張立群

（青海社會(huì)科學(xué)院，青海 西寧 810000）

進(jìn)入新發(fā)展階段，依法對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行管理，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會(huì)關(guān)系是法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的重要體現(xiàn)，也是形成宗教團(tuán)體、宗教場(chǎng)所、宗教活動(dòng)規(guī)范有序的現(xiàn)實(shí)需要。青海藏傳佛教事務(wù)管理工作具有區(qū)域的特殊性、管理事務(wù)的復(fù)雜性和信教群眾的廣泛性，形成宗教事務(wù)管理法治化是引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)的重要保障，是堅(jiān)持我國(guó)宗教中國(guó)化方向的必由之路，是適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的內(nèi)在要求，是推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)，有利于貫徹《青海宗教事務(wù)條例》的實(shí)施，有利于法治青海建設(shè)，有利于奮力譜寫(xiě)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家青海篇章，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、青海藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化取得的成效

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)的宗教事務(wù)管理始終堅(jiān)持馬克思主義宗教觀，積極引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)，我們黨不斷深化對(duì)宗教現(xiàn)象的認(rèn)識(shí)與把握，切實(shí)加強(qiáng)黨對(duì)宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)，在理論上明確宗教的定位，在實(shí)踐上找準(zhǔn)宗教的特點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)到宗教工作的特殊重要性，注重用法治思維和法治方式管理宗教事務(wù)。習(xí)近平總書(shū)記提出“要提高宗教工作法治化水平，用法律規(guī)范政府管理宗教事務(wù)的行為，用法律調(diào)節(jié)涉及宗教的各種社會(huì)關(guān)系”。①法治化是社會(huì)治理的方式方法，是相對(duì)于政治化和人治化的治理模式。②藏傳佛教事務(wù)管理工作是一項(xiàng)“全方位、多層次、受眾面廣”的事務(wù)，也是民族地區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定的群眾性工作，全面準(zhǔn)確地管理宗教事務(wù)是時(shí)代發(fā)展的迫切需要，做到從宏觀架構(gòu)到微觀實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了有章可循和有法可依，使藏傳佛教事務(wù)管理工作無(wú)論在制度建設(shè)還是操作層面上都形成了地方特色，為有力促進(jìn)藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化奠定基礎(chǔ)。

（一）制定藏傳佛教事務(wù)單行條例

宗教事務(wù)管理法治化是將黨的政策法律化、憲法原則具體化、法律文件落實(shí)化的過(guò)程。根據(jù)宗教事務(wù)管理工作的特點(diǎn)和規(guī)律，實(shí)現(xiàn)依法管理宗教事務(wù)，必須要有相應(yīng)的法律法規(guī)和部門(mén)規(guī)章以及地方性規(guī)章，使之形成既有頂層設(shè)計(jì)，又有具體操作的管理實(shí)效。2004年國(guó)務(wù)院頒布《宗教事務(wù)條例》，實(shí)現(xiàn)了宗教事務(wù)管理工作規(guī)范化。2009年7月31日，青海省人大出臺(tái)了宗教事務(wù)管理地方性法規(guī)，正式頒布《青海省宗教事務(wù)條例》，從宏觀和整體的角度進(jìn)行規(guī)范，之后青海六州相繼就藏傳佛教事務(wù)管理制定了單行條例，體現(xiàn)出地方特色，針對(duì)藏傳佛教事務(wù)的獨(dú)特性和復(fù)雜性，對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)藏傳佛教事務(wù)管理，維護(hù)宗教活動(dòng)的正常秩序，更好地抵御境內(nèi)外敵對(duì)勢(shì)力的破壞活動(dòng)，維護(hù)青海涉藏地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了積極效果。從時(shí)間的順序上也充分反映出制定條例能夠?yàn)楣芾砉ぷ魈峁┓较蚝吐窂剑瑢?shí)現(xiàn)管理工作的法定化。分別有（1）《海南藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》（2009年7月8日）；（2）《黃南藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》（2009年9月24日）；（3）《海北藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》（2010年1月12）；（4）《海西蒙古族藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》（2010年3月8日）；（5）《果洛藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》（2010年3月22日）；（6）《玉樹(shù)藏族自治州藏傳佛教事務(wù)條例》（2012年12月1日）?？梢?jiàn)，各個(gè)地方藏傳佛教事務(wù)條例的出臺(tái)，真正將《宗教事務(wù)條例》中規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)、制度與措施、管理與要求落到實(shí)處，成為宗教事務(wù)管理的根本，在制度的框架下使藏傳佛教事務(wù)管理進(jìn)一步規(guī)范化和有效化，為堅(jiān)持宗教中國(guó)化方向提供了有力保障。

（二）依法全面規(guī)范藏傳佛教事務(wù)

