姜海洋，劉田原

（1.安徽省公安教育研究院 政治部， 安徽 合肥 230000； 2.中共中央黨校 政治與法律部， 北京 100091）

一、問題的提出

長江流經(jīng)我國11個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，橫跨東中西三大區(qū)域，流域面積達(dá)180萬平方千米，約占我國陸地總面積的1/5，流域人口超過全國的1/3。［1］長江哺育著中華兒女，繁榮著中華文明，是中華民族的母親河，更是中華民族發(fā)展的重要支撐。但是多年來，我們的過度索取和野蠻開發(fā)已經(jīng)對長江的生態(tài)環(huán)境、氣候、水質(zhì)、動(dòng)植物資源等造成了嚴(yán)重污染和破壞。面對長江被污染和破壞的嚴(yán)峻形勢，長江保護(hù)以及與之相關(guān)的修復(fù)、開發(fā)和利用工作，愈發(fā)凸顯其重要性和緊迫性。但由于長江流域包括多個(gè)行政區(qū)域，各行政區(qū)域之間對于長江保護(hù)的政令措施不盡統(tǒng)一，環(huán)境保護(hù)和污染排放也沒有建立相同的適用標(biāo)準(zhǔn)。這些現(xiàn)實(shí)中的突出問題，都大大增加了長江流域保護(hù)工作的難度，表明亟須推進(jìn)長江保護(hù)法治化，將長江保護(hù)工作納入法治軌道。2016年，國務(wù)院印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，提出要規(guī)范和約束各類利用自然資源的行為，使長江生態(tài)環(huán)境保護(hù)有更嚴(yán)格的法律保障。2020年，全國人大常委會(huì)通過了《長江保護(hù)法》。 《長江保護(hù)法》是一部全面保護(hù)長江流域生態(tài)環(huán)境和保障高質(zhì)量發(fā)展的法律，理順了長江流域生態(tài)保護(hù)中的各類法律關(guān)系，為新時(shí)代推進(jìn)長江保護(hù)法治化提供了重要契機(jī)。［2］我們必須充分認(rèn)識(shí)長江生態(tài)環(huán)境目前的嚴(yán)峻形勢，深刻理解長江保護(hù)法治化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，努力推進(jìn)長江保護(hù)法治化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)長江、健康長江與美麗長江的美好愿景。

二、長江保護(hù)法治化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

綜合來看，豐碩的理論研究成果、成熟的現(xiàn)行法律體系、有益的實(shí)踐探索經(jīng)驗(yàn)、成功的域外治理范例，為推進(jìn)長江保護(hù)法治化奠定了堅(jiān)實(shí)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

（一）理論研究的重大突破

長江保護(hù)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，建設(shè)美麗中國不可或缺的重要一環(huán)。近年來，我國已經(jīng)把長江保護(hù)提升到了關(guān)乎國計(jì)民生的戰(zhàn)略高度，在 “十三五” 規(guī)劃中明確把長江的修復(fù)問題放在長江流域發(fā)展的首要位置。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視長江保護(hù)工作，他多次赴長江流域?qū)嵉乜疾?，對長江經(jīng)濟(jì)帶實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)表了一系列重要講話、提出了一系列重要指示，不僅為推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供了指導(dǎo)思想，更為推進(jìn)長江保護(hù)法治化明確了根本遵循。［3］2016年，在深入推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書記指出當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)。2018年，習(xí)近平總書記在長江考察期間，再次強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)，把長江修復(fù)放在首位。為了貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于長江保護(hù)的重要指示精神，理論界對于長江保護(hù)議題的研究也在不斷深入，圍繞長江保護(hù)立法、長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展、長江生態(tài)修復(fù)和綠色發(fā)展等問題，展開了熱烈討論，取得了一系列重大進(jìn)展和研究成果，為推進(jìn)長江保護(hù)法治化奠定了理論基礎(chǔ)。

