馬忠法 許子昀

研究論文

《南極條約》第4條法律問題研究

馬忠法 許子昀

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院, 上海 200438)

《南極條約》第4條“擱置”了各國的領(lǐng)土主權(quán)爭議, 60年來, 成功使各國在科學(xué)和其他領(lǐng)域順利進(jìn)行合作, 而不受主權(quán)問題的阻礙。各國在該條“模糊性”用語下謀求了更多變通的方法, 通過增強(qiáng)科研能力、設(shè)置“準(zhǔn)領(lǐng)土管轄權(quán)”等方式不斷增強(qiáng)其實(shí)質(zhì)性存在, 同時(shí)通過推行南極環(huán)境保護(hù)舉措、進(jìn)行南極立法和勘探開發(fā)南極生物、淡水及旅游資源等方式提升南極治理的話語權(quán)和軟實(shí)力。這些實(shí)踐無疑都對該條的穩(wěn)定性造成了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。中國應(yīng)當(dāng)以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念作為投身南極治理的方向指引, 通過推動(dòng)建立合作機(jī)制等方式完善第4條存在的不足, 不斷完善有關(guān)南極的國內(nèi)立法體系, 強(qiáng)化自身在南極治理問題中的“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”, 維護(hù)自身和全人類在南極的權(quán)益。

《南極條約》第4條 凍結(jié)條款 法律意涵 構(gòu)建人類命運(yùn)共同體

0 引言

南極是一個(gè)被巨大冰蓋覆蓋的大陸, 面積遼闊, 約1391.8萬km2, 是全球第5大洲。南極洲氣候條件惡劣, 干燥、寒冷、風(fēng)暴較多, 因被南大洋環(huán)繞與其他大陸相對隔絕, 生態(tài)系統(tǒng)格外脆弱。隨著人類社會(huì)的不斷發(fā)展, 極地事務(wù)已經(jīng)成為全球熱點(diǎn)事務(wù)之一, 南極日益凸顯出其重要的政治、科學(xué)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)等方面的價(jià)值[1]。目前南極條約體系中關(guān)于“南極地區(qū)”的疆界和范圍劃分標(biāo)準(zhǔn)不盡相同, 本文所稱“南極”為60°S以南的南極洲大陸及周邊的島礁、陸緣冰與海洋。

1959年12月1日通過的《南極條約》第4條的內(nèi)容是: “一、本條約的任何規(guī)定不得解釋為: (甲)締約任何一方放棄在南極原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利或領(lǐng)土的要求; (乙)締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動(dòng)或由于它的國民在南極的活動(dòng)或其它原因而構(gòu)成的對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求的任何根據(jù); (丙)損害締約任何一方關(guān)于它承認(rèn)或否認(rèn)任何其它國家在南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求或要求的根據(jù)的立場。二、在本條約有效期間所發(fā)生的一切行為或活動(dòng), 不得構(gòu)成主張、支持或否定對南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求的基礎(chǔ), 也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利。在本條約有效期間, 對在南極的領(lǐng)土主權(quán)不得提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求?！痹摋l款的制定初衷是為經(jīng)過多輪談判未能解決的南極主權(quán)歸屬問題提出一個(gè)暫時(shí)的、調(diào)和性的方案以緩解各國因主權(quán)紛爭引起的沖突與矛盾, 同時(shí)起到制衡各國力量、促進(jìn)各國相互合作的作用。顯然, 它避免了回答南極領(lǐng)土存在的主權(quán)或其他權(quán)利及要求問題, 也未清晰地闡明南極的領(lǐng)土主權(quán)狀態(tài)[2], 使得該條款能夠被各國接受。簡言之, 它沒有真正解決南極領(lǐng)土主權(quán)歸屬問題[3], 且并不涉及南極大陸架(含外大陸架)界限的劃定問題[4]。因此, 自其生效以來, 各國圍繞第4條所涉領(lǐng)土主權(quán)問題產(chǎn)生的紛爭從未停止, 并且隨著科技進(jìn)步以及人類社會(huì)的發(fā)展, 類似矛盾和紛爭將變得更為突出。此外, 各國在近年來不斷通過增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性存在、強(qiáng)化國家軟實(shí)力等實(shí)踐來提升自身的南極話語權(quán), 這些行為或活動(dòng)無疑為該條、甚至是以該條為基石而存在的整個(gè)南極條約體系帶來了新的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。基于此, 中國需要及時(shí)采取可行之策加以應(yīng)對。

1 《南極條約》第4條法理分析

對《南極條約》第4條進(jìn)行解釋需要同時(shí)參考《維也納條約法公約》第31—33條中有關(guān)條約解釋的規(guī)定?！赌蠘O條約》第4條第1款既沒有承認(rèn)也沒有否認(rèn)各國就南極領(lǐng)土主權(quán)或其他權(quán)利進(jìn)行主張或要求的有效性和合法性, 據(jù)此, 《南極條約》生效前已提出的領(lǐng)土主張取得了更為有利的地位。同時(shí), 第1款沒有對各國“提出聲索、主張或要求的依據(jù)”之有效性進(jìn)行具體的判斷和分析, 亦不影響各國之立場。而第2款針對公約生效后的締約方, 不得在《南極條約》有效期內(nèi)提出新的南極領(lǐng)土主權(quán)要求, 即在其有效期內(nèi), 排除了各國在南極以國際法的傳統(tǒng)方式取得領(lǐng)土主權(quán)的可能性, 也不允許各國擴(kuò)張已有的領(lǐng)土主權(quán)要求。該條規(guī)定旨在維持并尊重南極地區(qū)現(xiàn)狀, 不提供解決南極領(lǐng)土爭議的方法, “凍結(jié)”和“擱置”了南極領(lǐng)土爭議, 賦予南極特殊的法律地位。

1.1 “南極領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利”的法律意涵

結(jié)合條約上下文, 要對第4條第1款中的“南極領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利(rights of territorial sovereignty in Antarctica)”進(jìn)行解釋, 最主要的就是對其中“權(quán)利”的法律意涵和內(nèi)容進(jìn)行解釋。而對“權(quán)利”的法律意涵和內(nèi)容進(jìn)行解釋, 需要同時(shí)參考兩方不同陣營的立場和它們之間對南極領(lǐng)土主權(quán)問題的態(tài)度[5]。對主權(quán)聲索國而言, 可主張的“權(quán)利”是基于《南極條約》第4條聲索、規(guī)管的領(lǐng)土主權(quán)而產(chǎn)生的, 而對非主權(quán)聲索國而言, 可主張的“權(quán)利”是基于南極特殊的環(huán)境、資源等自然條件的“全球性”和“準(zhǔn)共享性”而產(chǎn)生的。

第一, 對主權(quán)聲索國而言, 它們可主張的“權(quán)利”是多樣的。首先, 在該國所聲索主權(quán)的區(qū)域內(nèi), 該國可以享有該部分南極領(lǐng)土的所有權(quán)和相應(yīng)的管轄權(quán)[6]。聲索國對部分南極領(lǐng)土可主張所有權(quán), 代表著該國可主張對這部分南極領(lǐng)土范圍內(nèi)的一切土地和資源享有占有、使用和支配的權(quán)利; 而且, 該國能夠主張對這部分領(lǐng)土行使管轄權(quán), 也即對該部分南極領(lǐng)土內(nèi)一切人、物和所發(fā)生的事件等行使管轄的權(quán)利。當(dāng)然, 該國還可以主張?jiān)摬糠诸I(lǐng)土的主權(quán)完整權(quán)和不受侵犯權(quán)。另外, 對條款表述的“原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利”該如何理解？例如, 在《南極條約》訂立之前, 主權(quán)聲索國還尚未明確提出的但依其原本所提的領(lǐng)土主張范圍的自然延伸而可能在南極海域享有的權(quán)利, 能否也屬于“原來所主張的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利”范疇[7]？不同的國家對此可能有不同的解釋。其次, 就聲索國所主張區(qū)域以外的南極其他區(qū)域(包括被他國聲索領(lǐng)土主權(quán)的區(qū)域和未被任何國家聲索主權(quán)的區(qū)域兩個(gè)部分)而言, 面對他國的領(lǐng)土主權(quán)主張, 7個(gè)領(lǐng)土主權(quán)聲索國分別采取了聲明承認(rèn)、不承認(rèn)或不表態(tài)的做法。就其權(quán)利內(nèi)容來說, 需要從7個(gè)領(lǐng)土主權(quán)聲索國對他國領(lǐng)土承認(rèn)與不承認(rèn)、表態(tài)與不表態(tài)的不同立場來看: 如果基于“南極共管”[8]的主張, 除了不表態(tài)的區(qū)域和他國主張主權(quán)已獲承認(rèn)的區(qū)域外, 該聲索國與其他國家享有共管南極的權(quán)利; 如果基于“瓜分南極”的主張, 則聲索國在其未主張領(lǐng)土主權(quán)的區(qū)域內(nèi)享有的權(quán)利與其他非聲索國家一致。

