□文/劉武平

（吉首大學法學與公共管理學院 湖南·吉首）

［提要］ 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，農村金融發(fā)展備受關注。農村信用合作社是農村金融發(fā)展中最具代表性的金融服務機構，《農村信用合作社管理規(guī)定》對農村信用合作社的相關職能以及工作內容進行了規(guī)定，但尚存在一些缺陷。為克服這些缺陷，應根據(jù)有關現(xiàn)實情況進行完善。

目前，我國為發(fā)展農村經(jīng)濟制定了許多政策和法規(guī)，其中就包括《農村信用社合作管理規(guī)定》。雖然該部法規(guī)深入農村，但相關規(guī)定較為簡單，缺乏細節(jié)性規(guī)范的具體構建，并不能完全適應農村經(jīng)濟發(fā)展所需的金融服務要求。本文通過考察，嘗試為我國農村金融服務法律機制可操作性規(guī)則的具體構建提供有益思路。

一、立法對農村金融服務法律制度的完善

在立法意義上，《農村信用合作社管理規(guī)定》對我國農村金融服務法律制度的相關立法具有補白性突破。主要表現(xiàn)為以下兩個方面：

（一）創(chuàng)新金融服務機構開設模式，適應農村實際情況。農村信用合作社由中國人民銀行批準成立，由社員入股組成。它與一般金融服務機構最大的不同就是實行社員民主管理，是一個切實扎根在農村的金融服務機構。中國人民銀行對農村信用合作社的實際主導為那些有貸款剛需的農戶提供了一定的保障，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大力推進，《農村信用合作社管理規(guī)定》作為專門針對農村金融服務機構的立法，成功推動我國農村金融服務的發(fā)展，在一定程度上補足了農村經(jīng)濟發(fā)展資金的短板問題。

（二）明確貸款對象，大力發(fā)展農村經(jīng)濟。傳統(tǒng)商業(yè)銀行貸款手續(xù)復雜、要求高，許多農戶因沒有可抵押財產(chǎn)而喪失貸款機會。但是《農村信用合作社管理規(guī)定》第二十七條對貸款對象進行了限制，并且規(guī)定貸款不低于總額的百分之五十，貸款優(yōu)先滿足種養(yǎng)業(yè)和農戶生產(chǎn)資金需要，對于農村貸款難、貸款資金不足的問題，農村信用社能給予很好解決。同時，《農村信用合作社管理規(guī)定》主要傾向于農村生產(chǎn)發(fā)展，對農村經(jīng)濟的穩(wěn)步建設起到了推動作用。相比于傳統(tǒng)金融服務機構，這明顯更加適應農村的發(fā)展需要。正因明確了農戶為主要貸款對象，《農村信用合作社管理規(guī)定》的頒布體現(xiàn)了政策對農村經(jīng)濟發(fā)展的重視。

二、立法存在的缺陷

任何一部法規(guī)都不能為現(xiàn)實問題提供盡善盡美的法律依據(jù)，農村經(jīng)濟的發(fā)展近年來才得到重視，更不可能有完全規(guī)范的制度來保證農村經(jīng)濟快速穩(wěn)定地發(fā)展?？傮w來說，《農村信用合作社管理規(guī)定》還存在以下問題需要解決：

（一）沒有單獨的條文對貸款業(yè)務進行說明，無法做到完全服務于農業(yè)產(chǎn)業(yè)。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，農村信用合作社的貸款業(yè)務適用該法的有關規(guī)定。這就從法律上將農村信用社與其他商業(yè)銀行的運作一視同仁，使得農村信用合作社名義上特殊獨立，實際上卻無法獨立，農村信用合作社為農服務得不到法律保障。作為專門規(guī)范農村信用合作社的《農村信用合作社管理規(guī)定》也并沒有突出其貸款業(yè)務與普通商業(yè)銀行的區(qū)別，導致農村信用合作社與一般金融服務機構在服務農業(yè)方面并沒有根本性的不同。而且農村信用合作社的資金來源主要為入社社員的股本、企業(yè)的公積金，還有吸收農村地區(qū)居民的存款，在金融業(yè)務方面比之其他金融機構具有更大的不穩(wěn)定性，大部分農村信用合作社為追逐利益，信用社資金并未做到“用之于農”，反而流往大城市的經(jīng)濟建設之中，這就違背了信用社成立的初衷。另外，由于農業(yè)保險的發(fā)展水平還處在一個低水平階段，再加之農業(yè)保險的高損失率、高賠付率，很多金融機構都不愿意為支農貸款提供擔保，這就使得農村信用合作社不得不提高農業(yè)貸款的門檻，這一惡性循環(huán)加重了農民貸款的難度。

