劉 帥

（重慶科技學(xué)院 馬克思主義學(xué)院，重慶 401331）

鄉(xiāng)村振興的核心問題是增加農(nóng)村居民收入，而提升生產(chǎn)要素尤其是土地要素的配置效率是重中之重。2020年4月，國務(wù)院公布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》就明確提到“充分運(yùn)用市場機(jī)制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進(jìn)盤活存量建設(shè)用地的稅費(fèi)制度”[1]。這其中，農(nóng)村宅基地是改革的難點(diǎn)之所在。

2022年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)：“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，規(guī)范開展房地一體宅基地確權(quán)登記?！盵2]著眼于宅基地制度改革的價(jià)值導(dǎo)向與試點(diǎn)現(xiàn)狀對這一政策進(jìn)行解讀，我們可以梳理出一條清晰的“由物及人”的發(fā)展線索。改革的對象是物，改革的受益者是人，宅基地作為農(nóng)村居民極為重要的財(cái)產(chǎn)，通過改革激活其財(cái)產(chǎn)性價(jià)值，最終目標(biāo)是減少城鄉(xiāng)居民收入差距，推動(dòng)共同富裕的實(shí)現(xiàn)。這一線索在宅基地管理的基本法律土地管理法與實(shí)施條例的制定與修改中更有明確表達(dá)。

1998年的《中華人民共和國土地管理法》確定了具有明顯行政管理色彩的“一戶一宅”的宅基地使用與管理制度，這一制度在2019年對土地管理法的修訂中被保留下來，依然是我國宅基地使用情況的基本寫照。不過，值得注意的是，2019年的修訂除了延續(xù)1998年的條款，新增了“戶有所居”①《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第二款：“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級(jí)人民政府在充分尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上，可以采取措施，按照省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)保障農(nóng)村村民實(shí)現(xiàn)戶有所居?！钡囊?guī)定。這是我國宅基地制度改革思路的重要轉(zhuǎn)換，體現(xiàn)了化解新時(shí)代社會(huì)基本矛盾——人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在居住層面作出的努力?；谖覈鴱V袤的國土與各地差異巨大的實(shí)踐狀況，“一戶一宅”并不會(huì)完全退出歷史舞臺(tái)，但“戶有所居”會(huì)逐漸成為發(fā)展的趨向，即在三權(quán)分置改革凸顯宅基地財(cái)產(chǎn)屬性背景下，由傳統(tǒng)實(shí)物保障農(nóng)戶的居住條件，逐步調(diào)整為更好滿足農(nóng)戶對美好生活的多樣性需求，并惠及更大范圍人群，成就由物及人的邏輯轉(zhuǎn)變。2021年9月1日起實(shí)施的新修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》更是將宅基地管理單列一節(jié)，并在第三十六條連用四個(gè)“禁止”②《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第三十六條：“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地?！?，以負(fù)面清單的方式強(qiáng)力維護(hù)農(nóng)戶利益，彰顯了對“人”的關(guān)注。

一、由物及人的三大關(guān)鍵概念辨析

（一）戶

無論是“一戶一宅”還是“戶有所居”，采用的計(jì)算單位都是“戶”。依照《中華人民共和國戶口登記條例》對戶的規(guī)定，“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主”①《中華人民共和國戶口登記條例》第五條：“戶口登記以戶為單位。同主管人共同居住一處的立為一戶，以主管人為戶主。單身居住的自立一戶，以本人為戶主。居住在機(jī)關(guān)、團(tuán)體、學(xué)校、企業(yè)、事業(yè)等單位內(nèi)部和公共宿舍的戶口共立一戶或者分別立戶。戶主負(fù)責(zé)按照本條例的規(guī)定申報(bào)戶口登記?！?。日常生活中，共同居住但并非戶籍落于一處的現(xiàn)象很多，如群體租房或房屋按份共有人共同居住，農(nóng)村居民居住登記不完善的特點(diǎn)更使登記條例的“戶”概念無法精確描繪宅基地上的戶?；貧w宅基地制度的起點(diǎn)，其解決的就是農(nóng)村居民個(gè)人的基本居住問題，而家庭是社會(huì)的細(xì)胞，隨著新的家庭成員的不斷加入，成為戶內(nèi)成員，并共同在宅基地上的房屋居住，這才使得“戶”的概念逐漸豐滿?！啊畱簟且浴摇癁樯鐣?huì)物質(zhì)基礎(chǔ)，以家族、宗族觀念為思想淵源，通過戶籍制度有效聯(lián)結(jié)而實(shí)行傳統(tǒng)社會(huì)治理的基層細(xì)胞。”[3]戶作為家在法律上的重要表達(dá)，并不是一個(gè)固定的僵化概念，隨著家庭成員的變動(dòng)，如離婚、分戶、死亡等情況的發(fā)生，戶所代表的宅基地的面積與價(jià)值等也會(huì)變化。如衡陽市規(guī)定：“宅基地上房屋建筑面積在100平方米每人以內(nèi)，超出部分，不予補(bǔ)償?！辈粌H如此，宅基地上戶的變動(dòng)還可能產(chǎn)生諸多沖擊“一戶一宅”制度的問題，比如，家庭成員遷戶，但又對原來享有的宅基地使用權(quán)主張權(quán)利；戶口合并導(dǎo)致的一戶多宅；城鎮(zhèn)居民因繼承產(chǎn)生的對宅基地的實(shí)質(zhì)性占有與使用等。