第二, 非主權(quán)聲索國可主張的“權(quán)利”也據(jù)其立場不同而有所區(qū)別。首先, 就一些第三世界國家而言, 它們最主要的主張是將南極定位為全人類可以自由進(jìn)出的公共空間, 認(rèn)為南極的資源是國際公共資源。也即, 這些國家可以主張的“權(quán)利”基礎(chǔ)在于, 其認(rèn)為南極的法律地位應(yīng)當(dāng)類似于“全人類共同的遺產(chǎn)”(這也和中國學(xué)者近年來所推崇的“南極人類命運(yùn)共同體”的主張[9]有著不謀而合之處)。但是此主張一經(jīng)提出即遭到各方的激烈反對, 因此, 第三世界國家試圖提出一些替代方案, 但由于其在南極治理中力量不足, 這些替代方案大多難以得到支持。依此權(quán)利基礎(chǔ)來分析, 任何國家都有在南極追求國家利益的合法權(quán)利, 具體而言, 這些權(quán)利一般包括對本國公民的執(zhí)法權(quán)和保護(hù)權(quán)、資源開發(fā)權(quán)和使用南極海域及空域的權(quán)利等內(nèi)容。各國只要達(dá)到一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平, 在遵守相關(guān)制度的前提下, 都可以進(jìn)入南極。其次, 就潛在的主權(quán)聲索國美國和俄羅斯而言, 還存在著“未來對南極提出領(lǐng)土主權(quán)要求”的權(quán)利。長期以來美國和俄羅斯都從未放棄過對南極領(lǐng)土要求的權(quán)利。1939年美國政府在給美洲其他國家政府的備忘錄中表示, 即使美國政府未曾對南極之主權(quán)發(fā)表聲明, 但關(guān)于美國及其公民可能對南極享有的權(quán)利, 美國政府公開予以保留[10]。1953年美國政府在照會(huì)未來南極高層會(huì)議參加國時(shí)也表示, 美國政府保留對南極提出領(lǐng)土要求之權(quán)利[11]。直至今日, 美國始終倚重南極科考和探索等活動(dòng), 為其未來權(quán)利的提出做鋪墊。而俄羅斯則提出南極大陸為“俄國人首先發(fā)現(xiàn)”, 因此其對南極享有一系列“優(yōu)先權(quán)利”。1958年蘇聯(lián)政府在給美國的復(fù)信中表示, 蘇聯(lián)保留提出自身以本國航海家和科學(xué)家之發(fā)現(xiàn)和科考活動(dòng)為依據(jù)的、在南極的諸項(xiàng)權(quán)利; 這一態(tài)度為今天的俄羅斯所承繼。

1.2 “對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求”的法律意涵

“對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求(claims to territorial sovereignty in Antarctica)”可以分為主權(quán)聲索國具體的要求和非主權(quán)聲索國抽象的要求兩類。

第一, 主權(quán)聲索國對南極提出了一系列具體的領(lǐng)土要求。英國于1908年對南極的部分地區(qū)提出了領(lǐng)土要求, 這些地區(qū)包括3個(gè)部分: 首先是北部從?？颂m群島到60°S以內(nèi)的地區(qū); 其次是桑威奇群島和南佐治亞島以及位于60°S以內(nèi)的南設(shè)德蘭群島和奧克尼群島; 再次是南極半島和海岸地區(qū), 以及南極大陸上的部分地區(qū)[12]。新西蘭于1924年對“羅斯屬地”提出了領(lǐng)土主權(quán)要求, 范圍是從南極點(diǎn)出發(fā)的一個(gè)扇形, 沿著160°E—150°E之間向北延伸, 終結(jié)在60°S, 包括部分維多利亞地以及大部分羅斯冰架, 面積約等于其本國國土的三倍[13]。由于澳大利亞是早期的英屬殖民地, 澳大利亞的南極領(lǐng)土主權(quán)要求大多承襲自英國, 1933年, 英國決定將其兩部分領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給澳大利亞[14], 同年, 澳大利亞通過《澳大利亞南極領(lǐng)土接收法》正式確認(rèn)了這些權(quán)利。法國人凱爾蓋朗于1772年發(fā)現(xiàn)并命名了凱爾蓋朗島, 宣布其為法國領(lǐng)土。法國于1925年宣布136°E—142°E之間的阿德利地為其南極領(lǐng)地。挪威的主權(quán)要求區(qū)域主要包括彼得一世島和毛德皇后地, 挪威政府于1931年對彼得一世島提出了領(lǐng)土主權(quán)要求, 于1939年對20°W—45°E之間的南極洲提出了領(lǐng)土主權(quán)要求, 并將其命名為毛德皇后地[15]。智利和阿根廷則因其占據(jù)的地理位置優(yōu)勢提出了南極領(lǐng)土主權(quán)要求, 1940年, 智利提出了南極領(lǐng)土主權(quán)要求。1946年, 阿根廷提出了南極領(lǐng)土主權(quán)要求。兩國主張區(qū)域分別為“阿根廷南極屬地”和“智利南極屬地”, 盡管兩國對南極的領(lǐng)土要求存在著重疊的部分, 但兩國卻相互承認(rèn)彼此“無可爭辯”[16]的領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利。

第二, 非主權(quán)聲索國對南極堅(jiān)持抽象的領(lǐng)土主權(quán)要求。首先, 美國和俄羅斯是兩個(gè)潛在的南極領(lǐng)土主權(quán)聲索國。因?yàn)槊绹彤?dāng)時(shí)的蘇聯(lián)雖然沒有提出領(lǐng)土主權(quán)要求, 但兩國都對本國提出主權(quán)要求的權(quán)利聲明保留[17]。并且, 兩國都對他國的領(lǐng)土主張和大陸架主張表示反對。時(shí)至今日, 美國對南極問題始終表現(xiàn)出極大的關(guān)注和熱情, 在南極科研、管理、開發(fā)海洋生物資源等方面給予了充足的投入, 試圖通過“有效占領(lǐng)”的形式來獲得對南極的實(shí)際控制權(quán)[18]。當(dāng)時(shí)的蘇聯(lián)和如今的俄羅斯也在不斷加強(qiáng)其在南極的實(shí)質(zhì)性存在。自20世紀(jì)50年代后, 蘇聯(lián)即開始大力鼓勵(lì)和推動(dòng)南極科學(xué)考察工作[19]。其次, 其他非領(lǐng)土主權(quán)聲索國對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求主要基于“共同利益”這一出發(fā)點(diǎn)。目前, 第三世界國家的數(shù)量非常龐大, 且在國際事務(wù)中的地位和作用日益增強(qiáng), 其在南極問題上的呼聲和要求愈發(fā)不可忽視。這些國家圍繞南極的法律地位進(jìn)行了深入的討論, 主張南極應(yīng)當(dāng)屬于“全人類共同的財(cái)產(chǎn)”, 并且要求建立符合“全人類根本利益”的南極政治和經(jīng)濟(jì)體制。部分第三世界國家還認(rèn)為南極的法律地位類似于“人類共同遺產(chǎn)”, 還提出由聯(lián)合國托管南極、全人類共同使用和開發(fā)南極的要求。比如, 馬來西亞就曾明確表達(dá)了對南極治理體制的不滿, 提出南極的法律地位應(yīng)當(dāng)類似“人類共同遺產(chǎn)”, 但此計(jì)劃最終宣告終結(jié)。一方面, 由于利益矛盾沖突劇烈, 第三世界國家參與南極治理的力量弱, 話語權(quán)不足, 此理念一經(jīng)推出即遭到南極條約協(xié)商國的強(qiáng)烈反對。另一方面, 1991年的《關(guān)于環(huán)境保護(hù)的南極條約議定書》明確地把南極定義為“用于和平與科學(xué)目的的自然保留地”, 這也表明了將南極定位為“人類共同遺產(chǎn)”將不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。但是一些第三世界國家還是在為了最大化保留和實(shí)現(xiàn)其南極權(quán)益, 尋找著類似的替代方案。近年來, “全球公域”的理念得到了發(fā)展。“全球公域”是指處于國家管轄范圍以外的區(qū)域及資源, 屬于全人類共有, 人人都可以使用。在此基礎(chǔ)上, 中國學(xué)者提出了以“南極人類命運(yùn)共同體”作為南極治理的基本理念。該理念可以被視為中國領(lǐng)導(dǎo)人提出的“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”及“海洋命運(yùn)共同體”理念的延伸和發(fā)展, 它超越了大國爭奪主導(dǎo)權(quán)的“零和博弈”思維, 促使各國在南極問題上以合作共贏的方式來謀求共同發(fā)展[20]。