（二）現(xiàn)行法律的有利條件

現(xiàn)行法律法規(guī)的有利條件，為長江保護(hù)法治化提供了法律基礎(chǔ)，《長江保護(hù)法》的頒布實(shí)施，更是成為推進(jìn)長江保護(hù)法治化的重要契機(jī)。分析我國目前的法律體系，事實(shí)上其中已經(jīng)存在30多部相關(guān)法律涉及長江保護(hù)。與長江保護(hù)相關(guān)的法律有《水法》《漁業(yè)法》《森林法》《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》《水污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《防洪法》《港口法》《航道法》，以及各類與之相關(guān)的行政法規(guī)等。這些涉及長江保護(hù)的法律規(guī)范，在制定和實(shí)施的過程中，都已經(jīng)經(jīng)歷了治理工作的實(shí)踐論證，在河流治理方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，極大地促進(jìn)了污染治理技術(shù)的提高，客觀上為長江保護(hù)法治化的順利推進(jìn)創(chuàng)造了有利條件。如《水法》確立了較為成熟的水管理體制，明確了流域管理中權(quán)力分立的原則。［4］《防洪法》明確了相應(yīng)的流域機(jī)構(gòu)的防洪職權(quán)。《太湖流域管理?xiàng)l例》《長江河道采砂管理?xiàng)l例》等法規(guī)的有效實(shí)施也都在某一領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。《江蘇省長江水污染防治條例》針對長江江蘇段所面臨的主要問題和突出特點(diǎn)，制定了長江流域治理的框架和原則，明確了各主管部門間的分工合作機(jī)制，有效銜接了整體規(guī)劃與局部管理?！堕L江保護(hù)法》更是針對長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)而展開，涵蓋了規(guī)劃管控、資源保護(hù)、水污染防治、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、綠色發(fā)展等內(nèi)容，規(guī)范了長江流域范圍內(nèi)的各類生產(chǎn)生活、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。

（三）實(shí)踐工作的經(jīng)驗(yàn)積累

實(shí)踐工作中的有益探索，對于長江保護(hù)已經(jīng)建立的一些初具規(guī)模的管理體制和管理經(jīng)驗(yàn)，為推進(jìn)長江保護(hù)法治化奠定了制度基礎(chǔ)。［5］長江水利委員會(huì)是負(fù)責(zé)長江保護(hù)工作的專門機(jī)構(gòu)，具有專業(yè)的技術(shù)設(shè)備和技術(shù)人才，在多年的長江流域管理中，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，形成了一系列有效的工作制度。再比如針對長江保護(hù)和修復(fù)工作，長江流域水環(huán)境監(jiān)測中心在多年的工作實(shí)踐中，積累了大量翔實(shí)的相關(guān)數(shù)據(jù)，其中就包括長江流域工業(yè)污染數(shù)據(jù)、長江流域各干流排污以及污染程度分析報(bào)告等，這些對于推進(jìn)長江保護(hù)法治化具有重要的參考價(jià)值，可以使長江保護(hù)法的有效實(shí)施更加有的放矢，直指長江流域保護(hù)工作的核心。

