文/孫立鑫 吳艷

0 引言

自2015年國(guó)家首次提出“放管服”改革以來(lái)，“放管服”改革要求已經(jīng)滲透到公共事務(wù)管理的各個(gè)領(lǐng)域。2018年，在科技部、財(cái)政部的部署下，國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理專業(yè)機(jī)構(gòu)（以下簡(jiǎn)稱“專業(yè)機(jī)構(gòu)”）開展減輕科研人員負(fù)擔(dān)專項(xiàng)行動(dòng)，充分賦予項(xiàng)目單位自主選擇和調(diào)整技術(shù)路線、調(diào)劑預(yù)算、選擇會(huì)計(jì)師事務(wù)所和檢測(cè)機(jī)構(gòu)等權(quán)利，通過清理“四唯”、精簡(jiǎn)上報(bào)材料、減少項(xiàng)目檢查頻次、實(shí)施一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)等細(xì)化措施，給科研人員“松綁”，以“放管服”改革激發(fā)科研創(chuàng)新活力。黨的十九屆四中全會(huì)提出要加強(qiáng)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平?？萍加?jì)劃項(xiàng)目管理作為國(guó)家治理體系的組成部分，體現(xiàn)著國(guó)家的治理水平和治理能力。國(guó)家科技管理改革要求政府各部門不再直接管理具體項(xiàng)目，而是依托專業(yè)機(jī)構(gòu)管理項(xiàng)目。那么，專業(yè)機(jī)構(gòu)是否具有相應(yīng)的治理能力將國(guó)家科技計(jì)劃管理接得住、管得好，又如何管理才可既出成效還不增加負(fù)擔(dān)，既不干預(yù)項(xiàng)目研發(fā)還為其創(chuàng)造條件提供支持？因此，本文將對(duì)如何在“放管服”改革要求下“管”和“理”國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目提出意見建議。

1 規(guī)范管理是科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的基本要求

1.1 科技計(jì)劃項(xiàng)目管理規(guī)范化

“放管服”改革明確要求“放”“ 管”結(jié)合?！胺拧笔呛?jiǎn)政放權(quán)，絕非徹底放手；“管”是公正監(jiān)管，絕非死管硬管?！胺殴堋苯Y(jié)合，既要激發(fā)活力，推動(dòng)創(chuàng)新，又要規(guī)范有序，不出問題。規(guī)范項(xiàng)目管理一般要求管理流程科學(xué)、支撐服務(wù)到位、工作紀(jì)律嚴(yán)明，主要包括規(guī)范化的項(xiàng)目管理制度、完備的管理平臺(tái)、規(guī)范化的人力資源管理等。

項(xiàng)目管理制度方面，不僅有宏觀的國(guó)家科技計(jì)劃政策文件、部門規(guī)章，還有專業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部精細(xì)的規(guī)章制度、流程規(guī)范等。按照政策制度、規(guī)章規(guī)范來(lái)管理科技計(jì)劃項(xiàng)目，依據(jù)制度運(yùn)行使整個(gè)過程合法合規(guī)，是對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)的基本要求。

為了更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)范化，可以采用信息化手段，將管理制度、流程固化到信息系統(tǒng)中，建設(shè)完備的管理平臺(tái)，避免項(xiàng)目管理散亂、尺度不一等問題。近年來(lái)，信息化成為創(chuàng)新管理方式、提升管理能力的一種重要手段。與傳統(tǒng)管理模式相比，科研管理信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)提高了決策層、科研管理人員、科研工作者的工作效率，使科研管理工作更加有序高效，為深化科研精細(xì)化管理提供相應(yīng)的數(shù)據(jù)支撐。

規(guī)范化的人力資源管理方面，主要是指專業(yè)機(jī)構(gòu)及其工作人員由于手中具有一定的項(xiàng)目管理權(quán)力，面臨著被“圍獵”、被腐蝕的風(fēng)險(xiǎn)，因此應(yīng)筑牢廉政風(fēng)險(xiǎn)防線，嚴(yán)明工作紀(jì)律。專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系建設(shè)，實(shí)施不相容崗位分離、項(xiàng)目實(shí)施全過程信息公開和痕跡管理，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理過程可申訴、可查詢、可追溯。