（二）未與一般商業(yè)銀行進行區(qū)分，管理制度混亂，無法突出農村金融的特殊性?！掇r村信用合作社管理規(guī)定》第六條第二款規(guī)定“農村信用社接受行業(yè)統(tǒng)一的業(yè)務制度管理”，除上文提到的信貸政策以外，這一規(guī)定更是沒有明確農村金融與城鎮(zhèn)金融的界限。這一規(guī)定實則是使農村金融制度配合城鎮(zhèn)金融制度的轉變，而忽視了客觀的事實。此條款致使農村金融服務機構往城鎮(zhèn)商業(yè)銀行的制度上靠攏，一方面農村信用合作社與商業(yè)銀行相比沒有競爭力，另一方面又讓農村信用社不甘于按照農村金融發(fā)展模式提供服務。彭克強、陳池波認為，農信社改革的方向應該是商業(yè)金融或者政策性金融，并提出通過增加發(fā)展、漸進發(fā)展，擺脫農信社目前的困境。筆者認為，上述做法確實能解決農村信用社的發(fā)展問題，但是并不能解決農村信用社產(chǎn)權歸屬以及金融服務性質的根本缺陷。農信社的創(chuàng)立初衷應當是致力于解決“三農”問題，如若農信社向商業(yè)金融方向發(fā)展，則完全忽略了農村與城鎮(zhèn)金融的本質區(qū)別，不過是在農村發(fā)展又一商業(yè)銀行，無法解決實際的“三農”困境。根據(jù)市場經(jīng)濟的規(guī)則，當一個經(jīng)濟體沒有外部資金支持、自身難以維持發(fā)展的時候，必須實施破產(chǎn)清算的市場退出機制，這意味著這個經(jīng)濟體的消失。但是由于農村信用合作社的特殊地位，如果實施市場退出機制就意味著農民的破產(chǎn)，很顯然這是國家不能接受的。所以，國家對農信社大力扶持，對農信社的清退慎之又慎，這就導致農信社管理階層改善自身機制的動力缺失，加之農信社內部管理本身比較混亂，作為實際控制人的社員對農信社并未擁有絕對控制權，大部分農信社管理層并不會按照章程召開社員代表大會，選拔和任免權也都集中在高層管理者手上，“自己管理自己，自己監(jiān)督自己”現(xiàn)象大范圍存在，這大大阻礙了農信社金融服務水平和能力的提高。

（三）對農村信用合作社的產(chǎn)權制度未進行明確規(guī)定。在金融制度中最為核心、最為關鍵的其實就是產(chǎn)權制度，選擇怎樣的產(chǎn)權模式直接決定了金融機構在組織體制上采取何種模式。農村信用社自成立后進行過數(shù)次產(chǎn)權及制度的改革，但是沒有徹底地改變農信社經(jīng)年累月積累下來的沉疴舊疾，農信社依然存在創(chuàng)新誤區(qū)和創(chuàng)新不足等問題。我國《農村信用合作社管理規(guī)定》雖然有明確指出我國農村信用合作社是社員入股并且實行社員民主管理的農村合作金融機構，但是這僅僅只是農信社表面的產(chǎn)權關系，實際上我國農村信用合作社的產(chǎn)權所有者是國家或者地方政府，產(chǎn)權主體較為含糊、混亂不清，這就使得社員真正的權利得不到保障，社員不能正常合理行使自己的權利，從而使真正意義上的合作制變?yōu)橐患埧照劇Ａ硗?，由于農信社社員入股機制的規(guī)定，導致股權分散，大部分社員由于入股份額少，對農信社的管理并不上心，這也導致了農信社的低自我發(fā)展能力。助農政策每年都在強調和頒布，農信社的金融滲透程度也在不斷提高，但是自我發(fā)展能力卻跟不上金融滲透度。由于產(chǎn)權制度的不明確，導致農信社普遍發(fā)展緩慢，在助農方面起到的作用始終有限。

三、完善對策

（一）完善相關法律法規(guī)，相應調整《農村信用合作社管理規(guī)定》貸款規(guī)定?！掇r村信用合作社管理規(guī)定》無法做到與普通金融機構在服務于農方面的區(qū)別，究其原因在于我國在農村信用合作社方面的相關立法不完善。當前我國助推“三農”發(fā)展，扶持農村經(jīng)濟的根本保障還在于完善相關立法，給予農村經(jīng)濟特殊的發(fā)展條件。應該針對農村貸款難的問題進行解決?！掇r村信用合作社管理規(guī)定》推出的小額信貸政策，信譽良好、有償還能力，并且長期居住在信用社轄區(qū)內的有農業(yè)戶口以及完全有民事行為能力的自然人才能申請，而且信貸額度又相對較低。這一規(guī)定對部分想要發(fā)展種養(yǎng)業(yè)的貧困農戶來說顯然是很難達到的。若法律規(guī)定可以適當放寬關于農村信用合作社的信貸政策，比如在稅費繳納上制定專門的農村信用合作社納稅政策，讓農信社有更多發(fā)揮空間，解決更多農戶貸款難的問題。針對普遍存在的農業(yè)保險問題，可以制定相應的政策對企業(yè)的農業(yè)擔保進行保護，解決金融機構擔保農業(yè)貸款的后顧之憂，這樣可以下放農信社農業(yè)貸款的門檻。另外，不良貸款也是大部分農信社要面臨的難題，不良貸款的占比過大會直接影響農信社的可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化農信社的管理制度，明確分工，制定專門的貸款審核方案，既不讓真正有需要的農戶“貸款難”，也不能讓農信社過分承擔不良貸款風險。

