jiǎng)項(xiàng)為輔的獎(jiǎng)勵(lì)體系。未來還需優(yōu)化科技獎(jiǎng)勵(lì)的審批流程，更多地引導(dǎo)社會(huì)資本設(shè)置科技獎(jiǎng)項(xiàng)，增加社會(huì)獎(jiǎng)項(xiàng)在獎(jiǎng)勵(lì)體系中的比重。