戴永志

（濰坊學(xué)院 政法學(xué)院，山東 濰坊261061）

行政裁決作為社會多元化解決糾紛的手段之一，近年來日益受到理論與實務(wù)界的關(guān)注。十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全社會矛盾糾紛預(yù)防化解機制，完善調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調(diào)的多元化糾紛解決機制。中共中央印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要2015-2020）》中明確提到“健全行政裁決制度，強化行政機關(guān)解決同行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2019年6月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于健全行政裁決制度 加強行政裁決工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出要逐步形成完備的行政裁決工作體制?！斗ㄖ紊鐣ㄔO(shè)實施綱要（2020－2025年）》強調(diào)：“有序推進行政裁決工作，探索擴大行政裁決適用范圍。”當今具體理論與實務(wù)中對于行政裁決也多有研究或創(chuàng)新，使得行政裁決工作形成了一個新的研究熱點領(lǐng)域。但是鑒于目前行政裁決工作缺乏統(tǒng)一的立法及相應(yīng)規(guī)范，國內(nèi)理論與實務(wù)界對其認識不夠統(tǒng)一，在其性質(zhì)、特征、范圍、程序、救濟途徑等領(lǐng)域還有較大分歧。限于篇幅，本文僅就行政裁決的救濟途徑做簡要分析，不涉其他。

一、行政裁決的性質(zhì)及其對救濟途徑的影響

（一）行政裁決的基本內(nèi)涵及分類

《意見》指出，行政裁決是行政機關(guān)根據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居間解決與行政管理密切相關(guān)的民事糾紛的活動。該定義目前已成為通說。至于針對哪些行政管理領(lǐng)域的何種類型的“民事糾紛”，目前散見于相關(guān)部門法，尚無統(tǒng)一的法律規(guī)范予以界定?！兑庖姟分赋觯姓脹Q主要適用于對以下特定民事糾紛的處理：侵權(quán)糾紛、補償糾紛、損害賠償糾紛、權(quán)屬糾紛、政府采購糾紛等。概括而言，以行政裁決所涉民事糾紛的性質(zhì)及法律關(guān)系為依據(jù)，行政裁決可分為三種類型：

1.權(quán)屬類的行政裁決。其為基于自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)、國有資產(chǎn)使用權(quán)引發(fā)的民事糾紛，主要包括自然資源、知識產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)等權(quán)屬爭議。此類民事糾紛因為涉及較為專業(yè)的權(quán)屬認定問題，通常應(yīng)先申請政府主管部門作出行政裁決，對行政裁決不服的可以提起行政訴訟，即行政救濟中的行政裁決前置。如《土地管理法》《森林法》《草原法》《水法》《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》及《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)處理暫行辦法》等法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的土地、森林、草原、水資源、礦產(chǎn)及國有資產(chǎn)等權(quán)屬爭議引發(fā)的行政裁決。

2.侵權(quán)賠償類的行政裁決。針對侵權(quán)賠償?shù)拿袷录m紛，行政機關(guān)可依法作出責令侵權(quán)方停止侵權(quán)、賠償損失的行政裁決決定。民事糾紛一方當事人可直接向法院提起民事訴訟，也可先向主管行政機關(guān)申請裁決，如對行政裁決決定不服時，再向法院提起行政訴訟。關(guān)于侵權(quán)賠償類的行政裁決，單行法律法規(guī)中涉及的領(lǐng)域主要是專利、商標、植物新品種等侵權(quán)爭議，勞動損害、河道損害及產(chǎn)品質(zhì)量損害賠償爭議糾紛等。

3.補償類的行政裁決。此類行政裁決主要是因土地、房屋遷拆或?qū)＠褂玫群戏ㄐ袨橐l(fā)民事補償糾紛而產(chǎn)生。我國現(xiàn)行法律法規(guī)所涉補償類行政裁決及其實務(wù)，一般都規(guī)定了救濟途徑的行政裁決前置程序。如《土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定在征地補償中有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調(diào)不成的，由批準征收土地的人民政府裁決。《專利法》《植物新品種保護條例》《中藥品種保護條例》《集成電路布圖設(shè)計保護條例》等法律法規(guī)涉及的專利、植物、中藥保護品種、集成電路布局等強制許可使用費等均作了行政裁決前置的救濟途徑安排。