1.3 “領(lǐng)土主權(quán)要求的根據(jù)”的意涵

“領(lǐng)土主權(quán)要求的根據(jù)(any basis of claim to territorial sovereignty)”在條約中的具體表述為: “締約任何一方全部或部分放棄由于它在南極的活動(dòng)或由于它的國民在南極的活動(dòng)或其它原因而構(gòu)成的對南極領(lǐng)土主權(quán)的要求的任何根據(jù)”, 對這一規(guī)定的意涵可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行解讀。

第一, 主權(quán)聲索國對南極的“領(lǐng)土主權(quán)要求的根據(jù)”包括發(fā)現(xiàn)、探險(xiǎn)、有效占領(lǐng)以及扇形理論等, 但此類依據(jù)之合法性與有效性始終受到非主權(quán)聲索國的強(qiáng)烈質(zhì)疑和批判。首先, 一些主權(quán)聲索國以發(fā)現(xiàn)、探險(xiǎn)和有效占領(lǐng)作為領(lǐng)土主權(quán)聲索和要求的依據(jù), 難以令人信服。比如, 英國人庫克最早踏入南極圈, 隨后沙克爾頓和斯科特等人進(jìn)行了南極探險(xiǎn), 其中, 斯科特到達(dá)了南極點(diǎn)。第二次世界大戰(zhàn)期間, 英國在南極海域以搜尋德國潛艇為名義, 在南極半島建立了基地, 設(shè)置了科學(xué)站。在20世紀(jì)初, 許多澳大利亞探險(xiǎn)家也加入了沙克爾頓和斯科特的英國南極探險(xiǎn)隊(duì), 一同參與了南極探險(xiǎn)活動(dòng)。其中, 莫森是首批到達(dá)南極的人。20世紀(jì)初, 莫森領(lǐng)導(dǎo)的南極探險(xiǎn)隊(duì)在沙克爾頓冰架和麥闊里島建立了基地, 完成了諸多南極數(shù)據(jù)和資料的收集工作。此外, 澳大利亞還通過《澳大利亞南極領(lǐng)土接收法》, 正式確認(rèn)了英國轉(zhuǎn)讓的南極領(lǐng)土主權(quán)權(quán)利。同年, 澳大利亞聲明對其所聲索之南極“領(lǐng)土”的管理正式生效。1738年, 法國人布韋發(fā)現(xiàn)了布韋島。1772年, 凱爾蓋朗發(fā)現(xiàn)并命名了凱爾蓋朗島, 宣布其為法國所有。19世紀(jì), 法國探險(xiǎn)家迪維爾發(fā)現(xiàn)了阿德利地。20世紀(jì)初法國參與了兩次意義非凡的南極探險(xiǎn)活動(dòng)。挪威在19世紀(jì)末就開始了南極考察活動(dòng), 挪威人阿蒙森是全球首個(gè)到達(dá)南極點(diǎn)的人。智利和阿根廷加入南極探險(xiǎn)活動(dòng)的時(shí)間相對較晚, 二戰(zhàn)期間各自建立了多個(gè)南極考察站, 不過, 阿根廷于20世紀(jì)初建立的奧達(dá)斯站是最早的南極科考站。本文認(rèn)為, 上述活動(dòng)都難以構(gòu)成國際法上領(lǐng)土主權(quán)合法取得的依據(jù)。其次, 在南極問題上, 英國提出“扇形原則(the sector principle)”作為其聲索領(lǐng)土主權(quán)要求的依據(jù), 這也難以成立[21]。所謂的“扇形原則”即以南極的極點(diǎn)為圓心、以兩條相關(guān)的經(jīng)線為腰、再以某國的海岸或某一緯線為底邊形成的扇形區(qū)內(nèi)的陸地連同海冰, 構(gòu)成鄰接扇形區(qū)的一國領(lǐng)土?！吧刃卧瓌t”實(shí)際上為“連續(xù)性”和“毗連性原則”的變體, 在帕爾馬斯島仲裁案中即遭否定, 仲裁庭認(rèn)為可以通過國家間協(xié)議確定臨近島嶼的主權(quán)歸屬, 但“毗連性原則”并無法律根據(jù), 也未能形成“國際習(xí)慣”, 且“毗連性原則”與“國家領(lǐng)土主權(quán)原則”是相抵觸的。

第二, 非領(lǐng)土聲索國的“根據(jù)”主要包括南極考察、探險(xiǎn)等活動(dòng)以及南極對全人類的影響。這方面主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)。首先, 美國和俄羅斯都以其南極考察、探險(xiǎn)等活動(dòng)作為基本的“根據(jù)”。1821年, 美國探險(xiǎn)家帕爾默發(fā)現(xiàn)了南極大陸[22], 1838年, 查里斯率領(lǐng)探險(xiǎn)隊(duì)對南極大陸進(jìn)行了規(guī)模宏大的考察探險(xiǎn)活動(dòng), 將探險(xiǎn)地命名為威爾克斯地。1853年, 赫德發(fā)現(xiàn)并命名了赫德島, 同時(shí)建議美國政府對該島提出領(lǐng)土主權(quán)要求, 但并未得到回應(yīng)。二戰(zhàn)前, 美國是南極探險(xiǎn)規(guī)模最大的國家。并且, 美國于南極點(diǎn)建立了阿蒙森·斯科特考察站[23], 同時(shí)建立了南極最大的考察站——麥克默多站, 該站是南極洲最大的科學(xué)研究中心, 冬季約200人、夏季約2000人在此進(jìn)行考察研究。近年來, 美國仍在不斷拓展其在南極的實(shí)質(zhì)性存在, 增強(qiáng)其在南極的話語權(quán)。沙俄在19世紀(jì)20年代就開始了南極探險(xiǎn)考察的活動(dòng)[24]。1820年, 沙俄考察船“東方”號(hào)與“和平”號(hào)在南極進(jìn)行探險(xiǎn)航行, 收集了豐富的南極大陸及海域的科學(xué)數(shù)據(jù)和觀測資料。這些都可能成為兩國后續(xù)提出南極主張和要求的“根據(jù)”。

