徐海飛 周旭健 何 恒 葉子菀

1.平湖市發(fā)展和改革局

2.浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院

0 引言

預算管理概念來源于財務制度，其強調(diào)對結(jié)果的預測和籌劃，對執(zhí)行過程的監(jiān)控，不斷對照完成情況和預算目標的差距，動態(tài)調(diào)整和完善，以最大程度地實現(xiàn)戰(zhàn)略目標。

我國在“十三五”正式實施能耗雙控制度，并在“十三五”規(guī)劃綱要中提出“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度，創(chuàng)新有償使用、預算管理、投融資機制，培育和發(fā)展交易市場”，在《“十三五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確了重點用能單位要圍繞能耗總量控制和能效目標，對用能實行年度預算管理?！笆濉比珖苄酱蠓岣撸茉聪M增速明顯趨緩，節(jié)能空間進一步壓縮，對用能管理水平精細化和科學化的要求越來越高。

步入“十四五”，在碳達峰碳中和的背景下，2021年9月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《完善能源消費強度和總量雙控制度方案》，明確提出“推動地方實行用能預算管理，建立用能預算管理體系，編制用能預算管理方案”；10月，國務院印發(fā)《2030年前碳達峰行動方案》，明確提出“推行用能預算管理”；12月，國務院印發(fā)《“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案》明確提出“推動科學有序?qū)嵭杏媚茴A算管理，優(yōu)化能源要素合理配置”。在碳達峰目標下，用能預算管理頻繁地出現(xiàn)在國家層面的重要文件中，用能預算管理對能耗雙控工作的重要性進一步凸顯。

浙江省是經(jīng)濟大省，也是能源消費大省，同時又是能源資源小省，高度重視節(jié)能對能源保障和經(jīng)濟社會發(fā)展的促進作用。現(xiàn)行節(jié)能管理制度對于浙江省社會經(jīng)濟發(fā)展的不確定性和區(qū)域能耗整體收支狀態(tài)缺乏靈活調(diào)度，節(jié)能工作步入深水區(qū)。浙江省迫切需要創(chuàng)新機制，提升能源資源使用效益，構(gòu)建更加精細科學的用能管理體系，目前正以試點等形式積極開展探索和研究。

1 浙江省用能預算管理發(fā)展情況

1.1浙 江省相關(guān)政策和規(guī)劃情況

浙江省早在2014年出臺了《關(guān)于我省推行用能預算化管理的意見》（浙經(jīng)信資源〔2014〕6號），探索推行用能預算化管理，初步建立了省、市、縣三級用能預算化管理體系。原省經(jīng)濟和信息化委員會要求各地結(jié)合實際逐年分配能源消費總量預算指標，將能源消費總量分解到重點用能單位，并明確責任，通過優(yōu)化能源和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高能源開發(fā)和轉(zhuǎn)換效率、強化節(jié)能降耗和能源需求側(cè)管理等措施，確保能源消費控制總量目標任務落實到位。而且，對本地年用能5 000 t以上的重點用能企業(yè)合理確定用能基數(shù)，核定年度用能總量，不得突破。隨著碳達峰碳中和戰(zhàn)略的實施，對用能精細化統(tǒng)計和管理提出更高要求，《浙江省能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃》提出“研究制定用能預算管理制度，推行重點領(lǐng)域用能預算管理”，《浙江省委省政府關(guān)于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的實施意見》提出“全面推行用能預算化管理，加強能源消費監(jiān)測預警”，正在制定《浙江省重點行業(yè)企業(yè)用能預算管理實施辦法（試行）》。

