□周 舟

（中共黔西南州委黨校，貴州 畢節(jié) 562400）

1 問題的提出與分析維度

1.1 問題的提出

南盤江發(fā)源于云南省曲靖市烏蒙山余脈馬雄山東麓，是珠江流域的源頭河段，全長914 km，流域面積56 809 km2，跨越滇、黔、桂3 省區(qū)，是重要的經(jīng)濟區(qū)域和生態(tài)家園，為沿線城市的協(xié)作發(fā)展搭建了天然的通道，提供了寶貴的資源。南盤江流域基本情況如表1 所示。南盤江流域沿線地區(qū)如何鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是值得關(guān)注的現(xiàn)實問題，加強流域各地區(qū)之間的協(xié)作、共促區(qū)域的發(fā)展是推動高質(zhì)量發(fā)展的題中應(yīng)有之義。南盤江流域協(xié)作發(fā)展涉及不同的行政區(qū)域與部門，關(guān)系到不同主體和組織的利益。近年來，非政府組織、企業(yè)等市場主體以及人民群眾參與意識的提高和能力水平的提升，將為南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展注入強勁的活力。

表1 南盤江流域基本情況

1.2 分析維度

文章選取的是Ansell&Gash 提出的協(xié)作治理和協(xié)作發(fā)展模型中的分析維度，根據(jù)研究實際，主要選取的維度包括初始環(huán)境、制度設(shè)計以及協(xié)作過程。

1.2.1 初始環(huán)境

初始環(huán)境是指多方協(xié)作性在最開始時所面臨的環(huán)境，這種環(huán)境是協(xié)作最開始時的狀態(tài)和最初的處境，對于各個參與主體之間的協(xié)作起著促進或阻礙作用，具體包括各方的參與動機以及此前沖突或合作的過往史。

1.2.2 制度設(shè)計

制度設(shè)計是指設(shè)計協(xié)作中的基本制度、基本規(guī)則。既包括制定約束各個參與者行為的制度機制，也包括與協(xié)作發(fā)展密切相關(guān)的制度機制。

1.2.3 協(xié)作過程

協(xié)作過程包括面對面對話、信任建構(gòu)、認知共享等具體內(nèi)容，這些內(nèi)容是循環(huán)而非線性的關(guān)系，在整個協(xié)作過程中發(fā)揮著重要作用。協(xié)作過程在初始環(huán)境和制度設(shè)計的合力影響下會直接關(guān)系到協(xié)作效果。

2 南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的已有基礎(chǔ)

2.1 初始環(huán)境

2.1.1 協(xié)作中的多元主體及參與動機

參與南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的主體包括沿線地區(qū)的各級黨委政府、企業(yè)公司和志愿者協(xié)會、地方商會等社會組織以及流域沿線的廣大群眾。在多元協(xié)作主體中，存在不同的參與動機。各級黨委政府從整體上和宏觀上把握協(xié)作發(fā)展方向，提供資金、政策以及技術(shù)等方面的支持。企業(yè)公司等市場主體為后續(xù)協(xié)作發(fā)展提供資金、技術(shù)等資源，以期增強政府對其的信任，獲得與政府合作的項目，提高企業(yè)的市場效益。各類社會組織通過提供志愿服務(wù)、公益服務(wù)等為后續(xù)協(xié)作發(fā)展提供社會力量，通過參與協(xié)作樹立良好的社會形象。沿線廣大群眾是后續(xù)協(xié)作發(fā)展的主體和主力軍，通過參與、配合協(xié)作發(fā)展活動獲得更好的生存空間和發(fā)展機會。

2.1.2 之前沖突或合作的過往史

近年來，南盤江流域沿線地區(qū)是通過制定發(fā)展規(guī)劃，加強項目合作，開展學(xué)術(shù)交流等方式增進了解、達成共識，為后續(xù)協(xié)作奠定基礎(chǔ)，營造有利環(huán)境。一是抓住“9+2”泛珠三角區(qū)域合作以及珠江-西江經(jīng)濟帶等國家重大戰(zhàn)略實施機遇，加快區(qū)域合作，促進產(chǎn)業(yè)升級。二是簽署行政協(xié)議，促進項目落實，協(xié)議主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)以及空間開發(fā)等方面。三是在落實相關(guān)行政協(xié)議的過程中，加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作，共同推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，在茶、花、果等優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)方面強化區(qū)域合作，整合優(yōu)化技術(shù)、人才、設(shè)備等資源，打造區(qū)域特色農(nóng)業(yè)品牌。例如，貴州省重點發(fā)展茶葉、辣椒、水果等特色農(nóng)業(yè)，打造遵火辣椒、普安紅茶等農(nóng)產(chǎn)品品牌；云南省集中打造煙、茶、糖、果、花等品牌，廣西啟動了現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)品種品質(zhì)品牌“10+3”提升行動，著重打造糖料蔗等優(yōu)勢特色種養(yǎng)業(yè)。四是舉辦合作論壇及學(xué)術(shù)研討會議，例如廣西的“田林論壇”“隆林論壇”以及“滇黔桂三?。▍^(qū)）社科聯(lián)南盤江流域發(fā)展論壇”等，以學(xué)術(shù)交流作為對話溝通、協(xié)作發(fā)展的紐帶，為南盤江流域發(fā)展提供理論支撐和智力支持。

