李曉燕

（上海市松江區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，上海 201613）

1 研究背景

實施排污許可制度是黨中央、國務(wù)院從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革的一項重要部署，是推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是全面落實排污者主體責(zé)任，有效控制污染物排放，切實改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的戰(zhàn)略舉措[1]。因而推動排污單位落實自行監(jiān)測、信息公開等各項環(huán)境管理要求，成為近兩年來生態(tài)環(huán)境部門重點監(jiān)管工作之一。

自2019年起，上海市生態(tài)環(huán)境局根據(jù)《排污許可管理條例》（2021年3月試行）、《核發(fā)排污許可證單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查工作指南（試行）》（總站源字[2020]84號）要求和指導(dǎo)，陸續(xù)出臺了關(guān)于本市排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督管理工作的要求，編制了《排污單位自行監(jiān)測現(xiàn)場評估細(xì)則》，通過現(xiàn)場檢查評分、信息收集反饋、“回頭看”等檢查，逐步落實并進(jìn)一步規(guī)范排污單位自行監(jiān)測工作。

2 研究目的及意義

松江區(qū)環(huán)境監(jiān)測站作為承接本區(qū)排污單位自行監(jiān)測開展情況檢查的主要部門，在檢查過程中發(fā)現(xiàn)部分排污單位自行監(jiān)測工作落實不到位現(xiàn)象。探索如何有效、快速規(guī)范排污單位自行監(jiān)測工作，對優(yōu)化營商環(huán)境、有效控制污染排放、了解區(qū)域環(huán)境污染現(xiàn)狀，進(jìn)而提升環(huán)境監(jiān)管水平，推進(jìn)環(huán)境治理體系的現(xiàn)代化發(fā)展有著現(xiàn)實意義。

3 松江區(qū)排污單位持證及開展自行監(jiān)測情況

3.1 松江區(qū)排污單位持證情況

松江區(qū)生態(tài)環(huán)境局自2017年起開始發(fā)放排污許可證，2017年發(fā)證19張，2018年發(fā)證18張，2019年發(fā)證108張，2020年發(fā)證550張，2021年發(fā)證71張，累計共發(fā)證766張（不含變更、續(xù)證等），截至2021年底注銷排污許可證105張，目前661家持證排污單位中有重點管理147家，占比22.2%。松江區(qū)持證排污單位主要涉及油墨、涂料、化學(xué)試劑等制造行業(yè)；汽車零部件、電子器件等制造行業(yè)；污水處理、廢舊資源處置等行業(yè)；食品生產(chǎn)行業(yè)；印染加工行業(yè)；紙品加工包裝行業(yè)；石墨及碳素制品制造行業(yè)；機(jī)械設(shè)備、零部件加工行業(yè)；固體廢物治理行業(yè)等。自行監(jiān)測中涵蓋廢水、管道廢氣、環(huán)境空氣、土壤、地下水等類型的監(jiān)測。2017年至2021年松江區(qū)排污單位獲證情況見圖1。

圖1 2017年～2021年松江區(qū)排污單位獲證情況

3.2 松江區(qū)對持證排污單位自行監(jiān)測檢查情況

2020年松江區(qū)環(huán)境監(jiān)測站抽取近3年52家持證排污單位自行監(jiān)測執(zhí)行情況開展檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，開展自行監(jiān)測工作不規(guī)范的排污單位有13家、占比25.0%。（不規(guī)范指總評分小于60分）

2021年，對2020年度獲證的139家排污單位（重點管理排污單位117家、簡化管理排污單位依據(jù)5%比例抽查，抽查數(shù)量為22家）開展檢查。檢查發(fā)現(xiàn)，開展自行監(jiān)測工作不規(guī)范的排污單位有28家，其中，重點管理的排污單位中有20家不規(guī)范、占比17.1%；簡化管理的排污單位中有8家不規(guī)范、占比36.4%。）同年，對上一年度檢查為不規(guī)范的13家排污單位開展了“回頭看”專項檢查，結(jié)果均為基本規(guī)范或者較為規(guī)范。（基本規(guī)范指：總評分在60-80分之間；較為規(guī)范指：總評分大于等于80分）

