王青松，高亞男

（東北林業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，哈爾濱 150006）

2021年10月，習(xí)近平總書(shū)記在《生物多樣性公約》領(lǐng)導(dǎo)峰會(huì)上正式宣布，中國(guó)設(shè)立第一批國(guó)家公園，國(guó)家公園建設(shè)取得初步成果。然而此前國(guó)家公園試點(diǎn)中存在許多問(wèn)題亟待解決。部分試點(diǎn)地區(qū)由于人口密集，大量土地為集體所有，國(guó)有土地占比低且被集體承包經(jīng)營(yíng)，土地權(quán)屬繁雜，保護(hù)與發(fā)展的矛盾顯著。為實(shí)現(xiàn)《建立國(guó)家公園體制總體方案》“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”的要求，試點(diǎn)區(qū)通過(guò)生態(tài)移民、征收轉(zhuǎn)換土地所有權(quán)，通過(guò)租賃、置換、贖買(mǎi)、保護(hù)地役權(quán)等方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。但我國(guó)幅員遼闊，各國(guó)家公園實(shí)況千差萬(wàn)別，西部地區(qū)地廣人稀，如三江源國(guó)家公園國(guó)有土地占比高達(dá)100%，而東部地區(qū)，如錢(qián)江源、武夷山國(guó)家公園國(guó)有土地占比為20.4%和28.7%[1]。各國(guó)家公園國(guó)有土地占比參差不齊，各個(gè)區(qū)域類型的保護(hù)程度不同，土地權(quán)屬要求也應(yīng)差異化。

一、我國(guó)國(guó)家公園內(nèi)土地流轉(zhuǎn)方式現(xiàn)狀

（一）強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)：生態(tài)移民和征收的高成本

強(qiáng)制性土地流轉(zhuǎn)方式主要為生態(tài)移民和征收，其直接將集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有，是目前實(shí)現(xiàn)“國(guó)家公園內(nèi)國(guó)有土地占主體地位”最直接、快捷的方式。這種具有強(qiáng)制性的公權(quán)力能夠高效落實(shí)國(guó)家政策，但若頻繁且大面積使用，將會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題。一方面，生態(tài)移民和征收的強(qiáng)制性易引起農(nóng)民的抵觸情緒，激化社會(huì)矛盾，引發(fā)群體性事件。另一方面，生態(tài)移民和征收的必要條件是補(bǔ)償，補(bǔ)償內(nèi)容包括土地本身的價(jià)值，還囊括被移民者、被征地者的生活成本和未來(lái)生計(jì)，因此補(bǔ)償數(shù)額巨大，加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。如前文所提錢(qián)江源、武夷山國(guó)家公園中集體所有土地占比頗高，如果完全采用生態(tài)移民和征收的方式成本將高達(dá)上億。

（二）合意性土地流轉(zhuǎn)：租賃的穩(wěn)定性缺失與保護(hù)地役權(quán)的于法無(wú)據(jù)

合意性土地流轉(zhuǎn)方式主要包括租賃、置換、贖買(mǎi)和保護(hù)地役權(quán)，其中租賃、置換和贖買(mǎi)的內(nèi)容和本質(zhì)相差不多且實(shí)踐中應(yīng)用較少，因此僅選取較有代表性的租賃與保護(hù)地役權(quán)予以具體分析。

1.租賃的穩(wěn)定性缺失

租賃具體到在國(guó)家公園內(nèi)是指集體土地所有權(quán)人與國(guó)家公園管理委員會(huì)簽訂租賃合同，以土地使用權(quán)為標(biāo)的物，雙方協(xié)商確定如何保護(hù)性管理和適當(dāng)開(kāi)發(fā)。此模式下，土地所有權(quán)沒(méi)有發(fā)生轉(zhuǎn)移，國(guó)家只需憑租賃合同支付一定期限土地使用權(quán)費(fèi)。與生態(tài)移民和征收相比，租賃大幅降低經(jīng)濟(jì)成本和政府財(cái)政壓力。且租賃是雙方協(xié)商達(dá)成的合意，避免硬性內(nèi)耗，激發(fā)了土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的活力。