其次, 第三世界國家的“根據(jù)”是南極在氣候變化、環(huán)境以及生態(tài)等方面可能帶來全球性影響, 而且南極在資源、安全等發(fā)展戰(zhàn)略意義上對全球各個(gè)國家而言都非常重要, 另外, 主權(quán)聲索國提出的“根據(jù)”不具備國際法上的合法性[26]。因此, 南極利益和權(quán)利應(yīng)當(dāng)由全人類共同享有。此外, 中國學(xué)者在此基礎(chǔ)上提出的、以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”為理念參與南極治理的要求也有著法理依據(jù)。其法理依據(jù)在于, 南極并不屬于任何個(gè)體或團(tuán)體, 因?yàn)槠溟_發(fā)、利用和保護(hù)關(guān)系到全人類的共同的命運(yùn)和利益, 南極土地等資源的權(quán)屬具有準(zhǔn)公共性、其利用權(quán)具有開放性以及其命運(yùn)和利益具有共有性等特性。下文將就這3個(gè)特性進(jìn)行分別論述。

其一, 南極土地等資源的權(quán)屬具有準(zhǔn)公共性。雖然根據(jù)《南極條約》第4條, 南極領(lǐng)土主權(quán)紛爭仍然存在, 締約各方仍可保持原有的立場, 但是縱觀《南極條約》訂立的宗旨與目的, 再結(jié)合第4條的內(nèi)容, 可以看出第4條旨在賦予南極特殊的法律地位, 即為存在不同利益訴求的國家尋求一個(gè)緩和沖突的平衡點(diǎn), 促進(jìn)各國在南極問題上進(jìn)行合作, 和平開發(fā)和利用南極。因此, 在《南極條約》存續(xù)期間, 南極土地等資源的權(quán)屬具有“準(zhǔn)公共性”。

其二, 南極土地等資源利用權(quán)具有開放性。一些國家認(rèn)為在南極治理層面, 僅有部分國家可以發(fā)揮實(shí)際的影響力, 因?yàn)椤赌蠘O條約》規(guī)定了南極國際治理機(jī)制需要經(jīng)由南極條約協(xié)商會(huì)議審議方能得以運(yùn)行, 但是從《南極條約》第9條的內(nèi)容可見, 會(huì)議協(xié)商國資格的取得受制于其開展或者從事南極科學(xué)考察能力。如此一來, 很多國家都被排斥在外了, 那么這些國家是無法實(shí)現(xiàn)對南極的和平利用的。但是, 依據(jù)《南極條約》的規(guī)定, 各國享有和平利用南極的權(quán)利, 且主權(quán)平等原則賦予世界各國平等進(jìn)入南極的機(jī)會(huì), 也即南極的利用權(quán)是對全人類共同開放的。因此, 任何國家利用南極在“機(jī)會(huì)”層面是均等的。雖然“實(shí)際利用”并不同于“利用權(quán)”, 能力不等同于權(quán)利, 但是可以說南極具有利用權(quán)的開放性。

其三, 世界各國在南極具有命運(yùn)和利益的共有性。南極屬于全人類, 對其資源和環(huán)境等的處理會(huì)影響全球。在資源和環(huán)境保護(hù)層面, 南極蘊(yùn)藏著豐富的自然資源, 如淡水資源, 其是世界范圍內(nèi)淡水的重要儲(chǔ)藏地, 擁有地球70%左右的淡水資源, 不僅如此, 南極還擁有種類繁多的礦產(chǎn)資源, 如石油、煤和天然氣等。此外, 南極對全球環(huán)境的影響不可忽視, 南極是驅(qū)動(dòng)全球大洋環(huán)流的啟動(dòng)器, 包含了多圈層相互作用的過程, 南極生態(tài)一旦遭受破壞, 全球環(huán)境將遭受嚴(yán)重威脅。在安全方面, 除了國際和國家安全, 南極還涉及各國的海上、環(huán)境和資源等安全問題, 由于人類在南極大陸和海域的活動(dòng)日漸豐富, 而《南極條約》關(guān)于領(lǐng)土主權(quán)規(guī)定模糊, 南極的各類安全問題日漸突出。在科研層面, 南極是科學(xué)研究的“寶庫”。因此, 人類開發(fā)、利用和保護(hù)南極的活動(dòng)關(guān)系到全人類共同的命運(yùn), 而基于這些活動(dòng)所衍生的利益在應(yīng)然層面為世界各國所共有[26]。就目前的南極治理體系來看, 能力強(qiáng)的國家必然會(huì)比能力弱的國家在南極實(shí)現(xiàn)更多的利益, 但是南極利益在應(yīng)然層面仍是具有共有性的, 且各國在南極的命運(yùn)和利益是緊緊聯(lián)系在一起的。

1.4 “立場”的意涵

各國“立場(the position)”, 主要分為3股勢力在相互制衡。其一是7個(gè)主權(quán)聲索國組成的領(lǐng)土主權(quán)派[27], 這些國家均對自身的南極領(lǐng)土主權(quán)主張和要求表示支持和肯定, 阿根廷、英國和智利互不承認(rèn)彼此之領(lǐng)土主權(quán)主張, 阿根廷和智利以及澳大利亞、法國和新西蘭彼此承認(rèn)對方的領(lǐng)土主權(quán)主張, 挪威與其他6個(gè)主權(quán)聲索國之間互不表態(tài)。其二是以美國和俄羅斯為代表, 包括日本、比利時(shí)等國在內(nèi)的領(lǐng)土擱置派[28]。其中, 美國明確反對[29]其他國家對南極提出的主權(quán)主張和要求[30]。俄羅斯也表示不承認(rèn)任何國家以任何方式對南極提出的領(lǐng)土主張和要求[31], 還表示不承認(rèn)在俄羅斯未參與的情況下做出的、任何有關(guān)南極問題的決定。日本、荷蘭、德國和印度等國則表示不承認(rèn)任何國家在南極地區(qū)的領(lǐng)土主權(quán)主張。其三是以第三世界國家為主體的領(lǐng)土共有派。第三世界國家反對7國的南極領(lǐng)土主張, 認(rèn)為南極地區(qū)應(yīng)該作為“全球公域”, 由全人類共同享有利益和開發(fā)利用, 而并非僅讓部分國家獨(dú)享南極利益[32]。就中國而言, “堅(jiān)持以南極條約體系為基礎(chǔ), 平等協(xié)商, 依制決策, 努力推動(dòng)南極治理體系朝著更加包容理性合作的方向發(fā)展”是中國的基本立場?！熬G色、永續(xù)發(fā)展、合作共贏和構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”逐漸成為了中國近年來重要的立場。

1.5 對“行為”或“活動(dòng)”的理解

“行為或活動(dòng)(acts or activities)”均強(qiáng)調(diào)目的性, 但本文認(rèn)為, 區(qū)別兩者, 需要以時(shí)間劃分為判斷基礎(chǔ), 結(jié)合各國采取的諸手段加以進(jìn)一步鑒別和確定。“活動(dòng)”指國家或其國民有目的、動(dòng)機(jī)而從事的行動(dòng)?！靶袨椤眲t更加強(qiáng)調(diào)一項(xiàng)舉措的完成性, 表示其既成事實(shí), 包括提出聲明、立法等。而“活動(dòng)”更加強(qiáng)調(diào)舉措的持續(xù)性和具體性, 包括科研考察和安裝主權(quán)標(biāo)志等。

另外, 根據(jù)條約表述, 在條約有效期間所發(fā)生的一切“行為”或“活動(dòng)”, 不得構(gòu)成主張、支持或否定對南極的領(lǐng)土主權(quán)的要求的基礎(chǔ), 也不得創(chuàng)立在南極的任何主權(quán)權(quán)利, 代表著條約并未否認(rèn)各國在條約訂立之前的“行為”和“活動(dòng)”構(gòu)成主張、支持或否定對南極的領(lǐng)土主權(quán)要求的“基礎(chǔ)”的可能性, 也未否認(rèn)條約訂立之前各國的“行為”或“活動(dòng)”創(chuàng)立在南極的主權(quán)權(quán)利的可能性。