3.3 2020年度松江區(qū)排污單位開展自行監(jiān)測存在的主要問題

2020年，松江區(qū)環(huán)境監(jiān)測站首次對持證排污單位開展自行監(jiān)測情況進(jìn)行檢查，檢查內(nèi)容包括自行監(jiān)測方案制定（滿分35分）、指標(biāo)與頻率的檢測情況（滿分20分）、委托監(jiān)測機(jī)構(gòu)資質(zhì)能力情況或自動監(jiān)測情況（滿分22分）、信息公開情況（滿分23分）等內(nèi)容。發(fā)現(xiàn)排污單位開展自行監(jiān)測中存在的主要問題為：（1）監(jiān)測方案情況：①未建立監(jiān)測方案；②以排污許可證內(nèi)的自行監(jiān)測內(nèi)容作為自身的監(jiān)測方案，缺少樣品保存措施、監(jiān)測分析方法、儀器設(shè)備名稱、相關(guān)質(zhì)控措施等信息；（2）自行監(jiān)測開展情況：③監(jiān)測指標(biāo)或頻次不滿足《排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南 總則》（HJ 819-2017）或行業(yè)規(guī)則要求；④在線監(jiān)測設(shè)施未在要求的時限內(nèi)完成安裝調(diào)試或未按規(guī)范建設(shè)，運維記錄不完整等；⑤未督促社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)提供監(jiān)測原始記錄及資質(zhì)能力；（3）監(jiān)測信息公開情況：⑥信息公開不及時或內(nèi)容不完整。各評分項規(guī)范情況見圖2。

圖2 2020年度排污單位開展自行監(jiān)測各評分項規(guī)范情況

4 對存在的問題進(jìn)行調(diào)查及分析

在檢查過程中，通過與排污單位、環(huán)保管家、街鎮(zhèn)環(huán)保辦、區(qū)生態(tài)環(huán)境局等監(jiān)管部門的溝通及現(xiàn)場資料檢查、人員詢問等方式，發(fā)現(xiàn)了造成自行監(jiān)測執(zhí)行情況不規(guī)范的主要原因。

4.1 排污單位方面

一是相關(guān)法律意識薄弱。排污單位法人或主要管理人員對《排污許可管理條例》等的法律法規(guī)條款理解不到位。二是無環(huán)保專員。對產(chǎn)污工藝、監(jiān)測因子、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、分析方法、監(jiān)測設(shè)備等較為專業(yè)的環(huán)境監(jiān)測知識不熟悉，不能如實詳盡地編制自行監(jiān)測方案，部分排污單位委托社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)或者環(huán)保管家代為編制，但單位管理人員無審核確認(rèn)的能力。三是人員流動大。資料找不到、時間節(jié)點跟不上、信息公開方式模糊等是人員流動造成的主要問題，這也是社會上大部分企業(yè)會面臨的難題。

4.2 社會服務(wù)機(jī)構(gòu)方面

社會監(jiān)測類機(jī)構(gòu)主要有三方面問題：一是監(jiān)測工作不規(guī)范。未按技術(shù)規(guī)范實施采樣、監(jiān)測，未如實記錄現(xiàn)場信息或工況信息等。二是信息公開不及時。未主動向排污單位提供監(jiān)測記錄及設(shè)備、人員等證明材料。三是思想占位不高。未利用專業(yè)知識幫助排污單位核實自行監(jiān)測方案內(nèi)容是否符合排污許可證要求，未及時向市區(qū)兩級環(huán)境部門報告排污單位監(jiān)測超標(biāo)情況。

社會服務(wù)機(jī)構(gòu)在為排污單位編寫排污許可證副本方面，未對排污單位的污染狀況進(jìn)行詳盡調(diào)查，導(dǎo)致監(jiān)測項目（特征污染物或因子）識別不清或不全；未按照自行監(jiān)測指南、市局相關(guān)文件要求執(zhí)行導(dǎo)致監(jiān)測頻次不準(zhǔn)確；未綜合考量排污單位是否屬于重點排污單位，造成監(jiān)測頻次的錯誤或缺失在線監(jiān)測要求等。

4.3 環(huán)境管理部門方面

一是對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的約束力不足、監(jiān)管不足。目前松江區(qū)生態(tài)環(huán)境局建立的“三監(jiān)聯(lián)動”機(jī)制對排污許可證初次完成編制后進(jìn)行的會審，對自行監(jiān)測執(zhí)行情況檢查和后期執(zhí)法均做了部署，但未充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)管等部門的專業(yè)能力，未落實排污單位現(xiàn)場信息的核實，缺少排污許可證修改后的復(fù)核環(huán)節(jié)。對社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的考核、信用評價結(jié)果的應(yīng)用等缺乏有效機(jī)制，以致對相關(guān)機(jī)構(gòu)的約束力不足。二是對持證排污單位的宣傳、引導(dǎo)不足。排污單位對相關(guān)政策要求了解不夠，導(dǎo)致部分排污單位獲證后未按證落實自行監(jiān)測工作，往往都是通過監(jiān)管部門的檢查而獲知相關(guān)要求。三是內(nèi)部職能部門的聯(lián)動溝通不足。各部門同時在為證后監(jiān)管工作服務(wù)時，各管一處，導(dǎo)致排污單位多次接待不同的檢查人員，疲于應(yīng)付。而職能部門僅提出自己管轄范圍內(nèi)的問題和建議，存在不同部門在同一件事情上的指導(dǎo)意見不一致的問題，易造成排污單位困擾。