根據(jù)國(guó)務(wù)院、青海省地方性法規(guī)的規(guī)定，重點(diǎn)突出對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教團(tuán)體、宗教教職人員、宗教活動(dòng)、宗教財(cái)產(chǎn)、法律責(zé)任的管理與規(guī)定，形成有法有規(guī)有據(jù)的管理。一是充分體現(xiàn)《宗教事務(wù)條例》規(guī)定的基本原則，根據(jù)《宗教事務(wù)條例》第三條“保護(hù)合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”的原則，各地對(duì)利用宗教進(jìn)行危害國(guó)家安全、公共安全、妨害社會(huì)管理秩序，侵害公民權(quán)益的行為，除按照有關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行處罰外，還結(jié)合自治州實(shí)際，制定了承擔(dān)行政和民事責(zé)任的條款。二是按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章對(duì)宗教教職人員的非法集會(huì)、游行、串聯(lián)、靜坐等違法行為制定了禁止性規(guī)范，切實(shí)防范違法事件的發(fā)生，將法律的規(guī)范要求體現(xiàn)在具體的行為中，明確界定合法與違法的區(qū)別。三是各個(gè)自治州制定的藏傳佛教事務(wù)條例中進(jìn)一步貫徹了《關(guān)于依法加強(qiáng)和改進(jìn)藏傳佛教寺院社會(huì)管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（青辦發(fā)〔2008〕19號(hào)）精神，明確縣級(jí)各部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)在藏傳佛教寺院管理與服務(wù)中的職責(zé)定位，相關(guān)管理主體的責(zé)任，突出充分發(fā)揮行政村在藏傳佛教社會(huì)管理中的作用，使管理落實(shí)落地。四是按照《關(guān)于完善和規(guī)范藏傳佛教寺院民管會(huì)建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（青宗字〔2008〕45號(hào)）規(guī)定，重點(diǎn)強(qiáng)化藏傳佛教寺院民管會(huì)建設(shè)、完善內(nèi)部管理制度，寺管會(huì)主要成員的任職要求，寺管會(huì)的職責(zé)規(guī)定以及組織建設(shè)等具體事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了管理有章可循和有據(jù)可依。五是對(duì)藏傳佛教事務(wù)管理工作中存在的難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)定。對(duì)外地宗教教職人員到本地學(xué)經(jīng)的管理、流散僧尼的管理等都制定了具體的管理措施。同時(shí)，對(duì)活佛、僧尼等教職人員的相關(guān)行為，開(kāi)展的宗教活動(dòng)等都制定了具體的要求，使藏傳佛教事務(wù)管理規(guī)范有序，這些規(guī)定反映出各級(jí)政府始終按照法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行管理，宗教界人士和信教群眾也進(jìn)一步明確自己行為要求，成為宗教活動(dòng)的基本行為準(zhǔn)則。

（三）規(guī)范藏傳佛教寺院管理方式

寺院在藏傳佛教中具有獨(dú)特的地位，也是信教群眾進(jìn)行宗教活動(dòng)的固定處所。在長(zhǎng)期的探索與實(shí)踐中，就藏傳佛教事務(wù)管理的特殊性，青海結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)實(shí)行了獨(dú)特的管理方式，形成了地方特色。青海省委出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)藏傳佛教寺院管理工作的意見(jiàn)》（青辦發(fā)〔2013〕25號(hào)），明確了寺院管理工作的總體要求、基本原則、目標(biāo)任務(wù)和保障措施。根據(jù)寺院分布與各教派情況不同，提出了“共同管理、協(xié)助管理、自主管理”的三種管理模式，明確了相應(yīng)機(jī)構(gòu)和工作人員的職責(zé)任務(wù)，有效解決了怎么管，采取什么方式和實(shí)行什么方法進(jìn)行管理的問(wèn)題，建立以寺管干部為主導(dǎo)的寺院管理委員會(huì)，與寺院民管會(huì)共同履行對(duì)寺院的管理與服務(wù)等，形成了依法、管用、務(wù)實(shí)的管理方式并產(chǎn)生了因寺而治和綜合施策的社會(huì)效果，充分實(shí)施了依法管理宗教事務(wù)的舉措。在實(shí)踐的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的宗教事務(wù)“一核多元共治”的工作格局，引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。新修訂的《青海省宗教事務(wù)條例》（2021年，以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）也對(duì)寺院管理作出了明確規(guī)定，加大對(duì)依法管理宗教事務(wù)的力度，對(duì)寺院亂建濫建宗教設(shè)施，增加信教群眾宗教負(fù)擔(dān)等進(jìn)行堅(jiān)決整治和有效遏制。在《條例》第三十三條中規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府宗教事務(wù)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所遵守法律、法規(guī)和規(guī)章，建立和執(zhí)行場(chǎng)所管理制度，登記項(xiàng)目變更以及宗教活動(dòng)和涉外活動(dòng)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。宗教活動(dòng)場(chǎng)所應(yīng)當(dāng)接受宗教事務(wù)部門(mén)和其他有關(guān)部門(mén)的監(jiān)督檢查和指導(dǎo)?！雹勖鞔_了建立和完善寺院管理法治機(jī)制，這種管理不僅是依法管理藏傳佛教寺院的客觀需要，而且也實(shí)現(xiàn)了在“政策上有指向，實(shí)踐上有載體，操作上有方法”的要求，在具體的實(shí)務(wù)中明確了工作要求、管理方式和督查項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了管理的“制度化、規(guī)范化和常態(tài)化”。通過(guò)依法管理寺院，抓住了涉藏地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定的“牛鼻子”，守住了涉藏地區(qū)長(zhǎng)治久安的“主陣地”，為社會(huì)治理能力的提升提供有益的借鑒，使藏傳佛教寺院管理實(shí)現(xiàn)新的突破，形成了青海藏傳佛教事務(wù)依法管理的地方特色。