1.6 關(guān)于“創(chuàng)立主權(quán)權(quán)利”的理解

一國對其建立的考察站、保護(hù)區(qū)和管理區(qū)享有近似領(lǐng)土管轄權(quán)的權(quán)利, 此處主要想要討論的是各國在南極設(shè)立考察站、特別保護(hù)區(qū)以及管理區(qū)的行為是否具有“創(chuàng)立主權(quán)權(quán)利(create any rights of sovereignty)”的性質(zhì)。由于第4條只是將南極的領(lǐng)土主權(quán)問題暫時(shí)擱置, 因此為了追求自身南極利益的最大化, 各國均試圖通過政治、法律和外交等多種手段, 在《南極條約》有效期內(nèi)不斷增強(qiáng)自身在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在, 提升本國的南極話語權(quán)。

本文認(rèn)為, 各國對其考察站、特別保護(hù)區(qū)和管理區(qū)具有一定程度的管轄權(quán)。首先, 就考察站而言, 其隸屬于某一特定國家, 具有一定的國籍, 所以各國對其考察站的人員和設(shè)備具有專屬管轄權(quán)。其次, 各國對其指定的南極特別保護(hù)區(qū)和管理區(qū)也有著一定程度的管轄權(quán)。所以, 類似“基地”的建立無疑都將在南極地區(qū)圈劃出一定的“勢力范圍”, 這些行為也就不可避免地具有了“創(chuàng)立主權(quán)權(quán)利”的性質(zhì)。

1.7 關(guān)于“不得提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求”的理解

此處主要討論的是在條約有效期間, 各國提出的南極海域主權(quán)要求, 是否屬于“提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求(no new claim, or enlargement of an existing claim)”。

主權(quán)聲索國認(rèn)為, 由于《南極條約》并未對其南極領(lǐng)土主權(quán)主張加以否認(rèn), 而聲索國在南極海域的要求是其聲索的南極領(lǐng)土主權(quán)所伴生的。第4條保障了主權(quán)聲索國的“歷史性權(quán)利”, 這些“歷史性權(quán)利”包括對南極海域提出主張的權(quán)利在內(nèi)。且聲索國認(rèn)為, 它們對南極海域的權(quán)利主張不會(huì)與《南極條約》的基本原則相抵觸。但是, 非主權(quán)聲索國認(rèn)為, 聲索國將后于《南極條約》生效的《聯(lián)合國海洋法公約》中的有關(guān)規(guī)定適用于其所聲索的“南極領(lǐng)土”之上, 是對《南極條約》“不得提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求”條款的違背。

本文認(rèn)為, 盡管《南極條約》第4條的確對不同國家的南極領(lǐng)土主權(quán)主張和要求不置可否, 也不打算影響有關(guān)國家已經(jīng)獲得的南極權(quán)益, 但其立法之初衷在于賦予南極特殊的法律地位, 推動(dòng)各國在南極事務(wù)上尋求共識(shí), 進(jìn)行合作。因此, 按照條約解釋的目的原則和整體原則, 聲索國在《南極條約》存續(xù)期間對南極海域提出的要求, 都應(yīng)被認(rèn)為屬于“提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求”。

2 第4條面臨的風(fēng)險(xiǎn): 《南極條約》生效后相關(guān)國家的實(shí)踐

由于第4條規(guī)定內(nèi)容存在模糊性, 隨著時(shí)代的發(fā)展, 其生效后一些國家的實(shí)踐, 尤其是一些國家不斷增強(qiáng)其南極實(shí)質(zhì)性存在和提升國家軟實(shí)力的實(shí)踐, 給該條帶來了挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn), 這些挑戰(zhàn)和風(fēng)險(xiǎn)甚至可能會(huì)破壞南極條約體系的長期穩(wěn)定。

2.1 各國增強(qiáng)在南極的實(shí)質(zhì)性存在的實(shí)踐

基于《南極條約》第4條之規(guī)定, 各國無法直接進(jìn)行南極領(lǐng)土主權(quán)的競爭, 因此, 增強(qiáng)自身在南極地區(qū)的實(shí)質(zhì)性存在是各國在南極博弈戰(zhàn)略中所采取的主要途徑和手段, 比如提出南極海域權(quán)利主張、建立科學(xué)考察站、增派考察船和考察人員以及設(shè)立特別管理區(qū)及保護(hù)區(qū)等。

第一, 關(guān)于各國提出南極海域權(quán)利主張的實(shí)踐。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》通過之后, 各主權(quán)聲索國開始先后提出各自在南極海域的領(lǐng)海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主張, 部分國家還提出了大陸架申請的主張。阿根廷、澳大利亞、法國、新西蘭、英國和智利分別發(fā)表了南極海域的領(lǐng)海聲明, 挪威則保留了其提出領(lǐng)海聲明的權(quán)利。阿根廷、澳大利亞、法國、新西蘭和智利還發(fā)表了毗連區(qū)聲明。其中, 阿根廷、澳大利亞、法國和智利還對其聲索的“南極領(lǐng)土”區(qū)域外200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)表了聲明。不僅如此, 隨著《聯(lián)合國海洋法公約》大陸架制度的建立, 各主權(quán)聲索國紛紛開始關(guān)注其在南極是否還存在可聲索的大陸架權(quán)利。目前的7個(gè)主權(quán)聲索國中, 有6個(gè)國家提交了劃界案或部分劃界案。其中有3個(gè)國家在劃界案中對其南極領(lǐng)土主權(quán)主張區(qū)域及依其南極領(lǐng)土主權(quán)主張區(qū)域延伸之大陸架部分提出了直接的主張, 除了挪威之外, 阿根廷及澳大利亞還存在其他大陸架主張的空間范圍延伸至南極地區(qū)范圍內(nèi)的情況。法國、新西蘭和英國3國所提交的部分劃界案中未提出三國的南極大陸架主張, 但仍然有提出這種主張的可能性, 并且, 英國還存在著其他大陸架主張的空間范圍延伸到了南極條約體系劃定的“南極地區(qū)”內(nèi)的情況[33]。此外, 智利則保留了其對南極大陸架提出主張的權(quán)利。

第二, 關(guān)于各國積極建立科學(xué)考察站、增派考察船和考察人員的實(shí)踐。各國在南極建立科學(xué)考察站的主要目的是進(jìn)行科學(xué)研究和環(huán)境保護(hù)工作, 但是本文認(rèn)為, 建立科學(xué)考察站、增加考察設(shè)備和人員等實(shí)踐是各國參與南極決策和掌握南極話語權(quán)的基礎(chǔ), 因此建立科學(xué)考察站、增派考察船和人員的行為也成為了增強(qiáng)各國在南極實(shí)質(zhì)性存在的一種重要途徑。如歐洲共有16個(gè)國家在南極建立科學(xué)考察站, 共建立了32個(gè)站。英國在南極建立了西格尼站、哈雷站和羅瑟拉站3個(gè)科學(xué)考察站, 德國建立了格奧爾格·馮·諾伊邁爾站、諾伊邁爾2號(hào)站、科嫩站和諾伊邁爾3號(hào)站4個(gè)科學(xué)考察站, 日本在南極建立了昭和站、瑞穗站(已關(guān)閉)、飛鳥站和富士冰穹站4個(gè)科學(xué)考察站。阿根廷建立了奧爾卡達(dá)斯站、布朗海軍上將站和圣馬丁站等7個(gè)科學(xué)考察站。

第三, 關(guān)于各國推行和設(shè)立“南極特別保護(hù)區(qū)(Antarctic Specially Protected Areas, ASPAs)”和“南極特別管理區(qū)(Antarctic Specially Managed Area, ASMA)”的實(shí)踐。英國、新西蘭、美國、阿根廷、澳大利亞、智利、印度、俄羅斯、挪威、日本以及中國等國都先后設(shè)立了其南極特別保護(hù)區(qū), 2009 年英國設(shè)立南奧克尼群島海洋保護(hù)區(qū), 美國和新西蘭共同提出設(shè)立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)。本文認(rèn)為, 這些基于環(huán)境保護(hù)目的的實(shí)踐在事實(shí)上也增強(qiáng)了各國在南極的實(shí)質(zhì)性存在, 為各國提升南極話語權(quán)起到了一定的作用。

