□文/葉子涵 蘇思嫻 王浩琦

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會發(fā)展學(xué)院 江蘇·南京）

［提要］ 農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要載體，關(guān)系到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民利益的實現(xiàn)，在“三農(nóng)”領(lǐng)域占據(jù)重要作用。本文聚焦農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押問題，根據(jù)對相關(guān)試點改革地區(qū)的檢索分析，尤其是結(jié)合對南京市高淳區(qū)和常州市武進區(qū)兩個試點地區(qū)深入調(diào)研總結(jié)，分析目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押試點現(xiàn)狀，剖析現(xiàn)存宅基地確權(quán)登記方面的問題，思考背后的原因，借鑒并吸收學(xué)者觀點的積極方面，并提出合理化建議。

眾所周知，與宅基地相關(guān)的權(quán)利一直都是農(nóng)民所享有的權(quán)利中最特殊、最重要的存在。為了提高農(nóng)村的經(jīng)濟水平，為了使農(nóng)民的權(quán)利得到充分實現(xiàn)，農(nóng)地農(nóng)房成為國家改革試點的對象。2016年，農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押開始試點，“兩權(quán)”抵押貸款試點一共實行兩年，于2018年期限屆滿后決定不再繼續(xù)。緊跟著，土地管理、承包的相關(guān)法律進行了修改，增添了一些在農(nóng)地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點中實施的措施，而農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押因為存在過多的障礙而沒能寫入法律中。這些障礙中最重要且最需要解決的應(yīng)當就是權(quán)屬問題，與宅基地相關(guān)的數(shù)種權(quán)利應(yīng)當分別歸屬于何人，而這正是宅基地“三權(quán)分置”改革的基本內(nèi)容——宅基地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，宅基地使用權(quán)和資格權(quán)歸農(nóng)民。因此，黨中央將農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押融入宅基地“三權(quán)分置”改革中，在改革中不斷找尋農(nóng)房抵押貸款的合理實現(xiàn)路徑。

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押貸款試點現(xiàn)狀

農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押和宅基地使用權(quán)抵押，二者從文字上看只有抵押相同，其實不然，農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的抵押包括宅基地上農(nóng)房所有權(quán)的抵押以及宅基地使用權(quán)的抵押。經(jīng)過初步調(diào)查全國各地區(qū)的宅基地使用權(quán)抵押試點，可以將宅基地使用權(quán)的抵押形式大致分為三種類型：一是將宅基地變更為國有建設(shè)用地再進行抵押，比如浙江嘉興試點；二是將宅基地變更為集體建設(shè)用地再進行抵押，如四川成都試點；三是將宅基地使用權(quán)直接抵押，比如廣東郁南試點。其中，第一、第二種形式繞開了現(xiàn)行法律尚未認可的領(lǐng)域，將宅基地性質(zhì)變更為其他法律允許抵押的土地形式，這也就算不上是宅基地使用權(quán)抵押了；第三種也是不太合理的，若宅基地上已有農(nóng)房，那么單獨抵押宅基地使用權(quán)后，到期無法還清債務(wù)時宅基地使用權(quán)應(yīng)當如何處置？宅基地上的農(nóng)房又當何去何從？若宅基地上尚未建農(nóng)房，那么農(nóng)民的基本居住問題可能還沒得到解決，這時候?qū)⒄厥褂脵?quán)抵押無疑是違背了宅基地設(shè)立的初衷，也直接違反了現(xiàn)行法律中禁止宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)規(guī)定。多方面分析后能夠發(fā)現(xiàn)，直接抵押宅基地上農(nóng)房所有權(quán)，間接抵押宅基地使用權(quán)是最合理的形式，也是大多數(shù)學(xué)者選擇的形式。這種形式直接抵押的是房屋所有權(quán)，并不違背現(xiàn)有法律，而因為房屋所有權(quán)抵押，房屋所處的宅基地的使用權(quán)必須連同一起抵押，因為宅基地使用權(quán)就包括在宅基地上建住房并居住，否則無法真正實現(xiàn)房屋所有權(quán)的抵押。如此看來，該形式還符合“房地一體”原則。

