南京市城市與交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院股份有限公司 安子貞

“全域治理”是一個(gè)新概念，是指在更高層級(jí)的推動(dòng)和統(tǒng)籌下，全面深化多領(lǐng)域協(xié)同治理的體制機(jī)制改革，打破壁壘，強(qiáng)化跨邊界的合作治理，從而提升綜合治理能力[1]。全域治理基于地域但不限于地域，強(qiáng)調(diào)治理機(jī)制的開放靈活性、系統(tǒng)全面性、關(guān)系多元性和協(xié)同合作性[2]。

城市停車設(shè)施是滿足人民美好生活需要的重要保障，也是現(xiàn)代城市發(fā)展的重要支撐。機(jī)動(dòng)化快速發(fā)展背景下，私人小汽車保有量快速增長，停車供需矛盾日益加劇，停車問題逐漸成為困擾人民群眾幸福感、獲得感的重要因素之一。

在城市停車治理中，因城市停車供需空間差異性和停車設(shè)施服務(wù)范圍的特定性，往往根據(jù)供需情況選擇單個(gè)或多個(gè)重點(diǎn)片區(qū)單獨(dú)開展停車治理工作，雖然一定程度上緩解了片區(qū)的停車供需矛盾，但是城市整體層面的統(tǒng)籌考慮較少。因此，基于全域治理視角，強(qiáng)化城市停車治理的系統(tǒng)性，依據(jù)城市停車供需矛盾差異制定差異化的停車治理策略具有重要的意義。

一、城市停車現(xiàn)狀分析

（一）城市概況

雨花臺(tái)區(qū)是南京市轄區(qū)之一，從城市開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度和人口分布看，全區(qū)城市空間呈現(xiàn)明顯的差異化特征，主要可以分為兩類：一是秦淮新河以北區(qū)域（面積約35km2），屬于南京中心城區(qū)，城市用地開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度大，呈連片開發(fā)建設(shè)分布，建筑密集分布；另一類是秦淮新河以南區(qū)域（面積約100km2），分布有板橋新城、兩橋等外圍組團(tuán)，城市用地開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度低，建設(shè)用地呈點(diǎn)狀分布，建筑周邊分布有大量未開發(fā)用地。同時(shí)，兩大區(qū)域內(nèi)城市用地開發(fā)建設(shè)類型和強(qiáng)度也各自呈現(xiàn)空間差異化分布，城市停車供需情況空間差異化分布特征明顯。

（二）停車設(shè)施供給

截至2020年底，雨花臺(tái)區(qū)停車泊位約19.7萬個(gè)，其中建筑類配建停車設(shè)施泊位18.5萬個(gè)，路外公共停車設(shè)施泊位0.8萬個(gè)，路內(nèi)停車設(shè)施泊位0.4萬個(gè)[3]，全區(qū)停車位密度為1459個(gè)/km2。

（1）從全區(qū)停車設(shè)施供給結(jié)構(gòu)看，配建停車為主的供給結(jié)構(gòu)特征明顯，建筑類配建停車設(shè)施占比93.9%。

（2）從停車位密度分布看，秦淮新河以南、以北兩大區(qū)域停車供給密度差異明顯。秦淮新河以北區(qū)域停車位密度為3378個(gè)/km2、秦淮新河以南區(qū)域停車位密度為788個(gè)/km2，秦淮新河以北區(qū)域的停車位密度是以南區(qū)域的4.3倍。

（3）從停車場分布看，秦淮新河以北區(qū)域停車場密集分布，秦淮新河以南區(qū)域停車場呈“片區(qū)+點(diǎn)狀”分布。同時(shí)，兩大區(qū)域內(nèi)各自也呈現(xiàn)一定的差異化分布特征。