2.2 制度設(shè)計

2.2.1 南盤江流域后續(xù)的協(xié)作任務(wù)是制度設(shè)計的重要原因

南盤江流域沿線地區(qū)均處于我國西部山區(qū)，受地理位置、資源稟賦等影響，經(jīng)濟發(fā)展較為滯后。貴州省黔西南州、云南省曲靖市、文山州、紅河州以及廣西壯族自治區(qū)百色市均是南盤江流域的主要沿線城市，在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，還面臨著艱巨的后續(xù)發(fā)展任務(wù)。這就需要在國家頂層設(shè)計的指導(dǎo)下，按照黨中央的決策部署，落實各項方針政策，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行制度設(shè)計，在責(zé)任與義務(wù)、激勵與約束的制度下，不斷延展后續(xù)協(xié)作的縱深維度，從產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人才、技術(shù)等方面加大合作力度，共同做好南盤江流域的后續(xù)發(fā)展工作。

2.2.2 南盤江流域已有的發(fā)展規(guī)劃是制度設(shè)計的重要前提

南盤江流域已有的發(fā)展規(guī)劃主要包括2015 年國家發(fā)改委出臺的《左右江革命老區(qū)振興規(guī)劃（2015—2025 年）》，該規(guī)劃的范圍包含滇、黔、桂3 ?。ㄗ灾螀^(qū)）南盤江流域的大部分區(qū)域，其中包含建立健全協(xié)調(diào)機制，明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、基本公共服務(wù)體系，開放合作，保障措施等內(nèi)容，為南盤江流域滇、黔、桂3 省（自治區(qū)）的協(xié)作發(fā)展提出了要求、提供了支持。頂層設(shè)計上的規(guī)劃設(shè)計和政策支持為南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的制度設(shè)計奠定了基礎(chǔ)，指明了方向，提供了保障。

2.3 協(xié)作過程

2.3.1 能夠開展“面對面”對話

一是南盤江流域沿線地區(qū)開展行政區(qū)之間的交流互訪，通過“面對面”對話活動拉近不同地域部門間的距離，為后續(xù)協(xié)作奠定政治交往基礎(chǔ)。二是南盤江流域沿線地區(qū)通過聯(lián)席會議進行“面對面”對話與交流，以此協(xié)商制定協(xié)作發(fā)展的整體方案，解決合作中需要協(xié)調(diào)的重大問題、發(fā)展過程中產(chǎn)生的突出問題以及行政協(xié)議履行中出現(xiàn)的問題，并且監(jiān)督行政協(xié)議的具體實施過程。三是南盤江流域沿線地區(qū)在推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目建設(shè)方面開展“面對面”對話，通過對話交流掌握流域沿線地區(qū)的農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，為之后整合資源力量、優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局、開展項目聯(lián)建等奠定基礎(chǔ)。

2.3.2 具有共同的行動目標

南盤江流域沿線地區(qū)之所以能夠進行后續(xù)協(xié)作發(fā)展，得益于具有共同的行動目標，即共同推進南盤江流域經(jīng)濟社會等領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展。具體而言，南盤江流域沿線地區(qū)以高質(zhì)量發(fā)展統(tǒng)攬全局。在農(nóng)業(yè)方面，注重通過與南盤江流域沿線地區(qū)的協(xié)作，提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平，突出區(qū)域農(nóng)業(yè)優(yōu)勢，增強農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力；在工業(yè)方面，加強聯(lián)系協(xié)作，整合“硬件”和“軟件”，推動南盤江流域地區(qū)工業(yè)提質(zhì)增效；在第三產(chǎn)業(yè)方面，重點整合南盤江流域沿線地區(qū)旅游資源，打造精品旅游路線，加強文旅融合，推動旅游產(chǎn)業(yè)化。共同的行動目標為南盤江流域后續(xù)協(xié)作和持續(xù)發(fā)展注入了活力，提供了動力，增強了定力。

