焦連柯

（龍口市應急救援保障服務中心，山東 龍口 265700）

1 引言

隨著經(jīng)濟發(fā)展的不斷加速和工業(yè)化水平的飛速提高，生產(chǎn)安全事故對經(jīng)濟社會的發(fā)展推進的阻礙作用也愈加明顯。國家和各級地方政府歷來高度重視安全生產(chǎn)監(jiān)管工作，也對基層安全生產(chǎn)監(jiān)管機制、法律法規(guī)和有關制度不斷健全完善?？茖W合理的監(jiān)管制度和監(jiān)管體系對于責任落實、權責分工等方面都具有重要意義，它是指導企業(yè)充分落實主體責任的必要基礎和減少生產(chǎn)安全事故的重要保障。但從目前情況來看，我國在基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權責方面還存在一定的不足之處，在監(jiān)管體制方面的約束性法規(guī)的建立健全、監(jiān)管體制的運行以及權責劃分等方面還存在不完備、不流暢和模糊的問題，這些不足之處在一定程度上對政府有效實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理，并落實相關責任都形成了阻礙。由此可見，如何建立運行高效的監(jiān)管機制和權責清晰的安全生產(chǎn)監(jiān)管模式具有重要的現(xiàn)實意義。

2 基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權責模糊問題分析

（1）安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管體制權責模糊。對安全生產(chǎn)進行綜合監(jiān)管，不僅需要肩負綜合監(jiān)管職責的應急管理部門依照有關法律法規(guī)對下級政府部門進行科學有效的協(xié)調(diào)、督導與考核，對危險化學品、易燃易爆品、工礦商貿(mào)企業(yè)運行等方面進行有針對性的監(jiān)管管理，還需要對同級政府負責行業(yè)主管、安全生產(chǎn)監(jiān)管的部門進行指導和監(jiān)督。而在實際工作中，應急管理部門往往存在權威性不足的問題，導致同級部門很容易產(chǎn)生抵觸心理，不服從指導指揮；同時，應急管理部門和政府成員單位之間并不存在上下級的隸屬關系，應急管理部門只能依靠安全生產(chǎn)委員會對各單位進行指導和協(xié)調(diào)，并不具備強制的管理權限，在實際工作的運行過程中缺乏對會議組織、執(zhí)法檢查、議定事項等方面的有效監(jiān)管，即并未形成真正的強效調(diào)度機制，導致在工作中協(xié)調(diào)不暢、運轉(zhuǎn)遲滯、效能低下。此外，面對安全生產(chǎn)監(jiān)管機制的漏洞和權責模糊問題，有關部門往往拿出各自系統(tǒng)出臺的法律法規(guī)依據(jù)，撇清責任職責，使得綜合監(jiān)督管理變得更加困難。綜上，應急管理部門缺乏權威性和強制力，在處理復雜問題時存在推動力度不夠、責任部門執(zhí)行力不強等問題，存在較為嚴重的權責模糊現(xiàn)象。

（2）安全生產(chǎn)監(jiān)管主體模糊?，F(xiàn)代管理理論指出，管理活動主要由五要素所組成，包括管理的主體、客體、目的、職能與方法、環(huán)境。其中管理主體作為實施管理活動的第一要素，在活動實施之前必須要對其進行充分明確，只有這樣，才能保證對管理客體進行下一步的管理行為，對管理效果的提升也至關重要。從現(xiàn)實情況來看，各級部門已經(jīng)逐漸加大了對安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的重視程度，同時也出臺了一些相關的監(jiān)管制度、辦法來推進工作執(zhí)行、保證監(jiān)管效果。但在實際工作中，對于監(jiān)管主體的界定方面往往還存在一些問題，對于部分監(jiān)管主體尚未有清晰且明確的界定。隨企業(yè)類型的多樣化，相關的規(guī)章制度卻并沒有跟上企業(yè)發(fā)展的步伐，對于一些行業(yè)內(nèi)主管和監(jiān)管部門缺乏十分明確的界定，甚至對于少量行業(yè)的主管部門存在著意見分歧，造成了監(jiān)管盲區(qū)。監(jiān)管主體的不清晰、不明確增加了部門責任落實的困難，滋生了責任推諉的現(xiàn)象。目前，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管主體之間還存在著主體界定模糊、責任劃分不清晰等多重問題。一般而言，部門間應有明確的監(jiān)管行業(yè)領域和職責的劃分，但實際工作中很多部門之間存在著責任交叉、職責劃分標準不一致等問題，造成了監(jiān)管空白和重疊的現(xiàn)象。我國安全生產(chǎn)監(jiān)管體制主要遵循“屬地管理”和“三管三必須”的原則，除鐵路、電力、民航等危險性相對較高的行業(yè)之外，安全生產(chǎn)監(jiān)管責任和工作執(zhí)行主要由縣級政府來執(zhí)行推進，但是上級政府的資源配置與縣級政府的權責限度并不是十分清晰，導致了行政階層越低權力就越小、安全生產(chǎn)監(jiān)管責任越大的“畸形”；同時，對屬地管理的相關責任分工也較為模糊，雖然有關的政策文件一直都在強調(diào)要加強屬地監(jiān)管責任的落實，但是仍然缺乏具體的指導意見和制度，對于具體權責分配問題還十分模糊。