二、青海藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化存在的主要問(wèn)題

隨著信息傳播的快捷化、信教群眾利益訴求的多元化，政府管理宗教事務(wù)的復(fù)雜化，青海藏傳佛教事務(wù)也隨之發(fā)生了變化，各項(xiàng)事務(wù)的范圍、要求和邊界對(duì)依法管理宗教事務(wù)提出新的要求，給有效管理宗教事務(wù)帶來(lái)一定的困難，現(xiàn)階段青海藏傳佛教事務(wù)管理工作與實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)管理法治化有一定差距，在宗教事務(wù)立法、推進(jìn)宗教事務(wù)依法行政和實(shí)行宗教界法治宣傳教育上，還有與堅(jiān)持宗教中國(guó)化方向不相適應(yīng)，需要客觀公正全面地認(rèn)識(shí)，明確影響與制約藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化的問(wèn)題。

（一）宗教事務(wù)管理的地方性法規(guī)有待細(xì)化

地方性法規(guī)在藏傳佛教事務(wù)管理中起到規(guī)范與引導(dǎo)作用，是實(shí)現(xiàn)管理工作法治化的有效載體。從制定的法規(guī)情況看，目前還不夠全面和具體。一是宗教事務(wù)管理中的“法律責(zé)任”不詳細(xì)。國(guó)務(wù)院新修訂的《宗教事務(wù)條例》第六十三條規(guī)定：“對(duì)宣揚(yáng)、支持、資助宗教極端主義，或者利用宗教進(jìn)行危害國(guó)家安全、公共安全，破壞民族團(tuán)結(jié)、分裂國(guó)家和恐怖活動(dòng)的，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任；尚不構(gòu)成犯罪的，由有關(guān)部門(mén)依法給予行政處罰?！毙滦抻喌摹肚嗪Ｊ∽诮淌聞?wù)條例》在第八章“法律責(zé)任”一章中共有5個(gè)條款，其中，對(duì)危害國(guó)家公共安全的行為未做出規(guī)定，在準(zhǔn)確界定與甄別上不夠具體化。二是義務(wù)性的規(guī)定不夠清晰和明確。對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)和登記擅自設(shè)立宗教活動(dòng)場(chǎng)所，宗教團(tuán)體及宗教場(chǎng)所的違法行為，宗教教職人員的違法活動(dòng)，國(guó)家工作人員的違法犯罪行為等，在認(rèn)定與把握上欠缺明確性，對(duì)藏傳佛教活動(dòng)場(chǎng)所舉行的相關(guān)活動(dòng)、慈善活動(dòng)、募捐活動(dòng)以及宗教團(tuán)體與其他相關(guān)社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系等一系列社會(huì)問(wèn)題缺乏全面的規(guī)范。三是宗教干涉行政、司法、教育和群眾生產(chǎn)生活方面沒(méi)有明確的懲罰性措施。在管理層面有進(jìn)行管理的規(guī)定，但是對(duì)于濫建、擴(kuò)建和建造大型宗教造像以及私自認(rèn)定活佛等行為也沒(méi)有具體準(zhǔn)確的處罰措施，在類(lèi)型、對(duì)象、活動(dòng)和社會(huì)影響上規(guī)定的空間過(guò)于寬泛，難以做到運(yùn)用法律法規(guī)進(jìn)行管理與處理。四是對(duì)境外勢(shì)力利用宗教進(jìn)行滲透沒(méi)有規(guī)定具體的遏制措施和抵御手段。滲透行為不僅僅是宗教問(wèn)題，而且是一種政治問(wèn)題，也是意識(shí)形態(tài)問(wèn)題，對(duì)于出版、印刷、制售、傳播涉及宗教極端主義、恐怖暴力和“藏獨(dú)”內(nèi)容的出版物、宣傳品在處罰上落實(shí)屬地管理、相關(guān)部門(mén)配合和有效防范還不夠精準(zhǔn)到位。由此可見(jiàn)，在懲罰性方面還較缺乏，不夠嚴(yán)厲、具體和有效，法律的威懾作用在一定程度上沒(méi)有得到真正發(fā)揮，準(zhǔn)確地把握與運(yùn)用法治方式進(jìn)行處理、制止和打擊違法犯罪，在力度上、范圍上和措施上還有與社會(huì)治理不相適應(yīng)的問(wèn)題。