5 對排污單位自行監(jiān)測工作開展的幫扶及初步解決的問題

2021年度，上海市生態(tài)環(huán)境局出臺的《關(guān)于本市排污許可證核發(fā)管理中常見問題處理的意見》（滬環(huán)函（2020）184號）以及《進(jìn)一步落實2021年排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查工作的通知》，區(qū)環(huán)境監(jiān)測檢查人員在幫扶排污單位指導(dǎo)其修改排污許可證錯誤信息、變更排污許可證等方面獲得了政策支撐和指引。

為探索更高效、更簡便的“進(jìn)一次門辦全部事”的服務(wù)模式，幫助排污單位落實自行監(jiān)測工作，提高執(zhí)行力，2021年由1組檢查組采用新模式對16家重點管理和4家簡化管理的排污單位開展幫扶和檢查。

5.1 為排污單位編制簡易的《排污單位自行監(jiān)測操作手冊》

2020年度檢查組上門檢查前通過電話溝通、微信或郵件發(fā)送檢查要求的方式，向排污單位傳達(dá)自行監(jiān)測檢查的要求、應(yīng)準(zhǔn)備的資料等，但收效甚微。因此，2021年度檢查組制定了通俗易懂的《排污單位自行監(jiān)測操作手冊》，包含排污單位需提交的各項資料清單、監(jiān)測方案模板、信息公開方式等，并對各項資料的來源或出處做了注釋，指明了方向，如監(jiān)測指標(biāo)的分析方法、儀器設(shè)備信息等可通過社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)在簽訂合同后補充完善。

5.2 采取先資料初審、后上門確認(rèn)的檢查模式

2020年度檢查組在未見排污單位準(zhǔn)備資料的情況下上門進(jìn)行檢查，經(jīng)常遇到排污單位未準(zhǔn)備充分又臨時找資料、解釋不清現(xiàn)場情況、找不到信息公開平臺等情況，出于幫扶排污單位的目的，檢查組在現(xiàn)場一一指導(dǎo)后，擇日再上門檢查，耗費了雙方精力。因此2021年度，檢查組嘗試以先收集資料進(jìn)行初審，再有針對性地上門確認(rèn)模式擬提高檢查效率，避免排污單位盲目應(yīng)付檢查。檢查組根據(jù)排污單位提供的文件資料或者現(xiàn)場照片進(jìn)行初審，并根據(jù)《排污單位自行監(jiān)測現(xiàn)場評估細(xì)則》初步評分，對缺失的信息或者不明確的內(nèi)容記錄后，優(yōu)先采取電話溝通的方式要求排污單位做出解釋或者補齊資料，若存在溝通不暢、需上門確認(rèn)的，則做好備注后與排污單位確認(rèn)上門檢查時間及重點檢查內(nèi)容。通過這樣的模式，對1家重點監(jiān)管排污單位的檢查僅需1.5小時左右，包括資料初審、現(xiàn)場檢查、評分等，這不僅大大提高了工作效率，也提升了企業(yè)滿意度。

5.3 分類管理，形成檢查清單

考慮到證后監(jiān)管自行監(jiān)測工作的常態(tài)化，編制檢查清單不僅為審核人員提供了便利，又確保了檢查的準(zhǔn)確性。目前，初步嘗試對以行業(yè)為引線，將該行業(yè)主要的產(chǎn)污工藝、治理設(shè)施、監(jiān)測指標(biāo)、頻次、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)甚至在線設(shè)備安裝要求等形成該行業(yè)的檢查清單，同時考慮重點管理及簡化管理排污單位的區(qū)別，在檢查清單中做好分類標(biāo)注。通過對這20家排污單位自行監(jiān)測檢查情況來看，排污單位在監(jiān)測方案編制和信息公開方面規(guī)范性較2020年總體檢查情況顯著提高，具體占比如圖3所示。