3 南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展面臨的主要困難

3.1 初始環(huán)境中面臨的困境

3.1.1 各方參與動機不同

在縱向的協(xié)作中，沿線地區(qū)各級政府組織之間的相互合作是因為需要彼此的資源實現(xiàn)共同的價值目標；非政府組織之間相互依賴是因為希冀通過為政府提供支持達成各自的目標。在橫向的協(xié)作當(dāng)中，政府部門、非政府組織、公眾之間的協(xié)作由多種公共的和私人的參與者組成，有各自的運行目標和政策戰(zhàn)略。盡管協(xié)作環(huán)境非常復(fù)雜，但每個組織都有完成協(xié)作發(fā)展任務(wù)所需的技術(shù)與資源。

3.1.2 存在零和博弈的風(fēng)險

南盤江流域沿線地區(qū)在后續(xù)協(xié)作發(fā)展過程中，由于各主體的合作動機不同以及目標差異，導(dǎo)致集體行動中產(chǎn)生意見分歧和消極行為。不同部門或組織協(xié)作發(fā)展的過程亦是組織利益的博弈過程，南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展中主體博弈的類型主要包括政府與政府的利益合謀、監(jiān)督博弈，政府與企業(yè)的利益合謀、監(jiān)督博弈，公眾與政府的個體利益與監(jiān)督博弈。各利益主體的博弈必然以自身利益最大化為導(dǎo)向，在此過程中沿線區(qū)域在爭搶產(chǎn)品市場、提升產(chǎn)業(yè)效益、吸引技術(shù)人才等方面可能出現(xiàn)零和博弈以及一定程度的“偽合作”，從而影響協(xié)作發(fā)展的效益和質(zhì)量。

3.2 制度設(shè)計中面臨的困境

3.2.1 利益協(xié)調(diào)制度不完善

南盤江流域沿線地區(qū)在協(xié)作過程中，利益協(xié)調(diào)制度仍不完善，利益主體之間和利益主體內(nèi)部常由于信息不對稱等因素造成個體理性與集體理性矛盾[1]，加大了南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的難度。由于缺乏健全完善的利益協(xié)調(diào)制度，一方面，參與協(xié)作的主體既希望降低參與成本，又想要獲得更多的收益保證自身利益最大化，容易在共建項目、共治難題、共享成果中產(chǎn)生摩擦。另一方面，極易產(chǎn)生利益共享不充分、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，從而導(dǎo)致后續(xù)協(xié)作發(fā)展較難進行。

3.2.2 缺乏法律制度約束

在已有的南盤江流域協(xié)作發(fā)展中，存在問題界定不清、問責(zé)處罰力度不明等情況，缺乏相關(guān)的法律法規(guī)給予解答，出現(xiàn)問題之后，缺乏相應(yīng)的法律支撐。除此之外，在多方參與的協(xié)作發(fā)展中，雖然通過一些宏觀的政策制度約束和監(jiān)督主體行為，但由于制度不具有法律的強制性，出現(xiàn)問題時，責(zé)任人之間存在互相推諉、相互協(xié)商、討價還價的現(xiàn)象。

3.3 協(xié)作過程中面臨的困境

3.3.1 “兩業(yè)”發(fā)展存在困難

南盤江流域沿線地區(qū)在利用產(chǎn)業(yè)、就業(yè)推動區(qū)域發(fā)展的過程中面臨較多困境。一是南盤江流域沿線地區(qū)大多是喀斯特地貌，坡地多、平地少，發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然資源有限，發(fā)展農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)條件較差。同時，流域沿線地區(qū)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展工業(yè)的條件有限，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)面臨政策、資金、技術(shù)等困難。二是南盤江流域沿線地區(qū)仍然存在就業(yè)崗位緊缺、跨區(qū)域就業(yè)難度大、基層群眾就業(yè)能力水平不高等短板。

3.3.2 人才、資金較為缺乏

南盤江流域沿線地區(qū)大多為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱、工業(yè)發(fā)展較為落后、第三產(chǎn)業(yè)帶動不強的地區(qū)，資源環(huán)境的限制一定程度上導(dǎo)致南盤江流域沿線大多地區(qū)不具備人才引進優(yōu)勢。除此之外，缺乏人才規(guī)劃和相關(guān)的資金保障機制，使得南盤江流域后續(xù)協(xié)作缺乏人才和資金支持。

4 推進南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展的路徑選擇

4.1 建立穩(wěn)定的協(xié)作機構(gòu)