（3）政府與企業(yè)安全生產(chǎn)管理權責邊界模糊。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責對企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實情況進行有效的監(jiān)督指導，進而保證企業(yè)能夠進一步強化自身安全生產(chǎn)管理水平，從源頭上降低企業(yè)生產(chǎn)安全事故發(fā)生的概率。但是從目前來看，還存在一些政府的職責與企業(yè)的職責存在模糊不清，并且執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管工作的人員也存在著權責模糊的問題。雖然我國在《安全生產(chǎn)領域改革發(fā)展意見》中提到了要“依法依規(guī)制定各有關部門安全生產(chǎn)權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責?！?，然而相關的工作細則對于監(jiān)管人員來說并不十分清楚，也就是說，實施監(jiān)管工作的人員并不清楚做了哪些工作才能算是履職盡責，哪些工作沒有執(zhí)行到位就算是工作失職，缺乏相關的具體規(guī)定。

3 對策建議

3.1 明確綜合監(jiān)管職責定位和權責邊界

首先，要建立健全相關法律和制度體系，對綜合監(jiān)管的職責給予明確定位。以現(xiàn)有的基礎性法律法規(guī)和指導性文件為基礎，明確相關的條款，配套制定出更加精準細化的規(guī)范性文件，對有關的實施細則加以明確，尤其是要對綜合監(jiān)管的職責定位和權責邊界進行清晰地界定和劃分，使得綜合監(jiān)管機構(gòu)和有關部門能夠清晰地了解到如何進行安全生產(chǎn)指導、協(xié)調(diào)與監(jiān)督，保證監(jiān)管工作的具體化和明確化。這樣一來，各部門工作的開展就能夠有章可循，大大改善了職責模糊、監(jiān)管不力等問題的現(xiàn)狀。

其次，要加強綜合監(jiān)管部門機構(gòu)建設。一般來講，安全生產(chǎn)委員會應該作為一種協(xié)調(diào)機構(gòu)，它的主要工作職責就是對相關的生產(chǎn)工作進行組織和協(xié)調(diào)，督促指導有關責任部門履行好安全生產(chǎn)監(jiān)管責任。但在實際工作中，安全生產(chǎn)委員會多為虛設機構(gòu)，與其各成員單位之間并不存在著行政上的隸屬關系。很多地方政府將安全生產(chǎn)委員會辦公室設置在應急管理部門，而在實際的工作當中，基本也都是應急管理部門“單打獨斗”，對相關工作進行處理和落實。這樣一來，就導致安全生產(chǎn)委員會辦公室和應急管理局存在著職責混亂不清的狀態(tài)。秉承“誰發(fā)文，誰負責，誰解釋”這一原則，那么安全生產(chǎn)委員辦公室就應當為一個實務部門。所以，必須要對相關的職責加以明確和劃分。因此，可以將安全生產(chǎn)委員會辦公室實體化，形成一個實權機構(gòu)，與應急管理部門負責的具體事務剝離開，這樣一方面保證了安全生產(chǎn)委員會這一機構(gòu)由虛轉(zhuǎn)實，另一方面也解決了應急管理部門和安全生產(chǎn)委員會角色沖突的尷尬局面，可以保證應急管理部門充分落實監(jiān)管責任并開展更加專業(yè)的監(jiān)管工作，而安全生產(chǎn)委員會則主要負責組織、協(xié)調(diào)等較為綜合性、復雜的統(tǒng)籌工作，并進一步強化了應急管理隊伍建設，提高安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管人員的專業(yè)素質(zhì)。