1.2試 點開展情況

浙江省已分別于2022年5月和7月分兩批開展11個地市重點行業(yè)企業(yè)用能預算管理試點工作。第一批試點在用能預算管理工作基礎(chǔ)較好的杭州、寧波、嘉興、金華、衢州、麗水6個設(shè)區(qū)市開展，試行一年。各試點市已完成重點行業(yè)企業(yè)年度基準能耗核定及月度用能計劃分解，6個設(shè)區(qū)市共2 488家重點企業(yè)均已完成基準能耗核定及月度用能計劃分解。試點行業(yè)范圍包括紡織業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、金屬冶煉和壓延加工業(yè)、化學原料和化學制品制造業(yè)、石油煤炭及其他燃料加工業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、化學纖維制造業(yè)等7個行業(yè)中年綜合能耗1 000 tce以上的企業(yè)。年綜合能耗1 000 tce以下的重點行業(yè)企業(yè)，由所在地節(jié)能主管部門根據(jù)實際情況，自行決定是否開展用能預算管理。

1.3監(jiān) 測預警手段

浙江省用能預算管理試點與以往最大的不同在于用能數(shù)據(jù)的精準采集和用能情況的數(shù)字監(jiān)測預警。如杭州對用電指標執(zhí)行月通報、季平衡制度，依托數(shù)智“雙碳”平臺，為開展用能預算管理的企業(yè)安裝遠程負荷控制設(shè)備，對于存在一表多戶問題的企業(yè)安裝分路計量設(shè)備，做到精準計量、精準控制，并將企業(yè)年度用能、用電指標平均分解到各月，每月對區(qū)、縣（市）和企業(yè)累計用電情況執(zhí)行紅、黃、綠三色預警。每季度進行結(jié)算，對于存在超用情況的企業(yè)，次月執(zhí)行錯峰生產(chǎn)措施，確保企業(yè)用電量在該月達到控制目標。衢州市建立市級能源“雙碳”數(shù)字平臺，依托市能源大數(shù)據(jù)中心實現(xiàn)全市規(guī)上企業(yè)能源數(shù)據(jù)高頻采集和在線監(jiān)測預警。

2 存在困難和問題

從試點的實施情況來看，目前的用能預算管理工作還存在如下三點困難和問題：

1）年度基準能耗的確定方法較難統(tǒng)一。年度基準能耗是用能預算能耗指標分配的重要基數(shù)，是構(gòu)建用能預算管理體系的基礎(chǔ)。目前基準能耗的確定主要以能評批復值、近3年實際用能量的平均或最大值、行業(yè)基準限額標準這3種為主，每種方法各有優(yōu)缺點，如表1所示，難以兼顧區(qū)域內(nèi)所有企業(yè)。

表1 常用基準能耗確定方法及優(yōu)缺點分析

2）用能預算實施效果差異大。各級政府開展用能預算管理最直接的目的是要完成上級政府的能耗雙控指標。但是，目前用能預算管理主要以覆蓋高耗能行業(yè)中的重點用能企業(yè)，這類企業(yè)能耗量占區(qū)域能耗量比例各地有較大差異，用能預算管理實施效果會有較大不同。可能會出現(xiàn)可以完成年度預算目標，但完不成能耗雙控目標的情況。

3）一些地方政府缺乏能源數(shù)據(jù)平臺有力支撐。目前，部分設(shè)區(qū)市建立了市級的數(shù)字化平臺對用能企業(yè)進行監(jiān)控和管理。但目前的平臺主要以政府端可視化的數(shù)據(jù)采集和監(jiān)控管理為主，缺乏政府端與企業(yè)端在平臺上進行互動，多數(shù)平臺缺乏線上“雙向預警、柔性調(diào)控”功能。

3 平湖市用能預算管理思路

3.1平 湖市企業(yè)用能現(xiàn)狀

平湖市位于浙江省嘉興市，根據(jù)企業(yè)年綜合能耗，對區(qū)域內(nèi)工業(yè)企業(yè)進行摸底排查。根據(jù)能耗大小，將企業(yè)分成5 000 tce（含）以上、1 000 tce（含）~5 000 tce、1 000 tce以下等三類。目前平湖市納入統(tǒng)計企業(yè)737家，能耗5 000 tce以上的企業(yè)35家，1 000 tce（含）~5 000 tce企業(yè)131家，1 000 tce以下企業(yè)571家。1 000 t能耗以上的企業(yè)數(shù)量占比為22.5%，能耗占比90.5%。如表2所示。

