龔萬(wàn)達(dá)

（江蘇省社會(huì)主義學(xué)院，南京 210007）

2022年6月，中共中央印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）［1］。《條例》的制定，對(duì)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，提高政治協(xié)商工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化水平，做好政治協(xié)商工作，鞏固和發(fā)展愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線，具有重要意義。筆者通過(guò)對(duì)《條例》的學(xué)習(xí)，就統(tǒng)一戰(zhàn)線話語(yǔ)中的政治協(xié)商相關(guān)概念辨析與界說(shuō)、政治協(xié)商的地方經(jīng)驗(yàn)及理論檢視以及把黨中央關(guān)于政治協(xié)商工作的方針政策和決策部署落到實(shí)處亟需解決的若干突出問(wèn)題及對(duì)策建議等三個(gè)問(wèn)題進(jìn)行考辨與闡釋。

一、統(tǒng)一戰(zhàn)線話語(yǔ)中的政治協(xié)商相關(guān)概念辨析與界說(shuō)

（一）政治協(xié)商：統(tǒng)一戰(zhàn)線話語(yǔ)中的協(xié)商

《條例》規(guī)定，政治協(xié)商的基本方式是：“中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派、無(wú)黨派人士直接開展的協(xié)商，簡(jiǎn)稱政黨協(xié)商；中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士開展的協(xié)商，簡(jiǎn)稱人民政協(xié)政治協(xié)商?！币簿褪钦f(shuō)，政治協(xié)商只有兩種基本方式，即政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商?！稐l例》同時(shí)規(guī)定：“政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分。”中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是馬克思主義政黨理論和統(tǒng)一戰(zhàn)線理論同中國(guó)實(shí)際相結(jié)合而創(chuàng)立的，人民政協(xié)是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，所以，政治協(xié)商的兩種基本方式都是統(tǒng)一戰(zhàn)線的產(chǎn)物。這也就非常明確地說(shuō)明，政治協(xié)商只存在于統(tǒng)一戰(zhàn)線之中，在不同的統(tǒng)一戰(zhàn)線成員間進(jìn)行。政治協(xié)商的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的協(xié)商，統(tǒng)一戰(zhàn)線之外不存在政治協(xié)商，政治協(xié)商是統(tǒng)一戰(zhàn)線的專有名詞。隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的內(nèi)容和形式必定會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，不斷豐富，但其本質(zhì)上固有的統(tǒng)戰(zhàn)性使得政治協(xié)商的主體不會(huì)改變。對(duì)政治協(xié)商相關(guān)概念進(jìn)行辨析與界說(shuō)，應(yīng)該以此為前提進(jìn)行。因此，可以非常明確地說(shuō)，政治協(xié)商就包括政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商兩種形式，除此之外，其他協(xié)商都不是政治協(xié)商。

值得注意的是，需要在理論和實(shí)踐中區(qū)分政協(xié)的三大職能。因?yàn)樵谌舐毮苤?，政治協(xié)商是政協(xié)的首要和主要職能，民主監(jiān)督、參政議政也是在政治協(xié)商基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。在政協(xié)工作中，盡管協(xié)商貫穿人民政協(xié)履職全過(guò)程，政治協(xié)商是協(xié)商，民主監(jiān)督是協(xié)商式監(jiān)督，參政議政是協(xié)商議政，但是不能把民主監(jiān)督、參政議政混淆為政治協(xié)商。

中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派直接的政黨協(xié)商具有政黨性、權(quán)威性、高層性、直接性［2］，中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)與民主黨派和各界代表人士的協(xié)商是規(guī)模大、范圍廣、綜合性強(qiáng)。這兩種方式互不代替、互為補(bǔ)充?！稐l例》規(guī)定了政黨協(xié)商的主要內(nèi)容包括：“（一）中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)和地方各級(jí)代表大會(huì)、黨中央以及地方黨委有關(guān)重要文件的制定、修改；（二）憲法的修改建議，有關(guān)重要法律的制定、修改建議，有關(guān)重要地方性法規(guī)的制定、修改建議；（三）關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的有關(guān)重大問(wèn)題；（四）換屆時(shí)人大常委會(huì)、政府、政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子成員和監(jiān)察委員會(huì)主任、法院院長(zhǎng)、檢察院檢察長(zhǎng)的建議人選；（五）關(guān)系統(tǒng)一戰(zhàn)線和多黨合作的重大問(wèn)題?！?/p>

政黨協(xié)商的（一）（二）（四）項(xiàng)內(nèi)容是屬于階段性的重點(diǎn)議題，而第（三）（五）項(xiàng)是重大問(wèn)題，除了在高層次、小范圍進(jìn)行協(xié)商，需要在更大范圍征求意見并形成共識(shí)。中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委可以委托人民政協(xié)承接，所以在人民政協(xié)政治協(xié)商的主要內(nèi)容中包括：“（二）國(guó)家方針政策和地方重要舉措，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)重要問(wèn)題”，接續(xù)政黨協(xié)商內(nèi)容的第（三）項(xiàng)?！埃ㄈ┯嘘P(guān)統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要問(wèn)題”，接續(xù)政黨協(xié)商內(nèi)容的第（五）項(xiàng)。就這些問(wèn)題繼續(xù)進(jìn)行更大范圍的協(xié)商，這也就使得人民政協(xié)協(xié)商對(duì)政黨協(xié)商起到了擴(kuò)展作用。