2.2 各國強(qiáng)化南極治理軟實(shí)力的實(shí)踐

各國強(qiáng)化南極治理軟實(shí)力的實(shí)踐主要包括各國推行南極環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)踐、積極進(jìn)行南極立法的實(shí)踐和對南極的自然和旅游等資源進(jìn)行開發(fā)及利用的實(shí)踐, 此類實(shí)踐為提升某些國家在南極治理體系中的話語權(quán)、占據(jù)國際輿論的優(yōu)勢地位發(fā)揮了重要的作用。

第一, 關(guān)于一些國家圍繞南極環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行的實(shí)踐。由于南極具有極高的環(huán)境價(jià)值, 近年來, 強(qiáng)化南極環(huán)境保護(hù)舉措已經(jīng)成為了一些國家強(qiáng)化南極話語權(quán)、推行南極戰(zhàn)略目標(biāo)的重要手段。以美國為例, 美國近年來在國內(nèi)積極推行了一系列關(guān)于南極環(huán)境保護(hù)的立法, 如《南極保護(hù)法》等, 并不斷推動(dòng)著有關(guān)南極的環(huán)境保護(hù)政策的制定和實(shí)施。在國際層面, 美國積極提出了設(shè)立羅斯海海洋保護(hù)區(qū)的建議, 該建議獲得通過, 為美國參與南極治理占據(jù)了國際輿論的有利地位。

第二, 關(guān)于各國進(jìn)行的南極立法實(shí)踐。近年來, 美國、澳大利亞、俄羅斯、阿根廷、智利、日本和韓國等國分別制定和頒布了南極立法。其中, 部分國家制定了國家層面的南極專門立法, 如: 新西蘭制定了《南極法》、美國制定了《南極保護(hù)法》、英國制定了《南極法》以及澳大利亞制定了《南極條約法》等。另外, 部分國家制定了有關(guān)南極的綜合性的立法, 如日本制定了《南極環(huán)境保護(hù)法》、韓國制定了《南極活動(dòng)及環(huán)境保護(hù)法》等。不僅如此, 一些國家還基于《南極條約》的具體內(nèi)容, 進(jìn)一步完善了該國相關(guān)的國內(nèi)法規(guī)則。

第三, 關(guān)于各國近年來對南極生物、旅游等資源開發(fā)和利用的實(shí)踐。首先, 南極地區(qū)有豐富的生物遺傳資源儲(chǔ)備, 一些國家積極進(jìn)行了南極生物遺傳資源的勘探活動(dòng), 同時(shí)鼓勵(lì)私人主體參與南極動(dòng)植物種和微生物等資源的勘探活動(dòng), 比如美國、西班牙、日本、韓國和加拿大等國都是私人主體勘探活動(dòng)的主要贊助國, 這些國家也在近年來掌握了豐富的南極生物遺傳資源勘探數(shù)據(jù)和資料。其次, 近年來美國、新西蘭和澳大利亞等國都在積極推動(dòng)南極旅游業(yè)的發(fā)展, 各國赴南極旅游的人數(shù)逐年增多。

另外, 一些國家還試圖通過特殊的“行為”和“活動(dòng)”, 提升本國的南極話語權(quán), 占據(jù)國際輿論的優(yōu)勢地位, 如: 挪威和法國分別公開表示其在南極擁有主權(quán)區(qū)域, 并且不排除本國未來效仿英國向聯(lián)合國大陸架界限委員會(huì)遞交主權(quán)申請報(bào)告的可能性; 智利重啟了其在南極的海軍基地; 阿根廷和智利在其所主張主權(quán)的區(qū)域召開國務(wù)會(huì)議; 俄羅斯、挪威和智利等國的領(lǐng)導(dǎo)人登上南極洲; 智利在南極設(shè)立了居民的生活公用設(shè)施[34], 并開放特定的居住區(qū)域, 鼓勵(lì)其居民到其所主張的領(lǐng)土主權(quán)的區(qū)域定居和分娩以及阿根廷宣稱Vicecomodoro Marambio基地為其臨時(shí)性首都等[35]。

3 中國應(yīng)對

《南極條約》第4條是為了尋求各國都能夠接受的方案而制定的, 其存在著一定的不足, 并且隨著時(shí)代的發(fā)展, 一些國家開始通過增強(qiáng)實(shí)質(zhì)性存在、提升南極軟實(shí)力等實(shí)踐, 為其將來實(shí)現(xiàn)南極主權(quán)主張和爭取南極利益做準(zhǔn)備, 這些實(shí)踐給《南極條約》第4條乃至南極條約體系帶來了風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。在此浪潮中, 中國也需要明確南極治理的目標(biāo)和方向, 積極思考在《南極條約》第4條的背景下, 在南極地緣政治博弈中, 既可以維護(hù)自身權(quán)利和利益又可以保障全人類共同權(quán)利和利益的對策和路徑。

3.1 明確中國于南極地緣政治博弈中的政策導(dǎo)向

2017年, 于聯(lián)合國日內(nèi)瓦總部召開的“共商共筑人類命運(yùn)共同體”高級別會(huì)議上, 中國領(lǐng)導(dǎo)人提出了“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”這一新理念。該理念旨在追求本國利益時(shí)兼顧他國合理關(guān)切, 在謀求本國發(fā)展中促進(jìn)各國共同發(fā)展, 同時(shí)強(qiáng)調(diào)深化內(nèi)部成員之間情感上、需求上的紐帶, 這一全球價(jià)值觀將成為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義大國外交的基本綱領(lǐng)與中國行動(dòng)的重要指南[36]。

由于南極地區(qū)的地理位置和生態(tài)環(huán)境極為特殊, 對全球氣候、環(huán)境以及人類生存發(fā)展有著重要影響, 與人類的命運(yùn)息息相關(guān), 因此, “人類命運(yùn)共同體”理念所蘊(yùn)含的共商、共建、共享等理念與中國參與南極治理的目標(biāo)高度契合。同時(shí), 中國是南極治理的重要參與者、南極科學(xué)探索的有力推動(dòng)者和南極環(huán)境保護(hù)的積極踐行者[37], 因此, 中國學(xué)者提出了攜手共建“南極人類命運(yùn)共同體”的理念。攜手共建“南極人類命運(yùn)共同體”的理念和大多數(shù)國家參與南極治理的最終目標(biāo)相吻合, 具有科學(xué)性和進(jìn)步性, 是中國在南極治理的國內(nèi)、國際層面推行“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的理念的體現(xiàn), 也是中國展示大國擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn), 為南極治理貢獻(xiàn)了中國方案。中國應(yīng)當(dāng)積極以“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”和攜手共建“南極人類命運(yùn)共同體”的理念作為中國參與南極治理的政策導(dǎo)向, 為中國的南極實(shí)踐提供方向指引。

3.2 完善《南極條約》第4條不足的路徑選擇

基于前文論述可知, 《南極條約》第4條用語的模糊一方面為第4條的通過打下了基礎(chǔ), 另一方面也將帶來各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。隨著時(shí)代的發(fā)展, 對《南極條約》第4條的解釋逐漸面臨更多的現(xiàn)實(shí)性問題, 比如聲索國提出的南極海域主張問題。在第4條背景下, 盡管在法理分析的層面, 這些南極海域主張都屬于“提出新的要求或擴(kuò)大現(xiàn)有的要求”, 但究竟這些聲索國是否在南極海域具備“沿海國”資格, 或是否具備通過制定國內(nèi)法以監(jiān)管他國在南極海域活動(dòng)的法律資格, 都有待通過各國的談判和第4條的完善進(jìn)一步明確。另外, 近年來南極地區(qū)受到氣候變化的影響非常明顯, 倘若這種影響繼續(xù)加深, 冰蓋(冰川)大量融化, 冰下巖層暴露, 各國的南極博弈也將更為激烈, 《南極條約》第4條的“穩(wěn)定性”需要進(jìn)一步提升, 才能有效應(yīng)對未來的南極權(quán)利和利益爭奪戰(zhàn)。在這些問題上, 中國都是重要的“利益相關(guān)者”[38]。

