徐 梅 青島市城市文化遺產(chǎn)保護中心

引言

《新政府會計制度》與《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》間隔三年相繼實施，從事業(yè)單位視角出發(fā)應(yīng)將上述制度、規(guī)則貫徹落實在日常會計工作中，以內(nèi)部控制為落腳點采取一系列整改措施，依托內(nèi)部控制優(yōu)化提高事業(yè)單位資金利用率及使用價值。然而當(dāng)前事業(yè)單位會計內(nèi)部控制在實施過程中仍暴露出一系列問題，如風(fēng)險防控意識薄弱、內(nèi)部控制力度不足、內(nèi)控環(huán)境波動性強、管理手段相對單一等，在不同程度上增加會計內(nèi)控工作難度，研究其具體改進措施與優(yōu)化路徑對于提升事業(yè)單位資金配置效率、實現(xiàn)資金使用增值目標(biāo)具有顯著現(xiàn)實意義。

一、《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》實施下的內(nèi)部控制問題

(一)研究背景

由財務(wù)部修訂出臺的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》于2022 年1 月正式實施，分別從預(yù)算管理改革、政府綜合財務(wù)報告制度、國有資產(chǎn)管理新要求、與政府會計準(zhǔn)則制度的銜接四個方面進行《規(guī)則》內(nèi)容的修訂，致力于針對事業(yè)單位的財務(wù)行為作出嚴(yán)格規(guī)范與監(jiān)督管理，更好地服務(wù)于經(jīng)濟社會發(fā)展[1]?？紤]到我國多數(shù)事業(yè)單位不以盈利為主要目的，以履行社會職責(zé)、助力社會經(jīng)濟發(fā)展作為第一要義，因此在事業(yè)單位經(jīng)營管理過程中需明確財務(wù)預(yù)算管理的重要性與價值，要求會計人員積極面向管理會計轉(zhuǎn)型，以內(nèi)部控制為切入點編制相應(yīng)優(yōu)化策略，提高事業(yè)單位內(nèi)部控制水平與成效，提高資金使用與配置效率、維護資產(chǎn)安全。

(二)會計內(nèi)部控制面臨的主要問題

1.風(fēng)險防控意識薄弱

在事業(yè)單位運營過程中面臨預(yù)算管理、支出績效、政府采購等多重風(fēng)險，但現(xiàn)階段在內(nèi)控工作實踐中，部分會計人員仍將工作重心置于財務(wù)事項處理上，未能明確認(rèn)識風(fēng)險防控與評估預(yù)警工作的重要性，影響事業(yè)單位風(fēng)險防控水平。同時，部分會計人員在風(fēng)險管控環(huán)節(jié)仍局限于遵循事后控制理念，未能聚焦風(fēng)險的來源、成因進行預(yù)警及防控措施的編制，不利于事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展[2]。

2.內(nèi)部控制力度不足

事業(yè)單位缺乏健全的內(nèi)部控制管理制度，導(dǎo)致在執(zhí)行內(nèi)部控制的過程中缺乏有效工作依據(jù)，難以精確識別內(nèi)部控制目標(biāo)、定位具體方向，由此影響到會計內(nèi)控工作的實際質(zhì)量與效果。例如，在以具體項目為核心開展經(jīng)費管理工作時，未能密切結(jié)合單位實際情況針對項目經(jīng)費管理的內(nèi)部組織、機制建構(gòu)、制度建設(shè)、人員配置、財務(wù)信息收集等情況進行全面調(diào)研分析，導(dǎo)致在項目實施過程中偏離預(yù)期績效目標(biāo)，甚至缺乏關(guān)于項目經(jīng)費的使用規(guī)范，不利于提升項目經(jīng)費使用效益[3]。

3.內(nèi)控環(huán)境動態(tài)變化

現(xiàn)階段事業(yè)單位在運營過程中產(chǎn)生海量數(shù)據(jù)信息，不同項目的信息體量、管理要求呈現(xiàn)出動態(tài)變化特征，由此導(dǎo)致項目會計內(nèi)控風(fēng)險成倍增加。但受各地方財政資金配置差異性的影響，部分事業(yè)單位未能及時引進最新財務(wù)、會計管理軟件，相關(guān)硬件設(shè)施缺乏動態(tài)更新，現(xiàn)有會計人員的信息化素養(yǎng)、技術(shù)操作水平偏低，進一步制約會計內(nèi)控工作的順利實施[4]。