具體來(lái)說(shuō)，雖然政黨協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商的制度基礎(chǔ)都是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，但兩者也有著諸多區(qū)別。在協(xié)商對(duì)象上，人民政協(xié)政治協(xié)商對(duì)象范圍較政黨協(xié)商更加廣泛多樣；在協(xié)商內(nèi)容上，政黨協(xié)商內(nèi)容更具有高層次性；在組織形式上，前者是直接協(xié)商，后者是依托于政治協(xié)商會(huì)議的間接協(xié)商；在協(xié)商形式上，政黨協(xié)商具有會(huì)議協(xié)商、約談協(xié)商、書面協(xié)商等多種形式；而人民政協(xié)政治協(xié)商以全體會(huì)議、專題議政性常務(wù)委員會(huì)會(huì)議、專題協(xié)商會(huì)和協(xié)商座談會(huì)四種會(huì)議為主要形式；在民主黨派的角色上，前者突出黨派性、政治性，后者強(qiáng)調(diào)界別性。政黨協(xié)商與人民政協(xié)政治協(xié)商這種聯(lián)系與區(qū)別，體現(xiàn)了我國(guó)政治體制的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)和特點(diǎn)，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨與民主黨派在發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主中的不同政治角色和多重政治參與。二者共同推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主發(fā)展，也體現(xiàn)了我國(guó)各種不同功能作用的政治系統(tǒng)在實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)中的協(xié)商與配合。

（二）政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商之外的協(xié)商為什么不是政治協(xié)商

從以上論述可以得知，之所以說(shuō)《條例》中的政黨協(xié)商和人民政協(xié)政治協(xié)商之外的協(xié)商不是政治協(xié)商，最主要的原因是其他類型的協(xié)商不具有統(tǒng)戰(zhàn)性。就此可以做以下具體分析。

隨著社會(huì)主義民主政治的發(fā)展，選舉民主與協(xié)商民主之間的聯(lián)系日漸緊密，政協(xié)與人大也出現(xiàn)了一定的溝通、協(xié)調(diào)、配合，甚至出現(xiàn)了工作性質(zhì)的協(xié)商，這些聯(lián)系和工作協(xié)商體現(xiàn)的是選舉民主與協(xié)商民主的協(xié)作，不具有特定政治協(xié)商涵義。從根本上說(shuō)，我國(guó)的根本政治制度與基本政治制度的安排決定了人大協(xié)商與政協(xié)協(xié)商的關(guān)系。立法協(xié)商是由人大主導(dǎo)的協(xié)商，但近些年來(lái)出現(xiàn)的在政協(xié)中的立法協(xié)商，卻是政治協(xié)商的新發(fā)展，是在同級(jí)中共黨委領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)實(shí)施，把協(xié)商重點(diǎn)放在法律法規(guī)起草環(huán)節(jié)。以2020年5月江蘇省政協(xié)就“制定江蘇省社會(huì)信用條例”召開十二屆三十五次主席會(huì)議，進(jìn)行專題協(xié)商為例，這是江蘇省政協(xié)開展立法協(xié)商的首次探索實(shí)踐。

江蘇省政協(xié)十二屆三十五次主席會(huì)議立法協(xié)商是經(jīng)省委批準(zhǔn)的省政協(xié)2020年重點(diǎn)工作任務(wù)之一。在前期，省政協(xié)動(dòng)員組織廣大委員和各民主黨派省委、省工商聯(lián)、無(wú)黨派人士、省有關(guān)人民團(tuán)體運(yùn)用多種形式開展調(diào)研。在此基礎(chǔ)上，5月15日，江蘇省政協(xié)召開十二屆三十五次主席會(huì)議，分管副省長(zhǎng)到會(huì)通報(bào)情況、聽取意見并講話。部分政協(xié)委員通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)、視頻方式發(fā)言，或者通過(guò)掌上履職APP提出意見建議。省法院、省委組織部、省委宣傳部、省發(fā)改委、省教育廳、省民政廳、省司法廳等負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽取意見，與委員積極回應(yīng)。5月30日，省政協(xié)辦公廳向省委辦公廳、省政府辦公廳報(bào)送了《省政協(xié)十二屆三十五次主席會(huì)議專題協(xié)商意見和建議》。6月8日，省政府作出批示。隨后，省司法廳牽頭會(huì)同省發(fā)展改革委，對(duì)省政協(xié)提出的意見和建議逐條認(rèn)真研究、充分吸收完善。2021年7月29日，《江蘇省社會(huì)信用條例》由江蘇省第十三屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議通過(guò)，自2022年1月1日起施行。