（三）停車供需特征分析

從全區(qū)停車泊位和小汽車保有量數(shù)據(jù)看，小汽車車均泊位1.05個(gè)/輛，與規(guī)范推薦控制的車均泊位值范圍（1.1-1.3）[4]相近，全區(qū)停車整體供需情況相對較好。但是受停車管理、停車分布、停車位利用率等因素影響，全區(qū)停車供需區(qū)域不平衡、差異化特征明顯：老城區(qū)停車供需矛盾突出，老舊小區(qū)車位供給嚴(yán)重不足；新建成地區(qū)供給相對充足，停車供需情況較好。老舊小區(qū)主要分布在秦淮新河以北區(qū)域，新建成地區(qū)主要分布在秦淮新河以南區(qū)域。

從全區(qū)建筑配建停車設(shè)施開放數(shù)據(jù)看，公建類建筑配建停車設(shè)施開放共享不足。全區(qū)公建類建筑配建停車泊位約6.42萬個(gè)，開放泊位占比僅40%。尤其是政府機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位和大專院校等專用停車位占比均大于90%，開放泊位不足10%。

從全區(qū)停車設(shè)施利用數(shù)據(jù)看，公建類建筑停車白天利用率較高，尤其是事業(yè)單位和政府機(jī)關(guān)，高峰利用率大于0.9；夜間利用率較低，尤其是辦公類建筑。路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率較低，車位利用效率低，全天周轉(zhuǎn)率小于2的路段占42%，接近一半；大于3的路段僅占24%，不到1/4。

（四）停車現(xiàn)狀問題

整體來看，全區(qū)停車問題主要表現(xiàn)在老舊小區(qū)夜間基本停車供需矛盾突出、學(xué)校醫(yī)院等建筑周邊白天出行停車影響動(dòng)態(tài)交通、既有停車資源共享利用不足等。

（1）老舊小區(qū)夜間基本停車供需矛盾突出。雨花臺(tái)區(qū)城市不同發(fā)展階段實(shí)施了多個(gè)版本的建筑物配建停車標(biāo)準(zhǔn)，不同建成年代的住宅配建停車位水平差異較大。2005年前建成的住宅基本沒有或僅有少量的配建停車位，現(xiàn)有停車位主要靠挖潛增加，夜間停車供需矛盾突出，車位供給嚴(yán)重不足；2005年至2013年建成的住宅配建了一定的機(jī)動(dòng)車停車位，加上一部分挖潛車位，夜間停車存在一定供需矛盾；2013年以后建成住宅的配建停車水平較高，總體車位供需情況較好。老舊小區(qū)停車問題主要表現(xiàn)在部分小區(qū)內(nèi)部亂停亂放、占用小區(qū)周邊道路停放。

（2）學(xué)校醫(yī)院等建筑周邊出行停車矛盾突出。出行車位供需矛盾主要表現(xiàn)在學(xué)校、醫(yī)院、大型商圈等建筑內(nèi)部及周邊路內(nèi)停車供需不足，學(xué)校停車問題主要為上下學(xué)接送高峰，學(xué)校門口大量臨時(shí)停車影響動(dòng)態(tài)交通；醫(yī)院停車問題主要為就診高峰停車位供給規(guī)?；蚬┙o能力嚴(yán)重不足，影響居民就醫(yī)和周邊道路動(dòng)態(tài)交通；大型商圈停車問題為周末購物就餐高峰，建筑停車供給不足影響周邊道路交通。

（3）既有停車資源共享利用不足。主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是公建類建筑配建停車場開放共享不足，尤其是政府機(jī)關(guān)、國有企事業(yè)單位等；二是公建類建筑配建停車場夜間利用率較低，尤其是辦公類建筑；三是路內(nèi)停車周轉(zhuǎn)率低，平均停車時(shí)間長，車位利用效率較低。

二、停車發(fā)展趨勢

（一）停車供需不平衡仍長期存在

近期停車供需情況整體趨好，但秦淮新河以北區(qū)域尤其是老舊小區(qū)周邊停車供需不平衡現(xiàn)象仍將持續(xù)存在。隨著《2019年南京市建筑物停車配建標(biāo)準(zhǔn)》印發(fā)執(zhí)行，新建建筑物停車指標(biāo)相對較高，近期建成建筑物停車供需狀況會(huì)較好；但是受空間約束和機(jī)動(dòng)化發(fā)展，老舊小區(qū)停車供需矛盾可能會(huì)進(jìn)一步加劇。