（二）一戶一宅

2010年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》對“一戶一宅”作了界定：“‘一戶一宅’是指農(nóng)村居民一戶只能申請一處符合規(guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的宅基地?！盵4]這和傳統(tǒng)一戶農(nóng)村居民只能擁有一處宅基地的理解有較大區(qū)別，出現(xiàn)了對宅基地面積和取得程序的明確要求。有學(xué)者指出，“一戶一宅”實(shí)際有三層含義，“第一，沒有宅基地的村民，可以申請一處宅基地；第二，享有一處宅基地的村民，不可以再申請其他宅基地；第三，超出一處或一定標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，不為法律所承認(rèn)”[5]。依照2019年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》（下簡稱《通知》）中對一戶一宅的規(guī)定，我們還能進(jìn)一步延展其內(nèi)容，如新建宅基地住宅納入負(fù)面清單的情況一律禁止，包括未批先建與超面積占用宅基地，而歷史原因形成的宅基地面積超標(biāo)和“一戶多宅”，需分類處理。另外，《通知》還列舉了不能再申請宅基地的情形，“農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)”[6]。

一戶一宅的規(guī)定為緩解人地矛盾提供了暫時(shí)的解決路徑，但政策語言相對模糊，使得各地在宅基地分配和使用實(shí)踐中，容易出現(xiàn)對該規(guī)定的濫用與突破，一戶多宅、一戶無宅、超占違建等現(xiàn)象頻發(fā)。對此，多地出臺(tái)對策予以治理，比如，廣州、重慶等地對超面積違建房屋不予產(chǎn)權(quán)登記，《海南省農(nóng)村宅基地管理試點(diǎn)辦法》載明一戶一宅用地不超175平方米，超面積占用需支付有償使用費(fèi)，但這些措施尚不足以從根本上規(guī)范一戶一宅規(guī)則。

（三）居

戶有所居的“居”是一個(gè)內(nèi)涵極為豐富的詞匯，首先，它區(qū)別于《中華人民共和國民法典》規(guī)定的居住權(quán)②《中華人民共和國民法典》第三百六十六條：“居住權(quán)人有權(quán)按照合同約定，對他人的住宅享有占有、使用的用益物權(quán)，以滿足生活居住需要。”，雖然居住權(quán)設(shè)立的目標(biāo)也是滿足生活居住需要，但它只是一種用益物權(quán)，而從實(shí)踐觀之，大部分的戶有所居措施都是與城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤，收回零散的宅基地，另覓他址，集中修建新樓，原宅基地使用權(quán)人多分得新建房屋的所有權(quán)。其次，“居”不與“宅”完全對立。從土地管理法的條文來看，戶有所居是對一戶一宅的補(bǔ)充，只有在一戶一宅達(dá)不成的情況下，才推進(jìn)戶有所居。同時(shí)，雖然戶有所居實(shí)際打破了一戶一宅所固有的保障農(nóng)民居住權(quán)利的單一方式，更加符合三權(quán)分置改革的政策意涵，未來的適用空間將比現(xiàn)在的規(guī)定更為擴(kuò)大，但法律本身所具有的保守性依然釋放出強(qiáng)力信號(hào)，即戶有所居不會(huì)替換所有的一戶一宅，二者的長期并存將成為我國宅基地制度的基本現(xiàn)實(shí)。最后，“居”并非是宅基地使用權(quán)中保障屬性的等值替換。一方面，各地的實(shí)踐表明，戶有所居的實(shí)現(xiàn)方式各異，有的是政府給予農(nóng)戶新建房屋的所有權(quán)，有的是提供租賃權(quán)，有的則是換來低價(jià)購房指標(biāo)，甚至有試點(diǎn)地區(qū)以其置換養(yǎng)老院養(yǎng)老服務(wù)，不同的實(shí)現(xiàn)方式對農(nóng)戶的保障力度是不均值的。另一方面，2019年中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)辦公室《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》第六條指出：“……不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件?！盵6]因此，即使是農(nóng)戶戶有所居，也不能直接認(rèn)定他退出宅基地或者不再具有宅基地使用權(quán)的申請資格。