（二）宗教事務(wù)行政執(zhí)法能力相對(duì)薄弱

宗教工作具有較強(qiáng)的政治性、政策性和群眾性特點(diǎn)，具有“范圍廣、事項(xiàng)多，要求嚴(yán)”的特性。根據(jù)調(diào)研，目前青海省各級(jí)人民政府設(shè)置的民族宗教工作機(jī)構(gòu)有54個(gè)。其中省級(jí)1個(gè)，市、州級(jí)8個(gè)，縣、區(qū)（市、行委）級(jí)45個(gè)。④在實(shí)際工作中，實(shí)現(xiàn)宗教工作的法治化還存在許多問(wèn)題。一是行政執(zhí)法人員綜合素質(zhì)與時(shí)代發(fā)展要求有差距。在工作中既懂宗教政策理論，又懂法律法規(guī)的“雙懂”人員比較少，使得工作的實(shí)效性在一定程度上受到影響。調(diào)研中反映出就執(zhí)法人員而言，青海省現(xiàn)有的466名民族宗教干部，本科以上學(xué)歷占比雖然較高，但大多數(shù)所學(xué)專(zhuān)業(yè)與業(yè)務(wù)工作不相符合；有的工作人員熟悉《宗教事務(wù)條例》關(guān)于宗教場(chǎng)所、宗教教職人員、宗教活動(dòng)等方面的規(guī)定，而對(duì)《行政許可法》《行政強(qiáng)制法》《行政處罰法》和其他相關(guān)法律法規(guī)等掌握不全面，對(duì)涉及宗教事務(wù)管理的法律、法規(guī)、規(guī)章的條款、要求、界限等把握與運(yùn)用上還比較欠缺，對(duì)公民的基本權(quán)利和法定義務(wù)的規(guī)定在實(shí)務(wù)中欠缺全面性，對(duì)法理的基本原理缺乏系統(tǒng)性的掌握，現(xiàn)有的隊(duì)伍職業(yè)素養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)水平與推進(jìn)法治工作的正規(guī)化、專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化有差距。二是行政執(zhí)法能力不足。在宗教事務(wù)的執(zhí)法方面依然存在著執(zhí)法體制和執(zhí)法要求與依法治國(guó)不一致的問(wèn)題。有的執(zhí)法人員依法行政能力欠缺，工作人員存在著“不知執(zhí)法、不敢執(zhí)法、不按規(guī)定執(zhí)法”的現(xiàn)象。特別是在宗教事務(wù)管理的工作中，習(xí)慣用政策性規(guī)定處理宗教事務(wù)，未形成運(yùn)用法治思維方式處理宗教事務(wù)，并且在行使法定職責(zé)時(shí)也不夠規(guī)范與嚴(yán)謹(jǐn)，這些影響到宗教工作法治化。三是履行職責(zé)不到位。對(duì)宗教活動(dòng)場(chǎng)所擅自接收的教職人員的備案工作把關(guān)不嚴(yán)，未嚴(yán)格履行法律法規(guī)規(guī)定的行政確認(rèn)規(guī)定。有的對(duì)設(shè)立的宗教活動(dòng)場(chǎng)所未按基本建設(shè)程序履行審批手續(xù)，監(jiān)督缺失。有的對(duì)新建擴(kuò)建改建宗教活動(dòng)場(chǎng)所中的殿堂、露天造像、分寺、建寺、建點(diǎn)等問(wèn)題脫管漏管，導(dǎo)致宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教建筑物數(shù)量增長(zhǎng)。四是依法行政的界限不明確。在宗教事務(wù)管理工作中，政府管理與宗教界自我管理界限不夠明確，對(duì)宗教事務(wù)微觀方面的管理職能依然在強(qiáng)化，而對(duì)黨的宗教政策，宗教工作基本方針，宗教法律法規(guī)理解與運(yùn)用方面上認(rèn)知弱化，有的對(duì)宗教事務(wù)與具有一般性宗教因素的社會(huì)事務(wù)未加以明確的區(qū)分，擴(kuò)大了宗教事務(wù)管理的界限，直接影響依法行政的效果。五是宗教事務(wù)管理法治化與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作結(jié)合不夠緊密。在依法管理宗教事務(wù)與反分裂、反滲透工作在體制上存在著不夠順暢的問(wèn)題，在具體的工作中沒(méi)有妥善地將依法管理宗教事務(wù)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定結(jié)合起來(lái)，出現(xiàn)了在不同時(shí)間段的“應(yīng)急化”，卻忽視了通過(guò)法治方式進(jìn)行有效治理。

（三）“法律進(jìn)藏傳佛教活動(dòng)場(chǎng)所”宣講不夠到位

法律作為行為規(guī)則，具有統(tǒng)一性和普遍性特點(diǎn)。法治宣傳就是要按照法律的規(guī)則要求體現(xiàn)出法的公平性、公正性和平等性，彰顯法的核心價(jià)值。法治宣傳的目的就是要提高公民的法律素質(zhì)，樹(shù)立正確的法治觀念，按照法定程序表達(dá)合法利益和訴求，解決涉及宗教的矛盾和糾紛，維護(hù)自身合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)權(quán)利的有效保障，促進(jìn)社會(huì)安定有序。根據(jù)調(diào)研了解到在藏傳佛教的普法宣傳上，有的地方“法律進(jìn)宗教活動(dòng)場(chǎng)所”與目標(biāo)要求還有一定的差距。一是法治宣傳教育的定位不準(zhǔn)確。法治宣傳教育就是要提高信教群眾法律素質(zhì)，它是一項(xiàng)基礎(chǔ)性和社會(huì)性工程。然而實(shí)際情況反映出，宗教教職人員的年齡結(jié)構(gòu)、文化程度差異較大，對(duì)宣講對(duì)象缺乏客觀全面的把握，加之與他們?nèi)鄙俳涣骱蜏贤?，有時(shí)將法治宣傳等同于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。有的宣講人員在潛意識(shí)中對(duì)法律的禁止性條款講解的多，而對(duì)法律的保障性條款講解的少，易引起教職人員的不同認(rèn)知。還有的教職人員自己本來(lái)有些疑惑，也存在著“不敢說(shuō)、不愿說(shuō)、不想說(shuō)”的情況，導(dǎo)致法治宣傳教育的效果不夠到位。有的積極性調(diào)動(dòng)不起來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)“你講你的、我想我的”難以收到普法效果。二是對(duì)普法教育缺乏準(zhǔn)確和清晰的認(rèn)知。從調(diào)查問(wèn)卷可以看出在思想認(rèn)識(shí)上有一定的差距。當(dāng)問(wèn)到：“法律進(jìn)寺院有什么作用時(shí)？”有36.84%的人認(rèn)為普及法律知識(shí)，有23.68%的人認(rèn)為依法規(guī)范行為，有13.16%的人回答不知道，有2.6%的人認(rèn)為沒(méi)有作用。三是缺乏“雙語(yǔ)”法律宣講人員。在調(diào)研中了解到果洛藏族自治州的寺院中懂漢語(yǔ)的人很少，有的漢語(yǔ)水平也十分有限，宣講中要使用民族語(yǔ)言和有關(guān)文字，既懂“雙語(yǔ)”又懂“法律”的宣講人員全州只有10人左右，有的縣只有1到2人，特別是運(yùn)用藏語(yǔ)講授法律知識(shí)的人更是少之有少，致使宣講受到很大程度的制約。還有的教職人員反映能否將法律與經(jīng)文相結(jié)合，便于理解和掌握，這也是需要不斷探索的問(wèn)題，這說(shuō)明要真正實(shí)現(xiàn)“法律進(jìn)藏傳佛教活動(dòng)場(chǎng)所”，少數(shù)民族語(yǔ)言和統(tǒng)一規(guī)范的內(nèi)容還是制約宣講的主要“短板”，特別是缺乏符合教職人員和信仰群眾的法治宣傳教育的教材，缺少對(duì)信教群眾的文化意識(shí)、文化心理和文化用語(yǔ)習(xí)慣的了解與把握，出現(xiàn)了“法律進(jìn)藏傳佛教活動(dòng)場(chǎng)所”的吸引力與普法的力度不相適應(yīng)，不同程度上影響了宣講的社會(huì)效果。

