賀雪峰 鄭曉園

（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院，武漢 430022）

國家與社會(huì)的關(guān)系是一個(gè)重要的話題。中國是一個(gè)巨型國家，從中央到地方再到基層，在國家、地方政府和群眾之間存在著十分復(fù)雜的互動(dòng)機(jī)制。國泰民安、社會(huì)穩(wěn)定，是治國理政的目標(biāo)。中國特別大，不同地區(qū)情況復(fù)雜，又處在快速變遷中，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定實(shí)非易事。而社會(huì)穩(wěn)定的前提是社會(huì)矛盾獲得解決，社會(huì)訴求得到滿足。因此，為解決社會(huì)矛盾，滿足社會(huì)訴求，國家采取了不同的模式調(diào)整社會(huì)關(guān)系，總體來講，不同的調(diào)整模式之間存在邊界，用以解決不同的問題。我們有必要統(tǒng)籌理解這些有差異的調(diào)整模式。

當(dāng)前，正在實(shí)踐中的社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式大致可分為八項(xiàng)，其中有六項(xiàng)是基于正式制度的模式安排，具有顯著的相關(guān)性，分別是：信訪制度、法院審判制度、人民調(diào)解制度、公安110、12345政務(wù)服務(wù)便民熱線和網(wǎng)格管理制度。此外，近年來備受大眾關(guān)注的媒體報(bào)道與網(wǎng)絡(luò)熱搜也明顯具有調(diào)整社會(huì)關(guān)系的作用。這些模式是出于不同主體需要、為解決不同問題、經(jīng)由不同部門而設(shè)置的，它們需要面向基層治理中的各種矛盾，并最終服務(wù)于基層社會(huì)穩(wěn)定，因此研究這些模式之間的相關(guān)性、研究它們在調(diào)整社會(huì)關(guān)系過程中的周期性和適應(yīng)性以及在動(dòng)態(tài)互補(bǔ)中如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的模式均衡，對于理解我國社會(huì)關(guān)系的調(diào)整具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、信訪：國家—地方—群眾關(guān)系的三層分析

信訪是一項(xiàng)具有顯著中國特色的社會(huì)關(guān)系調(diào)整制度，從中央到地方，各級人民政府都設(shè)有信訪局，專門處理人民來信和來訪。人民政府屬于人民，人民通過來信來訪向黨和政府反映情況，提出訴求，希望政府幫助解決問題，是當(dāng)然合理的。人民群眾相信黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)人，因此直接給領(lǐng)導(dǎo)人寫信，甚至來訪。少量來信來訪，領(lǐng)導(dǎo)人可以直接接待并處理，但若來信來訪過多，領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)間、精力和專業(yè)判斷力難免有限，往往就將來信來訪轉(zhuǎn)到各級政府的信訪部門來辦理或督辦。

人民來信來訪大概有三個(gè)方面的訴求：第一是求助，即存在生產(chǎn)生活困難，向人民政府求助；第二是要求解決問題，比如遭受不公平，有歷史遺留問題要解決等；第三是反映情況，包括舉報(bào)政府官員貪贓枉法、不作為等行為。

對于要求合理的來信來訪，有關(guān)部門一般很快就予以解決；然而有些要求不一定合理，且事情比較復(fù)雜，解決起來周期較長，或者即使解決了但上訪人卻不滿意。當(dāng)上訪人對基層政府給出的處理結(jié)果不滿意，就可能到地方政府繼續(xù)上訪，若對地方政府給予的處理結(jié)果還是不滿意，就可能到北京上訪。這種持續(xù)的重復(fù)上訪耗費(fèi)了大量行政資源，然而國家無疑是希望幫助群眾解決問題從而減少上訪的，因此有時(shí)就可能在一定程度上滿足了上訪人某些不一定完全合理的訴求。這樣往往造成了另一個(gè)局面即一次不合理訴求被滿足了，更多不合理訴求又提出來了［1］；一個(gè)人不合理訴求滿足了，更多人不合理訴求就提出來了。