4.管理手段相對單一

當(dāng)前在事業(yè)單位內(nèi)部已普遍推行信息化、電子化管理模式，但部分會計人員未能根據(jù)事業(yè)單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)實際特征進行匹配會計科目的匯總，影響后期賬目復(fù)核、原始票據(jù)控制的效率，且諸如采購、資產(chǎn)、合同等不同類型業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)之間未能實現(xiàn)有效整合，不符合業(yè)財融合要求。此外，受制于會計人員信息化素養(yǎng)的局限，未能及時運用數(shù)據(jù)挖掘、云計算等技術(shù)手段，影響財務(wù)分析、會計核算工作效率的提升[5]。

二、基于全面實施績效管理視角的內(nèi)部控制優(yōu)化策略

(一)完善內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，細(xì)化管理制度編制

1.樹立風(fēng)險防控意識

基于“放管服”改革縱深推進過程中積累的各項經(jīng)驗，事業(yè)單位會計要深入解讀會議精神與新時期改革要求，以風(fēng)險防控為核心推動內(nèi)部控制管理體系建設(shè)，包括從管理層切入進行風(fēng)險防控、評估與管理意識的培育，引導(dǎo)管理人員轉(zhuǎn)變以往事后控制的陳舊理念，向事前、事中控制環(huán)節(jié)進行有效遷移，有利于提高會計內(nèi)部控制工作效率，并且及時更新內(nèi)部控制與風(fēng)險防控的手段、工具及方法，整合會計信息進行事業(yè)單位不同經(jīng)營發(fā)展階段風(fēng)險因素的總結(jié)，落實對風(fēng)險等級與影響后果的評估，為風(fēng)險規(guī)避措施的編制提供重要參考依據(jù)。與此同時，要求在事業(yè)單位內(nèi)部建立清晰的內(nèi)控管理機制，以部門、科室及崗位為具體單位進行內(nèi)控管理任務(wù)、管理目標(biāo)的分解細(xì)化，引導(dǎo)全員樹立內(nèi)控理念、明確內(nèi)控目標(biāo)，并依托預(yù)算管理制度、權(quán)責(zé)清單制度的推行，有效完善內(nèi)部監(jiān)督控制的制度體系，從而逐步提升內(nèi)部控制管理工作實效。

2.強化專項審計工作

基于全過程管理理念建立集事前、事中、事后于一體的預(yù)算專項審計體系，從事業(yè)單位預(yù)算項目中抽選單獨項目進行專項審計，根據(jù)個體項目特征推斷事業(yè)單位預(yù)算編制、申報、執(zhí)行、調(diào)整至決算期間的實際控制與管理狀況，實現(xiàn)對事業(yè)單位預(yù)算管理的整體審計，進而為事業(yè)單位資源優(yōu)化配置、資金合理使用提供有效監(jiān)督手段。在此基礎(chǔ)上，由會計工作人員根據(jù)審計與評價結(jié)果，針對預(yù)算管理與執(zhí)行部門提出具體的整改措施，有效解決審計過程中發(fā)現(xiàn)的預(yù)算執(zhí)行偏差或方案編制漏洞等問題，保障事業(yè)單位實現(xiàn)資產(chǎn)與預(yù)算資金的合理、合規(guī)、合法使用。以事業(yè)單位工作人員培訓(xùn)項目為例，可運用波士頓矩陣圖與系統(tǒng)選樣法進行項目決策風(fēng)險的評估，先根據(jù)培訓(xùn)項目的預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算占比建立坐標(biāo)軸，橫軸為項目培訓(xùn)費用在事業(yè)單位培訓(xùn)總支出中的占比，用于反映該項目費用與事業(yè)單位戰(zhàn)略的相關(guān)性；縱軸為項目培訓(xùn)費用當(dāng)年實際支出與期初預(yù)算的比值，用于反映培訓(xùn)項目的資金需求量。在假定事業(yè)單位總戰(zhàn)略保持不變的條件下，事業(yè)單位將針對與戰(zhàn)略相關(guān)系數(shù)高、資金需求量較大的項目進行預(yù)算投入的追加，反之削減其他類型項目的預(yù)算投入，并以較小抽樣間距進行樣本量的擴充，配合分層抽樣法推斷出預(yù)算執(zhí)行偏差，為事業(yè)單位決策指定提供參考依據(jù)。