從江蘇省這一立法協(xié)商典型案例來(lái)看，政協(xié)中的立法協(xié)商體現(xiàn)的是集思廣益，充分發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，體現(xiàn)的是人民政協(xié)政治協(xié)商對(duì)人大協(xié)商的配合完善作用。按照《條例》第十三條的規(guī)定，人民政協(xié)政治協(xié)商主要內(nèi)容之一是：“（二）國(guó)家方針政策和地方重要舉措，經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)重要問(wèn)題”，《江蘇省社會(huì)信用條例》的制定無(wú)疑是地方重要舉措和政治建設(shè)的重要問(wèn)題。所以，政協(xié)中的立法協(xié)商是政治協(xié)商，是政治協(xié)商的新發(fā)展。

從根本上說(shuō)，在我國(guó)現(xiàn)行政治體制中，人大是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，各級(jí)政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。在權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制上實(shí)行“議行合一”，法院、檢察院和人民政府，都是由人大選舉產(chǎn)生，受人大監(jiān)督。人大按照法定程序行使國(guó)家權(quán)力，不需要與任何其他主體依法進(jìn)行政治協(xié)商。人民政府嚴(yán)格依照有關(guān)法律和法規(guī)依法行政，受人大監(jiān)督，對(duì)人大負(fù)責(zé)，也不需要與任何其他主體進(jìn)行政治協(xié)商。正如胡喬木所言：“政治協(xié)商指各黨派之間的關(guān)系，人大從行使權(quán)力的意義上說(shuō)不發(fā)生政治協(xié)商問(wèn)題?！保?］

在對(duì)各級(jí)人大有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員進(jìn)行的多場(chǎng)座談和訪談中，被訪者有著比較一致的意見，認(rèn)為人大協(xié)商是人大在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法行使憲法和法律賦予的職權(quán)，在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，這是人民是國(guó)家主人的體現(xiàn)，是人民代表大會(huì)制度題中應(yīng)有之義。從形式上看，人大工作中的協(xié)商民主，主要有征求意見、聽證、專家論證、會(huì)議討論辯論、座談會(huì)、民主懇談會(huì)、民意調(diào)查等形式。從人大具體工作中來(lái)看，主要有人大代表或常委會(huì)組成人員之間、人大及其常委會(huì)與人民群眾之間的民主協(xié)商。場(chǎng)合不同，運(yùn)用的協(xié)商形式也不同。而不同的內(nèi)容，也應(yīng)運(yùn)用不同的協(xié)商形式，或者綜合運(yùn)用幾種形式。人大代表和人大常委會(huì)組成人員中也有民主黨派和無(wú)黨派人士，但是他們?cè)谌舜舐穆氁勒盏氖侨舜笙嚓P(guān)法律規(guī)定，并不因其黨派身份而和其他人大代表有所不同。人大協(xié)商中不存在中國(guó)共產(chǎn)黨在人大同各民主黨派人大代表的專門黨派性協(xié)商。因此，目前人大協(xié)商的形式、議題、內(nèi)容以及工作中，沒(méi)有可以歸于政治協(xié)商范疇的協(xié)商。

這也可以從2005年《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》第二部分“進(jìn)一步發(fā)揮民主黨派成員、無(wú)黨派人士在人民代表大會(huì)中的作用”中得到證實(shí)：“人民代表大會(huì)是我國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，也是民主黨派成員、無(wú)黨派人士參政議政和發(fā)揮監(jiān)督作用的重要機(jī)構(gòu)。民主黨派成員、無(wú)黨派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照《憲法》及《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》等法律進(jìn)行活動(dòng)?！泵裰鼽h派成員、無(wú)黨派人士在人民代表大會(huì)中參政議政和發(fā)揮監(jiān)督作用依照的是《憲法》和有關(guān)人大的法律法規(guī)，并沒(méi)有提到政治協(xié)商。

從政協(xié)與政府的工作聯(lián)系看，人民政協(xié)政治協(xié)商的內(nèi)容主要是事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重要問(wèn)題，履行參政議政職能也常涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，許多都與政府及有關(guān)部門密切相關(guān)?！稐l例》第二十三條規(guī)定：“各級(jí)黨委支持政協(xié)主要通過(guò)以下形式開展人民政協(xié)政治協(xié)商：（二）專題議政性常務(wù)委員會(huì)會(huì)議。……政府有關(guān)負(fù)責(zé)同志應(yīng)邀出席有關(guān)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議并作報(bào)告，聽取意見并根據(jù)需要進(jìn)行互動(dòng)交流。（三）專題協(xié)商會(huì)?！嘘P(guān)負(fù)責(zé)同志應(yīng)邀出席專題協(xié)商會(huì)并發(fā)表意見，有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志介紹情況，開展互動(dòng)交流。（四）協(xié)商座談會(huì)。與議題有關(guān)的部門負(fù)責(zé)同志應(yīng)邀到會(huì)介紹情況、聽取并交流意見?！边@些形式不是政協(xié)與政府進(jìn)行政治協(xié)商，而是政府支持政協(xié)更好地進(jìn)行政治協(xié)商。政府協(xié)商的重要形式之一是決策聽證會(huì)，其實(shí)質(zhì)是政府就涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題、重大公共利益或重大民生的有關(guān)問(wèn)題，聽取市民和政協(xié)委員意見，政協(xié)與政府之間不屬于政治協(xié)商關(guān)系。