（二）行政裁決的性質(zhì)及其對救濟途徑的影響

行政裁決做出后，民事糾紛的當事人如何申請救濟保護自己的權(quán)益？是按照民事糾紛的途徑提起民事訴訟，還是從行政行為角度提起行政訴訟？此時行政裁決性質(zhì)的認定顯得尤為重要，涉及到其做出后行政救濟途徑的適用。

關(guān)于行政裁決的性質(zhì)，綜合學(xué)者的論述如下：行政機關(guān)作出的行政裁決是一種行政行為而非司法行為，[1]因其具備居間裁斷的司法特性，故兼具“準司法性質(zhì)”；行政裁決雖針對民事糾紛裁斷，但并非民事行為，依然是行政行為。筆者認為，行政裁決是行政機關(guān)依法行使行政管理職權(quán)的活動，具有明顯的行政性、職能性，是一種典型的行政行為。其作為行政行為是為了解決與自身行政管理職權(quán)有關(guān)的民事爭議，具有類似司法機關(guān)的裁量性或稱準司法性，有類似行政復(fù)議的特性。因此，行政裁決的性質(zhì)是具有準司法特征的行政行為，其救濟途徑應(yīng)該按照行政行為的救濟途徑予以安排。

行政裁決的救濟涉及行政行為和民事糾紛的相互交織，具有不確定性。如果單從行政裁決所具有的行政行為屬性這單一視角出發(fā)，難以解決上述不確定性。其必須從行政行為和民事糾紛兩個視角綜合考慮，方能找到解決問題的切入點：既能實現(xiàn)《行政訴訟法》“監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”的目的，又能有效解決相關(guān)民事糾紛。[2]

二、我國行政裁決救濟的適用現(xiàn)狀

結(jié)合前述行政裁決的類型，我國現(xiàn)階段行政裁決救濟的適用可作如下歸納：

（一）權(quán)屬類裁決糾紛采用行政訴訟

對于權(quán)屬類的民事糾紛，通常情況下當事人需先申請行政裁決。如對行政裁決決定不滿意、不認可，即可訴諸法院。國內(nèi)諸多單行法對此均有相應(yīng)規(guī)定，如《土地管理法》第14條第3款①《土地管理法》第14條第3款規(guī)定：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！币?guī)定當事人對人民政府的處理決定不服的，可以向法院起訴，《森林法》第22條第3款②《森林法》第22條第3款規(guī)定：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內(nèi)，向人民法院起訴?！?、《草原法》第16條第3款③《草原法》第16條第3款規(guī)定：“當事人對有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！钡纫沧髁祟愃埔?guī)定。此處的訴訟是何種訴訟？民事訴訟還是行政訴訟？相關(guān)單行法并無明確規(guī)定。筆者通過無訟網(wǎng)檢索2016-2020年間案例，發(fā)現(xiàn)該種訴訟只能是行政訴訟，否則法院不予受理或駁回起訴。如（2020）遼1081民初71號，李福學(xué)與上缸窯村村民委員會農(nóng)村土地承包合同糾紛一案，法院認為我國現(xiàn)行法律已經(jīng)就行政處理前置程序作出了規(guī)定，當發(fā)生權(quán)屬糾紛時，通常需先經(jīng)過政府處理并作出行政裁決，不能直接進行訴訟。對行政裁決不服的可以提起行政訴訟。

（二）侵權(quán)賠償類裁決糾紛采用民事訴訟與行政訴訟“雙軌制”[3]