三、青海藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化的對(duì)策建議

宗教問(wèn)題是我們黨治國(guó)理政必須處理好的重大問(wèn)題。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視宗教工作，提出運(yùn)用法治思維和法治方式管理宗教事務(wù)，政府對(duì)涉及公共利益的宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教活動(dòng)進(jìn)行依法管理，開(kāi)辟了宗教工作法治化的新境界。青海藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化就是要堅(jiān)持宗教的中國(guó)化方向，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，夯實(shí)“法治青?！苯ㄔO(shè)的社會(huì)基礎(chǔ)，始終用習(xí)近平法治思想指導(dǎo)宗教事務(wù)的規(guī)范化運(yùn)行，立足藏傳佛教的特殊性，準(zhǔn)確把握宗教事務(wù)管理工作中的突出問(wèn)題，以法治思維和法治方式管理宗教事務(wù)，形成和諧有序的宗教秩序，在引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)上形成青海經(jīng)驗(yàn)。

（一）細(xì)化六個(gè)自治州制定的《藏傳佛教事務(wù)條例》

通過(guò)《條例》充分體現(xiàn)地方特色，明確不同社會(huì)主體的權(quán)利與義務(wù)，劃分權(quán)限范圍、明確職責(zé)分工、界定權(quán)責(zé)定位。一是積極回應(yīng)宗教界和信教群眾合法訴求。準(zhǔn)確區(qū)別合法、違法和犯罪的區(qū)別，規(guī)范宗教事務(wù)管理。對(duì)宗教領(lǐng)域出現(xiàn)的有關(guān)問(wèn)題，在合法與合理的范圍內(nèi)加以解決，充分彰顯習(xí)近平總書(shū)記提出的“導(dǎo)”的思想，從“約束為主”轉(zhuǎn)變到“引導(dǎo)為主”，切實(shí)保障信教群眾合法權(quán)益。二是運(yùn)用法治思維和法治方式解決和處理宗教問(wèn)題。從理論上界定思維是認(rèn)識(shí)事物的前提條件，方式是解決問(wèn)題的具體體現(xiàn)，具備法治思維才能更好地管理事務(wù)，需要實(shí)現(xiàn)兩者的有效結(jié)合，從內(nèi)在的理念到外在的行為方式始終體現(xiàn)出宗教事務(wù)管理的事項(xiàng)、方式、范圍，實(shí)現(xiàn)管理工作的規(guī)范化和清單化，形成宗教事務(wù)管理的法治化運(yùn)行機(jī)制。三是注重宗教界的私權(quán)利保障。宗教的存在既需要運(yùn)用法治保障宗教信仰自由，也需要用法治保障宗教團(tuán)體、宗教活動(dòng)場(chǎng)所和宗教教職人員的宗教性的“私”權(quán)利，從法理學(xué)角度分析，就是合理和正當(dāng)?shù)男枨?。正如德?guó)法學(xué)家耶林認(rèn)為權(quán)利就是受法律保護(hù)的利益，同時(shí)，不是所有的利益都是權(quán)利，只有為法律承認(rèn)和保障的利益才是權(quán)利，以此評(píng)判宗教界的“私”權(quán)利是有范圍的，需要厘清并法定化。四是實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)管理規(guī)范與其他社會(huì)領(lǐng)域管理規(guī)范有效銜接。宗教信仰是個(gè)人的私事，但宗教界人士和信教群眾首先是國(guó)家公民，遵守法律是公民的基本義務(wù)，同時(shí)，宗教信仰和宗教必然要與社會(huì)發(fā)生各種關(guān)系而進(jìn)入公共領(lǐng)域，使“私人范疇”的事項(xiàng)成為“社會(huì)行為”的表現(xiàn)，所以就不允許有“法外之地、法外之人、法外之教”，必須將宗教事務(wù)管理制度與其他法律制度形成共同的行為規(guī)范。五是對(duì)宗教團(tuán)體、宗教院校、宗教活動(dòng)場(chǎng)所、宗教教職人員、宗教活動(dòng)、宗教財(cái)產(chǎn)以及法律責(zé)任等予以全面規(guī)范。將大型露天宗教造像，宗教標(biāo)志性建筑物、民俗性的宗教建筑物和設(shè)施要明確區(qū)域范圍，高度和數(shù)量等，加大管理與審批力度，依法依規(guī)依據(jù)進(jìn)行審批和管理，實(shí)現(xiàn)依法行政。六是準(zhǔn)確界定宗教活動(dòng)場(chǎng)所的財(cái)產(chǎn)，國(guó)務(wù)院新修訂的《宗教事務(wù)條例》第五十四條規(guī)定：“宗教活動(dòng)場(chǎng)所的房屋、構(gòu)筑物、教職人員生活用房不得轉(zhuǎn)讓、抵押或者作為實(shí)物投資?！辈貍鞣鸾趟略旱幕罘鸶　⑸岬榷际菍儆趥€(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，有繼承權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)，并非寺院集體財(cái)產(chǎn)，同時(shí)應(yīng)當(dāng)將教職人員的個(gè)人生活用房與集體性的生活用房進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)別并加以規(guī)范，以防止侵犯宗教人員私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為。鑒于此，各自治州制定的《藏傳佛教事務(wù)條例》需要在上述諸多方面進(jìn)行明確規(guī)定和細(xì)化條款，體現(xiàn)規(guī)范性、操作性、務(wù)實(shí)性，避免出現(xiàn)“零散型”的立法，真正實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)范與合法的保障相結(jié)合，權(quán)利的行使與義務(wù)的要求相協(xié)調(diào)，管理的有序與行為的自律相一致，通過(guò)“有形”與“無(wú)形”的共同作用產(chǎn)生制度規(guī)范的社會(huì)治理效能。