全國(guó)政協(xié)組成單位中，有工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺(tái)聯(lián)、青聯(lián)、工商聯(lián)等8個(gè)人民團(tuán)體。這些人民團(tuán)體中的非中共人士按照界別參加中國(guó)共產(chǎn)黨在人民政協(xié)同各民主黨派和各界代表人士的政治協(xié)商，但中國(guó)共產(chǎn)黨與人民團(tuán)體中的中共黨員不存在政治協(xié)商，而是要按照《條例》規(guī)定，“發(fā)揮黨員委員在政治協(xié)商中的政治引領(lǐng)作用”。2015年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》規(guī)定，“人民團(tuán)體作為黨和政府聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶”“參與各渠道協(xié)商”“組織引導(dǎo)群眾開展協(xié)商”，人民團(tuán)體除了參加政協(xié)的政治協(xié)商以外，參與和組織的其他協(xié)商都不是政治協(xié)商。基層和社會(huì)組織中的個(gè)人，擔(dān)任各級(jí)政協(xié)委員的非中共代表人士，按照所在界別參加政協(xié)的政治協(xié)商，除此之外，基層協(xié)商和社會(huì)組織協(xié)商也不屬于政治協(xié)商。

二、政治協(xié)商的地方經(jīng)驗(yàn)及理論檢視

（一）政黨協(xié)商的江蘇經(jīng)驗(yàn)

2015年12月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》這一在當(dāng)代中國(guó)政治協(xié)商史上具有重要意義的文件，距今已有6年多的時(shí)間。江蘇各級(jí)黨委高度重視政黨協(xié)商，認(rèn)真貫徹執(zhí)行《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見》，將政黨協(xié)商納入決策程序，在工作中結(jié)合本省實(shí)際情況積極探索、不斷創(chuàng)新，取得了較好成效，也總結(jié)了一些好的經(jīng)驗(yàn)做法，在推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展、決勝全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和“強(qiáng)富美高”新江蘇建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。各級(jí)黨委高度重視加強(qiáng)制度建設(shè)，不斷提高政黨協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化水平。通過(guò)制定政黨協(xié)商的實(shí)施辦法，明確政黨協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，進(jìn)一步規(guī)范會(huì)議協(xié)商、直通車等制度，建立健全知情明政、考察調(diào)研、溝通聯(lián)絡(luò)、協(xié)商反饋等機(jī)制。民主黨派組織為力爭(zhēng)提出高質(zhì)量意見建議，大多建立了協(xié)商準(zhǔn)備機(jī)制。

注重創(chuàng)新協(xié)商形式。除中央文件規(guī)定的動(dòng)作外，專題協(xié)商具有江蘇特色，“黨委出題——黨派調(diào)研——專題協(xié)商——部門落實(shí)”是其基本運(yùn)行機(jī)制。近年來(lái)，圍繞“高質(zhì)量發(fā)展”“社會(huì)管理創(chuàng)新”“科技創(chuàng)新”等議題，由省委統(tǒng)戰(zhàn)部征求各方意見，在年初確定主題，并協(xié)調(diào)各黨派省委會(huì)從各自擅長(zhǎng)的領(lǐng)域、角度分頭深入開展專題調(diào)研，形成調(diào)研成果。在年底召開的邀請(qǐng)省委領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人出席的專題協(xié)商會(huì)上，提出意見建議，受邀出席的領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)回應(yīng)，取得了較好效果。另一個(gè)創(chuàng)新形式是將政黨協(xié)商與專項(xiàng)民主監(jiān)督相結(jié)合。2020年，中共江蘇省委首次就安全生產(chǎn)委托各民主黨派省委、無(wú)黨派人士開展專項(xiàng)民主監(jiān)督。各民主黨派根據(jù)分工安排，分別成立了以主委為組長(zhǎng)的專項(xiàng)民主監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)小組，赴各地開展走訪調(diào)研，聽取地方政府及相關(guān)部門的情況匯報(bào)，赴?；?、交通、建筑等單位、企業(yè)及人員密集的場(chǎng)所實(shí)地檢查，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，與地方溝通交流，形成專題監(jiān)督報(bào)告。2021年初，省委省政府召開安全生產(chǎn)專項(xiàng)民主監(jiān)督協(xié)商會(huì)，各民主黨派分別就監(jiān)督情況作了報(bào)告。