(二)健全預(yù)算績效管理考核機制，推動內(nèi)部控制實施

在國有資產(chǎn)管理改革與新《規(guī)則》實施背景下，探索內(nèi)部控制與全面預(yù)算績效管理的有效融合機制，成為事業(yè)單位提升資金使用效益、優(yōu)化服務(wù)質(zhì)量與效率、抑制資金使用風(fēng)險的重要落腳點。在頂層設(shè)計維度，要求事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部提高思想站位，帶領(lǐng)全員樹立預(yù)算、績效管理理念，在內(nèi)部成立專門的組織機構(gòu)負(fù)責(zé)建立全方面、全過程、全覆蓋預(yù)算績效管理體系，細(xì)化預(yù)算管理制度與約束機制的設(shè)計，并面向各部門、具體項目搭建分層、分類預(yù)算績效管理指標(biāo)體系，將內(nèi)部控制目標(biāo)融入體系中，更好地提高事業(yè)單位內(nèi)部控制的執(zhí)行效果，促使單位預(yù)算績效管理水平得到有效提升。以事業(yè)單位科研經(jīng)費項目為例，以內(nèi)部控制風(fēng)險點為核心，綜合考慮現(xiàn)行政策規(guī)則、指標(biāo)選擇針對性、實際可操作性等因素，建立科研經(jīng)費預(yù)算績效考核評價指標(biāo)體系。其中在事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險點的定位環(huán)節(jié)，主要考慮以下兩方面因素：一方面，從管理視角入手，明確事業(yè)單位科研經(jīng)費項目的管理組織、運行機制、業(yè)務(wù)流程建設(shè)情況、內(nèi)部信息傳遞渠道、資產(chǎn)與經(jīng)費使用情況、風(fēng)險評估結(jié)果等信息；另一方面，從項目實施效果入手，分析項目成果產(chǎn)生的實際效益，如提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率等，并且還需考慮項目投入產(chǎn)出、效益、滿意度等增值性因素帶來的風(fēng)險，確認(rèn)考核評估指標(biāo)。

例如，在科研經(jīng)費項目績效管理考評指標(biāo)體系的設(shè)計上，圍繞科研項目管理層面建立4 個一級指標(biāo)：第一，管理指標(biāo)之下劃分出2 項二級指標(biāo)，其中“業(yè)務(wù)管理”中包含“工作組織”“制度建設(shè)”“風(fēng)險評估”“權(quán)力運行”“內(nèi)控建設(shè)”共5 項三級指標(biāo)，“財務(wù)管理”中包含“會計審核是否規(guī)范”“資金使用是否合理”“資金監(jiān)控是否有效”共3 項三級指標(biāo)；第二，產(chǎn)出指標(biāo)之下劃分出三項二級指標(biāo)，其中“數(shù)量”中包含“科研課題結(jié)題數(shù)量”“結(jié)題金額”共2 項三級指標(biāo)，“質(zhì)量”中包含“課題完成質(zhì)量”“課題完成成果”共2 項三級指標(biāo)，“時效”細(xì)分為“科研項目結(jié)題及時率”共1 項三級指標(biāo)；第三，效益指標(biāo)之下劃分出4 項二級指標(biāo)，其中“經(jīng)濟效益”之下引申出“科研成果產(chǎn)業(yè)化能力”三級指標(biāo)，“社會效益”中包含“科研成果社會影響”三級指標(biāo)，“環(huán)境效益”中包含“科研成果對生態(tài)環(huán)境的影響”三級指標(biāo)，“可持續(xù)效益”中包含“科研成果對社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)影響”三級指標(biāo)；第四，滿意度指標(biāo)之下包含“服務(wù)對象滿意度”1 項二級指標(biāo)，根據(jù)不同服務(wù)主體進行三級指標(biāo)的細(xì)分。

(三)探索業(yè)財融合管理實施路徑，強化基礎(chǔ)資源保障

1.重構(gòu)內(nèi)控業(yè)務(wù)流程

鑒于事業(yè)單位在開展統(tǒng)一采購、經(jīng)濟責(zé)任審計等業(yè)務(wù)經(jīng)濟活動的過程中均有可能誘發(fā)風(fēng)險，建議事業(yè)單位內(nèi)部將管理會計理念融入業(yè)財融合機制建構(gòu)環(huán)節(jié)，以內(nèi)部控制制度為抓手進行會計、業(yè)務(wù)工作流程的創(chuàng)新，例如，借鑒事業(yè)部制管理模式建立內(nèi)部控制框架，以部門為單位、結(jié)合具體崗位特征開展業(yè)務(wù)資金預(yù)算、風(fēng)險評估、盈虧核算等工作，將部門工作數(shù)據(jù)統(tǒng)一上傳至內(nèi)部管理平臺中，由專業(yè)會計團隊進行統(tǒng)一管理及針對性干預(yù)，推動資金預(yù)算、內(nèi)部審計、資產(chǎn)折舊等業(yè)務(wù)流程的同步實施，有效解決事業(yè)單位內(nèi)部崗位績效管理存在的矛盾問題，提高資金配置效率。