（二）綜合施策運(yùn)用多種法治方式管理宗教事務(wù)

近年來(lái)，隨著《民法典》《宗教事務(wù)條例》的制定與實(shí)施，國(guó)務(wù)院出臺(tái)一系列關(guān)于宗教事務(wù)規(guī)章，各地制定了宗教事務(wù)地方性法規(guī)，宗教事務(wù)的“四梁八柱”已基本形成，能夠做到宗教事務(wù)管理有法可依。隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，為適應(yīng)藏傳佛教界的發(fā)展與需求，應(yīng)當(dāng)將“靜態(tài)的法律”變?yōu)椤磅r活的法律”，因?yàn)樽诮淌且环N群眾性的社會(huì)現(xiàn)象，信教群眾不僅是宗教的載體，而且是宗教的主體，對(duì)社會(huì)既有積極一面又有消極的另一面，正確看待宗教、處理宗教問(wèn)題，必須要堅(jiān)持馬克思主義宗教觀，以中國(guó)特色宗教理論為指導(dǎo)，遵循宗教和宗教工作的基本規(guī)律，才能形成積極健康的宗教關(guān)系，因此，在宗教事務(wù)管理的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，還要強(qiáng)化和落實(shí)制定的規(guī)范性文件。主要有（1）中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下宗教工作的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕16號(hào)）（2）中共青海省委辦公廳、青海省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下全省宗教工作的實(shí)施意見(jiàn)》的通知（青辦發(fā)〔2018〕42號(hào)）（3）《關(guān)于開(kāi)展藏傳佛教寺廟財(cái)稅監(jiān)管試點(diǎn)工作的函》（統(tǒng)函〔2019〕42號(hào)）（4）中共青海省委統(tǒng)戰(zhàn)部、青海省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《全省藏傳佛教寺廟財(cái)稅監(jiān)管試點(diǎn)工作方案》的通知（青統(tǒng)〔2019〕102號(hào)），通過(guò)這些相關(guān)規(guī)定，更加全面地對(duì)宗教事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌管理。特別是在具體的宗教事務(wù)管理工作中，始終堅(jiān)持依法規(guī)范和依據(jù)政策調(diào)整并重，突出宗教政策和宗教法律法規(guī)的有效銜接，制定的宗教政策也必須于法有據(jù)。同時(shí)，在實(shí)踐中將證明行之有效的宗教政策，要適時(shí)上升為管理性規(guī)范，成為宗教事務(wù)管理的工作規(guī)范。尤其是對(duì)于在宗教管理中難以制定為規(guī)范，但在現(xiàn)實(shí)生活中又迫切需要解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)程序，在合法合理的前提下先行先試，及時(shí)補(bǔ)足“短板”與“弱項(xiàng)”，使宗教事務(wù)管理工作始終在法治的運(yùn)行下實(shí)現(xiàn)有效的規(guī)制。