南盤江流域沿線地區(qū)仍然面臨著艱巨的后續(xù)協(xié)作任務(wù)。協(xié)作發(fā)展是一個長期的過程，要推進后續(xù)協(xié)作發(fā)展取得實效，既需要從宏觀的發(fā)展規(guī)劃、制度設(shè)計、政策研究等領(lǐng)域謀發(fā)展，又需要在微觀的組織結(jié)構(gòu)、人才技術(shù)、平臺載體等方面下工夫。針對南盤江流域沿線地區(qū)已有協(xié)作中存在的分散化、碎片化、各自為政、“九龍治水”等問題，需要在下一步的協(xié)作發(fā)展中，探索建立南盤江流域穩(wěn)定、專門的協(xié)作機構(gòu)，例如流域協(xié)作發(fā)展專項組、區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)機構(gòu)，并予以流域協(xié)調(diào)機構(gòu)更多的權(quán)力和職能[2]，通過專門的機構(gòu)處理后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的相關(guān)事宜。在這種協(xié)作機構(gòu)中，要明確主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及其具體工作職責(zé)、機構(gòu)工作人員及工作職責(zé)、協(xié)作機構(gòu)的監(jiān)督方式等。建立健全權(quán)責(zé)分明、監(jiān)督有力的協(xié)作發(fā)展管理機制，減少或防止協(xié)作過程中出現(xiàn)的協(xié)調(diào)困難、人事不相宜、出事之后互相推諉等問題，以此提高南盤江流域沿線地區(qū)后續(xù)協(xié)作發(fā)展的效率和質(zhì)量，保證協(xié)作發(fā)展的有效性、規(guī)范性和可持續(xù)性。

4.2 完善后續(xù)協(xié)作發(fā)展的相關(guān)機制

4.2.1 完善利益分享機制

在南盤江流域沿線地區(qū)后續(xù)協(xié)作發(fā)展過程中，針對利益主體零和博弈、利益分享不充分、發(fā)展不平衡等問題，需要完善利益分享機制，讓利益在公開、透明、陽光的環(huán)境下運行。

通過建立和完善利益的分享機制，讓各個參與方認同和愿意分享利益，防止在后續(xù)協(xié)作發(fā)展中產(chǎn)生利益集中化和利益分享不平衡等問題，推進協(xié)作持續(xù)進行，讓協(xié)作發(fā)展的成果更多、更公平地惠及到人民群眾。

4.2.2 完善多元參與協(xié)作機制

一是針對流域協(xié)作跨界性強、關(guān)聯(lián)性大、復(fù)雜度高等特性，始終堅持各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，確保協(xié)作發(fā)展沿著正確的方向進行。二是各級政府縱向上要打破協(xié)作壁壘，增強溝通交流，提高協(xié)作的能力和水平；橫向上要加大與其他組織的統(tǒng)籌銜接以及跨部門協(xié)同的力度。三是引導(dǎo)和鼓勵市場主體、社會組織、普通公眾等參與協(xié)作發(fā)展，發(fā)揮非政府組織的積極作用和正向效應(yīng)，推動協(xié)作發(fā)展由政府主導(dǎo)向合作共贏轉(zhuǎn)變，逐步打造黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、市場推動、社會協(xié)同、公眾參與的協(xié)作發(fā)展新格局。

4.3 重視協(xié)作過程

4.3.1 擴寬“兩業(yè)”協(xié)作發(fā)展渠道

南盤江流域沿線地區(qū)要不斷融合優(yōu)質(zhì)資源和特色資源，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，突出產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，聚合產(chǎn)業(yè)效能[3]，結(jié)合區(qū)域優(yōu)勢和地方特色發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成“一村一產(chǎn)業(yè)、一鄉(xiāng)一特色、一縣一品牌”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。堅持以農(nóng)業(yè)項目建設(shè)帶動群眾就業(yè)，以產(chǎn)業(yè)品牌打造穩(wěn)住群眾就業(yè)，

在發(fā)展農(nóng)業(yè)、工業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)時，為群眾提供適宜的就業(yè)崗位。同時，鼓勵群眾自主創(chuàng)業(yè)，通過房屋租金減免、稅收優(yōu)惠等政策為群眾自主創(chuàng)業(yè)創(chuàng)造寬松有利的環(huán)境。

4.3.2 加大要素投入力度

一是加大政府投入力度。通過政府的投入滿足資金需要，促使后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)等相關(guān)項目得以啟動或持續(xù)運行。二是注重人才的引進和培養(yǎng)。南盤江流域沿線地區(qū)應(yīng)該結(jié)合后續(xù)協(xié)作發(fā)展中的人才需求制訂人才引進和培養(yǎng)計劃，引進一批產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃、公共管理等相關(guān)人才，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的人才隊伍，為后續(xù)協(xié)作發(fā)展提供人力支持和人才支撐。三是完善流域協(xié)作信息平臺。在南盤江流域后續(xù)協(xié)作發(fā)展中，亟待建立流域協(xié)作發(fā)展信息平臺，借助先進的信息技術(shù)充分、及時地傳播流域協(xié)作發(fā)展信息，加強各方交流，減少面對面談判、協(xié)商、合作的交易費用，保障公眾的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，為提升多元的協(xié)作服務(wù)能力和水平提供重要的技術(shù)支撐。