如果群眾通過寫信上訪就可以使得訴求獲得有關(guān)部門的迅速解決，甚至一些不合理的訴求也可以得到滿足，那么信訪部門就將會(huì)變得十分龐大，或需要具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力，有資格要求相關(guān)部門重點(diǎn)優(yōu)先解決上訪人的訴求。由于上訪訴求可以獲得優(yōu)先解決，群眾的其他訴求便會(huì)轉(zhuǎn)入到信訪渠道，這樣信訪部門就變得更加龐大，且具有更為強(qiáng)大的協(xié)調(diào)能力。概言之，信訪作為社會(huì)關(guān)系調(diào)整的模式之一便具有了強(qiáng)相關(guān)性和強(qiáng)適應(yīng)性，群眾通過上訪解決矛盾的效率更高，于是便減少了對其他社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式的應(yīng)用。

當(dāng)前對于群眾信訪，一般采取屬地管理。屬地政府對待上訪人，尤其是本來已經(jīng)處理過卻因?yàn)椴粷M意而赴京上訪的，如果上級沒有設(shè)置相應(yīng)的考核，就很難有積極性再次處理，因問題沒有得到滿意解決，這往往將導(dǎo)致大量上訪人又一次聚集到北京，最終使北京社會(huì)穩(wěn)定受到影響。當(dāng)前，為調(diào)動(dòng)地方政府對待上訪的積極性，國家通常采取統(tǒng)計(jì)赴京上訪的人數(shù)和批次，并重點(diǎn)統(tǒng)計(jì)對于重復(fù)上訪問題的解決情況，若一個(gè)地區(qū)赴京上訪數(shù)量大，且持續(xù)增加，那么地方政府工作可能將面臨被一票否決的局面。因此，地方政府就要想辦法減少赴京上訪的人數(shù)，并對于北京批轉(zhuǎn)下來的上訪案件也給予極大重視，盡全力解決。對于合理訴求的就立即解決，對不合理訴求也盡可能“大事化小”，甚至“花錢買穩(wěn)定”［2］。地方政府這種息事寧人、花錢買穩(wěn)定的做法恰恰又進(jìn)一步“激勵(lì)”了更多人上訪，及提出更多不合理訴求，最終甚至導(dǎo)致有更多人到北京上訪。

這種集中大量行政資源來解決信訪問題，且為了息訪而滿足部分上訪人不合理訴求行為無形中“鼓勵(lì)”群眾將其他問題集中到信訪系統(tǒng)。但與此對應(yīng)的意外結(jié)果是當(dāng)信訪系統(tǒng)無法有效甄別上訪人訴求是否合理，大量上訪可能被積壓，信訪系統(tǒng)便顯得低效；當(dāng)上訪人發(fā)現(xiàn)上訪訴求似乎沒有被“認(rèn)真對待”，上訪效能感便會(huì)下降，使得他們認(rèn)為上訪不能解決所有問題，因而那些上訪理由不充分、訴求不合理的上訪人也就息訪了；而那些確實(shí)受到巨大委屈，訴求愿望強(qiáng)烈的上訪人，則上訪不止，且往往越級上訪，地方政府因此會(huì)格外重視這些越級上訪者，他們訴求合理的就盡可能解決。因此，政府必須對群眾提出來的訴求是否合理進(jìn)行甄別，滿足合理訴求，拒絕不合理訴求。但由于群眾有些訴求起因就是對地方政府不滿，來信來訪所針對的是地方政府或地方干部，因此地方政府對此類訪件的處理難免有“消極”傾向；進(jìn)一步來說，由于地方政府“消極”對待群眾來信來訪，群眾就可能到北京上訪；中央政府直接對每例上訪案件進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的調(diào)查處理是不現(xiàn)實(shí)的，往往要求地方政府積極對待，并對此設(shè)置考核；若一個(gè)地方進(jìn)京上訪的人數(shù)過多，且每年上訪量不降反增，就說明這個(gè)地方工作沒有做好，就可能對其實(shí)行一票否決，如此便倒逼地方政府務(wù)必做好信訪工作，從而防止上訪事件的發(fā)生。

從國家—地方—群眾三個(gè)層面來討論信訪制度就更有意味。［3］顯然，國家是決定信訪制度重要性的總開關(guān)。一方面，國家決定可以讓群眾通過來信來訪提出訴求；另一方面，國家也希望通過來信來訪全面深入地掌握地方情況，調(diào)動(dòng)地方政府為人民服務(wù)的積極性和主動(dòng)性。允許群眾來信來訪，甚至一直上訪到北京，這樣國家才能全面準(zhǔn)確地了解地方情況。國家越重視信訪，越要求地方政府及時(shí)有效地解決群眾信訪中提出來的問題，但結(jié)果恰恰就有越多訴求通過信訪渠道提出來，包括不合理訴求也提出來了。上訪件太多，不僅地方政府應(yīng)對困難，且當(dāng)國家也有應(yīng)對壓力時(shí)，往往也會(huì)選擇降低信訪效率，甚至“默許”地方政府對不合理訴求的拖延處置。國家通過對信訪制度的調(diào)整使得信訪制度變成既可以反映人民訴求，約束和規(guī)范地方政府行為，又不至于造成信訪制度本身的過度膨脹。由此可見，國家對信訪制度的平衡是根據(jù)情況變化而不斷調(diào)整的。