但優(yōu)勢(shì)也是其劣勢(shì)，租賃關(guān)系屬于私法保護(hù)的債權(quán)關(guān)系，根據(jù)債的相對(duì)性原理，也即租賃關(guān)系僅在租賃雙方有效，不能對(duì)抗善意第三人。此關(guān)系的成立和解除都十分的靈活，對(duì)土地確權(quán)無(wú)益。且租賃關(guān)系會(huì)將土地收益權(quán)從出租方轉(zhuǎn)移到承租方，出租人只享有固定的租金收益，挫傷權(quán)利人積極性，與國(guó)家公園的社會(huì)參與理念不合。

2.保護(hù)地役權(quán)的于法無(wú)據(jù)

錢(qián)江源國(guó)家公園率先開(kāi)展集體林地地役權(quán)改革，《錢(qián)江源國(guó)家公園集體林地地役權(quán)改革實(shí)施方案》著重強(qiáng)調(diào)在林地所有權(quán)不變基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和社區(qū)共管機(jī)制。改革內(nèi)容包括地役權(quán)采取統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)48.2元/（畝·年），錢(qián)江源國(guó)家公園管委會(huì)與村委會(huì)簽訂地役權(quán)合同，再由村委會(huì)全權(quán)代理改革相關(guān)事宜。并在開(kāi)化縣長(zhǎng)虹鄉(xiāng)霞川村也開(kāi)展基于保護(hù)地役權(quán)的適應(yīng)性管理方法的試點(diǎn)，細(xì)化保護(hù)地役權(quán)的制度設(shè)計(jì)，采取列清單、監(jiān)測(cè)、計(jì)分等實(shí)現(xiàn)管理精準(zhǔn)化。引入錢(qián)江源管委會(huì)授權(quán)非政府組織的保護(hù)性權(quán)利，允許非政府組織在授權(quán)范圍內(nèi)與跨界區(qū)域集體土地權(quán)利人訂立地役權(quán)合同。

錢(qián)江源國(guó)家公園改革試點(diǎn)取得顯著成功，2021年的《生物多樣性》締約大會(huì)將此列為“生物多樣性100+全球特別推薦案例”。由此可見(jiàn)，保護(hù)地役權(quán)在國(guó)家公園管理體制的優(yōu)勢(shì)顯著：首先，地役權(quán)合同可對(duì)權(quán)利義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商，國(guó)家公園管委會(huì)給土地權(quán)利人支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)補(bǔ)償其土地限制利用，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家公園范圍內(nèi)集體土地用途管制。并通過(guò)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可明顯看出，國(guó)家付出成本大幅降低。其次，保護(hù)地役權(quán)僅限制土地權(quán)利人的部分利用方式和范圍，供役地人可以繼續(xù)在土地上經(jīng)營(yíng)茶葉、毛竹等經(jīng)濟(jì)林，符合國(guó)家公園管理要求下科學(xué)合理的適度經(jīng)營(yíng)，充分調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝说纳a(chǎn)經(jīng)營(yíng)積極性并最大限度地避免對(duì)其原生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干擾[2]。最后保護(hù)地役權(quán)具有排他性，保護(hù)地役權(quán)須隨土地轉(zhuǎn)讓而流轉(zhuǎn)，保護(hù)地役權(quán)不會(huì)脫離土地存在，與租賃相比具有提高土地利用效能的穩(wěn)定性。

由試點(diǎn)工作可以看出我國(guó)保護(hù)地役權(quán)還處于探索階段和法律缺位狀態(tài)，保護(hù)地役權(quán)的于法無(wú)據(jù)導(dǎo)致其在具體實(shí)踐中的一系列難題：如在試點(diǎn)過(guò)程中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于單一、地役權(quán)合同的締約伴隨著一定強(qiáng)制性等問(wèn)題，保護(hù)地役權(quán)的法律填補(bǔ)和細(xì)化設(shè)計(jì)能夠解決以上問(wèn)題。