二、由物及人的基本改革邏輯

有學(xué)者梳理了我國宅基地制度的發(fā)展歷史，提出了三、四、五階段的不同劃分方式，但無論哪種劃分，宅基地制度的基本目標(biāo)皆是滿足居者有其屋。這種滿足最初是以“地+屋”的實(shí)物形態(tài)表達(dá)，即將宅基地使用權(quán)授予農(nóng)村居民，農(nóng)村居民自行在其上修建房屋，從而滿足自身最基礎(chǔ)的居住需求。但同時(shí)，房屋的居住價(jià)值往往不限于承載房主一人，與戶主共同居住的人員也成為宅基地上房屋的實(shí)際使用者，分享了宅基地使用權(quán)，這實(shí)際上擴(kuò)展了宅基地的保障功能的覆蓋范圍。不過，宅基地的使用還需受到“一戶一宅”政策的限制，此時(shí)保障與限制并存的特征明顯，這一時(shí)期主要解決的是農(nóng)村居民的基本居住問題，宅基地上房屋的財(cái)產(chǎn)屬性較為虛化。以1998年的《中華人民共和國土地管理法》與1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》①《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》第二條：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅……?！睘榇?，此階段開始了對宅基地使用權(quán)人的范圍以及宅基地申請與流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，這有效減少了城市資本對農(nóng)村土地的侵奪，但同時(shí)，該規(guī)定限制了農(nóng)村居民對自身財(cái)產(chǎn)的充分利用，引發(fā)了制度外的大量隱性流轉(zhuǎn)，這也為接下來的改革埋下伏筆。

2018年中央一號(hào)文件正式提出：“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’?！盵7]通過對宅基地使用權(quán)的適度放活，促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，從而將宅基地沉默的財(cái)產(chǎn)屬性激活，增加農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)性收入，這是宅基地制度從歸屬中心主義向利用中心主義轉(zhuǎn)變的政策表達(dá)。但同時(shí)，這也不意味著對農(nóng)村居民基本居住權(quán)益的忽視，戶有所居制度新的指引是通過宅基地使用權(quán)的有償退出制度，對土地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與建設(shè)，拆舊建新，逐漸提升農(nóng)村居民的居住條件。至此，原有的“地+屋”實(shí)物體系逐漸演化為“生存權(quán)+發(fā)展權(quán)”的價(jià)值體系，達(dá)成了由物及人的發(fā)展路徑，同時(shí)，傳統(tǒng)的保障加限制的政策導(dǎo)向也調(diào)整為滿足農(nóng)戶住房需求加促進(jìn)宅基地流轉(zhuǎn)的戰(zhàn)略指引。其具體邏輯如圖1。

圖1 宅基地改革由物及人的邏輯演進(jìn)

宅基地三權(quán)分置改革極大推進(jìn)了由物及人的轉(zhuǎn)化，但該轉(zhuǎn)化并非一蹴而就，現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)了一系列新困局有待破解。尤其是當(dāng)宅基地關(guān)涉人群發(fā)生了明顯分化、個(gè)體對美好生活的需求出現(xiàn)了不一致時(shí)，如何協(xié)調(diào)各個(gè)人群之間的需求沖突，是考驗(yàn)宅基地改革下一步發(fā)展的重要“試金石”。因此，新一輪宅基地改革試點(diǎn)需把重心從宏觀制度設(shè)計(jì)本身轉(zhuǎn)移到對“人”的需求的微觀關(guān)注，重點(diǎn)在于對宅基地改革所涉及的幾類人群進(jìn)行合理區(qū)分，同時(shí)，梳理多元需求并對利益分配進(jìn)行制度平衡，從而推動(dòng)改革走向深化。這里的“人”主要包括村民集體、農(nóng)戶及其內(nèi)部人員、其他宅基地使用權(quán)人，其相互關(guān)系如圖2：