二、信訪以外的若干社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式

通過對信訪制度的討論，不難發(fā)現(xiàn)，一方面國家通過信訪制度，讓群眾可以向政府反映情況，提出訴求，國家通過來信來訪掌握基層真實(shí)情況，了解地方政府施政狀況，并通過信訪制度與人民群眾的結(jié)合，形成對可能過度使用權(quán)力的地方政府的限制。另一方面，也正是因?yàn)樾旁L制度很重要且很有效，所以大量群眾訴求都進(jìn)入信訪系統(tǒng)并通過信訪系統(tǒng)得到解決，同時(shí)也就可能激勵(lì)起大量可有可無或不一定合理的訴求進(jìn)入信訪系統(tǒng)。所以對來信來訪的適度遲滯或甄選，是群眾來信來訪必然要負(fù)擔(dān)的成本，正是這個(gè)成本防止了大量不重要訴求以及各種無理訴求進(jìn)入信訪系統(tǒng)，信訪系統(tǒng)也才有更強(qiáng)的適應(yīng)性保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)以回應(yīng)那些重要的訴求。

前一方面的關(guān)鍵是國家—地方—群眾三者之間的關(guān)系。國家借群眾來信來訪了解基層情況，約束制衡地方，群眾有國家可以依托（到北京上訪）而有了在地方維權(quán)的底氣，地方受到國家與群眾結(jié)盟力量的壓力，就要積極作為，且有時(shí)候也會(huì)受到上壓下頂?shù)膴A板氣。后者的關(guān)鍵在于人民來信來訪的訴求是否合理，是否過于雞毛蒜皮。信訪系統(tǒng)處理問題時(shí)一定的遲滯和不滿足，反而意外地防止了大量無理訴求的提出。因此信訪系統(tǒng)的平衡能力主要在于針對復(fù)雜的信訪訴求如何進(jìn)行甄別處理，即能不能滿足，應(yīng)該不應(yīng)該滿足，是否滿足得了才是關(guān)鍵。

除信訪以外的其他七種社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式與信訪系統(tǒng)的周期性和適應(yīng)性這兩個(gè)關(guān)鍵要點(diǎn)具有高度相似性。以下分別討論這七種模式的內(nèi)在均衡機(jī)制。

（一）法院審判

以法院為核心的司法系統(tǒng)是調(diào)整社會(huì)關(guān)系另一項(xiàng)重要的模式安排，往往被稱為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線。司法裁判以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，公平公正公開進(jìn)行審判。我國法院審判實(shí)行兩審終審制，審判法院分為初審法院和終審法院，初審后可以上訴，終審后不得再上訴。

一般來說，公民有提起訴訟的權(quán)利，可以向法院遞交自己的起訴狀，法院經(jīng)過審查決定是否立案，是否立案的主要依據(jù)是事實(shí)是否清晰，是否符合法律規(guī)定。法院立案以后，允許原告和被告聘請執(zhí)業(yè)律師進(jìn)行控辯，法院依據(jù)控辯雙方陳述事實(shí)，依據(jù)相關(guān)法律條文進(jìn)行審判?？剞q雙方中一方不服，可以提出上訴，再由上一級法院進(jìn)行終審審判。終審審判結(jié)果一經(jīng)宣布，即發(fā)生法律效力。

法院審判最顯著的特點(diǎn)有三個(gè)：第一，強(qiáng)制性，即審判結(jié)果具有強(qiáng)制力，保障審判結(jié)果的執(zhí)行；第二，正規(guī)性，即經(jīng)過嚴(yán)格法律程序，在法庭這樣的司法場所，經(jīng)由法院組成合議庭進(jìn)行案件的審理和判決；第三，高成本，即敗訴方要承擔(dān)訴訟成本，且為了打贏官司，原告與被告往往要聘請律師團(tuán)隊(duì)，承擔(dān)相應(yīng)的律師服務(wù)費(fèi)用。