我國侵權(quán)賠償類行政裁決糾紛在知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域體現(xiàn)較多。對于侵權(quán)賠償糾紛，當事人既可以直接向法院提起民事訴訟，又可以先申請行政裁決，對行政裁決不服的再提起行政訴訟。如《專利法》第65條④《專利法》第65條規(guī)定：“未經(jīng)專利權(quán)人許可，實施其專利，即侵犯其專利權(quán)，引起糾紛的，由當事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，專利權(quán)人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請求管理專利工作的部門處理。管理專利工作的部門處理時，認定侵權(quán)行為成立的，可以責令侵權(quán)人立即停止侵權(quán)行為，當事人不服的，可以自收到處理通知之日起十五日內(nèi)依照《中華人民共和國行政訴訟法》向人民法院起訴”。就作出了類似規(guī)定。法律實務(wù)中也較為常見，如蘋果公司與佰利公司專利侵權(quán)糾紛案⑤（2017）京2606行終蘋果公司與佰利公司專利侵權(quán)糾紛一案行政判決書。中，蘋果公司因?qū)Ρ本┦兄R產(chǎn)權(quán)局作出的行政裁決不服而提起行政訴訟，同時又向上海知識產(chǎn)權(quán)局提起民事訴訟，形成了行政訴訟與民事訴訟并存的“或裁或訴”的“雙軌制”糾紛解決機制。

（三）補償類裁決糾紛采用行政訴訟或一并審理

補償類裁決糾紛案件，通常情況下也是行政裁決前置，民事糾紛當事人對行政裁決不服的，可依法提起訴訟。如《專利法》第62、63條規(guī)定，當發(fā)生補償糾紛案件時，當事人需先經(jīng)過政府處理并作出行政裁決，對行政裁決決定不服的，可依法提起訴訟。這里的訴訟應(yīng)理解為行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第61條的規(guī)定，提起行政訴訟時可一并申請法院解決民事爭議。①《行政訴訟法》第61條第1款規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機關(guān)對民事爭議所作的裁決的行政訴訟中，當事人申請一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”鑒于補償糾紛案件中貫穿著較為明顯的行政管理職權(quán)的行使，故實務(wù)中法院對單獨的民事訴訟一般不予受理。實務(wù)案例也體現(xiàn)了上述原則，如通過無訟網(wǎng)查詢的（2019）浙0103民初300號王彩珍、王雪英等與杭州市房地產(chǎn)開發(fā)實業(yè)有限公司房屋拆遷安置補償合同糾紛案、（2019）吉02行初59號于忠慶與吉林市人民政府、吉林市豐滿區(qū)人民政府、吉林市泓樂房地產(chǎn)開發(fā)有限公司不履行征收補償職責案等案例中，法院認為當事人應(yīng)先申請行政裁決，對行政裁決不服的，方可向法院起訴。民事糾紛雙方直接就補償協(xié)議提起民事訴訟的，法院認為不屬于民事訴訟的受案范圍。（2020）吉7102行初51號周金華訴吉林市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局及吉林市城市建設(shè)控股集團有限公司、吉林市朝陽房屋拆遷安置有限責任公司房屋行政裁決案中，法院認為當事人通過行政訴訟追求實現(xiàn)民事權(quán)利的目的，屬于行政附帶民事一并審理的救濟模式。

三、行政裁決救濟存在的問題及原因分析

行政裁決沒有全國統(tǒng)一的立法規(guī)范，散見于不同的部門法中。且相關(guān)法律規(guī)定也只有授權(quán)性規(guī)范，對于行政裁決的救濟沒有統(tǒng)一規(guī)定，在實務(wù)中引發(fā)了諸多問題。

（一）行政裁決救濟存在的兩個問題

1.現(xiàn)有法律規(guī)范散亂。我國目前關(guān)于行政裁決及其救濟的法律規(guī)范并不統(tǒng)一，散見于單行法律法規(guī)規(guī)章中，這使得對于“行政裁決”的表述難以統(tǒng)一。如有的稱為“決定”“裁定”“處理”，其實質(zhì)上屬于行政裁決范疇。如《土地管理法》第14條第1款②《土地管理法》第14條第1款規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議當事人協(xié)商不成的，由人民政府處理?！币?guī)定的由人民政府“處理”，就是指“行政裁決”行為。有的形式上稱為“裁決”，其實質(zhì)并不是對民事糾紛的裁決，從而不屬于行政裁決的范疇，如《行政復(fù)議法》第14條③《行政復(fù)議法》第14條規(guī)定：“對國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國務(wù)院部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府申請行政復(fù)議。對行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國務(wù)院申請裁決，國務(wù)院依照本法的規(guī)定作出最終裁決?！?。規(guī)定的可以向國務(wù)院申請“裁決”，就不屬于“行政裁決”，而是一種針對行政復(fù)議的最終裁決?？梢姮F(xiàn)行法關(guān)于行政裁決的內(nèi)涵、外延、程序、救濟途徑等均無明確界定，導(dǎo)致理論紛爭不斷，實務(wù)應(yīng)用混亂。在行政裁決救濟方面，雖然《行政訴訟法》第61條規(guī)定了“行政附帶民事”訴訟渠道，但并未明確不同糾紛類型行政裁決行為所對應(yīng)的救濟方式，并未解決行政裁決救濟途徑的全部問題。