圖2 宅基地三權(quán)分置背景下人的多元化需求

三、宅基地改革由物及人轉(zhuǎn)化面臨的具體問題

宅基地改革由物及人的發(fā)展趨勢逐漸明朗，但實(shí)踐中，各地試點(diǎn)措施的出臺(tái)與司法糾紛的處理卻缺少對“人”細(xì)致需求的理解與合理的安排，主要存在以下幾個(gè)方面的問題：

（一）農(nóng)民集體所有權(quán)弱化

在宅基地三權(quán)分置視域下，宅基地的權(quán)益分配有三個(gè)基本部分：一是根據(jù)土地管理法第九條關(guān)于宅基地屬于農(nóng)民集體所有的規(guī)定，宅基地的土地所有者權(quán)益理應(yīng)由農(nóng)民集體享有；二是根據(jù)民法典第二編第十三章關(guān)于宅基地使用權(quán)的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人享有宅基地使用者權(quán)益，這里可能是農(nóng)戶本人，也可能是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后的使用權(quán)人；三是宅基地上房屋的所有人享有的房屋所有者權(quán)益。不同權(quán)益主體據(jù)此切分宅基地所帶來的經(jīng)濟(jì)利益。

其中，宅基地集體所有是我國社會(huì)主義公有制的體現(xiàn)，也是后續(xù)三權(quán)分置其余權(quán)利的派生基礎(chǔ)，其地位極其重要。然而，農(nóng)民集體并不是一個(gè)清晰的法律主體，因此，土地管理法第十一條規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。這里，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代農(nóng)民集體享有土地資源的財(cái)產(chǎn)性收益，但很多農(nóng)村地區(qū)實(shí)際都未建立正式的集體經(jīng)濟(jì)組織，而被迫由村委會(huì)、村小組代行其職能，而這些組織的主要職能是群眾基層自治，并不天然適格處理經(jīng)濟(jì)問題，管理集體財(cái)產(chǎn)。再加上，“過去我國改革多是弱化集體經(jīng)濟(jì)組織的地位和能力，使集體經(jīng)濟(jì)組織喪失了經(jīng)營性收入來源，造成所有權(quán)的虛位，導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏足夠的財(cái)力、物力、人力，很難發(fā)揮對農(nóng)村治理的作用”[8]。在這種情況下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因?yàn)槿狈τ行У臋C(jī)構(gòu)機(jī)制支撐面臨虛化，既難以真正享有其所有者的權(quán)益，也難以落實(shí)對土地資源的管理義務(wù)。

（二）忽視農(nóng)村居民的代際差別

隨著新一代農(nóng)村居民的成長，他們在思維模式、生活安排、工作方式、消費(fèi)習(xí)慣等方面與上一代農(nóng)村居民出現(xiàn)顯著差別?！稗r(nóng)民家庭出現(xiàn)了在兩種空間同時(shí)進(jìn)行的兩種身份表達(dá)，一種由二代農(nóng)民在城市展開，另一種由一代農(nóng)民繼續(xù)在村進(jìn)行?！盵9]二者雖可能同在一個(gè)戶下，但對宅基地的使用與安排卻存在較大差別。一代農(nóng)村居民長期生活在農(nóng)村地區(qū)，雖可能偶有外出打工，但生活圈層與宅基地上的房屋緊密連接，而二代農(nóng)村居民已經(jīng)發(fā)生變化，開始融入城市生活，逐步遠(yuǎn)離出生之地。換言之，這一轉(zhuǎn)變意味著新一代農(nóng)村居民“既游離于制度性權(quán)力結(jié)構(gòu)和福利保障體系之外（制度脫嵌），也在客觀紐帶和主觀認(rèn)同上脫離傳統(tǒng)鄉(xiāng)土中國（傳統(tǒng)脫嵌）”[10]。大量的二代農(nóng)村居民在”雙重脫嵌“的背景下努力實(shí)現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)換，從農(nóng)村居民變?yōu)槌擎?zhèn)居民，尤其是中心城市周邊的小城鎮(zhèn)居民，“階層流動(dòng)往往會(huì)進(jìn)入到一個(gè)‘社會(huì)文化緩沖帶’之中，家鄉(xiāng)周邊的中小城市成為農(nóng)民家庭流動(dòng)的主要去處”[11]。