根據(jù)學(xué)者觀點，在實踐中宅基地使用權(quán)抵押試點有三種主導(dǎo)模式，分別是政府主導(dǎo)、金融機構(gòu)主導(dǎo)和農(nóng)民自導(dǎo)型。經(jīng)過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)試點地區(qū)采取的都是政府主導(dǎo)型，例如曾實地調(diào)研過的江蘇省常州市武進區(qū)，就是典型的政府主導(dǎo)型試點地區(qū)。因為由政府主導(dǎo)“三權(quán)分置”改革，進行宅基地使用權(quán)抵押試點，當?shù)卣畷雠_相關(guān)的政策推動改革的進行，但即便是有政策推動的政府主導(dǎo)型試點地區(qū)也會有不少亟待解決的阻礙，更不必說部分尚未得到相關(guān)政策支持的試點地區(qū)。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押相關(guān)問題分析

（一）宅基地確權(quán)登記問題。如果要實現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押，第一步就是要確定抵押人的身份，確定被視為抵押物的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)屬于抵押人，而確定宅基地使用權(quán)的歸屬并非口頭上說說即可，必須要存在書面證明才能更好地避免產(chǎn)權(quán)糾紛，這種書面證明就是所謂的確權(quán)登記及確權(quán)證書。確權(quán)證書既確認了農(nóng)民的宅基地資格權(quán)，也確定了宅基地使用權(quán)。在政府主導(dǎo)的試點地區(qū)，政府會出臺相關(guān)政策，會盡快統(tǒng)計農(nóng)民的信息，將農(nóng)民擁有的宅基地登記在冊并發(fā)放確權(quán)證書，例如武進區(qū)，基本上已經(jīng)完成了各集體經(jīng)濟組織宅基地的登記工作和確權(quán)證書的發(fā)放工作。確實確權(quán)證書的發(fā)放是實現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押的基礎(chǔ)，但并非是確權(quán)證書只與宅基地使用權(quán)抵押相關(guān)。宅基地“三權(quán)分置”改革中的一項基本理念是放活宅基地使用權(quán)，而要想放活使用權(quán)就要確定使用權(quán)的歸屬，因此確權(quán)證書也是“三權(quán)分置”改革持續(xù)進行的保障。但實踐中，除了持續(xù)進行農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押試點的地區(qū)，其他普通的“三權(quán)分置”改革試點地區(qū)并沒有及時發(fā)放確權(quán)證書，如南京市高淳區(qū)，雖然在前幾年已采集了試點村農(nóng)民的信息，但此后都沒有確權(quán)證書的消息，至今也未下發(fā)。這嚴重阻礙了“三權(quán)分置”改革的持久進行，也妨礙了宅基地使用權(quán)抵押試點的實施。

（二）抵押人限制條件問題。目前，不少試點地區(qū)對抵押人有部分條件限制，例如成都試點要求申請抵押的農(nóng)民擁有其他住所，這是為了確保農(nóng)民在抵押后不會面臨基本的居住問題；例如義烏試點、廈門試點等大部分試點地區(qū)要求農(nóng)民抵押農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)時需要征得集體經(jīng)濟組織的同意，這是因為他們認為集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人，應(yīng)當享有對處分宅基地的知情權(quán)和確定權(quán)。位于宅基地“三權(quán)分置”改革的初期，這些條件確實是必要的，否則就會造成農(nóng)民隨意抵押，最終不僅損害農(nóng)民自身的權(quán)益，還會損害整個集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益。但是，筆者認為這些條件也在一定程度上限制宅基地使用權(quán)抵押試點的進一步進行。現(xiàn)在“一戶一宅”已寫入法律，全國各地都在鼓勵農(nóng)民將多出的、閑置的宅基地退還給集體經(jīng)濟組織，保障各村落實“一戶一宅”。既然如此，農(nóng)民除了能夠用于抵押的一處宅基地，還怎么擁有“其他住所”呢？這時候，可能會提到城市住房，但若是農(nóng)民同時擁有一處宅基地和一套城市住房，他為何不抵押價值更高的城市住房呢？很明顯，“抵押人需擁有其他住所”是非常嚴格的限制條件，這將大部分農(nóng)民排除在外，根本無法實現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押市場的有效擴大。“需征得集體經(jīng)濟組織同意”也是同樣的道理，在宅基地確權(quán)證書尚未全部發(fā)放以前，宅基地的歸屬混亂，經(jīng)常性出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛，這時候集體經(jīng)濟組織作為所有權(quán)人應(yīng)當最清楚每個宅基地的歸屬，因此將“征得集體經(jīng)濟組織同意”作為限制性條件，是為了確保抵押物的歸屬明晰，也是為了間接挑選適合進行宅基地使用權(quán)抵押貸款試點的農(nóng)民。但在“三權(quán)分置”改革背景下，作為用益物權(quán)的宅基地使用權(quán)已明確歸于農(nóng)民，且根據(jù)《民法典》，作為宅基地所有權(quán)人的集體經(jīng)濟組織不應(yīng)當干涉宅基地使用權(quán)人對宅基地行使合法的權(quán)利。而且，若是這項限制性條件一直存在，集體經(jīng)濟組織可能會因為擔心集體利益受到損害或其他原因而不同意符合條件的農(nóng)民進行抵押，這就大大降低了農(nóng)民抵押的積極性，不利于試點的正常實施。