正是因?yàn)榉ㄔ簩徟械囊陨咸攸c(diǎn)，絕大多數(shù)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整都并非經(jīng)由法院，只有沖突到了一定程度，才會(huì)進(jìn)入法院系統(tǒng)。對于普通群眾來講，法院系統(tǒng)的正規(guī)化和高成本，使得他們一般不愿打官司。在某種程度上，也正因?yàn)橐话闳瞬辉复蚬偎?，法院才更有能力對進(jìn)入法院系統(tǒng)的案件進(jìn)行嚴(yán)肅審判和強(qiáng)制調(diào)整。

（二）人民調(diào)解

相對于司法審判，人民調(diào)解在解決社會(huì)矛盾調(diào)解社會(huì)關(guān)系方面，就要更為常見、非正式且低成本。人民調(diào)解的關(guān)鍵在于達(dá)成矛盾雙方的合意，絕大多數(shù)人民調(diào)解都是不收費(fèi)的，但是雙方所達(dá)成的調(diào)解結(jié)論一般不具有強(qiáng)制執(zhí)行力。與程序化、正式化、強(qiáng)制化的法院審判制度相比，人民調(diào)解制度形式靈活、成本低、時(shí)間短，因此被廣泛運(yùn)用，當(dāng)矛盾不是很激烈、問題不是很復(fù)雜的時(shí)候，人民調(diào)解制度的效率和效果更加明顯。

但不可忽視的一點(diǎn)是人民調(diào)解制度的法律效力是有限的，可能雙方當(dāng)事人在調(diào)解現(xiàn)場經(jīng)調(diào)解達(dá)成一致協(xié)議后，卻在后來的具體執(zhí)行中反悔甚至不執(zhí)行，這就可能會(huì)形成再次的調(diào)解，并在下一次調(diào)解后仍然出現(xiàn)同類問題，這樣下去也會(huì)浪費(fèi)大量的調(diào)解資源，并造成效率的耗散。

（三）公安110

110是公安報(bào)警電話，負(fù)責(zé)受理緊急性的刑事和治安案件報(bào)案，并接受群眾突遇的或個(gè)人無力解決的緊急危難救助等。上個(gè)世紀(jì)80年代公安機(jī)關(guān)設(shè)立110為報(bào)警電話，1987年6月公安部下發(fā)《關(guān)于大中城市公安局普遍建立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)的通知》，要求各大中城市公安局在兩年內(nèi)普遍建立110報(bào)警服務(wù)臺(tái)，110報(bào)警電話正式成為110報(bào)警服務(wù)臺(tái)。2017年至2021年，全國110報(bào)警服務(wù)臺(tái)5年來共受理處置各類警情5．46億起，及時(shí)處置違法犯罪警情5761．8萬起、群眾求助警情1．36億起，出動(dòng)警力11．65億人次。（1）

原本110只是報(bào)警電話，現(xiàn)如今除警情警務(wù)以外，還經(jīng)常接到大量涉及群眾其他緊急情況的事務(wù)，人民公安對此也必須要作出反應(yīng)。為了提高110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)質(zhì)量，為社會(huì)提供更好的警務(wù)服務(wù)，全國各地110報(bào)警服務(wù)平臺(tái)都會(huì)對出警時(shí)間和出警情況進(jìn)行考核，比如要求城內(nèi)接警后30秒必須派單，三分鐘必須出警，城內(nèi)必須在八分鐘、鄉(xiāng)村為十五分鐘內(nèi)趕到現(xiàn)場。例如，彰州市公安系統(tǒng)推出“彰州110”，提出“四有四必”即“有警必接、有難必幫、有險(xiǎn)必救、有求必應(yīng)”，成為公安系統(tǒng)的典范；浙江楓橋派出所創(chuàng)造新時(shí)期楓橋經(jīng)驗(yàn)的三句話是“矛盾不上交，平安不出事，服務(wù)不缺位”。最后要向報(bào)警人回訪出警滿意度，若出警不及時(shí)，處警效果差，群眾不滿意，造成嚴(yán)重后果的，要對出警警察進(jìn)行處分。

由于公安系統(tǒng)警力反應(yīng)迅速，因此有時(shí)很多非警情警務(wù)也通過110涌入公安系統(tǒng)，公安系統(tǒng)的非警務(wù)110占比很大，也就消耗了大量警力。