（四）域外治理的成功范例

放眼世界，國外河流保護(hù)法治化的成功范例，為我們提供了經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)。我們應(yīng)當(dāng)在充分研究和論證的基礎(chǔ)上，對國外的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行類型化比較，認(rèn)識(shí)其推進(jìn)河流保護(hù)法治化的背景、模式、規(guī)律、實(shí)施條件和運(yùn)行效果。如美國《田納西流域管理局法》的制定與實(shí)施，取得了河流保護(hù)和開發(fā)的巨大成功，成為世界上眾多國家河流治理的典范。與長江在我國的戰(zhàn)略地位一樣，田納西河流經(jīng)美國多個(gè)行政區(qū)域（田納西河流經(jīng)美國7個(gè)州），同樣面臨污染、開發(fā)的亂局，也同樣對于整個(gè)流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了決定性的作用。就田納西河保護(hù)法治化的核心舉措來看，美國首先把田納西河的管理、開發(fā)權(quán)從各州分段治理的混亂局面中解脫出來，收歸聯(lián)邦政府，由田納西河流域管理局代表聯(lián)邦政府行使決策權(quán)。田納西河流域管理局對7個(gè)州總攬全局，其不僅有權(quán)力根據(jù)田納西河保護(hù)和發(fā)展的總體需要，來修改或者廢除各州的相關(guān)地方性法規(guī)，甚至還可以根據(jù)實(shí)際情況的需要，來補(bǔ)充、建立新的法律規(guī)范。在這個(gè)基礎(chǔ)上，管理局下設(shè)咨詢機(jī)構(gòu)也就是地區(qū)資源管理理事會(huì)，這個(gè)部門實(shí)際上發(fā)揮了平衡田納西河流域內(nèi)各個(gè)州利益分配的作用。理事會(huì)的成員約為20人，可以較為全面地就田納西河保護(hù)以及開發(fā)的各類問題進(jìn)行協(xié)商和探討，以達(dá)成在田納西河流域各個(gè)州之間在相關(guān)事務(wù)上的共識(shí)，并嚴(yán)格監(jiān)督?jīng)Q議的落實(shí)情況，為開創(chuàng)流域各州共贏共發(fā)展的局面打下了基礎(chǔ)。

三、長江保護(hù)法治化的推進(jìn)策略

未來推進(jìn)長江保護(hù)法治化，應(yīng)當(dāng)以《長江保護(hù)法》的實(shí)施為契機(jī)，將修復(fù)和保護(hù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，以全局和長遠(yuǎn)的眼光統(tǒng)籌兼顧好長江修復(fù)、生態(tài)保護(hù)、綠色發(fā)展、資源管理等各項(xiàng)工作，形成主干明確、分支清晰、依法治理、全面監(jiān)督的良好有序治理格局。

（一）堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與綠色發(fā)展

各類污染物的大量排放，是破壞長江生態(tài)環(huán)境的重要因素。除了對長江排放的直接污染以外，近年來，由于競爭性開發(fā)所導(dǎo)致的旱澇災(zāi)害頻發(fā)、中上游水土流失、中下游濕地生態(tài)系統(tǒng)退化等諸多問題也都開始凸顯。［6］長江保護(hù)法治化的根本目的是促進(jìn)長江的保護(hù)與修復(fù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的合理利用和有序開發(fā)，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。生態(tài)資源是長江流域各地區(qū)乃至全國人民生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，忽視了對長江生態(tài)資源的保護(hù)，就會(huì)使長江流域的開發(fā)陷入困境，對國家經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展也是十分不利的。習(xí)近平總書記反復(fù)強(qiáng)調(diào)：長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作不能放松，但是我們的發(fā)展思路應(yīng)當(dāng)變革創(chuàng)新。一方面充分利用好現(xiàn)有的技術(shù)優(yōu)勢，對長江流域內(nèi)生態(tài)資源的開發(fā)和利用進(jìn)行全局化視角下的集中管理，與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，找到長江保護(hù)和開發(fā)的最佳平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對長江生態(tài)資源開發(fā)的科學(xué)化、系統(tǒng)化。另一方面，充分發(fā)揮好長江生態(tài)資源的天然優(yōu)勢，追求節(jié)約型發(fā)展和效益型發(fā)展的統(tǒng)一，將以往的粗放型、隨意型發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模化、整體化發(fā)展，使長江流域的生態(tài)資源保護(hù)和開發(fā)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。

（二）設(shè)立層次分明的管理機(jī)構(gòu)