（三）抵押人意愿問題。因為城鎮(zhèn)化進程加快，大多農(nóng)民群體離開農(nóng)村進入城鎮(zhèn)打拼，這時就面臨著資金缺少的問題。由此，不少農(nóng)民想到利用閑置的宅基地增加財富，其中將農(nóng)房抵押就是一種方法。但農(nóng)民的抵押意愿受多種因素影響，其中最主要的影響因素應(yīng)當是作為抵押物的農(nóng)房和宅基地使用權(quán)的價值問題以及無法償還貸款后面臨的失地風險。2016年的農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的暫行辦法中有規(guī)定評估方式的選擇，包括選定第三方房地產(chǎn)評估機構(gòu)評估、抵押權(quán)人自行評估以及雙方協(xié)商這三種方式。筆者認為，抵押權(quán)人自行評估的方式是不太適合的，因為宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的特殊權(quán)利，應(yīng)當具有特殊的價值，若抵押權(quán)人不了解作為抵押物的房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)的價值，或是故意評估為較少的價值，對農(nóng)民來說是巨大的損失。而第三種自行協(xié)商的方式也是存在問題的，雙方可能會因為某些原因，故意將抵押物的價值定為較少的或較多的，借機從中謀取利益，這就與實施宅基地使用權(quán)抵押試點的初衷相違背。農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押不只有房屋的抵押還有宅基地使用權(quán)的抵押，這是不同于一般的房屋抵押貸款的，因此筆者認為不應(yīng)當簡單地由房地產(chǎn)評估機構(gòu)來評估，因為這些機構(gòu)并不一定了解宅基地的價值，可能會做出誤判，損害農(nóng)民合法利益。

（四）抵押權(quán)人限制問題。最初在農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的暫行辦法中規(guī)定抵押貸款中的貸款人只能是銀行業(yè)金融機構(gòu)，現(xiàn)在的各試點地區(qū)發(fā)布的政策中也規(guī)定目前的貸款人僅限于金融機構(gòu)，同時政府也在鼓勵金融機構(gòu)參與宅基地使用權(quán)抵押試點中。但實踐中，因為宅基地使用權(quán)抵押貸款仍處于試點階段，只有政策支持而沒有相應(yīng)的法律法規(guī)，且抵押制度尚未完善，農(nóng)民還不上錢而金融機構(gòu)無法變現(xiàn)的風險也非常大。這種種原因都導(dǎo)致試點地區(qū)中，只有受到政策支持的農(nóng)村信用合作社和小型銀行等提供辦理貸款業(yè)務(wù)，而中型及以上的金融機構(gòu)不愿意開展業(yè)務(wù)。農(nóng)村信用合作社和小型銀行等作為小型金融機構(gòu)，沒有較多的財產(chǎn)發(fā)放多筆貸款，也沒有能力承擔過大的風險，那么農(nóng)民仍然無法高效率地活用宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)抵押市場依舊狹小，也就無法真正構(gòu)建宅基地使用權(quán)抵押市場。就目前來說，處于試點初期，抵押權(quán)人確實只能限于金融機構(gòu)，因為抵押市場尚未建成，抵押制度尚未完善，若再增加其他類型的抵押權(quán)人如集體外個人，抵押后宅基地使用權(quán)的處置問題會變得難以解決，導(dǎo)致尚未成型的抵押市場更加混亂。但筆者認為，未來在抵押市場成熟后，抵押權(quán)人應(yīng)當不局限于金融機構(gòu)，擴大抵押權(quán)人的范圍，擴大抵押市場，能夠更有效地利用宅基地使用權(quán)的價值，更符合“放活宅基地使用權(quán)”初衷。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押合理化建議