1.2 項(xiàng)目以任務(wù)（合同）書為管理依據(jù)

科技計(jì)劃管理實(shí)施契約管理，根據(jù)任務(wù)（合同）書約定明晰責(zé)、權(quán)、利，明確考核目標(biāo)和指標(biāo)。從法律屬性上講，國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目任務(wù)（合同）書屬于合同。為實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理，除上述政策文件和規(guī)章制度外，國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目還應(yīng)以任務(wù)（合同）書為協(xié)調(diào)、推進(jìn)、管理、監(jiān)督的依據(jù)。任務(wù)（合同）書約定了項(xiàng)目管理全過程的內(nèi)容，明確了項(xiàng)目目標(biāo)、影響及其受眾，并提出相關(guān)解決方案，既體現(xiàn)了全過程痕跡管理，又增加了科研人員接受過程管理和監(jiān)督評(píng)估的心理預(yù)期。隨著減負(fù)專項(xiàng)行動(dòng)的深入開展，為了減少項(xiàng)目申報(bào)單位的填報(bào)工作量，建議任務(wù)（合同）書采用表格方式，明確項(xiàng)目實(shí)施各階段目標(biāo)、成果、時(shí)間及考核方法等；同時(shí)，在任務(wù)（合同）書明確“責(zé)任清單”“負(fù)面清單”和“監(jiān)督責(zé)任清單”，以及項(xiàng)目過程管理和監(jiān)督檢查的節(jié)點(diǎn)要求、違約責(zé)任等，使項(xiàng)目組織實(shí)施路徑清晰，以保證監(jiān)督檢查有力有效。

2 科技計(jì)劃項(xiàng)目管理以目標(biāo)為導(dǎo)向重視績(jī)效管理

科技計(jì)劃項(xiàng)目管理須通過啟動(dòng)、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控和收尾五大過程組來(lái)完成。在實(shí)際工作中，五大過程組并非一個(gè)接一個(gè)地進(jìn)行，而是交叉進(jìn)行，其中監(jiān)控往往不能在時(shí)間段上獨(dú)立存在，而是與啟動(dòng)、規(guī)劃、執(zhí)行或收尾工作同時(shí)開展。對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理是貫穿全流程、覆蓋全方面的，既要看項(xiàng)目指標(biāo)完成情況，又要看項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況。那么，當(dāng)目標(biāo)和指標(biāo)不同時(shí)具備，一般是項(xiàng)目指標(biāo)已逐條達(dá)到、但項(xiàng)目目標(biāo)卻沒有實(shí)現(xiàn)，在這種情況下項(xiàng)目是否可以通過驗(yàn)收呢？

科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的目的在于產(chǎn)出高質(zhì)量的科技成果，專業(yè)機(jī)構(gòu)要對(duì)實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)任務(wù)目標(biāo)負(fù)責(zé)，項(xiàng)目目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)關(guān)系到整個(gè)專項(xiàng)的目標(biāo)是否能夠?qū)崿F(xiàn)?？萍加?jì)劃項(xiàng)目是否通過驗(yàn)收，取決于項(xiàng)目目標(biāo)是否達(dá)到，而非逐個(gè)排查指標(biāo)，因此，項(xiàng)目單位應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向組織實(shí)施工作，專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)以目標(biāo)為導(dǎo)向開展績(jī)效管理，而檢查、服務(wù)、監(jiān)督則是作為績(jī)效管理的手段。這里的績(jī)效包括目標(biāo)和考核指標(biāo)完成情況、重要成果產(chǎn)出、成果應(yīng)用示范推廣及產(chǎn)業(yè)化情況、一體化組織實(shí)施及管理運(yùn)行情況、人才培養(yǎng)、資金使用情況等。下文以里程碑和資金管理為例提出績(jī)效管理的重點(diǎn)內(nèi)容。