目前，長江的保護(hù)與開發(fā)仍呈現(xiàn)出中央與地方、地方與地方，以及各部門之間權(quán)屬交叉、權(quán)限不明的特點(diǎn)?，F(xiàn)有的 “條塊型” 管理模式，使長江流域各行政區(qū)域在保護(hù)和開發(fā)工作中九龍治水、分割管理、各自為政，難以通過統(tǒng)一的規(guī)劃管理形成治理合力，實(shí)現(xiàn)健康、綠色、可持續(xù)性的開發(fā)目標(biāo)。［7］長江水利委員會(huì)也僅僅是水利部的派出機(jī)構(gòu)，在具體工作中一旦與森林、國土、農(nóng)業(yè)、海事、環(huán)保、電力、交通等部門發(fā)生沖突，就難以發(fā)揮出最大的治理功能。要解決這種 “統(tǒng)得不夠，分得無序” 的難題，就應(yīng)當(dāng)明確層次分明的長江流域管理機(jī)構(gòu)。建議設(shè)立總體管理長江流域保護(hù)和開發(fā)事務(wù)的長江管理委員會(huì)，使其成為一個(gè)由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，對長江流域范圍內(nèi)的各項(xiàng)工作全權(quán)負(fù)責(zé)，統(tǒng)一進(jìn)行生態(tài)資源的調(diào)配。此外，可以在長江管理委員會(huì)下設(shè)長江流域事務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)，由長江流域各行政區(qū)域內(nèi)的代表組成，代表長江流域各個(gè)地區(qū)對長江的管理工作進(jìn)行參與，對各項(xiàng)建議和決策進(jìn)行磋商、討論、表決，以及監(jiān)督長江管理委員會(huì)是否在《長江保護(hù)法》的框架內(nèi)進(jìn)行決策，對長江管理委員會(huì)的重大決策可以提出疑問，針對決策中的不合理或者違反原則的內(nèi)容，可以依法向長江管理委員會(huì)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)部門提出所持有的不同意見和相應(yīng)理由。另外，對于長江流域內(nèi)各行政區(qū)之間發(fā)生的資源糾紛，應(yīng)當(dāng)以協(xié)商為主要解決方式，協(xié)商未果的可以由長江管理委員會(huì)委派工作組在深入調(diào)查實(shí)際情況之后，由長江管理委員會(huì)進(jìn)行裁決。

（三）重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與修復(fù)

長江流域生態(tài)環(huán)境的破壞，是導(dǎo)致長江水質(zhì)惡化、水資源減少、珍稀物種瀕臨滅絕、部分地區(qū)氣候異常的關(guān)鍵性原因。要想從根本上扭轉(zhuǎn)長江所面臨的各類環(huán)境污染問題，必須重視長江流域生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和修復(fù)。針對這一問題，可以建立長江流域整體性的生態(tài)規(guī)劃，把流域中的灘涂、濕地、河道附近的坡地、森林等與長江流域生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)的陸地區(qū)域，都納入整體規(guī)劃中來，由長江管理委員會(huì)主導(dǎo)，組織相關(guān)機(jī)構(gòu)和專家對流域內(nèi)的生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測和評估，并以此為依據(jù)來確定治理重點(diǎn)以及制定相應(yīng)的詳細(xì)治理策略。對于流域內(nèi)一些破壞生態(tài)環(huán)境的設(shè)施以及污染企業(yè)，可以視情況聘請有資質(zhì)的專家進(jìn)行論證，如果遠(yuǎn)期損失大于近期利益，以及可以利用更加環(huán)保的新型技術(shù)進(jìn)行取代的，要堅(jiān)決進(jìn)行整頓、關(guān)停和拆除，在保證不產(chǎn)生新的破壞和污染的前提下，有計(jì)劃地逐步修復(fù)長江的生態(tài)環(huán)境。此外，對于長江流域保護(hù)和修復(fù)資金的來源和使用，也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)規(guī)定，可以建立長江保護(hù)母基金，其主要來源為政府撥款、生態(tài)賠償金、污染企業(yè)罰金、流域內(nèi)地方政府的環(huán)境稅收以及社會(huì)捐助等，按照生態(tài)環(huán)境問題的多寡與輕重，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來綜合決定各行政區(qū)域承擔(dān)的資金數(shù)量，但原則上受益大或造成污染多的地區(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多、更大的治理和修復(fù)責(zé)任。