（一）完善宅基地登記制度。農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押中的抵押物都是特殊物，既包括不動產(chǎn)又包括宅基地使用權(quán)。因此，筆者認為宅基地使用權(quán)抵押必須經(jīng)過嚴格的登記。對于完整的宅基地使用權(quán)抵押制度，第一處登記是集體經(jīng)濟組織登記農(nóng)民的宅基地相關(guān)信息。農(nóng)民享有宅基地資格權(quán)，可以無償向集體經(jīng)濟組織申請一處宅基地，集體經(jīng)濟組織在分發(fā)給農(nóng)民后，應(yīng)當及時登記每位農(nóng)民宅基地的位置、大小等基本信息，待農(nóng)民在宅基地上自建農(nóng)房后也應(yīng)當及時登記農(nóng)房的相關(guān)信息。對于農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押，學(xué)術(shù)界的普遍觀點是采取登記生效原則，當農(nóng)民要進行農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押時，簽訂抵押合同后一定要到相關(guān)登記機關(guān)進行登記，同時筆者認為，農(nóng)民也應(yīng)當在登記后攜帶抵押合同到集體經(jīng)濟組織進行備案，將農(nóng)房抵押信息登記在冊。目前各試點地區(qū)農(nóng)房抵押登記大多在當?shù)氐姆康禺a(chǎn)登記機關(guān)辦理，但筆者認為農(nóng)房抵押還是不同于普通的房地產(chǎn)抵押的，因此筆者認為應(yīng)當專門設(shè)立一個農(nóng)房登記機關(guān)處理相關(guān)的業(yè)務(wù)，同時進行農(nóng)房所有權(quán)登記和宅基地使用權(quán)登記。在登記時，相關(guān)機關(guān)需要審查宅基地使用權(quán)的歸屬，需要確定相關(guān)宅基地沒有其他產(chǎn)權(quán)糾紛，而這些資料都保存于集體中，會讓審查過程變得復(fù)雜且漫長，而有時候申請抵押的農(nóng)民可能無法等待如此長的時間，這就需要改善抵押審核的效率。筆者認為，可以建立一個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理系統(tǒng)，這其中包括了集體經(jīng)濟組織登記的宅基地的歸屬和宅基地抵押等相關(guān)信息，登記機關(guān)可以直接在該系統(tǒng)上查找相關(guān)宅基地的抵押情況，避免宅基地歸屬不清或是農(nóng)民多次抵押。

（二）建立健全宅基地價值評估制度。若要建立良好的宅基地使用權(quán)抵押市場，就必須建立完善的價值評估制度。目前宅基地的價值評估機構(gòu)不一，每個機構(gòu)都有不同的評估標準，這就導(dǎo)致了同一地方的宅基地擁有不同的價值，嚴重損害了農(nóng)民的利益。因此，不僅要設(shè)立專業(yè)的宅基地價值評估機構(gòu)，還要制定統(tǒng)一的價值評估標準。評估標準所說的“統(tǒng)一”是指內(nèi)核一致，而不是各地宅基地的價值都一模一樣。因為中國各地的經(jīng)濟發(fā)展水平是不同的，城鄉(xiāng)之間的差距也是不同的，各地應(yīng)當根據(jù)當?shù)氐牡乩砦恢?、農(nóng)民收入、抵押成本等情況制定因地制宜的價值評估標準。政府在制定統(tǒng)一的價值評估標準時一定要根據(jù)市場的情況，價值評估公式也應(yīng)當隨著市場調(diào)節(jié)隨時變動。除此之外，政府應(yīng)當時刻監(jiān)督宅基地價值評估機構(gòu)的評估情況，設(shè)立審查制度，保障評估過程的透明性、公正性、公平性。

