朱波峰，崔 偉，解 通，宋隨民，叢 斌

（1.南方醫(yī)科大學(xué) 法醫(yī)學(xué)院 廣州市法醫(yī)多組學(xué)精準(zhǔn)鑒識重點實驗室，廣東 廣州510515；2.河北醫(yī)科大學(xué) 法醫(yī)學(xué)院，河北 石家莊 050017）

司法鑒定意見是司法審判中認(rèn)定案件事實的關(guān)鍵證據(jù)之一，在法治建設(shè)中扮演著重要的角色，發(fā)揮著特殊的作用。司法鑒定制度是解決訴訟涉及的專門性問題、幫助司法機關(guān)查明案件事實的司法保障制度，是社會治理的重要組成部分，關(guān)乎司法公平、公正。2005年，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的《關(guān)于司法鑒定管理問題的決定》（以下簡稱《決定》）被認(rèn)為是我國司法鑒定管理體制改革的“分水嶺”。在此之后，各省市相繼出臺或修改以規(guī)范本省的司法鑒定活動為主要目的的《司法鑒定管理條例》（以下簡稱《條例》），我國的司法鑒定行業(yè)不管是在行業(yè)規(guī)模上還是在鑒定質(zhì)量上，逐步取得了有目共睹的成績。當(dāng)然，在取得成績的同時，我們也應(yīng)該看到當(dāng)前的司法鑒定管理改革離真正統(tǒng)一的司法鑒定管理體制還有很長的路要走，改革過程中出現(xiàn)的“不統(tǒng)一”等問題還沒有從根本上得到解決[1]。2017年，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十七次會議審議通過了《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》，明確了新時代下健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的改革方向。在此之后，部分省份陸續(xù)修訂或者重新制定本省的《條例》，針對性地解決本省司法鑒定實踐中出現(xiàn)的種種問題，使本省的《條例》更加適應(yīng)全面推進依法治國、建設(shè)法治中國新的歷史方位和健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的新要求。

1 各地《條例》情況

在全國31個省、自治區(qū)、直轄市中，目前有25個省（直轄市、自治區(qū)）出臺了《條例》，其中黑龍江省于1998年12月12日審議通過了本省的《條例》，是我國最早成文的《條例》。截至目前，仍有三個省份及兩個自治區(qū)（湖南省、海南省、甘肅省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)）尚未出臺本省、自治區(qū)的《條例》。需要指出的是，雖然有些省份尚未出臺《條例》，但仍然有其他相關(guān)的條例或指導(dǎo)意見對本省的司法鑒定各個環(huán)節(jié)進行規(guī)范管理。表1是我國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）《條例》的情況匯總。

表1 各地現(xiàn)行有效的《條例》匯總表

續(xù)表1

2 新《條例》的亮點

2.1 進一步規(guī)范司法鑒定的業(yè)務(wù)范圍

《決定》規(guī)定，司法鑒定的業(yè)務(wù)范圍為“法醫(yī)類、物證類、聲像資料”（以下簡稱“三大類”）+“其他”，這是在國家層面上第一次對司法鑒定管理范圍進行規(guī)范。2018年之前各省市的舊《條例》也規(guī)定本省市的司法鑒定范圍為“三大類”+“其他”。2018年6月，司法部、生態(tài)環(huán)境部關(guān)于印發(fā)《環(huán)境損害司法鑒定機構(gòu)登記評審細(xì)則》的通知正式下發(fā)，環(huán)境損害司法鑒定正式納入司法鑒定。因此，2018年6月之后出臺新《條例》的司法鑒定項目包括“法醫(yī)類、物證類、聲像資料、環(huán)境損害”（以下簡稱“四大類”）+“其他”。由于部分省市舊《條例》（如重慶市1999年通過的《條例》、黑龍江省1998年通過的《條例》）因先于《決定》出臺，故在無統(tǒng)一規(guī)范的情況下將“產(chǎn)品質(zhì)量、建筑工程、司法會計”等“三大類”之外的項目納入登記管理范圍。為了遵循上位法的規(guī)定，2018年之后這些省市修改的新《條例》將原舊《條例》規(guī)定的司法鑒定事項縮減為“四大類”+“其他”。