2.完善團隊資源保障

一方面，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)階段會計內(nèi)部控制工作的實際特征與要求，嚴(yán)格遵循現(xiàn)行國家政策與市場管理制度建立事業(yè)單位會計人才招收與錄用標(biāo)準(zhǔn)，以管理會計為核心建立匹配的工作模式及人才培養(yǎng)機制，選拔具備專業(yè)知識技能、創(chuàng)新意識強、信息化素養(yǎng)兼?zhèn)涞娜瞬沤M建新型工作團隊，提高會計工作人員的崗位適應(yīng)力與勝任能力，滿足事業(yè)單位會計內(nèi)控工作要求。另一方面，還需完善相關(guān)資源與設(shè)施保障機制，如劃撥資金投入單位內(nèi)部計算機軟硬件設(shè)施建設(shè)中，建立工作人員培訓(xùn)與設(shè)備維修保養(yǎng)專項經(jīng)費，并聘請專業(yè)第三方機構(gòu)參與到事業(yè)單位內(nèi)部各項財務(wù)、業(yè)務(wù)活動的綜合審計環(huán)節(jié)，保證及時發(fā)現(xiàn)單位會計內(nèi)部控制存在的薄弱環(huán)節(jié)、提出相應(yīng)整改建議，借此有效提升事業(yè)單位會計內(nèi)控實效。

(四)深耕信息化與內(nèi)控融合機制，提供有力決策支持

1.優(yōu)化收支管理

在“互聯(lián)網(wǎng)+”時代，事業(yè)單位會計電算化管理模式已實現(xiàn)全面推廣，諸如大數(shù)據(jù)、云計算等信息化技術(shù)已被逐步應(yīng)用于會計電子檔案的建立、傳輸與存儲等全過程，為事業(yè)單位賬務(wù)處理、檔案管理、合同管理等提供有力的數(shù)據(jù)支持。以事業(yè)單位收支管理為例，會計工作人員可運用影響識別系統(tǒng)將從各部門采集的會計檔案信息進行影像化處理，隨后統(tǒng)一上傳至云平臺中，運行相應(yīng)功能模塊實現(xiàn)對原始單據(jù)的自動分類、匹配相應(yīng)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項，生成電子會計憑證等信息。在此基礎(chǔ)上，還可運用編程模型從海量數(shù)據(jù)中檢索、查詢云端的會計檔案分析，利用多重備份方式進行會計檔案的分級保密管理，針對不同使用部門、崗位及具體工作人員設(shè)置訪問權(quán)限，借此有效保障事業(yè)單位會計信息安全，提升內(nèi)部控制的信息化建設(shè)水平及收支管理效率。

2.強化決策支持

在運用信息化工具輔助開展各項管理工作的基礎(chǔ)上，還可將財務(wù)云大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于事業(yè)單位各項收支、業(yè)務(wù)經(jīng)濟活動實施過程中進行數(shù)據(jù)預(yù)處理，以結(jié)構(gòu)化、非結(jié)構(gòu)化等形式進行不同類型收支數(shù)據(jù)的采集與分類存儲，運用數(shù)據(jù)挖掘、大數(shù)據(jù)處理及數(shù)據(jù)庫技術(shù)建立費用報銷、票據(jù)管理等不同專項數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)對事業(yè)單位各部門及整體收支數(shù)據(jù)的分析，用于直觀反映事業(yè)單位的收支管理內(nèi)控水平，配合相關(guān)技術(shù)將會計信息與決策需求進行穩(wěn)步對接，輔助生成各類不同層級的決策方案，為領(lǐng)導(dǎo)層決策提供多元支持依據(jù)，更好地提升事業(yè)單位會計風(fēng)險的控制水平。

三、結(jié)語

總體來看，近年來國有資產(chǎn)管理改革持續(xù)推進、共享共用工作機制逐步健全，對于事業(yè)單位預(yù)算管理、財務(wù)報告、資產(chǎn)管理及財務(wù)管理工作提出更高要求。通過聚焦內(nèi)控管理體系建設(shè)、預(yù)算績效考核機制建設(shè)、業(yè)財融合管理路徑探索、信息化與內(nèi)控融合機制建構(gòu)四個層面尋求內(nèi)部控制的具體優(yōu)化措施，未來面向新的經(jīng)濟發(fā)展形勢進行內(nèi)部控制理論、機制、技術(shù)與方法的協(xié)同創(chuàng)新，更好地提高內(nèi)部控制水平與更新效率，并有效拓展會計職能，維護事業(yè)單位的健康持續(xù)發(fā)展。■