因此, 在有關(guān)問題的國際談判上, 中國需要積極尋找南極治理的法理和實(shí)踐依據(jù), 為維護(hù)中國的南極權(quán)益做準(zhǔn)備。具體來說, 中國也可以通過加大對其他發(fā)展中國家南極治理的支持力度等策略, 來推動(dòng)形成全球范圍內(nèi)的、維護(hù)《南極條約》第4條、長期“凍結(jié)”領(lǐng)土爭議和和平利用南極的“國家利益共同體”和合作機(jī)制, 增強(qiáng)中國在南極的話語權(quán)和南極治理綜合實(shí)力。

3.3 完善中國的南極立法

目前我國關(guān)于南極問題的立法主要關(guān)注的是南極考察活動(dòng)及相關(guān)的準(zhǔn)備活動(dòng)等內(nèi)容, 這些規(guī)范性法律文件基本是原國家海洋局制定并通過的[39]。如原國家海洋局制定并通過了《中國南極長城站溢油應(yīng)急計(jì)劃》《中國南極中山站溢油應(yīng)急計(jì)劃》《中國南極考察隊(duì)員守則》《南極考察培訓(xùn)工作管理規(guī)定》《中國南極內(nèi)陸站建設(shè)項(xiàng)目管理辦法》《中國南極昆侖站溢油應(yīng)急計(jì)劃》《南極考察活動(dòng)行政許可管理規(guī)定》《南極考察活動(dòng)環(huán)境影響評估管理規(guī)定》和《南極活動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》等規(guī)范性法律文件。這些規(guī)范性文件多為部門規(guī)章, 立法層級相對較低, 權(quán)威性有限, 需要提升立法層級; 而且部分法律法規(guī)已經(jīng)逐漸難以適應(yīng)當(dāng)前南極治理政治環(huán)境的現(xiàn)實(shí)需要。盡管我國現(xiàn)已積極開展南極立法的調(diào)研和制度論證活動(dòng), 但目前我國南極立法的框架和體系構(gòu)建尚不完善,立法內(nèi)容不夠全面, 難以滿足我國有序開展南極活動(dòng)、充分參與南極治理的現(xiàn)實(shí)需要。

因此, 作為負(fù)責(zé)任的大國, 完善本國的南極立法對當(dāng)下的中國至關(guān)重要。具體而言, 我國需要以立法形式積極鼓勵(lì)開展極地研究工作, 系統(tǒng)地推進(jìn)與南極相關(guān)的政策法規(guī)與規(guī)劃體系建設(shè), 進(jìn)而有助于制定《南極基本法》這一統(tǒng)領(lǐng)南極活動(dòng)的基本法律及與南極具體活動(dòng)等相關(guān)的法律。中國構(gòu)建完善的南極立法體系有兩種路徑模式可以選擇: 一是制定《南極基本法》, 在該法基礎(chǔ)上, 逐一豐富和完善各相關(guān)領(lǐng)域的具體法律, 如環(huán)境保護(hù)和自然資源利用方面的法律, 南極相關(guān)考察活動(dòng)乃至有關(guān)商業(yè)活動(dòng)的法律等; 二是先制定具體領(lǐng)域或活動(dòng)方面的法律, 再制定《南極基本法》。第一種有2016年2月通過的《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》經(jīng)驗(yàn)可以借鑒; 而第二種選擇難度較小, 且有前期部門規(guī)章為基礎(chǔ), 容易制定。但不論何種選擇, 立法均應(yīng)為人類有利、有節(jié)合理開發(fā)、使用和保護(hù)南極做出積極貢獻(xiàn)。

3.4 應(yīng)對他國挑戰(zhàn)《南極條約》第4條實(shí)踐的措施

面對他國近年來進(jìn)行的、可能挑戰(zhàn)《南極條約》第4條的實(shí)踐, 中國也應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施加以應(yīng)對。主要通過增強(qiáng)中國的南極治理“硬實(shí)力”和“軟實(shí)力”兩個(gè)方面進(jìn)行。

第一, 我國需要積極強(qiáng)化自身在南極的實(shí)質(zhì)性存在?？茖W(xué)考察方面, 自《南極條約》確立了科學(xué)考察自由與國際合作的基本原則后, 我國就開始充分行使南極條約體系賦予的科學(xué)考察自由的權(quán)利。1984年, 中國進(jìn)行了首次南極科學(xué)考察活動(dòng), 時(shí)至今日, 每年中國都會(huì)進(jìn)行南極科考活動(dòng), 截至2020年底, 我國已經(jīng)開展了36次南極科考活動(dòng)。另外, 中國在南極設(shè)立了4個(gè)科學(xué)考察站, 分別為長城站、中山站、昆侖站和泰山站, 目前來看, 一方面, 中國的南極研究空間范圍廣, 涉及領(lǐng)域?qū)?。我國在南極考察開展之初, 就對南大洋和南極海域展開了科考活動(dòng), 也開展了大氣科學(xué)、空間物理等方面的研究工作, 涉及的學(xué)科領(lǐng)域?qū)?。另一方? 中國的南極科學(xué)考察取得了豐碩成果。以中國第36次南極科學(xué)考察為例, 科考隊(duì)對艾默里冰架區(qū)域首次展開自主航空調(diào)查, 并且在長城站所在的菲爾德斯半島進(jìn)行了航空遙感觀測, 還在泰山站開展了空間環(huán)境和天文自動(dòng)觀測等活動(dòng), 獲取了豐富的南極自然地理資料, 產(chǎn)出了豐碩的南極科研成果。雖然我國已成功開展了多次南極科考活動(dòng), 獲得了豐富的自然地理數(shù)據(jù)、資料和樣本, 但南極科考是一項(xiàng)涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域的系統(tǒng)工程, 投入高、技術(shù)要求高并且風(fēng)險(xiǎn)高, 需要強(qiáng)大的供應(yīng)系統(tǒng)加以支撐, 因此, 我國仍需要在硬件方面加大投入。另外值得注意的是, 我國參與南極研究科學(xué)委員會(huì)(SCAR)倡導(dǎo)或組織的科考項(xiàng)目仍然較少, 參與程度不夠高, 所以應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上不斷增強(qiáng)我國南極科考的國際性、影響力和輻射力。不僅如此, 我國還應(yīng)當(dāng)積極推行有關(guān)南極保護(hù)的國內(nèi)、國際舉措, 繼續(xù)建立(或者聯(lián)合建立)南極特別保護(hù)區(qū)和南極特別管理區(qū), 為我國增加南極治理實(shí)力、提升南極治理的話語權(quán)鋪設(shè)道路。

第二, 我國需要著力提升南極治理的軟實(shí)力。首先, 攜手共建“人類命運(yùn)共同體”的理念有助于中國更有效地解析現(xiàn)有的南極治理規(guī)則, 推動(dòng)南極治理規(guī)則進(jìn)一步完善, 所以中國需要將攜手共建“人類命運(yùn)共同體”的理念作為中國參與南極治理的重要政策導(dǎo)向。在該理念的指引下, 我國要進(jìn)一步發(fā)揮自身在南極治理中的重要作用, 凝聚各國之間關(guān)于南極開發(fā)、利用的共識(shí), 積極維護(hù)促進(jìn)南極治理國際合作的決心, 助力全人類和平利用南極、共同保護(hù)南極這一美好愿景實(shí)現(xiàn)。