總的來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園適用生態(tài)移民或者征收的方式消耗的高成本和長(zhǎng)時(shí)間，不利于人地關(guān)系平衡發(fā)展，甚至?xí)p害原住民。租賃、贖買(mǎi)等土地流轉(zhuǎn)方式也各有其弊端[3]。保護(hù)地役權(quán)憑高度意思自治，可在不改變土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，僅限制其部分使用權(quán)，以高效、低成本的方式促進(jìn)國(guó)家公園內(nèi)土地的可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)土地自然資源處于“實(shí)際控制意義上的主體地位”，而不是絕對(duì)數(shù)量意義的主體地位。雖然現(xiàn)有國(guó)家公園已經(jīng)引入了保護(hù)地役權(quán)的概念，本質(zhì)卻還是“一刀切”的傳統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償，沒(méi)有深刻理解保護(hù)地役權(quán)的內(nèi)核，對(duì)其運(yùn)行機(jī)制和權(quán)利本質(zhì)知之甚少。筆者認(rèn)為需在法律中設(shè)立保護(hù)地役權(quán)，探尋其在國(guó)家公園立法中的實(shí)現(xiàn)路徑以解決國(guó)家公園內(nèi)土地權(quán)屬矛盾問(wèn)題。

二、保護(hù)地役權(quán)的理論內(nèi)涵與具體設(shè)置

（一）保護(hù)地役權(quán)的法律內(nèi)涵與權(quán)利本質(zhì)

保護(hù)地役權(quán)的現(xiàn)代概念是威廉·懷特記者在20世紀(jì)50年代末首次提出的。法律條文中保護(hù)地役權(quán)的概念緣起于美國(guó)1981年頒布的《統(tǒng)一保護(hù)地權(quán)法案》。美國(guó)的保護(hù)地役權(quán)是政府組織、土地信托機(jī)構(gòu)或慈善團(tuán)體為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益，與土地權(quán)利人達(dá)成合意，通過(guò)補(bǔ)償或稅收優(yōu)惠等方式以限制部分土地權(quán)利和附加某些作為義務(wù)。如今，加拿大、澳大利亞等國(guó)也引入了保護(hù)地役權(quán)的概念，用于保護(hù)自然和文化。保護(hù)地役權(quán)成為當(dāng)下最通行的用于保護(hù)公共利益的私法途徑之一。

地役權(quán)是民法中一項(xiàng)私權(quán)，保護(hù)地役權(quán)作為公共地役權(quán)的下屬概念，當(dāng)然屬于私權(quán)，不能因其公益目的而否定其私權(quán)屬性。保護(hù)地役權(quán)是平等主體間協(xié)商限制供役地部分權(quán)利，以此獲取報(bào)酬，體現(xiàn)高度意思自治，展現(xiàn)權(quán)利本位的思想，符合私法保護(hù)個(gè)人利益的立法宗旨。傳統(tǒng)地役權(quán)中的“役”是“提高不動(dòng)產(chǎn)效益”，在逐步的發(fā)展中擴(kuò)張到“滿足權(quán)利人的主觀利益”。保護(hù)地役權(quán)中的“役”是為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境的公共利益，其內(nèi)核還是關(guān)于土地利用與權(quán)利保障，與地役權(quán)制度的內(nèi)核齊同。因此，保護(hù)地役權(quán)不因其實(shí)現(xiàn)公共利益的目的而否定其私權(quán)屬性，即其屬于私權(quán)。

（二）保護(hù)地役權(quán)的具體設(shè)置

1.主體

地役權(quán)的主體是供役地權(quán)利人和需役地權(quán)利人，法律關(guān)系在私主體之間存在，是在市場(chǎng)自由交易中產(chǎn)生的。而要在國(guó)家公園中設(shè)立的保護(hù)地役權(quán)是地役權(quán)的合理擴(kuò)張，其基本內(nèi)容和技術(shù)構(gòu)造具有相似性，因此保護(hù)地役權(quán)的主體也可稱之為供役地權(quán)利人、需役地權(quán)利人。保護(hù)地役權(quán)中供役地權(quán)利人顯而易見(jiàn)，是指國(guó)家公園內(nèi)集體所有土地權(quán)利人，包括集體土地的所有人、承包人和經(jīng)營(yíng)人。