由于司法實踐中涉及的專門性問題范圍較廣，辦案機關(guān)委托相關(guān)機構(gòu)對“四大類”之外的司法鑒定出具鑒定意見的情形屢見不鮮，出現(xiàn)了“四大類”之外的司法鑒定機構(gòu)中鑒定人數(shù)量眾多、水平良莠不齊的現(xiàn)象。然而，各省市的司法行政部門頒布的《條例》無法突破上位法的限制，無法對“四大類”之外的鑒定項目實行有效的監(jiān)管，這就使得“四大類”之外司法鑒定項目存在不規(guī)范以及虛假鑒定意見等問題，不僅損害了當(dāng)事人的合法利益，也嚴(yán)重弱化了司法公信力。

在某些省市新《條例》的起草過程中，能否將“四大類”之外的鑒定機構(gòu)、鑒定人納入管理對象予以規(guī)范成為考察、調(diào)研以及爭論的焦點問題。上海市就該問題進行了深入的研究和論證，其頒布的新《條例》對從事“四大類”之外的鑒定業(yè)務(wù)的鑒定機構(gòu)和鑒定人進行監(jiān)管。該新《條例》在堅持健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制的基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了“四大類內(nèi)+外”鑒定事宜全覆蓋管理模式，對“四大類”鑒定項目嚴(yán)格按照法定的登記條件、程序?qū)嵭械怯浌芾?，將“四大類”之外的司法鑒定機構(gòu)和鑒定人納入公共法律服務(wù)平臺，由行業(yè)主管部門依照各行業(yè)、領(lǐng)域的相關(guān)法律、行政法規(guī)進行科學(xué)管理[2]。

2.2 更為嚴(yán)格的司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人準(zhǔn)入門檻、懲戒和淘汰退出機制

完善與健全效果評價與懲戒、退出機制是提升社會治理能力和效果的重要途徑[1]?！稕Q定》中規(guī)定了司法鑒定機構(gòu)準(zhǔn)入原則，該標(biāo)準(zhǔn)實質(zhì)上應(yīng)該是申請成立鑒定機構(gòu)的最低標(biāo)準(zhǔn)。在《決定》實施初期，各省市為了解決鑒定資源不足的問題，對司法鑒定機構(gòu)和鑒定人的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)相對寬松。在具體操作中存在準(zhǔn)入條件不夠具體明確，司法鑒定人專業(yè)性審核不嚴(yán)格、司法鑒定機構(gòu)準(zhǔn)入第三方評價機制不健全等問題。由于缺少相應(yīng)的監(jiān)管與懲戒退出機制，有的鑒定機構(gòu)只將鑒定資質(zhì)作為自身資質(zhì)的證明、品牌，卻常年不開展或者很少開展鑒定業(yè)務(wù)；還有的鑒定機構(gòu)缺少專業(yè)技能強、業(yè)務(wù)水平高的法醫(yī)專業(yè)技術(shù)人員，法醫(yī)專業(yè)鑒定技術(shù)平臺建設(shè)水平低，甚至缺少法醫(yī)檢驗鑒定所需的基本設(shè)備及實驗條件，而無法有效開展相應(yīng)的法醫(yī)學(xué)鑒定業(yè)務(wù)工作[1]。

修改的新《條例》對司法鑒定機構(gòu)和鑒定人從事司法鑒定工作的準(zhǔn)入門檻和具體程序作出較為嚴(yán)格和全面的規(guī)定，在司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人準(zhǔn)入的審核登記上除了加強對司法鑒定人的外在資質(zhì)條件審核之外，應(yīng)更加側(cè)重司法鑒定內(nèi)在執(zhí)業(yè)能力的考核[3]。北京市和上海市新《條例》對司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人的登記程序進行了細(xì)化，在審核環(huán)節(jié)建立專家評審制度，對“申請機構(gòu)的儀器、設(shè)備、執(zhí)業(yè)場所和檢測實驗室等進行評審”，并加入了鑒定人專業(yè)技能和執(zhí)業(yè)能力測試的環(huán)節(jié)，使得司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人的準(zhǔn)入審核更加專業(yè)、科學(xué)和嚴(yán)格，從而保證了司法鑒定隊伍的專業(yè)素養(yǎng)和執(zhí)業(yè)能力。