2.實務(wù)操作規(guī)范不統(tǒng)一。（1）行政復(fù)議救濟的適用存在爭議。行政裁決作為行政行為，其救濟渠道是否適用行政復(fù)議尚存在爭議。在行政復(fù)議實務(wù)中，有的地方行政復(fù)議機關(guān)認為應(yīng)將行政裁決行為作為一類具體行政行為對待，則可以根據(jù)《行政復(fù)議法》第2條④《行政復(fù)議法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機關(guān)提出行政復(fù)議申請，行政機關(guān)受理行政復(fù)議申請、作出行政復(fù)議決定，適用本法?！钡囊?guī)定通過行政復(fù)議申請救濟。過去只有個別法律規(guī)范曾規(guī)定行政裁決的行政復(fù)議救濟，但也對申請復(fù)議的范圍作了嚴格的限制，如《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》第16條曾規(guī)定當事人對行政裁決不服的可以申請行政復(fù)議。但該部門規(guī)章已于2011年1月21日因《國有土地上房屋與征收補償條例》的公布實施而廢止。而《行政復(fù)議法》第8條第2款⑤《行政復(fù)議法》第8條第2款規(guī)定：“不服行政機關(guān)對民事糾紛作出的調(diào)解或者其他處理，依法申請仲裁或者向人民法院提起訴訟。則作了相反的規(guī)定：“申請仲裁”或者“提起訴訟”。（2）訴訟救濟選擇上的混亂。在訴訟選擇上，現(xiàn)行有關(guān)行政裁決的法律規(guī)范對于相關(guān)民事糾紛設(shè)置了“或裁或訴”以及“先裁后訴”的解決模式。在規(guī)定“或裁或訴”的知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛領(lǐng)域，由于行政裁決和訴訟是同時并列供當事人選擇的糾紛解決機制，提起民事訴訟本無爭議。而自然資源權(quán)屬爭議領(lǐng)域，行政裁決成為訴訟的前置程序。如對行政裁決決定不服，又應(yīng)提起何種訴訟呢？行政訴訟側(cè)重對行政裁決行為的合法性審查，民事訴訟重在民事糾紛的實質(zhì)性解決。而問題恰恰在于現(xiàn)行立法并未對行政裁決轉(zhuǎn)訴訟的途徑作出明確規(guī)定。[4]我國對行政裁決法律適用通過單行法列舉式規(guī)定，使得行政訴訟救濟的覆蓋面狹窄，導(dǎo)致“我國的行政法目前只是從‘個別’的角度而不是從‘一般’的角度解決了行政裁決的性質(zhì)及其法律適用”，[5]影響了行政裁決后救濟功能的發(fā)揮。（3）行政、民事案件一并審理立法的實施效果欠佳?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（1999）第61條①《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（1999）第61條規(guī)定：“被告對平等主體之間民事爭議所作的裁決違法，民事爭議當事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭議的，人民法院可以一并審理。”該司法解釋已廢止，上述法條內(nèi)涵已被《行政訴訟法》61條所吸收。和《行政訴訟法》第61條都規(guī)定，對于行政裁決涉及的民事糾紛，行政訴訟中法院可以根據(jù)當事人的申請對行政、民事案件一并審理。從筆者了解的情況看，行政、民事案件一并審理的設(shè)計在實務(wù)中實施情況并不理想。筆者通過調(diào)查某設(shè)區(qū)的市的5個縣市區(qū)法院行政審判庭立案、審理情況發(fā)現(xiàn)，各法院關(guān)于行政裁決方面的行政、民事案件一并審理的案例為零，甚至單純關(guān)于行政裁決的行政訴訟案件也非常罕見。