（二）因地制宜，探索農信社多樣發(fā)展道路?；谠摽畲嬖诘膯栴}，要在保留農村金融特殊性的基礎上，改革農村信用合作社的管理機制和法律規(guī)范。應出臺相關法律規(guī)范，對農村金融服務機構進行專門的設置和明確的劃分，有了相對完善的法律作為支撐，《農村信用合作社管理規(guī)定》可相應地增加條款，結合當?shù)剞r村經(jīng)濟實際情況，增加業(yè)務條款，與普通商業(yè)銀行進行區(qū)分。如，抵押貸款的抵押物不局限于不動產(chǎn)或者動產(chǎn)抵押，可以設置農業(yè)企業(yè)股份抵押等。同時，地方政府可以借鑒國外合作金融的經(jīng)驗，例如美國的多元復合體制，在這種體制下，政府對農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展投入大量資金，有相對較完整的法律制度以及金融機構保證農業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，這種模式值得我國沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)借鑒；還有德國單元金字塔式體制，在這種體制下，上層機構服務于下層機構，農信社對社員負責，這種明顯的合作制模式，對于中部地區(qū)或者二三線城市有一定的借鑒意義。國外的模式不能照搬照抄，但是在實踐中我們可以吸取其他國家的經(jīng)驗，應用到自身，地方政府也應充分考慮到地域帶來的經(jīng)濟以及文化等各方面的區(qū)別，尋找適合自己的農信社發(fā)展道路。在改革農村信用合作社發(fā)展模式上，也不能盡數(shù)區(qū)別對待，要有統(tǒng)一的規(guī)章制度對農信社進行約束，這就對《農村信用合作社管理條例》相關條款提出了挑戰(zhàn)，既要顧及地域的差異，又要統(tǒng)一規(guī)章，在制定的時候要給農信社管理人員留出足夠的解釋權，給予基層農信社管理人員一定的執(zhí)行空間。在這種情況下，農村信用合作社的發(fā)展必然離不開政策的扶持，政策性支持必然會使農村信用社改革朝著政策性銀行方向發(fā)展。

（三）明確農村信用社產(chǎn)權歸屬，重整農信社內部管理漏洞。信用社產(chǎn)權制度改革是建立現(xiàn)代企業(yè)制度的客觀要求，是深化農村信用社改革的重要取向，主要包括明晰產(chǎn)權關系、完善法人治理結構、轉換經(jīng)營機制等內容。針對該問題，筆者認為《農村信用合作社管理規(guī)定》應起到明確產(chǎn)權的作用，相應地制定有關規(guī)定，讓農村信用合作社的產(chǎn)權回歸到廣大社員手中，同時國家和政府應起到輔助作用，給予政策幫扶，讓農村信用合作社真正做到“為農服務”。在此過程中，社員入股的股金是明晰產(chǎn)權制度的關鍵，要理順股權結構，完善農信社法人的治理結構。首先，社員的入股股金要按照比例進行劃分，原來不管入股多或者少都只持有一票的制度降低了社員管理的積極性，對于入股的分紅和利息制度可以適當參考公司的股權制度，按照股份的大小對農信社進行管理，但是必須認可社員代表大會的決定性地位，并且要受上級機構的監(jiān)督，在保證農信社管理結構步入正軌之前，權力的下放要受到限制。其次，要降低農信社的補貼依賴指數(shù)。降低補貼依賴指數(shù)的關鍵是提高自我發(fā)展能力，這就需要農信社從內部開始，優(yōu)化產(chǎn)權結構，完善內部管理機制，清算不良貸款，實現(xiàn)農信社的經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和操作可持續(xù)發(fā)展，使當?shù)亟?jīng)濟水平的發(fā)展和農村信用合作社自身機制和經(jīng)營管理水平達到一定層次。重整農信社內部管理漏洞是解決農信社助農問題的“先鋒軍”。隨著國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，農村金融服務也越來越多樣化，但是相對較高的金融滲透程度與低自我發(fā)展能力不相匹配。提高農信社自我發(fā)展能力的第一步就是整頓農信社“任人唯親”的現(xiàn)象。由于內部管理機制和產(chǎn)權制度的老化甚至缺失，“任人唯親”這一現(xiàn)象并不罕見，《農村信用合作社管理規(guī)定》應加強在這方面的制度制約，要有明確的條文規(guī)定農信社的職位任免，減少渾水摸魚的機會。同時，必要的激勵機制也是需要的，有效的激勵機制能調動相關人員參與管理的熱情，而且也是現(xiàn)實所需。最后，農信社不像一般企業(yè)或者機構面臨破產(chǎn)清算，因此農信社普遍發(fā)展怠惰，內部難題層出不窮。國家應出臺相應的政策刺激農信社內部斗志，《農村信用合作社管理規(guī)定》也可制定一定的鼓勵措施，比如企業(yè)的分紅以及年終獎勵或者工資績效機制等。雖然這個過程實行起來會很漫長，但是對于農信社以及農村經(jīng)濟的長遠發(fā)展有著不可磨滅的意義。