表2 平湖市企業(yè)能耗情況

根據(jù)2021年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，平湖市的高耗能行業(yè)主要是造紙和紙制品業(yè)（編碼22，下同）、化學原料和化學制品制造業(yè)（26）、非金屬礦物制造業(yè)（30）、電力熱力的生產(chǎn)和供應業(yè)（44、45）、紡織業(yè)（17）等。這五大高耗能行業(yè)能耗占平湖市規(guī)上工業(yè)能耗的67.2%，如表3所示。

表3 平湖市行業(yè)能耗情況

3.2平 湖市用能預算開展情況

嘉興市是全省首批用能預算試點地區(qū)。嘉興平湖市2022年年初對權(quán)限內(nèi)的131家規(guī)模以上的年綜合能源消費量1 000～5 000 tce的工業(yè)企業(yè)進行年度預算用能核定。平湖市發(fā)改局統(tǒng)籌負責用能預算化管理工作，經(jīng)信、統(tǒng)計、電力等協(xié)助做好能源消費總量的統(tǒng)計核定和用能預算化管理工作。在對平湖市調(diào)研的基礎(chǔ)上，從以下五個方面提出用能預算管理的優(yōu)化思路。

3.3平 湖市用能預算管理優(yōu)化思路

1）進一步摸清家底。存量項目中，目前平湖市用能預算僅覆蓋規(guī)上工業(yè)企業(yè)，下一步建議進一步摸清1 000 tce以下的規(guī)下企業(yè)情況，并納入用能預算管理，擴大管理范圍。同時，還要摸清和掌握預算年度之前審批的，將在本年度建成投運的項目能耗家底，留出年度預算指標。

2）進一步優(yōu)化基準能耗確定方式。目前平湖市結(jié)合歷史用能和行業(yè)基準用能的方式確定企業(yè)基準能耗，即“年度企業(yè)基準能耗=歷史用能×0.8+行業(yè)基準用能×0.2”，其中，“歷史用能”為政府根據(jù)每一企業(yè)在基準年（通常為過去3~5年）的平均能源消耗量；“基準用能”為政府以企業(yè)所屬行業(yè)在基準年行業(yè)平均單位工業(yè)增加值能耗乘上基準年工業(yè)增加值。該種方式為考慮企業(yè)產(chǎn)能的年度波動造成的影響。平湖市的造紙和紙制品業(yè)等五大高耗能行業(yè)能耗占平湖市規(guī)上工業(yè)能耗的67.2%，且這類企業(yè)外部有產(chǎn)品能耗標準可以參照，內(nèi)部用能監(jiān)測較為完善。因此，這類企業(yè)建議可以參照碳市場企業(yè)碳排放配額確定的方式，引入單位產(chǎn)品用能指標，即“年度基準用能=單位產(chǎn)品用能×產(chǎn)能”。在預算年末，根據(jù)實際產(chǎn)能對年度用能指標進行清繳。該種方式更有利于后續(xù)用能指標交易制度的建立。

3）能耗指標分配統(tǒng)籌考慮區(qū)域能耗強度目標。目前包括平湖在內(nèi)的幾乎所有的用能預算試點縣區(qū)，用能預算僅覆蓋規(guī)上1 000 tce以上企業(yè)。因此，建議在匡算年度用能預算總盤子時，要充分考慮非工業(yè)領(lǐng)域用能包括建筑、交通、居民生活等領(lǐng)域的剛性用能需求；工業(yè)領(lǐng)域用能需要考慮增量用能和存量用能。在對工業(yè)領(lǐng)域進行指標分配時，應結(jié)合縣域預期經(jīng)濟發(fā)展情況，合理確定指標分配系數(shù)。確保用能預算管理目標與能耗雙控目標對應一致。