（二）行政裁決救濟存在問題的原因分析

1.立法對行政裁決制度的重視不夠。上世紀80年代開始到90年代，我國行政裁決制度建設(shè)經(jīng)過了一個長足發(fā)展的階段，其在行政管理中大量存在。此后一直到新世紀初的多年間，很多涉及不同行政管理領(lǐng)域的單行法律法規(guī)經(jīng)歷了較大規(guī)模修訂，很多涉及行政裁決的法律規(guī)范作了刪除或變更，總的趨勢是減少了法律對行政機關(guān)行政裁決的授權(quán)。行政機關(guān)行政裁決權(quán)的減少或萎縮，帶來的是法院行政裁決案件的大幅縮減。理論與實務(wù)界的共識是，各級政府涉及行政裁決的行政主管部門因過去行政裁決權(quán)的行使帶來較多行政訴訟案件，以致影響了行政機關(guān)通過行政裁決解決民事糾紛的積極性。為避免成為行政訴訟的被告，相關(guān)行政管理領(lǐng)域在修訂部門法的過程中刪除或縮減了行政裁決的相關(guān)內(nèi)容，行政裁決工作陷入低谷。過去各行政管理領(lǐng)域?qū)π姓脹Q工作的消極應(yīng)對，在立法上的體現(xiàn)就是進展緩慢，立法不統(tǒng)一，內(nèi)容散亂缺乏規(guī)范性，制度設(shè)計不完善、不規(guī)范等。同時，立法的遲緩也影響到行政裁決與行政復(fù)議關(guān)系的厘清，使得行政復(fù)議是否適用行政裁決救濟的問題引發(fā)了爭議。

2.行政、民事法律關(guān)系的交叉影響了當事人的訴訟選擇。從當事人的視角看，其并不了解行政、民事一并審理的程序更談不上實務(wù)中的應(yīng)用。民事糾紛當事人追求的是民事糾紛的實質(zhì)解決，在對行政裁決行為失望之余，也對行政機關(guān)望而生畏，不想與之產(chǎn)生過多糾葛，“惹不起躲得起”。因此，在面對行政、民事訴訟同時提起和單純通過民事訴訟解決糾紛的選擇上，當事人一般傾向于直接提起民事訴訟。對此，當事人甚至包括很多代理人等對行政訴訟業(yè)務(wù)的不熟悉也是行政一并審理民事案件不多見的原因之一。從法院的視角來看，行政庭的法官認為行政訴訟一并審理民事糾紛的立法本意是積極有益的，但實施起來效果會大打折扣。主要是民事訴訟和行政訴訟從實質(zhì)內(nèi)容到程序規(guī)范上均差異較大，專業(yè)思維、法律原則、訴訟目的等明顯不同；目前民事法官和行政案件法官相互之間很少有跨領(lǐng)域的專業(yè)培訓(xùn)，這就加劇了本就十分明顯的專業(yè)知識差異[6]，導(dǎo)致法官在短時間內(nèi)難以適應(yīng)行政、民事案件一并審理的專業(yè)要求。這對于積極追求實質(zhì)效果的民事糾紛當事人來講不是最好的選擇。

3.行政裁決救濟理論研究不足。2019年《意見》的出臺帶來了行政裁決理論研究新熱潮，但其目前還難以滿足行政裁決工作實務(wù)的需要，如對于行政裁決訴訟選擇的理論研究還有待完善。對該問題的分歧集中在是否采取一刀切的單一訴訟模式，即通過一種訴訟途徑就能夠解決不同的行政裁決糾紛類型案件，尤其是行政、民事法律關(guān)系并存情況下問題的解決。有的學(xué)者主張只采用民事訴訟途徑解決民事糾紛，不必理會行政裁決這一行政行為，追求的是實質(zhì)問題的解決。[7]有的學(xué)者主張只采用行政訴訟途徑解決糾紛，認為行政裁決作為一種行政行為，必然通過行政救濟途徑保障當事人的合法權(quán)益。針對行政裁決所涉民事糾紛的復(fù)雜性，行政訴訟救濟也應(yīng)該分類進行，不同的訴訟模式解決不同的行政裁決糾紛，提高救濟的針對性。[8]