（四）12345政務(wù)服務(wù)便民熱線

2021年1月6日國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化地方政務(wù)服務(wù)便民熱線的指導(dǎo)意見》，要求“加快推進(jìn)除110、119、120、122等緊急熱線外的政務(wù)服務(wù)便民熱線歸并，2021年底前，各地區(qū)設(shè)立的政務(wù)服務(wù)便民熱線以及國務(wù)院有關(guān)部門設(shè)立并在地方接聽的政務(wù)服務(wù)便民熱線實(shí)現(xiàn)一個(gè)號(hào)碼服務(wù)，各地區(qū)歸并后的熱線統(tǒng)一為‘12345政務(wù)服務(wù)便民熱線’”。

便民熱線主要受理四類電話：一是咨詢類，二是服務(wù)類，三是救助類，四是投訴類。除咨詢類以外的三類電話都需要由便民熱線平臺(tái)將相關(guān)訴求形成工單，轉(zhuǎn)到相關(guān)部門或基層組織，由相關(guān)部門和基層組織來解決問題。

為了不讓12345政務(wù)服務(wù)便民熱線成為擺設(shè)，便民服務(wù)平臺(tái)就要對轉(zhuǎn)到部門或基層組織的工單處理情況進(jìn)行考核，主要是進(jìn)行三項(xiàng)考核：一是響應(yīng)率，即是否按時(shí)與訴求人聯(lián)系進(jìn)行處理；二是解決率，即訴求人提出的問題是否得到解決；三是滿意率，即訴求人對處理結(jié)果是否滿意。響應(yīng)率數(shù)據(jù)可以從系統(tǒng)中直接導(dǎo)出，而解決率和滿意率數(shù)據(jù)則是通過向市民回訪獲得。三項(xiàng)指標(biāo)各占一定的比例，響應(yīng)率占比較低，解決率和滿意率占比較高。為了督促有關(guān)部門和基層組織認(rèn)真對待市民投訴，便民服務(wù)平臺(tái)就定期將各個(gè)部門和基層組織完成工單響應(yīng)率、解決率和滿意率形成排名，并將排名報(bào)至政府主要領(lǐng)導(dǎo)，對于排名靠后的部門或單位進(jìn)行通報(bào)批評，對于長期排名墊底的扣發(fā)績效，甚至年底評優(yōu)評先一票否決。

領(lǐng)導(dǎo)越重視，各個(gè)部門和基層組織在面對工單時(shí)就越是要盡力讓市民滿意，市民因此希望借便民服務(wù)熱線來達(dá)到自己可能不合理的訴求。［4］不合理訴求若也能獲得滿足，就一定會(huì)有越來越多訴求提出來，且有越來越多訴求是不合理的。簡單地說，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)重視服務(wù)便民熱線，又由于服務(wù)便民熱線主要通過市民回訪的解決率和滿意率來考核部門和基層組織，就必然造成服務(wù)便民熱線的過熱，很多本來不應(yīng)當(dāng)由服務(wù)便民熱線來解決的問題也聚集到服務(wù)便民熱線上來了。

（五）網(wǎng)格管理

最初由政法部門主推，目前逐漸變成地方政府綜合工作平臺(tái)，已經(jīng)成為當(dāng)前全國城鄉(xiāng)基層治理中的基本制度安排。

網(wǎng)格管理主要包括四個(gè)方面：一是在基層按地域、居住和人口情況劃分網(wǎng)格，每個(gè)網(wǎng)格設(shè)網(wǎng)格員；二是由網(wǎng)格員對網(wǎng)格內(nèi)的情況進(jìn)行即時(shí)巡視，將網(wǎng)格內(nèi)發(fā)現(xiàn)的任何問題及時(shí)報(bào)告；三是上級網(wǎng)格對基層網(wǎng)格員報(bào)告的情況進(jìn)行研判，并指派相關(guān)部門或基層組織及時(shí)解決網(wǎng)格員發(fā)現(xiàn)并上報(bào)的問題；四是由上級網(wǎng)絡(luò)管理部門對基層網(wǎng)格員及解決問題的部門或基層組織進(jìn)行考評。

網(wǎng)格管理的優(yōu)勢是通過基層網(wǎng)格員長期、隨時(shí)巡查，熟人熟地，能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)報(bào)告問題，及時(shí)解決問題，一定程度上可以防止意外發(fā)生，在應(yīng)對緊急情況時(shí)，如井蓋丟失，網(wǎng)格員及時(shí)報(bào)告后，城建部門可及時(shí)安裝新井蓋，就可以避免很多以外風(fēng)險(xiǎn)。