“直通車”這一書面協(xié)商形式發(fā)揮了重要的作用。這一協(xié)商形式在近年來(lái)江蘇省發(fā)展中遇到的一些重大或者緊急問(wèn)題中得到了很好的運(yùn)用。各民主黨派每年就全省發(fā)展中存在的需要高度重視的問(wèn)題形成調(diào)研報(bào)告反饋給中共省委，省委書記批示后，相關(guān)部門及時(shí)進(jìn)行反饋、協(xié)商，共同推進(jìn)問(wèn)題的解決?！蛾P(guān)于在全省組織實(shí)施“鄉(xiāng)鎮(zhèn)糖醫(yī)培訓(xùn)”計(jì)劃的建議》推動(dòng)了省衛(wèi)建委實(shí)施了糖尿病管理“藍(lán)夢(mèng)計(jì)劃”；《關(guān)于“3.21”響水爆炸后防范次生災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策建議》被批示后轉(zhuǎn)交前線指揮部參考；《江蘇省人口增長(zhǎng)乏力的原因與對(duì)策建議》等引起了省發(fā)改委的關(guān)注并與民主黨派共同開展調(diào)研；《關(guān)于完善我省疾控體系建設(shè)的建議》成為在新冠疫情暴發(fā)前最具前瞻性和警示性的政策建議，得到了省政協(xié)主要領(lǐng)導(dǎo)的肯定；《關(guān)于加快我省婦幼保健“所轉(zhuǎn)院”進(jìn)程的建議》經(jīng)省委主要領(lǐng)導(dǎo)批示后被省委督查室列為動(dòng)態(tài)關(guān)注件，由省發(fā)改委牽頭財(cái)政廳、衛(wèi)健委進(jìn)行會(huì)商辦理，相關(guān)廳局和縣區(qū)都采取了有效的推進(jìn)措施。

對(duì)口聯(lián)系工作落實(shí)到位，知情明政渠道進(jìn)一步暢通。2020年，省委辦公廳、省政府辦公廳聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善省政府部門與民主黨派省委、省工商聯(lián)對(duì)口聯(lián)系工作的意見》文件。根據(jù)政府部門職能和民主黨派界別特色、傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)，將省政府有關(guān)部門與民主黨派省委對(duì)口聯(lián)系。完善了聯(lián)席會(huì)議、重大決策咨詢及通報(bào)、信息公開、監(jiān)督檢查、情況反饋等工作制度，落實(shí)了工作責(zé)任制。實(shí)現(xiàn)了對(duì)口聯(lián)系工作扎實(shí)開展，平臺(tái)載體有效拓展，充分發(fā)揮了獨(dú)特作用。

總體上看，目前江蘇的政黨協(xié)商質(zhì)量日趨提高，呈現(xiàn)出各級(jí)重視、多層有序發(fā)展、制度規(guī)范、形式生動(dòng)多樣的良好態(tài)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)了政治協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化，民主黨派和無(wú)黨派人士圍繞中心，服務(wù)大局的作用得到較好發(fā)揮，推動(dòng)了科學(xué)決策、民主決策、依法決策，廣泛凝聚了政治共識(shí)。

（二）人民政協(xié)政治協(xié)商的江蘇經(jīng)驗(yàn)：人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的“有事好商量”協(xié)商議事

江蘇通過(guò)“有事好商量”協(xié)商議事工作，促進(jìn)人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接。2021年7月，《人民政協(xié)報(bào)》和人民政協(xié)網(wǎng)在京發(fā)布《政協(xié)委員工作室（站）模式與成效研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）。據(jù)《報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2020年，江蘇省政協(xié)全力推進(jìn)“有事好商量”協(xié)商議事工作，全省共建立“有事好商量”協(xié)商議事室19 167個(gè)，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道覆蓋率100%，行政村、社區(qū)覆蓋率75%，省級(jí)以上園區(qū)覆蓋率98%，各設(shè)區(qū)市在企事業(yè)單位建立協(xié)商議事室561個(gè)，建立界別協(xié)商議事室865個(gè)，“有事好商量”協(xié)商議事室做到了全域覆蓋［4］。徐州市還積極探索在人民團(tuán)體、社會(huì)組織、商會(huì)協(xié)會(huì)建立協(xié)商議事室，各種協(xié)商議事室參與協(xié)商的主體不盡相同。協(xié)商內(nèi)容包括黨政工作要事、民生改善實(shí)事、社會(huì)治理難事等。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的協(xié)商議事室所解決的問(wèn)題比較微觀，界別協(xié)商議事室等解決的問(wèn)題專業(yè)性、重要性相對(duì)更強(qiáng)。