然而，這其實(shí)是一種不穩(wěn)定狀態(tài)。二代農(nóng)村居民實(shí)現(xiàn)人的城市化，即”指農(nóng)民在就業(yè)方式、身份地位、價(jià)值觀念等方面向市民生活方式轉(zhuǎn)化”[9]。他們有可能就此轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，那他們就不需要宅基地進(jìn)行居住權(quán)益的兜底，宅基地就此成為需要進(jìn)行財(cái)產(chǎn)性轉(zhuǎn)化的物，進(jìn)而為自身城市生活生產(chǎn)提供一定的物質(zhì)支撐。不過，如果沒有完全轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，融入城市生活，那么他們最終將返回農(nóng)村，在這一狀況下，宅基地以及其上房產(chǎn)的保障性功能將更為凸顯。當(dāng)然，這其中還存在過渡的情況，有學(xué)者對此進(jìn)行了種類劃分，“根據(jù)農(nóng)民家庭與農(nóng)村關(guān)聯(lián)的不同形態(tài)，可將農(nóng)民家庭的半城市化狀態(tài)劃分為四種類型：托舉型、減負(fù)型、后路型、脫鉤型”[11]。農(nóng)戶內(nèi)部人員復(fù)雜的分類狀況，進(jìn)一步導(dǎo)致以戶為單位分配的宅基地包括其上建立的房屋面臨日趨激烈的戶內(nèi)不同成員多元安排的拉扯，進(jìn)一步增加了宅基地財(cái)產(chǎn)性屬性顯化的難度。

（三）未關(guān)照兼業(yè)農(nóng)民的住房需求

依照全國農(nóng)業(yè)第三次普查主要數(shù)據(jù)公報(bào)，“全國農(nóng)業(yè)在工商部門注冊的農(nóng)民合作社總數(shù)179萬個(gè)，其中，農(nóng)業(yè)普查登記的以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營或服務(wù)為主的農(nóng)民合作社91萬個(gè)；20 743萬農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶，其中，398萬規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶。全國共有31 422萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員。”[12]398萬規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法涵蓋3.14億的農(nóng)業(yè)人口，這就意味著尚有眾多人員是作為小農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。不過隨著機(jī)械化在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中逐步普及，極大縮短了農(nóng)業(yè)工作所需時(shí)長，使得小農(nóng)戶中出現(xiàn)了大量“半工半農(nóng)”群體?！斑@些小農(nóng)部分時(shí)間在外打工，包括從事小商小販或其他類型的工商業(yè)工作，部分時(shí)間耕作。尤其是小規(guī)模糧食種植戶，機(jī)械化使他們可以每年投入僅1到6個(gè)月來耕種自家的土地，其余時(shí)間從事收入比雇傭機(jī)耕（播收）服務(wù)收入高的活動(dòng)?！盵13]這些兼業(yè)農(nóng)民雖然大量的收入來源于城市，也有較長時(shí)間離開鄉(xiāng)村，但實(shí)際對宅基地的居住需求依然旺盛，在其結(jié)束打工周期回到農(nóng)村時(shí)，有擁有居住場所的剛性需要。

然而，試點(diǎn)地區(qū)的相關(guān)措施中鮮有針對這類人群的政策安排，而兼業(yè)的工作生活方式卻可能導(dǎo)致其失去集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格，從而危及其享有的宅基地相關(guān)權(quán)益。部分法院在進(jìn)行司法裁判時(shí)，優(yōu)先考慮“對于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的判斷，應(yīng)重點(diǎn)考察其生活保障基礎(chǔ)，即以是否形成較為固定的生產(chǎn)、生活關(guān)系為基本考慮因素”①（2021）豫0184民初3760號(hào)。。還有法官在撰文論述農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格時(shí)提出，“應(yīng)主要以實(shí)際生產(chǎn)、生活所在地來確定其農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格”[14]。這種判斷思路對于兼業(yè)農(nóng)民其實(shí)難以適用，兼業(yè)農(nóng)民與城市的聯(lián)系通常只是因?yàn)樽非蟾叩氖杖?，而非其自愿要同農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行徹底的切割。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員資格具有歷史性、地域性、文化性，對該資格的否定，難以拋開村規(guī)民約與農(nóng)民自身情況，而簡單地以收入來源和生產(chǎn)生活地進(jìn)行判斷。畢竟一旦兼業(yè)農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格被否定，那他就有直接失去宅基地資格權(quán)分配與使用權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，更勿論宅基地財(cái)產(chǎn)性價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，這顯然不符合我國以人民為中心的相關(guān)制度安排。