2.1 科技計(jì)劃項(xiàng)目里程碑管理

科技計(jì)劃項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)，需要明確項(xiàng)目目標(biāo)，并圍繞目標(biāo)將任務(wù)分解成若干考核指標(biāo)，約定成果類型、考核方式、評(píng)價(jià)手段。編制項(xiàng)目任務(wù)（合同）書時(shí)，應(yīng)將項(xiàng)目分解成若干專題，每個(gè)專題都有里程碑計(jì)劃，及其對(duì)應(yīng)的時(shí)間安排、人員投入、任務(wù)實(shí)現(xiàn)、階段性成果等。里程碑式管理，是通過確定和實(shí)現(xiàn)一個(gè)個(gè)小目標(biāo)，化整為零，化遠(yuǎn)景目標(biāo)為近景任務(wù)，確保項(xiàng)目持續(xù)取得進(jìn)展和保證總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。例如，美國(guó)國(guó)家航空航天局（NASA）和美國(guó)國(guó)防部高級(jí)計(jì)劃研究局（DAPPA）的先進(jìn)飛機(jī)渦輪發(fā)動(dòng)機(jī)研發(fā)計(jì)劃、我國(guó)載人航天工程“天宮一號(hào)”和“神舟8號(hào)”空間交會(huì)對(duì)接項(xiàng)目等，均實(shí)施了里程碑式管理，并取得了巨大成功。采用里程碑式管理方式，便于把控項(xiàng)目整體進(jìn)度，避免“腳踩西瓜皮”導(dǎo)致延期甚至項(xiàng)目失敗的后果。

2.2 科技計(jì)劃項(xiàng)目資金管理

科技計(jì)劃管理是政府引導(dǎo)配置資源的重要方式，體現(xiàn)了國(guó)家意志和國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)家科技計(jì)劃項(xiàng)目的資金來(lái)源包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金、自籌資金及其他來(lái)源資金。財(cái)政資金流到哪里，監(jiān)督評(píng)估就得跟到哪里，專業(yè)機(jī)構(gòu)既要管理技術(shù)任務(wù)完成情況，又要監(jiān)管財(cái)政資金使用情況。近年來(lái)，隨著科技管理改革的深入推進(jìn)，國(guó)家出臺(tái)了很多科技計(jì)劃資金管理意見或規(guī)定，專業(yè)機(jī)構(gòu)要根據(jù)中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的最新要求，引導(dǎo)、監(jiān)管項(xiàng)目單位使用經(jīng)費(fèi)。如，關(guān)于如何使用項(xiàng)目結(jié)余資金，近幾年就經(jīng)歷了“項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用，在2年內(nèi)由項(xiàng)目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動(dòng)的直接支出；2年內(nèi)未使用完的按規(guī)定收回”和“項(xiàng)目完成任務(wù)目標(biāo)并通過綜合績(jī)效評(píng)價(jià)后，結(jié)余資金留歸項(xiàng)目承擔(dān)單位使用”兩個(gè)時(shí)期。對(duì)于正在申報(bào)的、已經(jīng)立項(xiàng)的、過程中的、驗(yàn)收中的及驗(yàn)收完成的項(xiàng)目，新舊政策的適用及調(diào)整還應(yīng)結(jié)合具體情況，從“放管服”的角度出發(fā)，既要保證項(xiàng)目單位科研經(jīng)費(fèi)使用自主權(quán)，不因政策變化而給項(xiàng)目單位造成負(fù)擔(dān)，還應(yīng)保證順利推進(jìn)項(xiàng)目組織實(shí)施。如，對(duì)尚在執(zhí)行期內(nèi)的在研項(xiàng)目，由項(xiàng)目單位決定是否執(zhí)行關(guān)于勞務(wù)費(fèi)、間接費(fèi)用、預(yù)算調(diào)劑等方面的新政策；對(duì)正在開展一次性綜合績(jī)效評(píng)價(jià)、尚未下達(dá)驗(yàn)收結(jié)論的項(xiàng)目，專業(yè)機(jī)構(gòu)要結(jié)合關(guān)于勞務(wù)費(fèi)、間接費(fèi)用、預(yù)算調(diào)劑等管理新要求形成驗(yàn)收結(jié)論。