人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的探索，使兩者相互融合、相互促進(jìn)、相得益彰。推動(dòng)人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接包含三個(gè)方面價(jià)值：一是基層反映強(qiáng)烈、重大、普遍性的問(wèn)題可以上升為人民政協(xié)政治協(xié)商的議題，可以拓寬黨委政府確立政治協(xié)商議題的渠道。二是讓人民政協(xié)政治協(xié)商與百姓“面對(duì)面”，與黨的群眾路線相聯(lián)系，使人民政協(xié)政治協(xié)商從黨的群眾路線中獲得豐富思想和實(shí)踐資源，拓展履職空間。三是可以發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的機(jī)制優(yōu)勢(shì)、人才密集聯(lián)系廣泛優(yōu)勢(shì)、渠道暢通成果轉(zhuǎn)化優(yōu)勢(shì)，為基層協(xié)商提供高質(zhì)量的協(xié)商服務(wù)，改善基層協(xié)商的質(zhì)量。

更為重要的是，江蘇人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的“有事好商量”協(xié)商議事工作的推進(jìn)，對(duì)地方的治理方式產(chǎn)生了撬動(dòng)和溢出效應(yīng)，最終指向建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，“有事好商量”協(xié)商議事工作成為打破各自為政的部門化政府運(yùn)作的“破壁機(jī)”。

以“有事好商量”協(xié)商議事工作先行先試，取得顯著成績(jī)的徐州市為例。徐州市委、市政府通過(guò)正式的體制機(jī)制設(shè)計(jì)，賦予“有事好商量”協(xié)商議事工作以相對(duì)較高的權(quán)威。2020年5月，中共徐州市委印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用 進(jìn)一步推進(jìn)全市基層協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定“強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)，把推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)情況列入對(duì)縣（市、區(qū)）、徐州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨的建設(shè)考核?！?/p>

在地方黨委、政府的日常治理中，綜合考核評(píng)價(jià)是各職能部門每年都需要面臨的“大考”。綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中既包含本部門的法定職能，也需要對(duì)應(yīng)上級(jí)黨委、政府和本級(jí)黨委、政府的重點(diǎn)工作確認(rèn)年度中心工作。綜合考核評(píng)價(jià)考核結(jié)果會(huì)作為各職能部門年終獎(jiǎng)勵(lì)的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，其評(píng)定結(jié)果會(huì)記入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的工作檔案，對(duì)于干部選拔任用也有重要影響。其中，黨的建設(shè)考核是綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的重要組成部分。在實(shí)踐中，不同職能部門的年終考核評(píng)價(jià)結(jié)果分值差異一般不大。也正因?yàn)槿绱?，“有事好商量”協(xié)商議事工作所具有的分值，已經(jīng)能夠?qū)β毮懿块T的年終考核評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生重大影響。

同時(shí)，徐州市還通過(guò)配套的職務(wù)兼任等措施在制度建設(shè)上實(shí)現(xiàn)新提升。徐州市完善落實(shí)政協(xié)工作聯(lián)絡(luò)機(jī)制，利用換屆契機(jī)，建立健全鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作委員會(huì)，鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作委員會(huì)主任由黨（工）委副書記兼任，副主任由統(tǒng)戰(zhàn)委員兼任，日常工作由黨政辦公室承擔(dān)等。這些都表明，“有事好商量”協(xié)商議事工作在實(shí)際上已經(jīng)成為基層黨政整體工作內(nèi)容的一部分。

制度建設(shè)和綜合考核評(píng)價(jià)的指揮棒，促使各地方具有很強(qiáng)的內(nèi)驅(qū)力來(lái)促進(jìn)“有事好商量”協(xié)商議事工作的開展，使人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接發(fā)生“化學(xué)”反應(yīng)，對(duì)地方的治理方式產(chǎn)生了不可逆的良性變革。協(xié)商的問(wèn)題涉及諸多部門，倒逼政府部門從各自為政轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)同作戰(zhàn)，變“部門化政府”為“整體性政府”，有利于促進(jìn)科學(xué)民主決策和地方治理。事實(shí)上成為中共二十大提出的“轉(zhuǎn)變政府職能，優(yōu)化政府職責(zé)體系和組織結(jié)構(gòu)，提高行政效率和公信力”的有效路徑。

盡管政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接的“有事好商量”協(xié)商議事搞得有聲有色，不斷發(fā)展，但需要注意的是，實(shí)際上，就政協(xié)而言，基層就是指縣一級(jí)政協(xié)，但政協(xié)協(xié)商與基層協(xié)商有效銜接“有事好商量”協(xié)商議事目前已經(jīng)涉及鎮(zhèn)、村一級(jí)。2021年7月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出“增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）議事協(xié)商能力。完善基層民主協(xié)商制度，縣級(jí)黨委和政府圍繞涉及群眾切身利益的事項(xiàng)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商重點(diǎn)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委主導(dǎo)開展議事協(xié)商”。這里已經(jīng)非常清楚地規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）協(xié)商重點(diǎn)由誰(shuí)確定，議事協(xié)商由誰(shuí)主導(dǎo)。所以，對(duì)于“有事好商量”協(xié)商議事要密切觀察、認(rèn)真研究，及時(shí)分析出現(xiàn)的各種情況，總結(jié)各方面經(jīng)驗(yàn)，保證人民政協(xié)政治協(xié)商與基層協(xié)商相銜接要在現(xiàn)有政治架構(gòu)中推進(jìn)，保證基層協(xié)商必須由地方黨政來(lái)組織開展。政協(xié)在其中的作用是搭臺(tái)。始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，圍繞中心，服務(wù)大局。