其次, 中國需要積極完善相關(guān)政策, 鼓勵(lì)對南極生物遺傳等資源進(jìn)行合理的開發(fā)和利用, 比如對南極海洋生物資源進(jìn)行合理的開發(fā)利用, 南極的海洋生物資源數(shù)量較大、種類繁多, 因此南極海洋生物資源的開發(fā)和利用具有相當(dāng)可觀的市場前景。以磷蝦資源的開發(fā)和利用為例, 我國于2009年開始捕撈南極磷蝦, 此后捕撈活動(dòng)的范圍和規(guī)模逐年擴(kuò)大。但是我國的南極漁業(yè)資源開發(fā)設(shè)備、加工流程相較世界其他國家而言仍然較為落后, 所以我國有必要采取相應(yīng)措施改變這種現(xiàn)狀。具體來說, 中國需要提升磷蝦的捕撈和加工能力, 加大磷蝦捕撈的設(shè)備投入, 提高捕撈技術(shù), 支持磷蝦產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展。當(dāng)然, 中國也同時(shí)需要考慮如何在有效開發(fā)利用南極漁業(yè)資源和保護(hù)南極環(huán)境之間取得平衡。不僅如此, 近年來興起的南極生物遺傳資源勘探活動(dòng)也非常引人關(guān)注。此外, 南極還有著豐富的旅游資源, 我國需要對南極旅游業(yè)的發(fā)展予以鼓勵(lì)和支持, 進(jìn)一步推動(dòng)國內(nèi)南極旅游市場規(guī)模的擴(kuò)大, 加速南極旅游有關(guān)設(shè)備的購置進(jìn)程, 并對國內(nèi)南極旅游的市場進(jìn)行有效的監(jiān)督, 推動(dòng)形成完善的南極旅游中國服務(wù)鏈。

再次, 我國需要大力倡導(dǎo)在南極問題上進(jìn)行深入的國際合作。南極問題的國際合作主要包括官方層面的合作和非官方層面的合作。從我國推動(dòng)各國在南極問題上進(jìn)行官方層面合作的實(shí)際情況來看, 2020年, 我國在進(jìn)行第36次南極考察活動(dòng)——“雙龍?zhí)綐O”時(shí)執(zhí)行了與俄羅斯、澳大利亞、新西蘭等10余個(gè)國家的國際合作項(xiàng)目[40]。從促進(jìn)各國在南極問題上進(jìn)行非官方層面合作的實(shí)際情況來看, 我國積極倡導(dǎo)發(fā)起了“極地科學(xué)亞洲論壇(AFoPS)”; 2018年, 北京師范大學(xué)、中國海洋大學(xué)、吉林大學(xué)等25所國內(nèi)高校共建中國高校極地聯(lián)合研究中心; 近年來, 上海交通大學(xué)、同濟(jì)大學(xué)、中國海洋大學(xué)等高校也紛紛成立了各自的極地問題研究中心。從上述內(nèi)容可以看出, 我國已經(jīng)為推動(dòng)南極問題的國際合作做出了一定程度的努力。在此基礎(chǔ)上, 我國應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步鼓勵(lì)在南極治理問題上官方和非官方層面的國際合作與交流, 同時(shí)大力支持、資助研究南極問題的專家、學(xué)者赴南極實(shí)地調(diào)研, 或赴他國訪學(xué)進(jìn)修, 鼓勵(lì)舉辦國際南極事務(wù)研討會(huì)、學(xué)術(shù)論壇, 構(gòu)建南極問題國際對話交流的有效平臺(tái), 使南極科研成果具備產(chǎn)出的空間和基礎(chǔ), 利于南極問題相關(guān)的學(xué)術(shù)資料和信息在國際層面進(jìn)行傳遞, 促進(jìn)南極問題研究成果在國際層面有效流轉(zhuǎn)。

4 結(jié)論

隨著極地事務(wù)成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)事務(wù), 各國也愈加重視維護(hù)自身的南極權(quán)益?！赌蠘O條約》第4條具有深遠(yuǎn)的意義, 其立法初衷是給南極主權(quán)歸屬問題一個(gè)暫時(shí)性的處理方案, 賦予南極大陸特殊的法律地位, 以此謀求各國在南極事務(wù)上的合作, 緩解各國之間基于領(lǐng)土主權(quán)紛爭而產(chǎn)生的沖突與矛盾。第4條故意采用了較為模糊的措詞, 使得不同的國家對其可以有不同的理解, 但在此基礎(chǔ)上更大程度維護(hù)了主權(quán)聲索國的利益。因此, 只要條約存續(xù), 在第4條背景下, 任何一國都無法將其對南極的領(lǐng)土主權(quán)有關(guān)的意見強(qiáng)加給其他各方。但是, 這也意味著今后只有7個(gè)主權(quán)聲索國能夠根據(jù)《南極條約》存留對南極領(lǐng)土主權(quán)進(jìn)行聲索的權(quán)利, 并可以依此采取不同的行動(dòng)。

一些國家通過新建或者擴(kuò)建科學(xué)考察站、增派考察船和考察人員、設(shè)立“南極特別保護(hù)區(qū)”和“南極特別管理區(qū)”以及提出南極海域權(quán)利主張等實(shí)踐強(qiáng)化著自身的南極實(shí)質(zhì)性存在, 同時(shí), 通過提升南極環(huán)境保護(hù)力度、推動(dòng)南極相關(guān)的法律法規(guī)體系建立和完善、進(jìn)行南極生物遺傳等資源的開發(fā)和利用等途徑增加自身的南極軟實(shí)力, 以此提升本國參與南極治理的話語權(quán)。這些實(shí)踐都將給《南極條約》第4條帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)。

在這種情況下, 中國需要將“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”的理念推及到中國參與南極治理的問題中去, 將其作為我國參與南極治理和制定南極相關(guān)政策的方向指引, 通過建立合作機(jī)制等手段完善《南極條約》第4條存在的不足。另外中國的南極立法存在位階低、內(nèi)容不完善等問題, 因此中國也需要通過各種途徑進(jìn)一步完善國內(nèi)南極法律法規(guī)體系, 強(qiáng)化南極科研能力, 積極參與南極環(huán)境保護(hù)活動(dòng), 進(jìn)一步強(qiáng)化我國在南極的實(shí)質(zhì)性存在, 通過謹(jǐn)慎選擇南極資源利用的合理模式、深化南極問題國際合作等方式加強(qiáng)我國的南極軟實(shí)力, 積極維護(hù)我國在南極的權(quán)利和利益。

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Legal issues associated with Article IV of the Antarctic Treaty

Ma Zhongfa, Xu Ziyun

(Faculty of Law, Fudan University, Shanghai 200438, China)

Article Ⅳof the Antarctic Treaty was successful in setting aside many territorial sovereignty disputes between countries. For 60 years, many countries with disputes over the Antarctic issue have been able to cooperate in science and other fields in the Antarctic without being hindered by sovereign competition. However, many countries have sought more flexible methods to continuously enhance their substantive existence by enhancing scientific research capacity and setting up “quasi territorial jurisdiction” under its “fuzziness”. At the same time, many countries have improved their treaty’s status in global Antarctic governance. Furthermore, they strengthened the soft power of Antarctic governance by promoting Antarctic environmental protection measures, Antarctic legislation, and exploration and development strategies for Antarctic resources. These practices are undoubtedly undermining Article Ⅳ. Therefore, China should take the concepts of “building a community with a shared future for humanity” as the basic concept and direction for China’s participation in Antarctic governance, work to overcome the shortcomings of Article Ⅳ by promoting the establishment of a cooperation mechanism, improve the official domestic translation of Article Ⅳ, and constantly strengthen and improve the domestic legislative system related to Antarctica, strengthen our “hard power” and “soft power” in the global governance of Antarctica, and safeguard our own rights and the rights and interests of all humanity in Antarctica.

Article Ⅳ of the Antarctic Treaty, standstill provision, legal implications, building a community with a shared future for humanity

2021年8月收到來稿, 2022年4月收到修改稿

國家社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目(18ZDA153)和國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目(18AFX025)資助

馬忠法, 男, 1966年生。教授, 博士生導(dǎo)師, 主要從事國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓法、國際貿(mào)易的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、國際公法等方面的研究。E-mail: zfma@fudan.edu.cn

10.13679/j.jdyj.20210067