《決定》實施以來，司法部管理的司法鑒定機構(gòu)數(shù)量逐年增加，然而出現(xiàn)了地區(qū)分布不均，司法鑒定人數(shù)量少的司法鑒定機構(gòu)猛增的情況。由于缺乏完善的懲戒與退出機制，形成了鑒定機構(gòu)“小而散”的狀態(tài)。修改或頒布的新《條例》細(xì)化了司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人的懲戒、淘汰退出機制。相比于以往的舊《條例》，新《條例》在細(xì)化司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人的準(zhǔn)入門檻之外，還明確了注銷司法鑒定許可的相關(guān)細(xì)則，天津市、上海市、湖北省、黑龍江省等省市的新《條例》還明確指出，司法鑒定機構(gòu)或者司法鑒定人“無正當(dāng)理由停止執(zhí)業(yè)一年以上的”應(yīng)當(dāng)注銷其鑒定資質(zhì)。完善的淘汰和退出機制有助于改變當(dāng)前司法鑒定機構(gòu)重復(fù)投入、資源浪費嚴(yán)重以及技術(shù)力量不集中的現(xiàn)象；能夠在一定程度上改善當(dāng)前“鑒定機構(gòu)數(shù)量龐大、布局不合理、小而散、鑒定技術(shù)力量薄弱”的局面。

2.3 健全司法鑒定管理與使用的銜接機制

司法鑒定是為訴訟活動提供專業(yè)性服務(wù)的，因而司法鑒定工作的開展與辦案機關(guān)的工作密切相關(guān)。司法行政機關(guān)和司法機關(guān)分屬司法鑒定管理和使用的兩端，但在訴訟實踐中易出現(xiàn)相互脫節(jié)、銜接不力的局面，進而導(dǎo)致司法鑒定啟動難、鑒定意見庭審質(zhì)證效果不佳、“多頭鑒定”與“重新鑒定”現(xiàn)象依然存在、鑒定名冊管理不完善、對違法違規(guī)行為懲處不及時等眾多現(xiàn)實問題，嚴(yán)重影響訴訟效率和司法公正[4]。

最高人民法院和司法部十分重視建立健全司法鑒定管理與使用的銜接機制，曾于2016年發(fā)布了《關(guān)于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》，要求各地人民法院和司法行政部門要加強溝通協(xié)調(diào)，促進司法鑒定管理與使用良性互動。在《關(guān)于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》的指導(dǎo)下，各省市已經(jīng)開始探索符合本省市司法鑒定的實際使用與銜接機制，并在其新修改的《條例》中對銜接機制進行了明確與細(xì)化。例如，江西省在新《條例》中明確“司法行政部門應(yīng)當(dāng)定期向辦案機關(guān)通報鑒定機構(gòu)、鑒定人管理有關(guān)情況，了解辦案機關(guān)對鑒定意見的采信和鑒定人出庭等情況，并將其作為鑒定機構(gòu)和鑒定人執(zhí)業(yè)評估的依據(jù)。”湖北省的新《條例》也明確規(guī)定“司法行政部門應(yīng)當(dāng)將司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人變更和行政處罰等情況，及時告知辦案機關(guān)。辦案機關(guān)應(yīng)當(dāng)將鑒定意見的采信情況和司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人的違法違規(guī)行為，及時告知司法行政管理部門?！鄙虾Ｊ小⒈本┦小⑦|寧省、黑龍江省、四川省等地的新《條例》均對健全司法鑒定管理與使用銜接機制進行了明確的規(guī)定。

2.4 運用多種手段對司法鑒定進行“全流程、全要素”監(jiān)督管理

作為訴訟活動中重要的科學(xué)證據(jù)之一，司法鑒定意見在案件事實認(rèn)定中發(fā)揮著關(guān)鍵性作用，是司法審判中的關(guān)鍵證據(jù)，是化解社會矛盾、維護社會秩序、保護當(dāng)事人合法權(quán)益的重要途徑。司法鑒定意見科學(xué)、客觀、公正、準(zhǔn)確與否關(guān)乎訴訟結(jié)果的公正性和權(quán)威性，關(guān)乎司法公信力，關(guān)系到社會公平正義?！稐l例》對司法鑒定全流程、全要素進行約束、管理、監(jiān)督和懲戒，能夠從源頭上保證司法鑒定意見的科學(xué)性、公正性和權(quán)威性。