保護(hù)地役權(quán)的需役地權(quán)利人具體到國(guó)家公園中的專門(mén)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是其獨(dú)立設(shè)立的管理機(jī)構(gòu)——國(guó)家公園管理委員會(huì)。保護(hù)地役權(quán)的首要目的是保護(hù)公共利益，政府具有代表國(guó)家利益的合法身份，而其他非政府組織作為私主體，筆者認(rèn)為也可以成為保護(hù)地役權(quán)中的需役地權(quán)利人。該權(quán)利人可以借鑒環(huán)境公益訴訟中通過(guò)法律授權(quán)予環(huán)保組織以資格的方式，非政府組織符合特定條件且在授權(quán)范圍內(nèi)與集體所有土地權(quán)利人訂立合同。首先環(huán)保組織作為私主體，與供役地權(quán)利人（也即集體所有土地權(quán)利人）訂立合同，更能為公眾接受，避免政府作為公權(quán)主體自身的強(qiáng)制性。其次環(huán)保組織本身具有中立性、公益性，并且在環(huán)境公益訴訟中成為主力軍的司法實(shí)踐表明，環(huán)境組織可以承擔(dān)起保護(hù)公共利益的重任。最后地方政府與環(huán)保組織合作共治，讓社會(huì)組織的成果逐漸成為地方政府工作的有利補(bǔ)充，改變政府單打獨(dú)斗保護(hù)環(huán)境的局面。

2.客體

保護(hù)地役權(quán)的客體不再局限于平面二維空間的不動(dòng)產(chǎn)便捷利益或經(jīng)濟(jì)效益，而是擴(kuò)展至環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的立體三維空間。[4]傳統(tǒng)地役權(quán)的客體強(qiáng)調(diào)需役地和供役地特定明確，并且在空間上要有相鄰關(guān)系。但隨著時(shí)間的發(fā)展，供役地和需役地之間不再要求具有特定的邊界，需役地的存在不再是地役權(quán)成立的必要條件。就國(guó)家公園內(nèi)的保護(hù)地役權(quán)而言，需役地客體是一種形式上虛化的公眾土地權(quán)利，[5]也就是說(shuō)保護(hù)地役權(quán)的公益性使其受益主體和區(qū)域范圍都是不確定的，導(dǎo)致需役地的不存在或者需役地的不特定。我國(guó)土地實(shí)行全民所有制和集體所有制，國(guó)家公園內(nèi)保護(hù)地役權(quán)的供役地客體僅限于集體所有土地，保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立目的就是為了解決國(guó)家公園內(nèi)集體所有土地占比大的問(wèn)題。因此，保護(hù)地役權(quán)的客體是集體土地上的具體供役地和為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境利益而不存在或不特定的需役地。

3.內(nèi)容

與傳統(tǒng)地役權(quán)相比，保護(hù)地役權(quán)更注重生態(tài)價(jià)值，所涉及的內(nèi)容包括需役地人和供役地人的權(quán)利義務(wù)。一方面，與傳統(tǒng)地役權(quán)的供役地人的容忍和不作為義務(wù)不同，保護(hù)地役權(quán)的供役地人需要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的積極作為義務(wù)以協(xié)助政府進(jìn)行國(guó)家公園管理，作為義務(wù)可以是對(duì)破壞環(huán)境的監(jiān)督，也可以是在對(duì)方的要求下從事的土地利用活動(dòng)；與此同時(shí)供役地人還需要承擔(dān)一定的不作為義務(wù)，供役地人在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上部分使用權(quán)的限制，也即不從事國(guó)家公園建設(shè)中禁止的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。與之相對(duì)應(yīng)的是保護(hù)地役權(quán)供役地人有獲得相應(yīng)補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。供役地人的補(bǔ)償方式、數(shù)額經(jīng)過(guò)雙方的自由協(xié)商確定，補(bǔ)償金額應(yīng)根據(jù)供役地的變化而變化，而不是采取“一刀切”式的統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償方式也應(yīng)當(dāng)多元化，如獲得國(guó)家公園內(nèi)社會(huì)參與的優(yōu)先權(quán)等。