3 落實(shí)項(xiàng)目單位的主體責(zé)任

3.1 發(fā)揮牽頭單位“牛鼻子”作用

國(guó)家科技計(jì)劃一般以項(xiàng)目為單位，一個(gè)項(xiàng)目又可以分解成若干個(gè)課題，每個(gè)課題又有若干參與單位。對(duì)于專業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，一個(gè)項(xiàng)目有少則十幾、多則幾十個(gè)參與單位，若干個(gè)專項(xiàng)、項(xiàng)目疊加起來(lái)，管理任務(wù)比較繁雜，因此專業(yè)機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住項(xiàng)目牽頭單位這個(gè)“牛鼻子”，發(fā)揮牽頭單位的組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督作用，以保障項(xiàng)目順利組織實(shí)施。專業(yè)機(jī)構(gòu)在與項(xiàng)目牽頭單位簽署任務(wù)（合同）書時(shí)，應(yīng)明確牽頭單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體組織實(shí)施工作，約定牽頭單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目下設(shè)課題的管理，對(duì)課題承擔(dān)單位、參與單位積極、正確地履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職責(zé)。為保障牽頭單位履行職責(zé)，建議約定牽頭單位制約其他項(xiàng)目承擔(dān)單位、合作單位的手段，如約談?wù)n題負(fù)責(zé)人、停撥或核減經(jīng)費(fèi)、提請(qǐng)有關(guān)部門記入科研誠(chéng)信嚴(yán)重失信行為數(shù)據(jù)庫(kù)、移送至有管理權(quán)限的紀(jì)檢監(jiān)察部門等處理處罰措施。

3.2 實(shí)施項(xiàng)目單位法人責(zé)任制

科技管理部門發(fā)文規(guī)定，國(guó)家科技計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目（課題）承擔(dān)單位法人責(zé)任制，而非項(xiàng)目（課題）負(fù)責(zé)人制。這在近年的科技重大專項(xiàng)、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃管理規(guī)定中均有體現(xiàn)，如前者規(guī)定“重大專項(xiàng)任務(wù)的承擔(dān)單位是項(xiàng)目（課題）執(zhí)行責(zé)任主體，要按照法人管理責(zé)任制的要求，強(qiáng)化內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)管理”，后者規(guī)定“項(xiàng)目牽頭單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體組織實(shí)施工作，強(qiáng)化法人責(zé)任”。

實(shí)踐中，部分項(xiàng)目單位、科研人員不足夠重視任務(wù)（合同）書，有些甚至不熟悉、理解其中條款，導(dǎo)致在科技計(jì)劃項(xiàng)目組織實(shí)施過程中出了問題或者事故，就按照慣性思維直接追究項(xiàng)目負(fù)責(zé)人責(zé)任。根據(jù)項(xiàng)目（課題）任務(wù)（合同）書，項(xiàng)目牽頭單位對(duì)專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，課題承擔(dān)單位對(duì)項(xiàng)目牽頭單位負(fù)責(zé)，課題參與單位對(duì)課題承擔(dān)單位負(fù)責(zé)。各項(xiàng)目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)各自的項(xiàng)目（課題）組織實(shí)施、科研誠(chéng)信、科技報(bào)告、檔案、保密、生產(chǎn)安全等工作。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與項(xiàng)目牽頭單位共同制定項(xiàng)目實(shí)施方案，提出工作節(jié)點(diǎn)、協(xié)調(diào)機(jī)制、成果形式等，全面掌握項(xiàng)目進(jìn)展，如有重大事項(xiàng)及時(shí)向?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)和科技管理部門報(bào)告。課題負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目負(fù)責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)下工作，組織課題研究隊(duì)伍，制定課題研究計(jì)劃，推進(jìn)課題組織實(shí)施。如前文所述，自主選擇技術(shù)路線、調(diào)整預(yù)算等權(quán)利被賦予項(xiàng)目單位后，隨之而來(lái)的是項(xiàng)目單位的責(zé)任與義務(wù)。建議項(xiàng)目單位認(rèn)真落實(shí)法人責(zé)任，根據(jù)改革精神制定、完善相應(yīng)的內(nèi)控制度，按照任務(wù)（合同）書要求組織實(shí)施項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目（課題）實(shí)施和資金管理負(fù)責(zé)。