（三）理論檢視：政治協(xié)商是“以人民為中心”的“政治學(xué)”

《條例》首次在兩個(gè)層面完整定義了政治協(xié)商。首先對(duì)政治協(xié)商進(jìn)行了定性：“在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士圍繞黨和國(guó)家大政方針、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要問(wèn)題以及其他重要事項(xiàng)開展的協(xié)商。”然后對(duì)政治協(xié)商進(jìn)行了定位：“政治協(xié)商是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要組成部分，是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要形式，是凝聚智慧、增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)科學(xué)民主決策的重要途徑。”政治學(xué)是研究公共權(quán)力運(yùn)作的，現(xiàn)代政治學(xué)具體注重研究政治主體和現(xiàn)實(shí)政治問(wèn)題，如政治制度、政治行為、政治決策等。從《條例》中政治協(xié)商的定義可以看出，中國(guó)共產(chǎn)黨同各民主黨派和各界代表人士是政治協(xié)商的政治主體；政治協(xié)商的制度基礎(chǔ)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度；圍繞黨和國(guó)家大政方針、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重要問(wèn)題以及其他重要事項(xiàng)開展的協(xié)商是其政治行為；通過(guò)政治協(xié)商，凝聚智慧、增進(jìn)共識(shí)，作出科學(xué)民主的政治決策。

中共二十大提出，“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”“為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商實(shí)質(zhì)是“以人民為中心”的協(xié)商。傳統(tǒng)公共行政范式、新公共管理范式，都是基于政府中心主義的公共管理模式，這一治理邏輯帶來(lái)了公共服務(wù)組織成本高啟、供給有效性不足等一系列問(wèn)題。公共管理以政治學(xué)為理論導(dǎo)向，兩者是理論與實(shí)踐的關(guān)系。政治協(xié)商是“以人民為中心”，倡導(dǎo)“以人民為中心”的協(xié)商式的公共管理，即把人民置于公共管理、公共服務(wù)的中心位置。在國(guó)家社會(huì)自然整體資源有限的前提下，通過(guò)政治協(xié)商，在頂層設(shè)計(jì)上以人民的真實(shí)需求作為供給的核心標(biāo)準(zhǔn)，最大限度地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給與人民的真實(shí)需求相匹配。從以上論及的地方政治協(xié)商的創(chuàng)新做法來(lái)看，充分體現(xiàn)了“以人民為中心”的發(fā)展思想。正是在這個(gè)意義上，我們說(shuō)政治協(xié)商是“以人民為中心”的“政治學(xué)”。

三、把黨中央關(guān)于政治協(xié)商工作的方針政策和決策部署落到實(shí)處亟需解決的若干突出問(wèn)題及對(duì)策建議

如前所述，十八大以來(lái)，中共中央高度重視政治協(xié)商制度建設(shè)，完善了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式和程序，加強(qiáng)和完善了黨對(duì)政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，《中國(guó)共產(chǎn)黨政治協(xié)商工作條例》的制定，進(jìn)一步提升了政治協(xié)商制度化建設(shè)水平。以往的文獻(xiàn)和相關(guān)人員的訪談、座談反映的政治協(xié)商存在的問(wèn)題主要還是集中在政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機(jī)制和黨對(duì)政治協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)，以及政治協(xié)商與黨委、政府工作的有效銜接和協(xié)商能力等方面。《條例》的出臺(tái)在很大程度上解決和規(guī)范了這些問(wèn)題。隨著理論和實(shí)踐的發(fā)展，在這些方面還可以根據(jù)習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一”進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的調(diào)整，繼續(xù)完善。但更為關(guān)鍵的是必須解決地方政治協(xié)商實(shí)踐中的瓶頸問(wèn)題，從績(jī)效考核和協(xié)商主體建設(shè)兩方面雙向發(fā)力。