另一方面，保護(hù)地役權(quán)的需役地人有權(quán)要求供役地人按照合同履行義務(wù)，并可以對(duì)其履行情況予以監(jiān)督檢查，對(duì)于不符合合同要求的行為，有權(quán)予以制止。根據(jù)權(quán)利與義務(wù)的相對(duì)性可以得知，需役地人需要向供役地提供補(bǔ)償，對(duì)于金錢(qián)補(bǔ)償，對(duì)價(jià)要有所差別；對(duì)于非金錢(qián)補(bǔ)償，需注意后續(xù)的銜接工作。

4.保護(hù)地役權(quán)的設(shè)立、變更與消滅

根據(jù)域外保護(hù)地役權(quán)的實(shí)踐來(lái)看，其設(shè)立模式可以分為兩大類。第一類是以法國(guó)為代表的行政地役權(quán)[6]的強(qiáng)制性規(guī)定式，該類地役權(quán)直接以立法或者行政命令的方式設(shè)立，強(qiáng)調(diào)公權(quán)的干預(yù)。強(qiáng)制模式可以高效運(yùn)行，但一定程度上與供役地人的實(shí)際利益相沖突。第二類是以美國(guó)保護(hù)地役權(quán)為代表的合同協(xié)商式，此類通過(guò)雙方協(xié)商合同內(nèi)容以設(shè)立地役權(quán)，強(qiáng)調(diào)高度意思自治，澳大利亞的保護(hù)性約據(jù)[7]也是如此。協(xié)商模式在充分磋商的基礎(chǔ)上，供役地人可以充分表達(dá)利益訴求，但也會(huì)導(dǎo)致運(yùn)行效率低下，誘發(fā)供役地人漫天要價(jià)等風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)在土地私有之下的合同協(xié)商式設(shè)立模式在土地公有制的我國(guó)容易水土不服；同樣筆者認(rèn)為保護(hù)地役權(quán)的私權(quán)本質(zhì)也必然導(dǎo)致其不宜有政府強(qiáng)制力的過(guò)度參與。

對(duì)于我國(guó)國(guó)家公園內(nèi)保護(hù)地役權(quán)設(shè)立模式不宜直接照搬國(guó)外，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情予以本土化，使保護(hù)地役權(quán)發(fā)揮出最大的效益。也即國(guó)家公園管理局充分尊重雙方當(dāng)事人意愿，協(xié)商簽訂地役權(quán)合同，避免公權(quán)力的過(guò)度干預(yù)限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。國(guó)家公園管理委員會(huì)在深入考察調(diào)研園內(nèi)生態(tài)環(huán)境和需求的前提下，對(duì)涉及供役地周邊社區(qū)居民相關(guān)利益的信息應(yīng)主動(dòng)予以公開(kāi)，把公民的知情權(quán)落實(shí)在現(xiàn)實(shí)中。此外，在簽訂保護(hù)地役權(quán)合同之后，還需通過(guò)登記公示，以產(chǎn)生對(duì)抗效力。采取與我國(guó)農(nóng)村土地的登記對(duì)抗模式不同的原因在于，國(guó)家公園內(nèi)自然資源確權(quán)的穩(wěn)定性以及維護(hù)公共利益目標(biāo)的特殊情況，采取登記生效才是最優(yōu)選擇。

保護(hù)地役權(quán)的變更內(nèi)容涉及權(quán)利期限和權(quán)利轉(zhuǎn)讓。一方面，美國(guó)保護(hù)地役權(quán)設(shè)定之初就要求永久性，我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)目標(biāo)是世代傳承，且保護(hù)地役權(quán)的公益性和設(shè)立的穩(wěn)定性，都必然導(dǎo)致我國(guó)國(guó)家公園中存在的保護(hù)地役權(quán)的期限也應(yīng)當(dāng)是永久性。具體到實(shí)踐中，保護(hù)地役權(quán)的存續(xù)期間應(yīng)當(dāng)與集體土地用益物權(quán)的期限同步，同時(shí)可以參考住宅建設(shè)用地使用權(quán)的自動(dòng)續(xù)期規(guī)定，使其在公益范疇之內(nèi)自動(dòng)續(xù)期，以達(dá)到國(guó)家公園的永久保護(hù)。但也有特殊事由，如法律、政策、不可抗力等也會(huì)導(dǎo)致保護(hù)地役權(quán)發(fā)生變動(dòng)。另一方面是供役地人的權(quán)利轉(zhuǎn)讓，保護(hù)地役權(quán)從屬于土地，不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，而供役地上又存在其他的財(cái)產(chǎn)權(quán)可以自由轉(zhuǎn)讓，因此供役地可以進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)，根據(jù)設(shè)定時(shí)的登記生效主義，受讓人還需繼續(xù)承擔(dān)從屬于土地的保護(hù)地役權(quán)的義務(wù)。