四、完善我國行政裁決救濟途徑的建議

行政裁決救濟途徑的選擇涉及民事糾紛當事人的合法權(quán)益，以往大部分學(xué)者的研究聚焦于單一的訴訟解決機制，從行政裁決的性質(zhì)出發(fā)進行考量，側(cè)重于對行政行為或民事行為引發(fā)訴訟的研究，而不對行政裁決糾紛的類型設(shè)計針對性行政救濟途徑。筆者贊同從行政裁決的性質(zhì)出發(fā)，結(jié)合行政裁決的分類，對行政裁決救濟途徑作出類型化設(shè)計，構(gòu)建自成體系的行政裁決糾紛解決機制。

（一）加大實踐創(chuàng)新力度，推進行政裁決的統(tǒng)一立法

《意見》要求對行政裁決統(tǒng)一立法，但立法需要以相關(guān)行政裁決工作實踐為基礎(chǔ)和參考。近年來，全國各地在行政裁決實務(wù)工作中進行了諸多探索和創(chuàng)新，推動了行政裁決工作的發(fā)展和完善。實務(wù)中，《山東省行政程序規(guī)定》（2011）將行政裁決與行政調(diào)解、行政指導(dǎo)、行政給付等行為程序作為特別行政程序單獨一章進行了專門規(guī)定；《江蘇省行政程序規(guī)定》（2022）將行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議和投訴舉報處理并列置于“矛盾糾紛解決”一章中統(tǒng)一規(guī)定；山東某設(shè)區(qū)的市成立了“行政復(fù)議與裁決辦公室”等等。這些都從實務(wù)中體現(xiàn)了行政復(fù)議與行政裁決的并列關(guān)系。同時，作為全國典型經(jīng)驗的《汕頭市行政裁決規(guī)定》（2021）的出臺以及國家財政部、知識產(chǎn)權(quán)局等在政府采購、專利侵權(quán)糾紛等領(lǐng)域工作經(jīng)驗的積累和推廣，都對行政裁決工作機制的發(fā)展發(fā)揮了積極作用，對統(tǒng)一立法提供了借鑒。

行政裁決的統(tǒng)一立法，一方面是相關(guān)內(nèi)容的統(tǒng)一，如單行法中“行政裁決”名稱的統(tǒng)一、訴訟解決途徑的統(tǒng)一等。另一方面是制定統(tǒng)一的《行政裁決法》，以助推行政裁決相關(guān)法律規(guī)范位階的提升，形成內(nèi)外邏輯一致，制度銜接緊密的法律規(guī)范體系?！缎姓脹Q法》的立法體例設(shè)計，可參考《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》的安排或類似《汕頭市行政裁決規(guī)定》等地方性立法規(guī)定，從行政裁決整體上作出規(guī)范和設(shè)計。其中行政裁決救濟部分，要單設(shè)一章，就行政裁決的模式和救濟路徑作出明確的規(guī)定，應(yīng)實現(xiàn)不同情形下申請救濟的途徑有所區(qū)別。建議結(jié)合現(xiàn)有法律實務(wù)，仍然分為權(quán)屬類、侵權(quán)類、補償類等行政裁決類型，據(jù)此規(guī)定有針對性的救濟方式和途徑，并通過統(tǒng)一立法的形式將該類型化固定下來。