（三）明確規(guī)定抵押權(quán)實現(xiàn)方式。根據(jù)全面的調(diào)查，目前學(xué)術(shù)界普遍認為抵押權(quán)的實現(xiàn)方式大致有三種：第一種是最基礎(chǔ)的抵押權(quán)實現(xiàn)方式，即拍賣或變賣，這是大多數(shù)都贊同的實現(xiàn)方式，也是寫入《暫行辦法》中的抵押權(quán)實現(xiàn)方式。但也有學(xué)者認為，應(yīng)當把“折價”也列入為實現(xiàn)方式之一，因為若排除“折價”的方式，抵押物很可能無法處置，導(dǎo)致出現(xiàn)僵局。這種觀點的前提是抵押物的受讓人包括了金融機構(gòu)，但實際上，目前沒有一個宅基地使用權(quán)抵押試點地區(qū)將金融機構(gòu)作為受讓人，筆者也認為在抵押市場未成熟之前都不適合將金融機構(gòu)列入受讓人范圍，否則會損害集體經(jīng)濟組織的利益。所以，抵押物的受讓人不包括金融機構(gòu)，抵押權(quán)的實現(xiàn)方式也不包括“折價”。第二種方式是貸款重組，這是大多數(shù)學(xué)者認可的實現(xiàn)方式，也寫入了《暫行辦法》中。一般來說，貸款重組是指抵押人和抵押權(quán)人協(xié)商一致重新簽訂借款合同，對先前借款合同中的期限、利率、金額等要素進行調(diào)整的行為。但并非所有的抵押人都可以適用貸款重組，只有雖然在規(guī)定期限內(nèi)尚未還清貸款，但為了還貸一直在不懈努力且有很大可能在較短的期間內(nèi)還清貸款的抵押人才能夠與抵押權(quán)人協(xié)商適用貸款重組。第三種方式是強制管理，廣泛用于德國、日本、中國臺灣地區(qū)，是指在不改變抵押物的權(quán)利歸屬的前提下，委托他人或直接委托抵押人管理抵押物，并將抵押物的收益用于還債的方式。這個方式改變的是抵押物，即農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的使用收益權(quán)，而非農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)，因此抵押人在還清貸款后重新享有全部的農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)。但顯而易見，這個方式的還貸周期非常長，每次產(chǎn)生的收益非常小。雖然有不少學(xué)者認可這個方式，但筆者認為強制管理適用于金額較小的債務(wù)，農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)抵押產(chǎn)生的債務(wù)不可能算是較小的范疇，若適用該方式償還貸款，實在不利于抵押權(quán)人的資金流轉(zhuǎn)，還可能會妨礙抵押權(quán)人其他貸款的發(fā)放。另外，還有學(xué)者提到了將作為抵押物的房屋出租以償還貸款的方式，筆者認為這是不妥當?shù)?，在“三?quán)分置”背景下，在鼓勵適當放活宅基地使用權(quán)的背景下，作為一種合理的流轉(zhuǎn)方式，農(nóng)民可以直接將宅基地上房屋進行出租。在抵押后，無法還清貸款后，再選擇出租房屋的方式，顯得較為復(fù)雜，也降低了效率。

抵押物的受讓人范圍也是值得探討的問題，目前學(xué)術(shù)界對該范圍觀點不一。筆者認為，受讓人的范圍不能局限于本集體經(jīng)濟組織和組織內(nèi)成員，這不利于宅基地使用權(quán)抵押試點的發(fā)展，也不能擴大到包括城鎮(zhèn)居民，否則就損害本集體經(jīng)濟組織和其他成員的利益。因此，將范圍定為本集體經(jīng)濟組織和組織內(nèi)成員，以及本集體周邊的集體經(jīng)濟組織和組織內(nèi)成員最為適宜。當受讓人為本集體經(jīng)濟組織時，農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均歸于組織。當受讓人為組織內(nèi)其他成員時，農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)均歸于成員。而此時，根據(jù)“一戶一宅”原則，應(yīng)由未擁有宅基地的組織內(nèi)成員優(yōu)先購買；若不存在前述成員，其他成員也可以購買，但如此一來就會出現(xiàn)作為受讓人的農(nóng)民有兩處宅基地的情形，實際上這兩處宅基地使用權(quán)的來源是不同的，一處是向集體經(jīng)濟組織無償申請獲得的，另一處是受讓得到的，而為了不違背“一戶一宅”原則，受讓人對于這處受讓獲得的宅基地使用權(quán)應(yīng)當定期向集體經(jīng)濟組織繳納租金。由此，本質(zhì)上受讓人只擁有一處宅基地。當受讓人為周邊集體經(jīng)濟組織和成員時，他們僅受讓農(nóng)房所有權(quán)，宅基地使用權(quán)也會以租賃的方式獲得。顯然，受讓人非本集體經(jīng)濟組織及成員時，很可能會讓本集體的利益受損害，為減輕這種損害，筆者提出兩種補救措施：一是規(guī)定本集體經(jīng)濟組織及成員具有同等條件下的優(yōu)先購買權(quán)，且因為集體的財力肯定高于農(nóng)民個人，本集體經(jīng)濟組織的購買權(quán)應(yīng)當優(yōu)先于本組織內(nèi)成員；二是集體內(nèi)部可以設(shè)立“抵押保證金”，每位成員將宅基地使用權(quán)用于抵押時都應(yīng)當繳納該保證金，若在規(guī)定期間內(nèi)還清貸款或抵押物受讓人為本集體經(jīng)濟組織及成員，可以歸還保證金，否則保證金不歸還。