各省市的新《條例》結(jié)合本省市實際制定的多種管理措施對司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人的執(zhí)業(yè)活動進行嚴(yán)格的監(jiān)管，減少鑒定活動中的違法違規(guī)行為，減少因鑒定不公出現(xiàn)的社會矛盾。除了嚴(yán)格準(zhǔn)入與淘汰退出、健全司法鑒定管理與使用的銜接等機制，各地的新《條例》還通過以下多種手段對司法鑒定活動進行監(jiān)督與管理。

2.4.1 健全司法鑒定信息化監(jiān)督與管理機制

近些年來，飛速發(fā)展的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)與人工智能技術(shù)在各個領(lǐng)域迅速應(yīng)用開來。隨著以“智慧偵查、智慧檢察、智慧法院”為代表的“智慧+”模式在司法領(lǐng)域的建設(shè)已經(jīng)初見成效，人們已經(jīng)開始探索“智慧+”與司法鑒定相結(jié)合的“智慧鑒定”新模式。信息化、智能化的技術(shù)手段已經(jīng)逐漸在司法鑒定的各個流程中運用起來，使得司法鑒定活動更加客觀、高效和便利，也使得司法行政部門能夠?qū)λ痉ㄨb定活動進行更為高效的管理與監(jiān)督[5]。

2019年司法部下發(fā)《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》，許多省市的司法行政部門開始探索基于“智慧+司法”的公共法律服務(wù)體系的建設(shè)。2020年司法部下發(fā)的《關(guān)于進一步深化改革強化監(jiān)管提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的意見》，將“加快‘智慧司鑒’建設(shè)、提升信息化監(jiān)管水平、強化科技創(chuàng)新支撐”作為提高司法鑒定質(zhì)量和公信力的重要舉措。這些舉措不僅能夠完善數(shù)據(jù)的共建、共享、共用機制，加強與辦案機關(guān)、使用部門的銜接，更能對司法鑒定實現(xiàn)全流程的監(jiān)管，有利于司法鑒定信息化監(jiān)管水平的不斷提升。

部分省市修改的新《條例》以司法鑒定信息化建設(shè)為導(dǎo)向，明確將司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人的基本信息、信用信息等相應(yīng)納入本省市的司法鑒定信息化管理平臺，采用多種信息化手段來健全司法鑒定全流程監(jiān)管機制。上海市的新《條例》規(guī)定“對司法鑒定案件實行統(tǒng)一賦碼管理，實現(xiàn)對司法鑒定案件實施程序、鑒定材料保管、檢驗檢測數(shù)據(jù)保存、鑒定意見書形成等全流程監(jiān)管”，從源頭上規(guī)范司法鑒定活動[2]。

構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機制可以對管理對象實現(xiàn)科學(xué)、有效管理和精準(zhǔn)監(jiān)管[6]。加強司法鑒定的誠信管理是現(xiàn)代管理的重要手段。隨著社會信用體系建設(shè)的深入推進，以社會信用為手段的司法鑒定質(zhì)量監(jiān)管新模式開始作為一種新的監(jiān)管手段，被應(yīng)用于司法鑒定機構(gòu)資質(zhì)管理評估、司法鑒定質(zhì)量評估和誠信評價。各省市修改的新《條例》除了將司法鑒定活動納入信息化管理平臺之外，還將司法鑒定人、司法鑒定機構(gòu)的信用信息統(tǒng)一納入社會信用信息服務(wù)平臺，通過信用懲戒機制加大對司法鑒定機構(gòu)和司法鑒定人違法違規(guī)行為的懲戒力度。例如，江西省修改的新《條例》中明確了司法行政部門“應(yīng)當(dāng)建立司法鑒定監(jiān)管信息化平臺，對鑒定機構(gòu)和鑒定人的執(zhí)業(yè)能力考評、執(zhí)業(yè)質(zhì)量評估、誠信評價、獎懲等監(jiān)管信息進行公開”。