最后，要完善綜合監(jiān)管的運行協(xié)調(diào)機制。要讓安全生產(chǎn)委員會的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)工作能夠順利開展并充分發(fā)揮指導作用，同時也要保證各部門之間的配合效果得到提升，對于那些暫時還未確定安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的事項進行填補空白。進一步強化部門參與到?jīng)Q策中去的機制，定期開展行業(yè)領域監(jiān)管研討會議，明確各個階段行業(yè)內(nèi)安全生產(chǎn)棘手問題，提高各部門工作人員的參與積極性，促進部門間的利益協(xié)同關系。另外，還要科學制定生產(chǎn)工作計劃、合理協(xié)調(diào)和調(diào)度、督導考核等，保證安全生產(chǎn)綜合工作能夠在高效且常態(tài)化的運轉(zhuǎn)機制中穩(wěn)步開展下去。

3.2 健全法制并明確管理主體權責

安全生產(chǎn)監(jiān)管體系能夠平穩(wěn)、高效運行的首要前提和基礎就是要有健全的法律法規(guī)和制度保障，安全生產(chǎn)的責任主體主要就是各級政府和企業(yè)，明確各主體的權力和職責對于監(jiān)管工作的順利實施是極其重要的。

首先，要明確職能部門之間的監(jiān)管界限。將這一內(nèi)容上升到法律法規(guī)層面，以清晰的細則條款對監(jiān)管職責和界限進行明確，保證各部門之間能夠協(xié)調(diào)運作。安全生產(chǎn)的監(jiān)管部門要依據(jù)國家出臺的相關法律，積極出臺適用于所監(jiān)管行業(yè)的相關政策法規(guī)，對相關內(nèi)容加以明確和細化，監(jiān)管涉及部門和行業(yè)較多的要進一步明確各個部門的職權，對監(jiān)管職責進行合理分工和準確落實，保證各監(jiān)管部門都能夠明確職責并順利開展監(jiān)管工作，防止產(chǎn)生監(jiān)管空白和監(jiān)管交叉等情況。對于那些的確需要跨部門實施監(jiān)管的行業(yè)來說，要進行特殊化對待，對這種類型的行業(yè)領域的安全生產(chǎn)監(jiān)管工作單獨制定出相應的制度和實施細則，同時也要明確各個部門的監(jiān)管界限，保證多部門監(jiān)管工作的高效推進?？梢赃M一步建立健全安全生產(chǎn)責任清單，在必要時刻可以縣安全生產(chǎn)委員會帶頭，分類整理所轄縣域范圍內(nèi)的所有企業(yè)，對各類企業(yè)進行編碼處理，并針對性的配置相關的監(jiān)管部門，防止產(chǎn)生錯漏。

其次，要明確各級政府監(jiān)管權責。對各級政府的監(jiān)管范圍和權責進行科學劃分，對監(jiān)管職責實施分級、分類，并建立監(jiān)管職責清單，保證各級政府能夠明確自身的監(jiān)管職責，防止推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生，堅持屬地管理的原則，保證各級政府的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責的落地性，防止產(chǎn)生選擇性監(jiān)管等情況。除此之外，各縣級基層單位還要依據(jù)上級政府的指導性文件建立相關的監(jiān)管體系，落實縣級以下垂直監(jiān)管。