南京中心城區(qū)發(fā)展已逐漸邁入以存量優(yōu)化為主的階段，雨花臺(tái)區(qū)很長一段時(shí)間將面臨存量和增量發(fā)展并存的情況，區(qū)域停車供需不平衡現(xiàn)象將持續(xù)存在；與此同時(shí)，從機(jī)動(dòng)化發(fā)展進(jìn)程看，雨花臺(tái)區(qū)近期機(jī)動(dòng)車仍將持續(xù)增長。受既有停車矛盾、未來機(jī)動(dòng)車增長、空間用地資源約束，雨花臺(tái)區(qū)停車供需仍將持續(xù)面臨較大壓力，秦淮新河以北尤其是老舊小區(qū)分布集中區(qū)域停車供需不平衡現(xiàn)象仍將持續(xù)存在并可能進(jìn)一步加劇。

（二）停車差異化愈發(fā)明顯

居民私家車出行需求多樣化，停車差異化特征愈發(fā)明顯。隨著中國進(jìn)入特色社會(huì)主義新時(shí)代，居民對出行的品質(zhì)、安全、舒適等要求越來越高，私家車出行需求呈現(xiàn)多樣化，在上下班通勤出行的基礎(chǔ)上，以購物、休閑娛樂、就醫(yī)看病為目的的私家車出行需求日益上升，帶來的新的停車問題。

受城市空間結(jié)構(gòu)、用地開發(fā)建設(shè)、出行需求類型等因素影響，停車供需情況和停車問題的差異化特征越來越明顯。例如新區(qū)（或新建建筑）停車供給相對充足與老城區(qū)停車供給不足持續(xù)存在并存；不同類型建筑停車供需矛盾時(shí)間分布不一致，老舊小區(qū)停車矛盾主要集中在夜間車輛停放、中小學(xué)矛盾集中在上下學(xué)期間、醫(yī)院矛盾集中在上午就診高峰、大型商圈停車矛盾集中在周末就餐高峰等。

（三）停車問題必須綜合治理

受空間資源限制單純增加供給無法滿足停車需求，停車問題的緩解通過單純的設(shè)施建設(shè)已難以滿足，必須采用綜合的治理措施。停車問題是系統(tǒng)性的問題，與城市發(fā)展政策、空間結(jié)構(gòu)、公共交通等密切相關(guān)；停車治理必須要多部門協(xié)作，綜合采用多種治理措施開展停車問題的治理。

三、治理目標(biāo)

堅(jiān)持系統(tǒng)治理、差別治理、智慧治理和精細(xì)治理的原則，重點(diǎn)面向夜間居民停車（即基本車位）供需矛盾緩解，兼顧考慮出行停車問題治理，大幅度緩解夜間居民停車供需矛盾，以使“基本車位有保障、出行車位適度滿足、停車管理有秩序”。

四、治理策略

（一）差別化的停車治理導(dǎo)向

1.落實(shí)綜合交通分區(qū)差異化發(fā)展和引導(dǎo)策略

堅(jiān)持全域統(tǒng)籌和交通分區(qū)整體引導(dǎo)策略，落實(shí)小汽車與城市空間、用地功能、公共交通等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展策略，推動(dòng)停車與城市空間、產(chǎn)業(yè)、綜合交通的協(xié)調(diào)發(fā)展。堅(jiān)持停車治理與城市和交通發(fā)展政策相協(xié)調(diào)，如對通勤車位的控制要求要與公交優(yōu)先的城市交通發(fā)展政策一致。