2.4.2 健全對司法鑒定活動的常態(tài)化監(jiān)督管理機制，強化行業(yè)協(xié)會對司法鑒定活動的監(jiān)管

在過去相當(dāng)長一段時間內(nèi)，司法行政部門對司法鑒定活動的管理較為集中于準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，對事中和事后的監(jiān)管相對薄弱。為此，部分省市的新《條例》除對準(zhǔn)入門檻進行嚴(yán)格的管理之外，還通過多種方式建立健全日常的監(jiān)管機制，如江西省、北京市的新《條例》均提出司法行政應(yīng)當(dāng)建立“隨機抽取檢查對象、隨機選派檢查人員”（即“雙隨機”）的工作機制；天津市的新《條例》明確了將“檢查結(jié)果向社會公布”（即“一公開”）的工作機制，并明確必要情況下可以委托第三方對司法鑒定機構(gòu)進行質(zhì)量評估。

上海市在司法鑒定的監(jiān)管上實現(xiàn)了體制上的創(chuàng)新，上海市《條例》賦予各區(qū)司法局日常監(jiān)管、投訴處理職責(zé)，進一步將部分行政處罰權(quán)下放給各區(qū)司法局，推動管理重心下移、管理力量下沉，從而實現(xiàn)了更加高效的監(jiān)督與管理[7]。

我國地域廣、人口眾多，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)，各地對司法鑒定技術(shù)平臺的資金投入不足，不同鑒定機構(gòu)法醫(yī)專業(yè)人才執(zhí)業(yè)能力參差不齊，檢驗鑒定技術(shù)平臺建設(shè)差別大，導(dǎo)致“小而散”以及鑒定技術(shù)力量較分散的司法鑒定執(zhí)業(yè)局面。這種現(xiàn)狀也是導(dǎo)致“重復(fù)鑒定”“多頭鑒定”的根源之一[1]。此外，對于一些特別疑難、復(fù)雜和特殊的鑒定以及一些社會關(guān)注度高、性質(zhì)敏感的鑒定案件，一般的鑒定機構(gòu)所出具的鑒定意見有可能很難使當(dāng)事人或者公眾信服，由此引發(fā)的輿論發(fā)酵甚至上訪的現(xiàn)象屢見不鮮，這些都會極大地影響或者削弱司法公信力，不利于社會和諧穩(wěn)定。為了解決這些問題，很多省份的新《條例》開始探索司法鑒定專家委員會咨詢制度，由省級司法行政部門遴選不同領(lǐng)域的專家建立司法鑒定專家?guī)?，組織開展司法鑒定登記專家評審、司法鑒定質(zhì)量專家評估和司法鑒定監(jiān)督管理專家咨詢等工作。對于特別疑難、復(fù)雜和特殊的鑒定案件，司法鑒定專家委員會可以發(fā)揮“集思廣益、強強聯(lián)合”優(yōu)勢，實現(xiàn)重大、疑難、復(fù)雜案件以“專家會診”的方式得以妥善解決[8]。

新時代社會治理要打造共建共治共享的社會治理格局，強調(diào)新時代的社會治理要國家、政府、社會共同參與[9]，在司法鑒定領(lǐng)域也是如此。司法鑒定管理是社會管理與公共服務(wù)的統(tǒng)一[10]，僅僅依靠司法行政部門對司法鑒定行業(yè)進行監(jiān)管很難達(dá)到理想的效果，司法鑒定行業(yè)協(xié)會作為社會組織參與行業(yè)管理可以有效地彌補這一不足[11]。司法鑒定的法律性和技術(shù)性這兩大基本屬性決定了司法鑒定管理需要實行行政管理與行業(yè)管理“雙結(jié)合”的制度，司法鑒定行業(yè)管理對司法鑒定的科學(xué)化、規(guī)范化、專業(yè)化、制度化建設(shè)能夠起到積極作用，已成為司法鑒定管理中監(jiān)管主體之一[12]。各省市的新《條例》在明確加強司法行政部門行政監(jiān)管體制的同時，更加強調(diào)行業(yè)協(xié)會的自治管理是司法鑒定管理體系的重要組成部分。各省市的新《條例》健全司法行政機關(guān)與行業(yè)協(xié)會間的決策會商、信息共享等制度，密切工作協(xié)作。賦予了充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在“組織業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流，制定行業(yè)規(guī)范，建立健全行業(yè)投訴處理和糾紛調(diào)解機制，監(jiān)督、指導(dǎo)會員遵守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀(jì)律，開展鑒定質(zhì)量評查、信用評估和行業(yè)懲戒”等工作中的重要作用。