（四）司法裁判對法益的分配失衡

作為宅基地財(cái)產(chǎn)顯化的重要方式，宅基地上房屋買賣交易非?；钴S。但由于對交易對象的限制，尤其是城鎮(zhèn)居民沒有資格購買，大量交易被迫私下進(jìn)行，缺乏規(guī)范。實(shí)務(wù)中，一旦宅基地房屋買賣后出現(xiàn)被征收的情況，面對巨大利益，極易引致司法糾紛。這時(shí)，法院面臨的第一個(gè)問題就是買賣合同的效力。按照實(shí)務(wù)界的主流觀點(diǎn)，買賣合同因違反法律的效力性強(qiáng)制性規(guī)定而無效，合同無效的后果是財(cái)產(chǎn)返還，所以，如何處理宅基地房屋被征收帶來的巨大的利益增值，成為司法實(shí)務(wù)關(guān)注的焦點(diǎn)。

本著公平的原則，雙方對于合同無效其實(shí)都負(fù)有締約過失責(zé)任，因此，在利益分配時(shí)，也都應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任?！毒琶窦o(jì)要》指出：“合同不成立、無效或者被撤銷后，在確定財(cái)產(chǎn)返還時(shí)，要充分考慮財(cái)產(chǎn)增值或者貶值的因素……對獲益高于或者低于價(jià)款的部分，也應(yīng)當(dāng)在當(dāng)事人之間合理分配或者分組。”②參見第九次《全國法院民商事審判工作會(huì)議紀(jì)要》第三十三條。但司法實(shí)務(wù)中，部分法院在對相關(guān)糾紛進(jìn)行利益分配時(shí)，卻未能更好地保護(hù)農(nóng)戶利益。以（2019）魯10民終3063號(hào)案件為例，宅基地上房屋經(jīng)過交易，后被拆遷，買受人訴請合同無效，并要求出賣人返還所有拆遷收益，法院最終判決出賣人與購房人的利益分配比例為2∶8。該案中，農(nóng)戶只獲得20%的增值收益，且原因在于王某在將房屋出賣給畢某后，繼續(xù)承擔(dān)房屋管護(hù)、參與置換、代為出賣義務(wù)，對房屋最終的保值增值有貢獻(xiàn)，應(yīng)適當(dāng)增加其增值利益的比例。依此推理，若非出賣人在后續(xù)房屋增值過程中有實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)，其獲益比例還會(huì)進(jìn)一步降低，這種利益劃分對農(nóng)戶保護(hù)實(shí)有不足。

法院單從買賣合同的角度來進(jìn)行判斷，而忽略了一個(gè)重要的效應(yīng)——稟賦效應(yīng)。稟賦效應(yīng)最早由Thaler于1980年提出，即人們傾向給一個(gè)自己已經(jīng)擁有的物品賦予更高的價(jià)值。[15]宅基地及其上的房屋就是這樣一類物品，其不僅僅是一個(gè)普通的房屋，而是極富有情感因素的。具體而言，“宅基地的稟賦效應(yīng)顯然來源于其‘人格財(cái)產(chǎn)’的屬性。宅基地與普通用于交易的物品和被當(dāng)作生產(chǎn)資料的農(nóng)地不同，它是一種更為特殊的物品，承載著居住者的記憶和情感，更像是居住者人格的化身”[16]。因此，承載著出賣人各種人格記憶的宅基地與房屋本身就應(yīng)該給予更高的估值保護(hù)，但這一因素在司法裁判中卻少有考量。