傳統(tǒng)地役權(quán)消滅的原因名目繁多，但我國(guó)《民法典》第384條規(guī)定了地役權(quán)消滅的條件，即違法或違約濫用地役權(quán)、在合理期限內(nèi)未支付費(fèi)用。保護(hù)地役權(quán)與傳統(tǒng)地役權(quán)的消滅條件具有相似性，但又因其設(shè)立方式的特殊性，導(dǎo)致的消滅事由也有所不同。保護(hù)地役權(quán)的公益性導(dǎo)致其合同履行期一般為永久，因此當(dāng)事人不得隨意終止或解除合同。

三、保護(hù)地役權(quán)在國(guó)家公園立法中的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）單行法并行與多層次法律適用的立法機(jī)制

《民法典》物權(quán)編中的用益物權(quán)類對(duì)地役權(quán)做出了規(guī)定，保護(hù)地役權(quán)作為地役權(quán)的擴(kuò)充，沒(méi)有必要再直接通過(guò)立法的方式對(duì)保護(hù)地役權(quán)予以直接規(guī)定?？梢酝ㄟ^(guò)法律解釋等技術(shù)手段將保護(hù)地役權(quán)作為公共地役權(quán)之下的一種子類型，參照適用民法典中有關(guān)地役權(quán)的相關(guān)規(guī)定。

2022年8月19日國(guó)家林業(yè)和草原局公布了《國(guó)家公園法（草案）》，將保護(hù)地役權(quán)以“協(xié)議保護(hù)”的方式寫(xiě)入，賦予保護(hù)地役權(quán)以法律地位，解決了保護(hù)地役權(quán)于法無(wú)據(jù)難題的正解。保護(hù)地役權(quán)不僅要與環(huán)境領(lǐng)域的單行法相銜接，還需與其他領(lǐng)域單行法保持一致，如土地管理法、農(nóng)村土地承包法。保護(hù)地役權(quán)需要在基本法、行政法規(guī)、司法解釋構(gòu)筑的金字塔式法律體系中設(shè)立：基本法包括《環(huán)境保護(hù)法》《國(guó)家公園法》《土地管理法》《濕地保護(hù)法》《森林法》；行政法規(guī)包括《自然保護(hù)區(qū)條例》《土地管理法實(shí)施條例》等、各省的森林保護(hù)條例等、各國(guó)家公園管理?xiàng)l例等以及各種實(shí)施細(xì)則等；司法解釋包括《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》等環(huán)境保護(hù)相關(guān)司法解釋。

（二）生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

第一，適當(dāng)補(bǔ)償原則。在前文中提到保護(hù)地役權(quán)中供役地人可獲補(bǔ)償，這種補(bǔ)償會(huì)明顯低于征收獲得的補(bǔ)償，原因在于保護(hù)地役權(quán)并未直接轉(zhuǎn)移土地所有權(quán)，而是在此基礎(chǔ)上對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的部分權(quán)能限制，這種權(quán)利負(fù)擔(dān)程度與征收相比顯而易見(jiàn)的低。并且出于公共利益對(duì)權(quán)力行使的輕度限制本就應(yīng)該予以適度經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，而不能過(guò)分苛求，因此國(guó)家公園內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)當(dāng)遵循適當(dāng)補(bǔ)償原則，合理降低環(huán)境公益的社會(huì)成本。