2.4.3 完善健全投訴處理機制，實施更加嚴(yán)厲的懲戒措施

完善效果評價與懲戒、淘汰機制是完善司法鑒定管理體系重要途徑，有利于社會治理能力和效果的提升。各省市的舊《條例》除了對司法鑒定的委托、實施、鑒定人出庭作證、重新鑒定和補充鑒定等具體程序進行詳細(xì)的規(guī)定之外，近三年修改的新《條例》對司法鑒定活動中違法、違規(guī)問題的投訴及其處理進行了更為具體的規(guī)定。相比于一些省市的舊《條例》，新《條例》對應(yīng)當(dāng)受理的投訴和不予受理的情形進行了詳細(xì)的規(guī)定。

在市場不正當(dāng)競爭的風(fēng)氣對司法鑒定管理體制的影響下，部分司法鑒定機構(gòu)過度追求經(jīng)濟利益而采取不正當(dāng)?shù)男问竭M行競爭的現(xiàn)象屢見不鮮，甚至衍生出“鑒定黃?！边@一新生“職業(yè)”來招攬鑒定業(yè)務(wù)、拉案源，極大地破壞了司法鑒定的公信力和鑒定行業(yè)的有序、健康發(fā)展。司法行政部門在制定或修改《條例》時堅持“問題導(dǎo)向”，多管齊下大力整治司法鑒定行業(yè)存在的多種亂象，明確規(guī)定“司法鑒定機構(gòu)不得以詆毀其他司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人或者支付回扣、介紹費以及進行虛假宣傳、違規(guī)設(shè)立分支機構(gòu)等不正當(dāng)手段招攬業(yè)務(wù)”，并對違反規(guī)定的鑒定機構(gòu)、鑒定人及相關(guān)人員進行明確的、嚴(yán)厲的處罰。

3 司法鑒定地方立法對未來國家立法的治理意義與啟示

我國政治、經(jīng)濟、社會和理念有明顯的不平衡性，在司法鑒定方面突出表現(xiàn)在南方與北方、東部與西部發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)。我國的這種特殊國情決定了實現(xiàn)司法鑒定管理在法律上的統(tǒng)一不可能是一蹴而就的，必須有一個逐步的發(fā)展過程。這一特性，也內(nèi)在決定了省市地方在司法鑒定管理制度探索上的必要性和科學(xué)性。這一特殊國情決定著我國立法路徑，一般是從局部到整體，由低級到高級，通過地方立法積累經(jīng)驗，待條件成熟時再由全國人民代表大會立法[13]。司法鑒定的系統(tǒng)性規(guī)范運行必須由法律來規(guī)制，盡管理論和實踐界都在呼吁司法鑒定應(yīng)在國家層面立法，然而由于涉及訴訟制度及證據(jù)制度等龐大的改革內(nèi)容，出臺統(tǒng)一的《司法鑒定法》遲遲未納入立法計劃。當(dāng)前的地方立法實踐無論從廣度還是深度都會為未來司法鑒定國家立法探索出有益的立法路徑。

3.1 司法鑒定地方立法對未來國家立法的意義

3.1.1 深度上為未來統(tǒng)一立法打下堅實基礎(chǔ)

在改革推向縱深的新時代，為了穩(wěn)步實現(xiàn)國家對某一領(lǐng)域的科學(xué)立法，國家往往會采取審慎的立法路徑?！稕Q定》是我國迄今唯一一部由全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布的、規(guī)制我國司法鑒定的專門性法律，對確立司法鑒定制度框架具有重要的意義[14]，但《決定》僅有十八條，只對司法鑒定中一些原則性事項進行了宏觀規(guī)定，原則性的對司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人的準(zhǔn)入和監(jiān)管進行了規(guī)定，現(xiàn)實中難以實現(xiàn)對司法鑒定行業(yè)的有效管制，這也為我國地方立法在《決定》原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上制定出與實際需求相適應(yīng)的司法鑒定制度提供了發(fā)展空間，地方司法鑒定管理部門可以根據(jù)本省實際情況對司法鑒定管理進行制度管理創(chuàng)新，使制度管理更加科學(xué)化、具體化。為國家制定統(tǒng)一的《司法鑒定法》提供經(jīng)驗積累。根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，下位法必須服從于上位法。在實踐中，地方立法一方面遵循了《立法法》規(guī)定的法治精神，基本遵循了《決定》所規(guī)定的對鑒定資格、管理架構(gòu)、鑒定程序、鑒定范圍和法律責(zé)任等的制約；另一方面，盡管司法鑒定上位法對下位法的指引非常顯著，但現(xiàn)有的《條例》中下位法對上位法的突破也時有所見，從立法經(jīng)驗的積累到運行實踐的磨練，再到對《決定》的突破和探索，地方性法規(guī)將會成為我國將來司法鑒定統(tǒng)一立法的基石[13]。