網(wǎng)格管理也存在問題，大體有二，一是規(guī)定每個(gè)網(wǎng)格員每月至少上報(bào)規(guī)定數(shù)量的事件，但事實(shí)上基層網(wǎng)格一般并沒有那么多意外事情發(fā)生，網(wǎng)格員只好“無事找事”向上報(bào)告。二是對網(wǎng)格員角度及相關(guān)部門解決問題的考評比較難。從網(wǎng)格員來講，發(fā)現(xiàn)問題并通過網(wǎng)格上報(bào)，上級形成工單，這個(gè)工單大多數(shù)都會(huì)下派到基層組織，基層組織既要去解決問題也要應(yīng)對復(fù)雜的工單雜流程。因此，往往基層組織就會(huì)對網(wǎng)格員不滿，認(rèn)為這是網(wǎng)格員“無事找事”。雖然在某些應(yīng)急情況下面，網(wǎng)格管理可以發(fā)揮一定作用，比如在新冠疫情防控中起到一定作用，但在常規(guī)治理中，網(wǎng)格管理在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中其實(shí)很難起到作用。

（六）媒體報(bào)道

近年來，作為信息時(shí)代基于數(shù)字化技術(shù)形成的新的社會(huì)調(diào)節(jié)方式，媒體報(bào)道與網(wǎng)絡(luò)熱搜發(fā)揮越來越大的作用。媒體通過對基層情況的報(bào)道，形成一定輿情，從而影響決策，其中不乏對大量具體事件的報(bào)道最終引起高層的重視，也讓社會(huì)及時(shí)了解情況，并推動(dòng)了問題的快速解決。在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，媒體報(bào)道還容易形成特別集中的輿情，幾乎每一段時(shí)間就會(huì)形成具有巨大輿論能量的新聞報(bào)道，并推動(dòng)有關(guān)部門在短時(shí)間采取措施來應(yīng)對和解決。

（七）網(wǎng)絡(luò)熱搜

網(wǎng)格熱搜與媒體報(bào)道具有一定的相似性，往往具有很強(qiáng)的偶然性。不過偶然性背后也有必然，一方面，偶然事件成為熱搜背后往往與一個(gè)時(shí)期的社會(huì)心態(tài)有關(guān)，或正是一個(gè)時(shí)期的社會(huì)心態(tài)選擇特定偶然事件來作為社會(huì)情緒的釋放。另一方面，既然熱搜具有巨大社會(huì)政治能量，就可能被利用當(dāng)作達(dá)成個(gè)體或其他利益集團(tuán)某些目的的工具。

與前述的正式的、程序化的調(diào)整模式不同，媒體報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)熱搜形成的是一種無形的調(diào)解場域，群眾發(fā)現(xiàn)通過媒體曝光或者上熱搜可以推動(dòng)問題的盡快解決，甚至比通過上訪、法院起訴、人民調(diào)解等方式更為便捷，便紛紛將真假難辨的新聞事件投送到媒體或熱搜，同時(shí)諳熟大眾心理和輿情態(tài)勢的人更是借勢挑起或誘導(dǎo)輿論，這無形中給各部門造成壓力，迫使他們?yōu)榱似较⑤浾?，集中精力抽調(diào)大量資源處理應(yīng)對。久之，與信訪模式相似，越來越多的人選擇應(yīng)用媒體方式來表達(dá)訴求，甚至虛夸、歪曲、捏造相關(guān)事實(shí)，以博取流量和大眾的眼球，達(dá)到上頭條或熱搜的目的。

三、社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式的比較與分析

以上列舉的八種社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式并非全部，比如行政體系、黨委體系都是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的基本制度，已有充分討論，本文不展開相關(guān)論述，主要分析以上八種模式在調(diào)整國家與社會(huì)關(guān)系及其內(nèi)在邏輯的異同。

依據(jù)不同模式在調(diào)整社會(huì)關(guān)系作用、穩(wěn)定性、是否存在周期性、成本、便利性、所涉及相關(guān)方以及規(guī)則決定者或裁決者，可以列表如下：