第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異化。生態(tài)補(bǔ)償要避免傳統(tǒng)生態(tài)政策的“一刀切”，設(shè)定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)幅員廣袤，東西南北部自然環(huán)境天差地別，經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r也千差萬(wàn)別，國(guó)家公園又分處不同地區(qū)，采取普遍適用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，必然影響生態(tài)補(bǔ)償效果。因此有必要予以差別化補(bǔ)償，可以通過(guò)對(duì)原住民的生態(tài)行為進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等方法來(lái)計(jì)算補(bǔ)償金額，以當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平和地方政府財(cái)政能力為參考，結(jié)合經(jīng)濟(jì)學(xué)中的機(jī)會(huì)成本法和最小受償意愿法等[8]，避免以土地面積為核心的粗放型計(jì)算方法。

第三，補(bǔ)償方式的多元化。多元化的補(bǔ)償方式取代一元化的金錢(qián)補(bǔ)償可以使國(guó)家公園治理迸發(fā)更多活力，通過(guò)對(duì)供役地權(quán)利人的受損權(quán)利進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，以提供實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)支持、原住民在國(guó)家公園內(nèi)從業(yè)優(yōu)先的政策傾斜等替代性補(bǔ)償，緩解當(dāng)?shù)卣F(xiàn)金支付的財(cái)政壓力。還可以通過(guò)設(shè)立國(guó)家專項(xiàng)“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償基金”，擴(kuò)寬補(bǔ)償資金的籌措渠道。

（三）監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制

監(jiān)督執(zhí)行是保護(hù)地役權(quán)落實(shí)的關(guān)鍵也是難點(diǎn)，環(huán)境公益的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程并且需要投入大量的資金、人力，才能打造一個(gè)現(xiàn)代化的監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。保護(hù)地役權(quán)執(zhí)行不僅需要政府監(jiān)督，還需輔之以司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，使得監(jiān)督主體多元化。事前預(yù)防往往比事后救濟(jì)更具效果，因此保護(hù)地役權(quán)的實(shí)現(xiàn)更多強(qiáng)調(diào)的是強(qiáng)化事前監(jiān)測(cè)，對(duì)于保護(hù)地役權(quán)相對(duì)方的行為予以規(guī)范化管理，排除負(fù)面清單行為，鼓勵(lì)保護(hù)環(huán)境的正面行為。

（四）司法救濟(jì)機(jī)制

司法的事后填補(bǔ)性表明，只有在權(quán)利行使受阻或權(quán)利受到侵害時(shí)，才有用武之地。保護(hù)地役權(quán)設(shè)立的基礎(chǔ)是合同，當(dāng)然存在違約風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)合同當(dāng)事人不按照合同約定履行義務(wù)或拒絕履行時(shí)，需要承擔(dān)違約責(zé)任，訴諸司法予以救濟(jì)成了必然選擇。與此同時(shí)，還需要考慮到保護(hù)地役權(quán)合同的一方代表公共利益的特殊性，受損方不是政府或國(guó)家公園管理委員會(huì)，而是不特定人的公眾?？梢赃m當(dāng)突破合同相對(duì)性，參考環(huán)境公益訴訟予以救濟(jì)。近年來(lái)環(huán)境公益訴訟在保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面大放異彩，同樣也是保護(hù)環(huán)境的兜底性救濟(jì)性手段，國(guó)家公園更是維護(hù)生態(tài)環(huán)境的主戰(zhàn)場(chǎng)，因此對(duì)于保護(hù)地役權(quán)中的破壞環(huán)境的行為也可以通過(guò)環(huán)境公益訴訟予以救濟(jì)。

四、結(jié)語(yǔ)

從錢(qián)江源國(guó)家公園的改革治理中，保護(hù)地役權(quán)初出茅廬且效果良好，足以證明保護(hù)地役權(quán)在國(guó)家公園中值得大力推廣。筆者對(duì)保護(hù)地役權(quán)進(jìn)行初步設(shè)計(jì)，具體環(huán)節(jié)還需在實(shí)踐中予以細(xì)化，以期保護(hù)地役權(quán)在國(guó)家公園立法中發(fā)揮最大效能。期待未來(lái)國(guó)家公園建設(shè)能夠以本國(guó)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對(duì)域外經(jīng)驗(yàn)取其精華去其糟粕，明確空間范疇，細(xì)化保護(hù)對(duì)象和保護(hù)需求，降低社會(huì)管理成本，構(gòu)建符合我國(guó)國(guó)情的保護(hù)地役權(quán)制度。