3.1.2 廣度上為未來系統(tǒng)化立法豐富了內(nèi)容

我國地域遼闊，經(jīng)濟、社會、法制觀念等都有很大差距。如果采用從上而下一刀切的司法鑒定立法路徑，不僅試錯成本巨大，而且很難調(diào)試紛繁復(fù)雜的利益訴求主體。如前所述，雖然各個省級《條例》都是根據(jù)《決定》制定，但各省根據(jù)實踐中出現(xiàn)的問題，從不同角度對不同問題進行了制度性規(guī)范，豐富了司法鑒定管理的實踐內(nèi)容。相對而言，地方立法承載了地方性法規(guī)內(nèi)容的先行先試類規(guī)章，立法范圍廣泛、立法程序便捷，有助于治理制度化、規(guī)范化、民主化等治理目標(biāo)的實現(xiàn)[15]?！稕Q定》已實施十七年，司法鑒定的改革一直在實踐中不斷改進，從“推進司法體制改革”到“深化司法體制改革”再到“進一步深化司法體制改革”，其背后是紛繁復(fù)雜的司法鑒定治理邏輯的提升。目前司法鑒定改革過程中存在的“多頭管理”“重復(fù)鑒定”“虛假鑒定”及司法鑒定行業(yè)過度市場化等現(xiàn)象促使地方在立法過程中進行了更為廣泛的立法實踐。各省以《條例》為核心，對司法鑒定機構(gòu)、司法鑒定人、鑒定程序、投訴、誠信、相關(guān)懲戒等進行了廣泛的立法探索。

3.2 司法鑒定地方立法對國家立法的啟示

提高立法質(zhì)量是立法工作的永恒話題。深入研究社會經(jīng)濟發(fā)展水平不同的各省份司法鑒定管理的實踐情況，能夠更加有利于對國家司法鑒定管理立法提供有指導(dǎo)意義的建議，進而提高《司法鑒定法》的立法質(zhì)量。當(dāng)前，25個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經(jīng)出臺了《條例》，覆蓋了我國超過80%的省份。這些省份在結(jié)合本省司法鑒定管理實踐情況后對《決定》進行明確和細(xì)化，甚至突破。尤其是部分省份修改的新《條例》適應(yīng)新時代司法鑒定管理體系的新變化，對健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體系進行了許多有益的探索。總結(jié)地方司法鑒定管理立法的經(jīng)驗，筆者從以下幾個方面對國家立法提出一些思考。

3.2.1 司法鑒定立法應(yīng)為建立健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制提供法律保障

立法是對黨的路線方針政策的國家意志化和法律化[16]。從《決定》提出的“確立統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，到黨的十八屆四中全會提出的要“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”，再到《關(guān)于健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制的實施意見》的具體措施，不難發(fā)現(xiàn)，建立健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制是司法鑒定管理體制改革永恒的方向。然而現(xiàn)存規(guī)章制度的不健全、不具體和不全面等缺陷，對司法鑒定的科學(xué)性、公正性，對司法鑒定行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，對中國特色司法鑒定制度的健全逐漸產(chǎn)生不利影響。目前，建立健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制還沒有通過立法上升為國家意志，應(yīng)在堅持社會主義法制統(tǒng)一的原則下，吸收國內(nèi)外司法鑒定管理立法的有益成果，為建立健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制提供法律保障。