2.不同停車供需采取差異化的停車發(fā)展策略

面向不同停車設(shè)施供給。對住宅配建停車、公共建筑配建停車、路外公共停車場、路內(nèi)停車位等不同類型停車設(shè)施，采取差異化的停車政策。如住宅配建停車設(shè)施主要面向基本車位需求，鼓勵(lì)與通勤需求共享；公建類建筑配建停車設(shè)施主要面向出行車位，需要嚴(yán)格控制職工上班車位供給，優(yōu)先保障訪客車位等。

面向不同停車需求。對基本車位需求、通勤出行車位需求、彈性出行車位需求等不同類型的停車需求，采取差異化的停車政策。如基本車位需求適度保障與調(diào)控管理相結(jié)合、通勤出行車位需求嚴(yán)格控制與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合、彈性出行車位需求合理保障與動(dòng)靜平衡相結(jié)合。

（二）多措并舉的綜合治理措施

1.多途徑增加停車設(shè)施供給補(bǔ)欠賬

推動(dòng)各類建筑利用內(nèi)部空間挖潛擴(kuò)容，提升停車供給容量，包括小區(qū)內(nèi)部空間治理和改造、既有停車場挖潛擴(kuò)容等；推動(dòng)路外公共停車場示范性建設(shè)，緩解重點(diǎn)地區(qū)供需矛盾，包括充分利用城市公共空間新建停車場、結(jié)合新建建筑超配停車場等；因地制宜，根據(jù)道路條件、交通運(yùn)行情況，合理增設(shè)（夜間）路內(nèi)泊位。

2.多方式強(qiáng)化停車設(shè)施管理促利用

盤活存量資源，推動(dòng)專用車位對外開放共享，促進(jìn)停車資源利用；強(qiáng)化公共停車場與路內(nèi)停車協(xié)調(diào)，優(yōu)化路內(nèi)車位設(shè)置和管理；完善城市智慧停車系統(tǒng)建設(shè)，提升停車管理效率和覆蓋率；完善停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和政策，價(jià)格杠桿調(diào)控既有停車資源的充分利用。

3.多方面綜合舉措促協(xié)調(diào)

圍繞停車問題，從道路交通設(shè)施、公共交通、交通組織、需求管理與配套設(shè)施、交通管理等多方面提出治理策略，推動(dòng)動(dòng)靜態(tài)交通協(xié)調(diào)發(fā)展。如通過路網(wǎng)加密、斷頭路打通、內(nèi)部道路開放、斷面改造等措施結(jié)合片區(qū)停車場出入口設(shè)置優(yōu)化、單向交通組織等措施，整體優(yōu)化和完善停車場交通組織；通過公交站點(diǎn)布局優(yōu)化、公交專用道設(shè)置、P&R停車場建設(shè)等措施調(diào)控停車需求，引導(dǎo)小汽車合理使用；通過片區(qū)停車誘導(dǎo)，提升駕駛員尋找車位效率，減少無效交通，緩解道路交通壓力。

（三）“系統(tǒng)治理+單元治理”的方案制定

1.治理思路

停車系統(tǒng)和停車問題的復(fù)雜性決定停車治理必須要堅(jiān)持一籌兼顧的原則，堅(jiān)持系統(tǒng)治理；同時(shí)，面向城市治理現(xiàn)代化，一個(gè)重要的方面就是社區(qū)治理標(biāo)準(zhǔn)化，就是要確定科學(xué)合理的治理單元[5]?；谌蛑卫硪暯?，考慮停車問題的系統(tǒng)性和停車設(shè)施服務(wù)范圍的特定性，采用系統(tǒng)治理與單元治理相結(jié)合的方法，制定全覆蓋的、網(wǎng)格化的綜合治理方案。系統(tǒng)治理從城市整體層面制定總體目標(biāo)和策略、各項(xiàng)治理措施能增加的供給或緩解停車矛盾的規(guī)模等；單元治理結(jié)合治理單元?jiǎng)澐趾屯＼囂匦苑治?，提出治理單元的差別化治理策略，確定需要重點(diǎn)開展治理的單元并制定詳細(xì)治理方案。