（三）完善藏傳佛教事務(wù)依法管理工作體制

加強(qiáng)黨對(duì)宗教工作的領(lǐng)導(dǎo)是做好宗教工作的重要保障，也是規(guī)范宗教事務(wù)管理的重要前提。因?yàn)椤爸挥袌?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能有效協(xié)調(diào)黨和國(guó)家事業(yè)各領(lǐng)域重大關(guān)系，確保大政方針的穩(wěn)定性和持續(xù)性，更好發(fā)揮我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系各方面的顯著優(yōu)勢(shì)，更好推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)不斷向前發(fā)展?！雹荼砻鼽h的領(lǐng)導(dǎo)在宗教事務(wù)管理中具有十分重要的地位與作用，形成“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、宗教工作部門(mén)綜合協(xié)調(diào)、相關(guān)部門(mén)各司其職、社會(huì)各方共同參與”的宗教工作格局。一是建立健全縣級(jí)以上黨委、政府宗教工作領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)和完善宗教工作聯(lián)席會(huì)議與協(xié)調(diào)機(jī)制。黨委統(tǒng)戰(zhàn)部門(mén)要切實(shí)承擔(dān)牽頭協(xié)調(diào)的職責(zé)，做好理論政策研究、重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題處理，統(tǒng)籌宗教界代表人士聯(lián)系；政府宗教工作部門(mén)要依法管理宗教事務(wù)，規(guī)范宗教界的各種社會(huì)活動(dòng)和對(duì)外交往；執(zhí)法部門(mén)要加大對(duì)非法宗教活動(dòng)的處理打擊力度，嚴(yán)格依法行政。二是建立重大事項(xiàng)和重大問(wèn)題督辦、檢查、反饋、問(wèn)責(zé)等機(jī)制。按照“屬地管理、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，加大監(jiān)管”的要求實(shí)行督查，建立黨政領(lǐng)導(dǎo)干部宗教工作問(wèn)責(zé)制度，對(duì)不履職盡責(zé)、管理缺位、執(zhí)行政策不堅(jiān)決、造成重大工作失誤的領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅追究工作責(zé)任。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)有效發(fā)揮各級(jí)黨委統(tǒng)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、宗教工作領(lǐng)導(dǎo)小組及聯(lián)席會(huì)議的作用，做好對(duì)宗教工作的引領(lǐng)、規(guī)劃、指導(dǎo)和督查，實(shí)行宗教工作考核制度。三是形成考核量化制度體系。宗教工作是黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重要體現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)將貫徹執(zhí)行宗教工作政策法規(guī)，妥善處置涉及宗教各類(lèi)問(wèn)題作為衡量工作能力和績(jī)效的指標(biāo)，使管理工作落實(shí)落地，按照“依法、管用、有效”的原則，實(shí)行執(zhí)法與督查同時(shí)并進(jìn)的考核體系，同時(shí)，進(jìn)一步細(xì)化各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、統(tǒng)戰(zhàn)民宗干部、宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和宗教工作專(zhuān)職干事職責(zé)范圍、工作要求、業(yè)務(wù)考核，將宗教事務(wù)管理工作真正落到實(shí)處。

（四）提高執(zhí)法人員法治思維與法治水平

“法治思維”是習(xí)近平總書(shū)記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上提到的概念，指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！蓖?，宗教事務(wù)管理部門(mén)的工作人員也應(yīng)當(dāng)具有法治思維，善于運(yùn)用法治思維和法治方式處理與解決宗教事務(wù)，因?yàn)樽诮坦ぷ魇侨罕娦怨ぷ?，由不同性別、不同年齡、不同民族的個(gè)人組成，他們都是社會(huì)人。正如馬克思指出：“人的本質(zhì)并不是單個(gè)人所固有的抽象物，實(shí)際上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和。”⑥從宗教的特性審視，馬克思主義的基本原理具有重要的指導(dǎo)意義，沒(méi)有信教群眾，也就沒(méi)有宗教，群眾性是宗教的社會(huì)屬性，這也是宗教長(zhǎng)期存在與發(fā)展的社會(huì)本源。應(yīng)當(dāng)做到一是引導(dǎo)信教群眾合法有序地開(kāi)展宗教活動(dòng)，這也是宗教事務(wù)管理部門(mén)的職責(zé)。在依法管理過(guò)程中要使宗教政策和法律得到有效實(shí)施，追求“紙面上的法”成為“行動(dòng)中的法”的社會(huì)效果，要求執(zhí)法人員在政策水平、宗教學(xué)識(shí)、工作態(tài)度及其業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面具有全面綜合的認(rèn)知能力，了解宗教的同時(shí)，運(yùn)用法律解決具體事務(wù)。反之，如果宗教管理部門(mén)及其工作人員不了解、不熟悉宗教，就不能有效維護(hù)宗教團(tuán)體的合法權(quán)益，甚至就會(huì)傷害信教群眾感情，因此，培養(yǎng)一支既懂法律又懂宗教的隊(duì)伍十分必要。二是切實(shí)增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部做好宗教工作的責(zé)任感和使命感。應(yīng)當(dāng)深刻地認(rèn)識(shí)宗教問(wèn)題的長(zhǎng)期性、群眾性、復(fù)雜性和宗教工作的重要性，準(zhǔn)確把握宗教工作面臨的新形勢(shì)、新任務(wù)、新要求，切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感、使命感，認(rèn)真貫徹黨的宗教工作基本方針，必須堅(jiān)持宗教中國(guó)化方向，有效提高宗教工作法治化水平，辯證看待宗教的社會(huì)作用，把握宗教問(wèn)題的特點(diǎn)和規(guī)律，加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、統(tǒng)戰(zhàn)民宗干部、寺院管理干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)和宗教工作專(zhuān)職干事業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實(shí)解決各級(jí)干部政策不熟、法律法規(guī)不清和“不愿管、不會(huì)管、不敢管”等問(wèn)題。三是提高執(zhí)法人員的法治素養(yǎng)。執(zhí)法工作人員要自覺(jué)形成法治思維和法治方式，將法治理念植入宗教工作中，在切實(shí)保障公民宗教信仰自由的同時(shí)，明確宗教行為及活動(dòng)的法定義務(wù)，在執(zhí)法中樹(shù)立依法管理宗教事務(wù)的法治思維，弘揚(yáng)法治精神，真正實(shí)現(xiàn)宗教事務(wù)方面的依法行政，以法治方式引導(dǎo)宗教與社會(huì)主義社會(huì)相適應(yīng)。