（四）合理制定宅基地使用權(quán)抵押相關(guān)保障制度

1、評估貸款資金用途的風險情況。為了避免盲目發(fā)放貸款但無法收回財產(chǎn)的情況，發(fā)放貸款的金融機構(gòu)可以聯(lián)合集體經(jīng)濟組織對抵押人的財產(chǎn)情況、信用情況、貸款目的、貸款資金用途等情況進行了解，合理審查抵押人的貸款資金用途的風險程度，對于可能將貸款資金用于炒股等具有較大風險用途的情況，金融機構(gòu)不應(yīng)發(fā)放貸款，避免農(nóng)民陷入貸款的無底洞，同時也可以減少金融機構(gòu)所要面對的風險。

2、設(shè)立風險補償基金。農(nóng)民將農(nóng)房抵押后，很可能面臨失去住所的風險，這顯然不是政府希望看到的，因此多數(shù)試點地區(qū)的政府設(shè)立了風險補償基金來保障農(nóng)民的居住問題。但也有學(xué)者認為這種由政府來填補漏洞的風險分擔機制容易導(dǎo)致出現(xiàn)農(nóng)民因不懼怕無法還清貸款的結(jié)果而肆意抵押貸款的情形，這不是長久之計。確實如此，農(nóng)民的無畏結(jié)果會擾亂宅基地抵押市場。但筆者認為，在宅基地使用權(quán)抵押試點的前中期，除了政府設(shè)立補償基金，沒有其他更好的辦法能夠促進農(nóng)民和金融機構(gòu)雙方的積極性，而農(nóng)民貸款目的的正當與否可以由抵押權(quán)人進行判斷。到了宅基地使用權(quán)抵押試點的后期，市場漸漸步入正軌后，可以探索由其他主體設(shè)立風險補償基金的可行性，以減輕政府的壓力。

3、完善宅基地使用權(quán)抵押過程中的法律監(jiān)督以及法律援助制度。一切國家公權(quán)力的行使都要有法律依據(jù)，更要受到法律的監(jiān)督。宅基地使用權(quán)抵押工作的開展亦是如此，宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的一項重要用益物權(quán)，必須受到法律的全面保護，在抵押工作開展的任何階段都要進行監(jiān)督，不可放松警惕，不可讓有心人有跡可循。與城市人群相比，農(nóng)民群體的法律意識較為薄弱，在遇到糾紛時他們很少選擇使用法律作為“武器”。因此，筆者認為，不能僅在農(nóng)村中宣傳“三權(quán)分置”和宅基地使用權(quán)抵押試點，同時還要加大普法力度，讓農(nóng)民群體更了解相關(guān)法律，更了解自己的權(quán)利，這樣才能更好發(fā)揮宅基地使用權(quán)的價值。除此之外，可以成立專門解決與宅基地相關(guān)糾紛的法律援助團隊，這不僅僅能夠約束公權(quán)力，還能幫助農(nóng)民解決權(quán)利糾紛問題，確定宅基地使用權(quán)歸屬，從而推動宅基地使用權(quán)抵押工作的有序開展。

綜上，宅基地“三權(quán)分置”改革是一次非常重大的實踐，這標志著宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)屬性不再似曾經(jīng)那般沉睡著，這不僅能夠在一定程度上提升農(nóng)民的經(jīng)濟水平，還能進一步縮小城鄉(xiāng)差距。實現(xiàn)宅基地使用權(quán)抵押試點的基礎(chǔ)是確保確權(quán)登記頒證工作的順利進行，確保宅基地使用權(quán)抵押試點有效進行就要規(guī)范抵押權(quán)的實現(xiàn)方式且建立健全宅基地價值評估制度，推動宅基地使用權(quán)抵押試點持續(xù)發(fā)展是制定各項保障措施的理由。宅基地使用權(quán)抵押貸款試點是一個漫長的過程，在試點中發(fā)現(xiàn)問題，在試點中解決問題，目前各試點地區(qū)只有地方政策的支持，但推動試點進程不能僅僅依靠政策，應(yīng)當將“三權(quán)分置”寫進法律法規(guī)，憑借立法性指導(dǎo)文件推動宅基地“三權(quán)分置”改革，間接推動宅基地使用權(quán)抵押試點。