（四）明確相關(guān)主體的法律責(zé)任

對長江的保護(hù)、開發(fā)和利用進(jìn)行規(guī)劃統(tǒng)籌，明確長江保護(hù)工作中各部門以及流域行政區(qū)域之間的職權(quán)分工和相應(yīng)的法律責(zé)任，有序、有力、有針對性地將長江保護(hù)工作納入法治軌道，使污染破壞長江生態(tài)環(huán)境的行為得到根本性的遏制，從長遠(yuǎn)來看，這是解決長江保護(hù)工作難題最根本和最有力的方式。具體而言，長江流域的污染治理，以及防止新污染產(chǎn)生的各項(xiàng)預(yù)防工作，需要進(jìn)行整體性的規(guī)劃，對于違反法律規(guī)定、觸碰法律紅線的污染破壞行為，更需要明確法律責(zé)任來進(jìn)行嚴(yán)厲打擊，從而充分發(fā)揮法律的震懾與預(yù)防作用。除了明確污染破壞行為的法律責(zé)任以外，還應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)行政區(qū)域行政領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員的治理責(zé)任，以及確立生態(tài)環(huán)境責(zé)任的追溯機(jī)制，如果長江流域某個(gè)行政區(qū)域出現(xiàn)了嚴(yán)重污染問題，要嚴(yán)肅追究其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員的責(zé)任，對于區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)嚴(yán)重污染問題而處理不及時(shí)、不得當(dāng)、不完善，以及有意不報(bào)、隱瞞幫助污染企業(yè)開脫甚至成為污染企業(yè)保護(hù)傘等行為要重點(diǎn)打擊，使權(quán)力的運(yùn)行更加慎重和透明，充分保護(hù)好長江流域內(nèi)人民群眾的生存生活權(quán)益。［8］在以往的河流治理實(shí)踐中，為了追求經(jīng)濟(jì)增長的短期利益，而忽視生態(tài)環(huán)境的污染破壞和人民群眾的生存權(quán)益，以及執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以罰代管甚至對污染破壞行為明緊暗松的管理行為，要堅(jiān)決查處取締，并追究相關(guān)人員的法律責(zé)任。

（五）健全多元治理的制度體系

缺乏公眾參與，以單維管制代替多元共治，地方政府在環(huán)境保護(hù)工作中充當(dāng)主導(dǎo)者、執(zhí)行者和監(jiān)督者的角色，這種治理模式使整個(gè)治理體系處于封閉的自循環(huán)狀態(tài)，缺乏有效的制約和監(jiān)督，是過去很長一段時(shí)間我們推進(jìn)污染治理和環(huán)境保護(hù)工作難以見到成效的重要因素。長江保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持貫徹 “政府為主、市場為輔、社會(huì)配合” 的原則，健全多元治理的制度體系，充分激發(fā)社會(huì)活力。［9］建議發(fā)動(dòng)、鼓勵(lì)和引導(dǎo)長江流域沿岸人民群眾的力量，把 “阻止破壞，保護(hù)家園” 的信念植入人民群眾心中，以及依法建立適當(dāng)?shù)钠脚_(tái)，保障長江流域的人民群眾能夠順利參與到治理和監(jiān)督工作中來，使長江流域的保護(hù)和開發(fā)真正形成齊抓共管、共治共享的良好局面。同時(shí)，可以適當(dāng)放寬對長江流域民間環(huán)境保護(hù)組織的限制，適當(dāng)降低這些民間環(huán)境保護(hù)組織的準(zhǔn)入門檻，對于長江流域一些優(yōu)秀的民間環(huán)境保護(hù)組織進(jìn)行資金以及技術(shù)上的扶持，使其得到健康發(fā)展進(jìn)而為長江流域的保護(hù)和開發(fā)工作提供相應(yīng)的有益服務(wù)。