圖3 2021年度20家排污單位自行監(jiān)測各評分項規(guī)范情況

6 進(jìn)一步規(guī)范排污單位自行監(jiān)測及提升環(huán)境監(jiān)管水平的對策

6.1 排污單位方面

一要增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識，遵守相關(guān)法律法規(guī)，履行法定責(zé)任，主動按照排污許可證內(nèi)容及相關(guān)要求落實自行監(jiān)測等環(huán)境管理工作，并及時向社會公開相關(guān)信息、接受監(jiān)督。二要加強(qiáng)人員培訓(xùn)和管理，建立環(huán)境管理清單，做好傳承，避免人員流動造成監(jiān)管空缺。三要對于排污許可證中缺失的監(jiān)測信息、錯誤引用的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)等情況，應(yīng)及時向生態(tài)環(huán)境保護(hù)部門提出修改變更的申請，自覺履行排污許可制，向環(huán)境監(jiān)管部門如實提供排污信息。

6.2 環(huán)境管理部門方面

6.2.1 精準(zhǔn)施策，分類培訓(xùn)

環(huán)境監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)排污單位管理類型、行業(yè)分類情況、產(chǎn)污工藝等不同類型或者制證前、制證中、制證后等不同階段分類實施培訓(xùn)。對相同情況的單位進(jìn)行培訓(xùn)時，可收集到同類困難或問題，環(huán)境監(jiān)管部門可有針對性地制定解決方案。通過精準(zhǔn)培訓(xùn)，提升排污單位主要管理人員法律、環(huán)境等專業(yè)知識的熟悉度，提升他們解決問題的能力和信心。

6.2.2 加強(qiáng)部門聯(lián)動，以幫促改

對已經(jīng)獲得排污許可證的單位，環(huán)境監(jiān)管部門在自行監(jiān)測檢查、執(zhí)行報告落實、環(huán)境管理臺賬檢查等方面，要加強(qiáng)部門間的聯(lián)動和專業(yè)知識互補，力爭“進(jìn)一次門、辦全部事”，“提一次要求、解決全部問題”，以幫扶排污單位落實污染排放和環(huán)境管理工作，為環(huán)境部門收集數(shù)據(jù)、提升環(huán)境管理水平等提供有力支撐。

6.2.3 依托信用評價平臺，建立優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)清單

依托信用評價平臺，將承接本區(qū)環(huán)境監(jiān)測、許可證編制業(yè)務(wù)量大的機(jī)構(gòu)作為主要考核對象，編制適用于本區(qū)的考核評分表，通過環(huán)境監(jiān)管部門、排污單位的共同監(jiān)督考核，建立本區(qū)優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)機(jī)構(gòu)清單，并向社會公開，接受社會監(jiān)督。對發(fā)現(xiàn)服務(wù)水平下降的機(jī)構(gòu)，經(jīng)復(fù)核考評不通過的，應(yīng)在優(yōu)質(zhì)名單內(nèi)刪除；對排污單位選擇優(yōu)質(zhì)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)的，可通過減少抽查比例等方式作為鼓勵。

6.2.4 探索新模式，建立數(shù)字化共享平臺

目前，國家層面、市層面有較多環(huán)境類信息公開或者填報的平臺，如全國污染源監(jiān)測信息管理與共享平臺、企事業(yè)公開平臺是由排污單位填寫的，上海市環(huán)境監(jiān)測社會化服務(wù)監(jiān)管系統(tǒng)由社會監(jiān)測機(jī)構(gòu)填寫，內(nèi)容各有針對性，但較多排污單位基本信息、監(jiān)測信息均是重復(fù)項，生態(tài)環(huán)境部門可以通過資源整合或者數(shù)據(jù)抓取等形式，建立數(shù)字化共享平臺，對排污單位和社會機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理有機(jī)結(jié)合起來。也可以利用微信小程序、應(yīng)用APP等，通過照片抓取數(shù)字信息等方式，盡可能地減少填報時間，并且可以重復(fù)使用已填寫信息，若發(fā)生部分內(nèi)容的修改，可以在上一年的內(nèi)容基礎(chǔ)上修改后一鍵生成新一年的監(jiān)測方案等。

7 結(jié)語

排污單位證后監(jiān)管作為今后管理排污單位污染排放控制和環(huán)境管理的重要工作，從市局到區(qū)局甚至到社會機(jī)構(gòu)，均在不斷探索新模式，優(yōu)化監(jiān)管措施，而每個區(qū)的排污單位行業(yè)、規(guī)模、分布均不同，松江區(qū)生態(tài)環(huán)境部門也應(yīng)“一區(qū)一策”制定適合本區(qū)的管理方式和簡易的信息收集模式，幫扶排污單位共同提升環(huán)境管理水平。