4）提升數(shù)字化管理水平。數(shù)字化是用能預算管理的核心和中樞，也是未來實現(xiàn)能源和碳排放科學治理的關(guān)鍵。目前平湖市依然主要采用傳統(tǒng)的統(tǒng)計報表報備形式對企業(yè)的用能預算執(zhí)行情況進行管理，后續(xù)應進一步提升數(shù)字化管理水平。一是要加強和完善用能企業(yè)在線監(jiān)測系統(tǒng)和供能企業(yè)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，暢通各部門的數(shù)據(jù)信息共享渠道，加強用能數(shù)據(jù)采集的實時性、準確性和全面性，夯實底層數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。二是在省級和市級平臺基礎(chǔ)上，結(jié)合平湖市特點和特色，搭建平湖市用能預算數(shù)字管理平臺，建立政府端和企業(yè)端雙向入口，建立“指標確定-實時監(jiān)控-偏離預警-柔性調(diào)控”的數(shù)字化管理機制，用能預算數(shù)字管理全流程圖如圖1所示。由于平湖市5 000 t以上用能企業(yè)能耗占比高，對平湖市完成能耗雙控目標具有較大影響，因此平臺除了要將縣級管理權(quán)限的1 000~5 000 tce企業(yè)納入管理外，還要將省控的5 000 tce企業(yè)同步納入平臺，在權(quán)限范圍內(nèi)進行監(jiān)控和管理。用能預算數(shù)字管理整體框架如圖2所示。

圖1 用能預算數(shù)字管理全流程圖

圖2 用能預算數(shù)字管理整體框架圖

5）加強閉環(huán)管理和拓展數(shù)據(jù)應用。在省級相關(guān)管理辦法尚未出臺，且用能權(quán)交易、階梯電價等制度尚未與用能預算管理進行有效銜接的情況下，縣域?qū)用鎸ζ髽I(yè)用能預算執(zhí)行情況進行強制性的獎懲考核較為困難。平湖目前出臺的相關(guān)辦法中也未明確用能預算獎懲方式和如何實現(xiàn)閉環(huán)管理。建議未來平湖市可采用財政獎補、綠色金融、新建項目支持和負荷管理等手段，對企業(yè)的用能預算執(zhí)行進行約束和引導。同時，用能預算平臺匯集了區(qū)域內(nèi)各行各業(yè)的用能數(shù)據(jù)，應充分對數(shù)據(jù)資源進行分析和利用，擴展其在區(qū)域節(jié)能審查、碳排放“雙控”、能源保供、騰籠換鳥、招商引資等多領(lǐng)域的應用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源的科學治理。

4 結(jié)論

用能預算管理是完善能耗雙控制度的重要舉措。創(chuàng)新用能預算管理機制，結(jié)合能耗在線監(jiān)測系統(tǒng)，建立健全用能預算、能耗監(jiān)測、用能權(quán)和用能指標交易、節(jié)能評價考核閉環(huán)管理體系，將有利于提高用能單位和主管部門能源管理能力和水平，支持完成能耗雙控目標，同時也將為能耗雙控向碳排放雙控的轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和有力支撐。浙江省各地正在積極開展探索、研究和試點。

區(qū)別于“十三五”期間的用能預算管理，在“十四五”期間，用能預算管理最大的特點和特色應在于數(shù)據(jù)采集和分析管理的數(shù)字化、信息化。從平湖的案例分析來看，浙江省縣域范圍開展用能預算，重點應加強數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升數(shù)字化管理水平，圍繞數(shù)字化平臺功能模塊需求，進一步摸清自身能耗情況（包括總量和結(jié)構(gòu)特點），進一步優(yōu)化基準能耗確定方式，加強能耗指標分配與區(qū)域能耗強度目標的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，加強用能預算制度的閉環(huán)管理。此外，在碳達峰碳中和的背景下，應充分對用能預算平臺的數(shù)據(jù)資源進行分析和利用，擴展其在區(qū)域節(jié)能審查、碳排放“雙控”、能源保供、騰籠換鳥、招商引資等多領(lǐng)域的應用，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)能源和碳排放的科學治理。