2.系統(tǒng)治理方案制定

基于城市停車現(xiàn)狀與趨勢分析，提出城市停車治理的總體目標(biāo)和策略，提出停車治理總體方案，明確各類策略措施能增加供給或者緩解停車缺口的規(guī)模，指導(dǎo)下階段單元治理工作。

停車系統(tǒng)治理總體方案主要包括兩方面：一是提出停車治理的具體措施，明確具體措施的主要內(nèi)容、方法和保障措施；二是結(jié)合現(xiàn)狀調(diào)查和分析，測算各類治理措施的治理規(guī)模，包括新增供給規(guī)模和新增緩解停車缺口規(guī)模。

3.單元治理方案制定

在系統(tǒng)治理基礎(chǔ)上，結(jié)合城市用地和停車特征，開展治理單元?jiǎng)澐?，提出治理單元?jiǎng)澐址桨?；然后開展治理單元停車特征分析，提出差別化的單元治理策略，確定重點(diǎn)治理單元，進(jìn)而制定重點(diǎn)治理單元的詳細(xì)治理方案和行動(dòng)計(jì)劃。

（1）治理單元?jiǎng)澐?/p>

治理單元是治理主體實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所賴以開展治理活動(dòng)的重要載體，本次治理單元?jiǎng)澐种饕▋刹糠謨?nèi)容：一是明確治理單元分級(jí)策略，全區(qū)治理單元?jiǎng)澐譃槿?jí)，其中一級(jí)治理單元面向治理范圍界定、二級(jí)治理單元面向責(zé)任主體、三級(jí)治理單元面向停車特征分析和單元詳細(xì)治理方案制定；二是制定治理單元?jiǎng)澐址桨福患?jí)治理單元主要結(jié)合城市具體治理范圍劃定、二級(jí)治理單元主要結(jié)合街道行政邊界劃定、三級(jí)治理單元主要結(jié)合現(xiàn)狀用地和河流道路劃定。

（2）治理單元特征分析和差別化治理策略

基于治理單元?jiǎng)澐?，分析全區(qū)三級(jí)治理單元各類停車設(shè)施供給和需求分布、住宅小區(qū)夜間非車位停放密度、路內(nèi)白天和夜間非車位停放密度等供需特征，結(jié)合實(shí)地調(diào)研調(diào)查，主要面向居民夜間停車供需情況，對三級(jí)治理單元供需矛盾程度進(jìn)行分級(jí)，劃分為供需矛盾突出單元、供需矛盾一般單元和供需矛盾基本平衡單元三類。

在治理單元特征分析和供需矛盾程度分級(jí)基礎(chǔ)上，提出各類三級(jí)治理單元的差別化治理策略：面向供需矛盾突出單元，開展單元詳細(xì)停車治理方案制定，提出停車治理行動(dòng)計(jì)劃；面向供需矛盾一般單元，提出停車治理指引，指導(dǎo)未來停車治理工作；面向供需矛盾基本平衡單元，提出整體的停車發(fā)展要求，引導(dǎo)停車健康發(fā)展。

五、結(jié)論

隨著我國城市進(jìn)入后城鎮(zhèn)化階段，城市治理向全域治理轉(zhuǎn)變。同時(shí)，停車問題涉及城市空間布局、用地特征、產(chǎn)業(yè)政策、居民出行習(xí)慣等方方面面，停車問題的緩解需要堅(jiān)持差別化的治理導(dǎo)向和采用多措并舉的綜合治理措施。本文提出了“系統(tǒng)治理+單元治理”城市停車治理方案制定方法，以期為國內(nèi)類似地區(qū)城市停車治理提供借鑒和參考。但是，受數(shù)據(jù)來源限制，本文對治理單元?jiǎng)澐值臄?shù)據(jù)分析支撐較弱，下一步可結(jié)合停車供需與運(yùn)行數(shù)據(jù)、POI興趣點(diǎn)等做進(jìn)一步的量化分析和支撐。