最后，要明確政府與企業(yè)權責邊界。政府機構(gòu)的權力、職責和規(guī)模等等都受到有關法律的限制和約束，政府和社會中的生產(chǎn)經(jīng)營單位、非營利機構(gòu)等必須要劃分明確的權責界限，保證政府能夠在合法合規(guī)的范圍內(nèi)實施監(jiān)管職責，并且保證不會干預到權責邊界以外的生產(chǎn)活動。在執(zhí)行安全生產(chǎn)監(jiān)管工作時，政府也要將其和企業(yè)的關系處理好，發(fā)揮政府部門的統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導作用，科學建立制度規(guī)劃、實施科學的督導管理，監(jiān)督企業(yè)要將安全生產(chǎn)的主體責任加以落實，政府要明確自己的職責，不能夠代替企業(yè)，對企業(yè)安全生產(chǎn)的內(nèi)部管理的具體工作任務進行干預。同時，政府部門還要對生產(chǎn)經(jīng)營單位是否符合國家安全生產(chǎn)相關法律法規(guī)，是否進行了有效的貫徹落實情況進行檢查與監(jiān)督。充分引入執(zhí)法信息化手段，建立安全生產(chǎn)信息系統(tǒng)，實現(xiàn)安全生產(chǎn)信息的共享，保證各監(jiān)管部門能夠隨時查看和了解其監(jiān)管行業(yè)領域的安全生產(chǎn)情況，一旦發(fā)現(xiàn)安全生產(chǎn)問題能夠及時加以指導和管理。除此之外，為提高監(jiān)管企業(yè)的安全生產(chǎn)水平，政府部門還可以采用適宜的獎懲措施，給予安全生產(chǎn)管理水平較高的企業(yè)補貼或績效獎勵等，提高其積極性，對于那些屢次發(fā)生安全生產(chǎn)事故且安全生產(chǎn)保障體系缺失或者不健全的企業(yè)要采取相應的懲罰措施，可以建立安全生產(chǎn)黑名單制度，引起各責任單位對安全生產(chǎn)管理的重視程度。

3.3 優(yōu)化問責考核激勵制度

首先，要完善問責制度。將安全責任準確落實到政府各部門、各管控環(huán)節(jié)及個人身上，加大責任追究力度和違法違規(guī)懲處力度。另外，不能繼續(xù)采用“唯事故”問責制，而是要將問責制度轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N常態(tài)化機制，保證能夠超前防控安全生產(chǎn)事故，從源頭上減少事故的發(fā)生。明確安全生產(chǎn)監(jiān)管責任的對應關系，依據(jù)不同崗位職責來制定問責的制度標準，也可以引入第三方機構(gòu)，讓其對責任方和責任大小進行客觀評價，從而提升問責公正程度，進一步激勵安全生產(chǎn)監(jiān)管能力提升。

其次，要健全考核激勵機制，科學制定安全監(jiān)管績效考核辦法。實施過程性考核方式，將日常工作的推進成效與年度終結(jié)性考核相結(jié)合，推動各級政府部門積極落實監(jiān)管職責。不能一味強調(diào)降低安全事故發(fā)生的數(shù)量和減少死亡人數(shù)，要引入更加科學的安全生產(chǎn)指標。例如，可以用每億元GDP死亡率等相對指標，來衡量安全生產(chǎn)監(jiān)管工作實施成效。同時，還要進一步提高安全生產(chǎn)監(jiān)管人員的工作待遇，尤其是一線執(zhí)法人員要給予合理的補貼和獎勵，使得基層安全生產(chǎn)監(jiān)管人員能夠充分感受到人文關懷，這樣也能夠提升他們的工作積極性。

最后，要加強社會主體監(jiān)督建設。應當積極鼓勵社會團體參與安全生產(chǎn)工作中來，發(fā)揮社會監(jiān)督與評價作用，強化外部監(jiān)督，形成多主體協(xié)同監(jiān)管模式。政府有關部門要做好安全生產(chǎn)法律法規(guī)、政策制度和安全事故調(diào)查報告以及現(xiàn)階段監(jiān)管情況等方面的公示公開，實現(xiàn)信息共享，保障社會公眾和其他社會團體的知情權和參與權。同時，還要暢通社會群眾的參與渠道，建立健全有關舉報制度，開通有獎舉報通道，積極鼓勵社會大眾參與到監(jiān)管工作中來，強化外部監(jiān)督范圍和力度。

4 結(jié)語

基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權責的清晰與否對于社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展都是至關重要的，各級政府及相關責任單位要明確自身職責，精準劃分權責界限，積極落實監(jiān)管責任，建立健全監(jiān)管制度和內(nèi)部管理制度，減少安全生產(chǎn)事故的發(fā)生、減少違法違規(guī)行為的產(chǎn)生，填補安全生產(chǎn)監(jiān)管空白，保證監(jiān)管范圍全覆蓋，從根本上改善基層安全生產(chǎn)監(jiān)管權責模糊問題，提升監(jiān)管水平。