第一，幾乎每項(xiàng)模式都存在周期性，即有時(shí)某種模式在調(diào)整社會(huì)關(guān)系中的作用很重要，有時(shí)又變得相對不重要；有時(shí)可以起到及時(shí)的救濟(jì)作用，有時(shí)卻又十分遲滯麻木。典型的如12345政務(wù)服務(wù)便民熱線，有時(shí)候一通電話，立即就下派工單解決問題了。打個(gè)電話可以及時(shí)解決問題，必然會(huì)極大地激發(fā)市民的政治效能感，從而將更多訴求（或大或小，或有理或無理），進(jìn)入政務(wù)服務(wù)便民熱線，政務(wù)熱線不堪重負(fù)，因此若消極對待市民訴求，或下派工單到部門后不聞不問，部門沒有考核壓力，在處理工單時(shí)就會(huì)敷衍，投訴市民得不到滿意回應(yīng)，大失所望，因此對政務(wù)熱線失去信心和信任，政務(wù)熱線便進(jìn)入冷周期。要想重新讓政務(wù)熱線進(jìn)入強(qiáng)周期，地方政府就要通過加強(qiáng)考核，重視市民電話訴求，從而重新激活政務(wù)熱線。相對來講，以上八項(xiàng)模式中，法院審判系統(tǒng)和基層調(diào)解系統(tǒng)的周期性不顯著，其中原因是作為基本制度，制度化程度高，人為干預(yù)空間比較小。

第二，單項(xiàng)模式的周期性往往會(huì)對其他模式造成影響。比如信訪渠道暢通，效率高，就會(huì)有大量社會(huì)訴求進(jìn)入信訪渠道，而不愿進(jìn)入法院系統(tǒng)，造成系統(tǒng)間的不平衡。再比如一旦報(bào)警服務(wù)的110運(yùn)作很有效，“有求必應(yīng)”，政務(wù)熱線以及信訪系統(tǒng)的相當(dāng)部分功能就會(huì)被110所替代。再比如12345政務(wù)服務(wù)便民熱線被黨委主要領(lǐng)導(dǎo)高度重視，政務(wù)熱線下派工單考核排名影響績效甚至升遷時(shí)，政務(wù)熱線下派工單可以得到及時(shí)回應(yīng)，造成政務(wù)熱線的過熱，甚至各個(gè)部門的主要工作都變成了完成政務(wù)熱線工單，政務(wù)熱線重新配置了行政資源，對其他制度的運(yùn)轉(zhuǎn)造成了此長彼消的效應(yīng)。再比如，如果媒體報(bào)道廣受重視，就會(huì)有越來越多人期待通過媒體報(bào)道來滿足其合理或不合理訴求，媒體越受重視就越亢奮，也就越多訴求被引入媒體，其他渠道就容易被忽視。任何一項(xiàng)模式受到高度重視，就會(huì)將主要治理資源吸納進(jìn)去，從而造成極化與模式間的替代與不均衡，且極化與周期性是互為因果的。

第三，不同模式雖然共同調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，卻具有不同的目標(biāo)和內(nèi)在機(jī)制，不同模式是相互補(bǔ)充的，也存在一定的相互替代性?？傮w來講，眾多社會(huì)關(guān)系調(diào)節(jié)模式使人民群眾有了更多表達(dá)意見、提出訴求的渠道，極大地便利了群眾，這當(dāng)然是好事。不過，也容易造成模式之間的功能重疊，甚至造成行政資源的浪費(fèi)，如網(wǎng)格管理模式雖目前仍在全國大力推進(jìn)，但其實(shí)際的功效仍有待檢驗(yàn)。

第四，每一項(xiàng)模式都有擴(kuò)大功能邊界的沖動(dòng)，這種沖動(dòng)一方面有利于各系統(tǒng)更好地為人民服務(wù)，另一方面也有著對擴(kuò)大本系統(tǒng)的權(quán)力邊界與重要性的傾向。同時(shí)，雖然多種模式都可以便利群眾，卻也容易造成對模式有效性的不實(shí)想象，即以為既然有這么多調(diào)整社會(huì)關(guān)系解決訴求的渠道，就有了“說理”的地方，想當(dāng)然地以為任何一件事情甚至某些并不合理的訴求都可以輕松獲得解決，從而輕率地進(jìn)入到這些渠道中，但最終也許只解決了一個(gè)小問題卻實(shí)際花費(fèi)了遠(yuǎn)超訴求的時(shí)間、精力與資源。此外，當(dāng)一次小訴求輕易被解決，甚至一次不合理訴求被滿足了，就可能激發(fā)起一些人不切實(shí)際的想法，無限放大個(gè)人訴求，最終走上漫漫上訪不歸路，付出了巨大的成本。