（五）實(shí)行全方位法治宣傳教育

法治宣傳教育是讓信教群眾樹(shù)立法治觀念，培養(yǎng)法治行為，形成知法懂法守法尊法的一項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)。我國(guó)已開(kāi)展了“八五”普法，青海省也有法治宣傳教育的地方性法規(guī)，同時(shí)，還先后制定了相關(guān)文件，有《關(guān)于組織開(kāi)展冬春維穩(wěn)法治宣傳教育活動(dòng)的通知》《關(guān)于深入開(kāi)展全民國(guó)家安全教育日法治宣傳教育活動(dòng)的通知》《關(guān)于組織開(kāi)展總體安全觀法治宣傳教育活動(dòng)的通知》《關(guān)于組織開(kāi)展“12·4”國(guó)家憲法日暨全國(guó)法制宣傳日主題宣傳活動(dòng)的通知》等，這些對(duì)“法律進(jìn)藏傳佛教活動(dòng)場(chǎng)所”具有十分重要的指導(dǎo)作用，要實(shí)現(xiàn)不同受眾對(duì)象接受法治教育，宗教界形成全方位的普法宣傳教育。一是充分發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+普法”優(yōu)勢(shì)，建立以“青海普法”微信公眾平臺(tái)為核心的普法新媒體矩陣，最大限度實(shí)現(xiàn)普法的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，微信平臺(tái)將法律援助、律師公證、司法鑒定、人民調(diào)解等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等信息融入微信公眾平臺(tái)，讓信教群眾就近尋求法律救濟(jì)，切實(shí)解決法律需求。二是采用圖片、視頻、文字等方式，及時(shí)發(fā)布全省各地藏傳佛教寺院普法動(dòng)態(tài)，通過(guò)以案說(shuō)法、活動(dòng)資訊等在重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)開(kāi)展法律宣傳教育，要及時(shí)轉(zhuǎn)載發(fā)布民族宗教法律法規(guī)，特別是青海普法微信公眾平臺(tái)發(fā)布的“法律進(jìn)藏傳佛教場(chǎng)所”活動(dòng)信息，力求針對(duì)性和實(shí)效性。三是創(chuàng)新普法宣傳活動(dòng)載體和內(nèi)容。通過(guò)微視頻、微電影等形式開(kāi)展寺院法治宣傳教育，利用法會(huì)等大型宗教活動(dòng)、民族節(jié)慶等開(kāi)展法治宣傳、采取以案釋法等方式，多途徑夯實(shí)法治宣傳教育的工作，對(duì)教職人員進(jìn)行統(tǒng)一普法考試，規(guī)定普法筆記等。結(jié)合藏傳佛教的特點(diǎn)，以活佛、經(jīng)師及民管會(huì)成員為主要對(duì)象，切實(shí)培養(yǎng)愛(ài)國(guó)守法持戒意識(shí)，豐富宣傳教育的內(nèi)容，加強(qiáng)鑄牢中華民族共同體意識(shí)的教育，將中華民族共同體意識(shí)納入社會(huì)教育的全過(guò)程，不斷增強(qiáng)宗教界“五個(gè)認(rèn)同”，引導(dǎo)信教群眾樹(shù)立正確的國(guó)家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀。同時(shí)，各地還應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際，就地取材，豐富法治宣傳教育的素材，有條件的地方應(yīng)當(dāng)推出普法欄目劇，使普法宣傳教育做到有聲有色，進(jìn)一步拓寬宗教教職人員學(xué)法用法途徑，將宗教界的各項(xiàng)社會(huì)活動(dòng)和行為要求納入到法治化軌道。

結(jié) 語(yǔ)

青海藏傳佛教事務(wù)管理工作法治化是用法治引導(dǎo)與規(guī)范宗教事務(wù)管理的具體體現(xiàn)，也是法治價(jià)值從應(yīng)然到實(shí)然的實(shí)現(xiàn)過(guò)程。進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，藏傳佛教事務(wù)管理工作應(yīng)當(dāng)在法治的框架下運(yùn)行，堅(jiān)持黨的宗教工作基本方針政策，遵守法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，全面推進(jìn)依法行政，在三個(gè)維度的視域下，形成宏觀與微觀的結(jié)合，讓藏傳佛教事務(wù)管理法治化成為推進(jìn)地方社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效方式。

注釋?zhuān)?/p>

①《發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義宗教理論、全面提高新形勢(shì)下宗教工作法治化水平》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年4月24日，第1版。

②張千帆：《國(guó)家政權(quán)與地方自治》，中國(guó)民族法制出版社，2021年6月，第1版，第35頁(yè)。

③《青海省宗教事務(wù)條例》，2021年7月28日青海省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過(guò)。

④資料來(lái)源于青海民族宗教事務(wù)委員會(huì)調(diào)研。

⑤中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想學(xué)習(xí)問(wèn)答》，學(xué)習(xí)出版社，人民出版社，2021年2月，第1版，第428頁(yè)。

⑥馬克思：《關(guān)于費(fèi)爾巴哈的提綱》。