3.2.2 應(yīng)加強立法決策量化論證，提高立法質(zhì)量

地方立法具有接近基層、接近群眾的優(yōu)勢，各省市在制定《條例》的過程中，是經(jīng)過廣泛的意見征求和反復(fù)的討論、研究的，能夠較明顯的體現(xiàn)該《條例》人文性、實踐性的基礎(chǔ)[17]。各地應(yīng)在各自管轄區(qū)域內(nèi)，對司法鑒定立法中遇到的實際問題進行量化論證研究，全面深入地摸清實際情況為國家司法鑒定管理立法提供有價值的寶貴經(jīng)驗。國家立法機關(guān)在制定《司法鑒定法》時應(yīng)科學(xué)開展立法調(diào)研，切實深入實際、深入行業(yè)、深入基層、深入群眾，既要了解各地在司法鑒定管理的經(jīng)驗，又發(fā)現(xiàn)當(dāng)前司法鑒定管理體系存在的問題和不足[17]。

3.2.3 應(yīng)突出司法鑒定的公益化原則，著力解決司法鑒定管理的“難點、痛點”

司法鑒定的本質(zhì)是國家的司法主權(quán)，是國家司法管理職能的一部分[1]。多年來，司法鑒定行業(yè)過度市場化已經(jīng)滋生了諸如“四大類”之外鑒定項目的監(jiān)管難、準(zhǔn)入門檻低、執(zhí)業(yè)能力參差不齊、司法鑒定使用與銜接機制不順暢、“鑒定黃?！睌_亂司法鑒定秩序等行業(yè)管理的“難點、痛點”，嚴(yán)重影響司法鑒定行業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展。目前很多省市的司法行政部門直面行業(yè)管理的“難點、痛點”，回應(yīng)辦案機關(guān)和社會群眾的關(guān)切和需求，積極探索解決“難點、痛點”問題的方法與途徑[7]。

2019年司法部下發(fā)的《關(guān)于加快推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》中將司法鑒定公共服務(wù)作為推進我國公共法律服務(wù)建設(shè)體系的重要一環(huán)[1]?！端痉ㄨb定法》應(yīng)該用法律的形式對“司法鑒定公益化”這一原則進行規(guī)定，在宏觀上對司法鑒定的類別、準(zhǔn)入門檻、執(zhí)業(yè)過程、使用與銜接、違法行為處置等過程進行明確，不僅要為統(tǒng)一司法鑒定管理體制、明確司法鑒定體制相關(guān)部門的職權(quán)關(guān)系提供法律依據(jù)，還要為推動我國司法鑒定管理體制與機制改革、法醫(yī)科學(xué)技術(shù)發(fā)展、法醫(yī)學(xué)人才培養(yǎng)等提供法律依據(jù)和制度保障。

3.2.4 應(yīng)提高司法鑒定法律條款的可操作性

司法鑒定是專業(yè)性、科學(xué)性、實踐性極強的領(lǐng)域，作為國家層面的《司法鑒定法》不應(yīng)該僅是一部倡導(dǎo)性的法律，更應(yīng)該是可執(zhí)行性、可規(guī)范性強的法律。《司法鑒定法》除應(yīng)對司法鑒定管理方面進行宏觀指引，還應(yīng)該在重點領(lǐng)域進行細(xì)化，以提高法律條款的可操作性。此外，健全司法鑒定管理體制不能僅依靠《司法鑒定法》，為了保證司法鑒定制度和法律與當(dāng)前的司法活動更加契合，還需要進一步制定相應(yīng)的行業(yè)技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成一套全方位的司法鑒定管理法規(guī)體系[13]。

4 結(jié)語

從2005年至今，司法鑒定行業(yè)活動以及體制機制正逐步得以完善。健全統(tǒng)一的司法鑒定管理體制不是一蹴而就的事情，而是一個長期的、螺旋上升的過程，司法鑒定管理體制改革“只有進行時，沒有完成時”。只有立足我國全面推進依法治國戰(zhàn)略、推進社會治理法治化建設(shè)的大背景、立足我國司法鑒定體制改革的實踐，勇于改革司法鑒定領(lǐng)域的“難點、痛點”和“深水區(qū)”，才有可能形成技術(shù)規(guī)范化、規(guī)范立法化、行業(yè)公益化、監(jiān)督全方位、監(jiān)管全流程、司法鑒定體制機制統(tǒng)一化的新時代中國特色司法鑒定體系。