第五，每一種模式都有規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化甚至法治化的內(nèi)在發(fā)展動(dòng)力，因?yàn)橐?guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化可以復(fù)制，可以批量生產(chǎn)，容易開展監(jiān)督檢查和落實(shí)激勵(lì)評價(jià)。但現(xiàn)實(shí)情況是有大量不規(guī)則不標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)關(guān)系需要調(diào)整，正是因?yàn)椴灰?guī)則不標(biāo)準(zhǔn)，才為各種不同模式提供了發(fā)揮作用的空間。比如，關(guān)于信訪制度法治化的建議［5］，就混淆了信訪制度與法治之間的邊界，實(shí)際上，信訪制度與法治是互補(bǔ)的關(guān)系，法治不能代替信訪制度。

第六，媒體報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)熱搜一般都是由偶然新聞事件引發(fā)，但其背后卻有強(qiáng)大的社會(huì)結(jié)構(gòu)性原因支撐，所以雖然看起來只是偶然性的，卻具有必然條件。不過，無論是媒體報(bào)道還是熱搜輿情，背后往往可能被資本力量利用，產(chǎn)生出來大量“不明真相”的群眾，造成嚴(yán)重的信息失效、訴求失真，并倒逼政府倉促?zèng)Q策，造成決策失誤，輿情洶涌，泥沙俱下。從這個(gè)意義上講，媒體關(guān)注和熱搜本身的制度化傾向和可控性也是需要注意的。

重要程度穩(wěn)定性周期性成本便利性主要相關(guān)方規(guī)則決定者信訪重要穩(wěn)定顯著高高中央—地方—社會(huì)中央法院基礎(chǔ)穩(wěn)定不顯著高低終審—初審—社會(huì)上級法院調(diào)解補(bǔ)充穩(wěn)定不顯著低高基層干部基層110重要不穩(wěn)定顯著高高公安局—派出所—社會(huì)地方部門12345補(bǔ)充不穩(wěn)定顯著低高黨委政府—部門—社會(huì)地方政府網(wǎng)格補(bǔ)充不穩(wěn)定顯著高高基層政府—網(wǎng)絡(luò)員—社會(huì)基層媒體重要不穩(wěn)定顯著低低國家—媒體—社會(huì)中央熱搜補(bǔ)充不穩(wěn)定顯著低低國家—網(wǎng)格—社會(huì)中央

四、關(guān)于訴求渠道與處理效果的余論

隨著網(wǎng)絡(luò)的普及，新的社會(huì)關(guān)系調(diào)整的技術(shù)與模式也越來越多地被創(chuàng)造出來，訴求渠道越來越多，“說理”越來越容易。

然而現(xiàn)實(shí)的問題是，雖然調(diào)整社會(huì)關(guān)系、接受社會(huì)訴求的渠道越來越多且越來越便捷暢通，但社會(huì)關(guān)系及社會(huì)訴求本身的復(fù)雜性卻并沒有降低，且作為一種博弈，渠道通暢可能會(huì)激發(fā)出更多訴求，甚至包括不合理的訴求，由此可能造成渠道越通暢，訴求越多且越難以解決的悖論。

當(dāng)前時(shí)期，社會(huì)關(guān)系調(diào)整模式運(yùn)行中普遍存在的問題是，在暢通訴求渠道上，以及對解決訴求考評規(guī)范性上，有了越來越多的技術(shù)手段，但解決人民群眾訴求的能力卻沒有完全跟上，結(jié)果就造成在調(diào)整社會(huì)關(guān)系上投入了遠(yuǎn)多于過去的行政資源和社會(huì)資源，在調(diào)整社會(huì)關(guān)系和滿足群眾訴求上卻沒有獲得與之相匹配的進(jìn)展。這是我們今后需要反思的地方，如何促進(jìn)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整目標(biāo)和調(diào)整工具的適配，以及如何避免無效創(chuàng)新是值得進(jìn)一步探討和研究的。

注釋：

（1）參見《五年來全國110報(bào)警服務(wù)臺(tái)共受理警情5.46億起》，中國新 聞 網(wǎng)，http：／／www.chinanews.com.cn／gn／2022／05-19／9758362.shtml，2022年5月19日。