首先，把完善政治協(xié)商納入到對(duì)黨政工作績(jī)效的評(píng)價(jià)體系中來(lái)推進(jìn)。在政治協(xié)商的各主體中，中國(guó)共產(chǎn)黨的各級(jí)組織起著主導(dǎo)作用。政治協(xié)商搞得好不好，政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序、保障機(jī)制能否得到遵守和與時(shí)俱進(jìn)的完善，黨組織的作用至關(guān)重要。《中共廣東省委政治協(xié)商規(guī)程》規(guī)定：“省委把是否重視政治協(xié)商、能否發(fā)揮好政治協(xié)商的作用作為檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)水平、執(zhí)政能力的一項(xiàng)重要內(nèi)容，納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考察考核。此項(xiàng)工作由省委組織部主辦，省委統(tǒng)戰(zhàn)部、省政協(xié)辦公廳協(xié)辦。”［5］2020年5月，中共徐州市委印發(fā)《關(guān)于充分發(fā)揮政協(xié)專門協(xié)商機(jī)構(gòu)作用 進(jìn)一步推進(jìn)全市基層協(xié)商民主建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確規(guī)定“強(qiáng)化考核評(píng)價(jià)，把推進(jìn)基層協(xié)商民主建設(shè)情況列入對(duì)縣（市、區(qū)）、徐州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)黨的建設(shè)考核。”廣東省地方政治協(xié)商工作創(chuàng)新一直走在全國(guó)前列，徐州市的“有事好商量”協(xié)商議事工作是江蘇省的典型，這些地方的各級(jí)黨委政府之所以具有很強(qiáng)的內(nèi)生動(dòng)力來(lái)促進(jìn)政治協(xié)商工作，與把協(xié)商民主建設(shè)納入到地方黨政綜合考核評(píng)價(jià)密切相關(guān)，實(shí)際上協(xié)商民主建設(shè)也已成為地方黨政整體工作內(nèi)容的一部分。在未來(lái)，應(yīng)在綜合考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中對(duì)政治協(xié)商的各項(xiàng)內(nèi)容適度加大考核力度，逐步提升工作標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)政治協(xié)商工作更好地發(fā)展。

其次，完善政協(xié)界別設(shè)置，推進(jìn)政治協(xié)商在基層政協(xié)有序開展。現(xiàn)階段我國(guó)政黨協(xié)商主要集中在中高層?；鶎映嗽O(shè)區(qū)市的區(qū)一級(jí)有的地方有民主黨派組織，而在除此之外的絕大多數(shù)的縣級(jí)行政區(qū)沒(méi)有民主黨派組織，所以，絕大多數(shù)的縣級(jí)也就沒(méi)有政黨協(xié)商，絕大多數(shù)縣級(jí)政協(xié)也就沒(méi)有民主黨派界別。中國(guó)共產(chǎn)黨在縣級(jí)的政治協(xié)商在絕大多數(shù)情況下就是和政協(xié)各界代表人士的協(xié)商。因?yàn)檎f(xié)界別代表了社會(huì)各階層和不同利益群體，在縣一級(jí)層面上承擔(dān)了政治協(xié)商的更多重任，政協(xié)界別的設(shè)置是否與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相契合，體現(xiàn)了人民政協(xié)的團(tuán)結(jié)性和政治包容性，所以，政協(xié)界別的規(guī)范設(shè)置意義重大，而且縣級(jí)政協(xié)委員占各級(jí)政協(xié)委員總數(shù)的比例也最大。例如，2019年，廣西壯族自治區(qū)全區(qū)共有縣級(jí)政協(xié)組織111個(gè)，縣級(jí)政協(xié)委員共19 684人，占全區(qū)政協(xié)委員總數(shù)的77.63%［6］。

目前，縣級(jí)政協(xié)界別設(shè)置欠規(guī)范，界別設(shè)置數(shù)量差別很大。南京市高淳區(qū)政協(xié)第十屆委員會(huì)共有委員203名，分別來(lái)自26個(gè)界別。其中，除了中共界還有7個(gè)民主黨派界別、1個(gè)無(wú)黨派界別。而南京市江寧區(qū)政協(xié)第十二屆委員會(huì)，共有區(qū)政協(xié)委員306名，比高淳區(qū)政協(xié)多了103名委員，卻只有16個(gè)界別。其中，除了中共界，所有民主黨派委員組成1個(gè)民主黨派界。全國(guó)其他地方也有很多類似情況，比如廣西壯族自治區(qū)桂林市雁山區(qū)、全州縣政協(xié)，僅有4個(gè)界別；南寧市青秀區(qū)政協(xié)，卻有29個(gè)界別。還有6個(gè)縣另設(shè)全國(guó)政協(xié)所沒(méi)有的界別，如南寧市橫縣設(shè)有律師界，桂林市臨桂區(qū)設(shè)有財(cái)貿(mào)金融政法界、城建界等［6］。

所以，完善、規(guī)范區(qū)縣級(jí)政協(xié)的界別設(shè)置，是推進(jìn)政治協(xié)商在基層政協(xié)有序開展的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平總書記在中央政協(xié)工作會(huì)議上指出，要“重點(diǎn)解決市縣政協(xié)基礎(chǔ)工作薄弱、人員力量薄弱的問(wèn)題”。汪洋主席在中央政協(xié)工作會(huì)議上的總結(jié)講話中要求，“加強(qiáng)市縣政協(xié)協(xié)商工作”。特別是要對(duì)區(qū)縣一級(jí)政協(xié)界別設(shè)置作出規(guī)定，便于基層操作執(zhí)行，使政治協(xié)商更加廣泛多層制度化健康發(fā)展。