（二）完善行政裁決糾紛案件訴訟解決機制的構(gòu)想

1.確立運用行政訴訟制度解決的裁決糾紛類型。權(quán)屬類糾紛和補償類糾紛的行政裁決訴訟的“行政裁決前置”已形成較規(guī)范的模型，可繼續(xù)適用行政訴訟的解決機制并補充完善。在權(quán)屬類糾紛行政裁決案件中，可能存在當事人反復(fù)起訴而法院無法變更只能被動不停撤銷行政裁決并責令重做的問題，對此可在立法中擴大司法變更權(quán)予以完善；在補償糾紛案件中可能存在的審查標準不充分問題，對事實標準的審查應(yīng)秉持“排除合理懷疑”“實質(zhì)性證據(jù)”等標準；對法律標準應(yīng)靈活運用法律適用與最終解釋權(quán)，在技術(shù)性、專業(yè)性問題上注意參考行政機關(guān)的專業(yè)意見，結(jié)合實際案情實現(xiàn)最優(yōu)適用。

2.侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決救濟采用“行政附帶民事”訴訟。筆者認為，侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決救濟的解決途徑應(yīng)采用行政附帶民事訴訟。這是《行政訴訟法》第61條規(guī)定的行政裁決救濟模式。該條并未明確“行政附帶民事訴訟”的說法，行政訴訟實務(wù)中，法官一般稱其為行政、民事一并審理。所謂行政附帶民事訴訟應(yīng)該是一個案件解決行政和民事兩個問題，而行政、民事案件一并審理其實是行政訴訟和民事訴訟兩個案件：二者分別立案，當然地使用兩個案號；審理程序分別使用行政訴訟和民事訴訟程序?！耙徊徖怼钡膬?nèi)涵是由行政審判庭一并審理民事糾紛案件。該法條立法目的在于提高審判效率，最終解決民事糾紛。所以，這種訴訟模式較適合侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決。前文提到行政、民事案件的交叉影響到當事人的訴訟選擇，但從我國目前行政裁決的相關(guān)立法來看，“一并審理”模式更符合當前實際，畢竟《行政訴訟法》已經(jīng)作出了制度設(shè)計，在沒有更合適的訴訟模式代替它之前，堅持適用該法律規(guī)范是符合現(xiàn)實國情的。理論界有很多學(xué)者提到借鑒日本的當事人訴訟制度：即當事人可以無視已有行政裁決決定，直接提起民事訴訟；法院適用民事訴訟程序并可參照適用行政訴訟中的相關(guān)審理程序；法庭在查清民事法律事實后，可對行政裁決進行書面審查。當事人訴訟制度可以在同一案件中解決民事甚至行政問題，看上去更有效率，但其開創(chuàng)了一種以民事為主，視情況審查行政行為的新模式。其不符合我國現(xiàn)有立法體系和立法模式，打破了原有設(shè)計，牽一發(fā)而動全身，不符合現(xiàn)實。筆者認為，對侵權(quán)賠償類糾紛行政裁決救濟在現(xiàn)有行政、民事一并審理模式基礎(chǔ)上予以改進，逐漸提高法官跨專業(yè)審理的質(zhì)量和效率，沒必要引進當事人訴訟等其他模式。

行政裁決救濟途徑的設(shè)計與選擇是行政裁決制度的一個不可或缺的環(huán)節(jié)，其涉及到公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護，是行政裁決制度推行和發(fā)展的基本保障。本文立足現(xiàn)行法規(guī)定的行政裁決類型，從解決實踐工作中的問題入手，本著實事求是的原則分析問題、解決問題。在不打破現(xiàn)有立法體系和立法模式的基礎(chǔ)上，類型化救濟途徑和模式，為下一步統(tǒng)一解決現(xiàn)有行政裁決救濟認識不清、適用模糊、法律依據(jù)分散的境況提供初步的參考意見。行政裁決雖非新生事務(wù)，但順應(yīng)時代發(fā)展，特色鮮明，具有專業(yè)性強、內(nèi)容寬泛、立法分散不統(tǒng)一等特點。本文僅就行政裁決救濟的淺層次問題做了簡要探析，對于涉及行政裁決救濟的受案范圍及內(nèi)容、不同行政管理領(lǐng)域間行政裁決的標準，以及行政、民事一并審理過程中法官及其“跨界”等問題，并未深入涉及，有待將來繼續(xù)研究與探索?？傊?，行政裁決雖為具體而微的實務(wù)問題，但其作為我國多元化糾紛解決機制的一部分，涉及內(nèi)容豐富，問題點多，期待下一步能結(jié)合更多實務(wù)深入研究。