司法糾紛中還有另一種分配失衡，宅基地補(bǔ)償款通常是由建設(shè)部門與農(nóng)戶簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議書，被拆遷主體也只能是原集體土地的使用權(quán)人，相關(guān)補(bǔ)償款項(xiàng)也會(huì)直接打給農(nóng)戶，那么，一旦發(fā)生糾紛，起訴訴請合同無效的多為購房者，因?yàn)榉课荼徽魇?，其能爭取的就只有補(bǔ)償安置利益?！丁慈珖ㄔ好裆淌聦徟泄ぷ鲿?huì)議紀(jì)要〉理解與適用》一書指出，考慮各自對無效的過錯(cuò)程度以及是否有從無效中獲益的因素，對試圖利用無效獲益的一方，可以考慮少分甚至不分。實(shí)務(wù)中，不少案例裁判較為機(jī)械地適用該觀點(diǎn)，如（2015）巖民終字第18號(hào)案件，購房者訴請合同無效，并希望直接獲取拆遷補(bǔ)償（安置）權(quán)益，其訴求被法院全部駁回。然而，是否起訴訴請合同無效，就一定是試圖利用無效獲益的一方，從而應(yīng)該承擔(dān)利益分配的減損，值得商榷，如此裁量，難以保護(hù)購房者的信賴?yán)妫嬖诒Ｗo(hù)力度不足的問題，進(jìn)而壓制了宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不利于三權(quán)分置改革的推進(jìn)。

四、促進(jìn)由物及人轉(zhuǎn)化的路徑選擇

破解宅基地改革由物及人的轉(zhuǎn)化難題，最為重要的就是對宅基地權(quán)益所涉人群的需求細(xì)致把握，并出臺(tái)政策努力實(shí)現(xiàn)利益配比的均衡，主要應(yīng)從以下四個(gè)方面著手：

（一）在制度和收益層面落實(shí)農(nóng)民集體所有權(quán)

面對宅基地集體所有權(quán)弱化的問題，應(yīng)從制度和收益兩個(gè)方面予以強(qiáng)調(diào)。正式制度層面，民法典已將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為“特別法人”，它是農(nóng)民集體的代理人，代表農(nóng)民集體行使權(quán)利，對此，部分地區(qū)開始探索成立更為規(guī)范的村民事務(wù)理事會(huì)制度來對宅基地加強(qiáng)管理。如廣東省龍門縣出臺(tái)《進(jìn)一步強(qiáng)化村民事務(wù)理事會(huì)對宅基地管理權(quán)責(zé)制度》，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村兩級(jí)黨組織應(yīng)加強(qiáng)對村民事務(wù)理事會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，農(nóng)辦規(guī)劃所、自然資源所等相關(guān)單位要加強(qiáng)對村民事務(wù)理事會(huì)管理宅基地的業(yè)務(wù)指導(dǎo)”[17]。既強(qiáng)調(diào)黨組織的引領(lǐng)作用，又配備具有專業(yè)職能的單位進(jìn)行業(yè)務(wù)幫扶，進(jìn)而從組織層面強(qiáng)化了對村民事務(wù)理事會(huì)的指導(dǎo)。江西省遂川縣則建立三級(jí)管控機(jī)制，分層設(shè)立匯集村民事務(wù)理事會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣成員單位“三級(jí)聯(lián)動(dòng)”防控違法建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的三級(jí)責(zé)任主體，并配套記分考核與責(zé)任追究機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)了管理力度。村民事務(wù)理事會(huì)的建設(shè)還應(yīng)主動(dòng)接受農(nóng)民集體的監(jiān)督，并不斷完善自身的法人治理結(jié)構(gòu)，盡到忠實(shí)和勤勉義務(wù)，不斷提升治理效能。

與正式制度相對應(yīng)的是非正式制度，如村規(guī)民約作為歷史的傳承與正式制度的補(bǔ)充，在廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮著極為重要的影響，而且因?yàn)槠涓鼮橘N近農(nóng)村實(shí)際，“充分考慮本村風(fēng)土人情、村民文化水平、經(jīng)濟(jì)狀況、交通地理資源等自然條件”[18]126，因此更能為廣大村民所理解與接受，降低制度變遷成本。因此，不少地區(qū)在制定宅基地改革相關(guān)制度時(shí)明確了村規(guī)民約也是制度設(shè)計(jì)考量的重要依據(jù)，非常值得借鑒。如重慶市城口縣的相關(guān)指導(dǎo)意見明確指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的認(rèn)定需要符合法律、法規(guī)、規(guī)章、政策、本集體經(jīng)濟(jì)組織章程和村規(guī)民約等有關(guān)規(guī)定，強(qiáng)調(diào)非正式制度的參考適用性。

落實(shí)宅基地集體所有權(quán)還體現(xiàn)在宅基地相關(guān)收益應(yīng)按一定比例收歸農(nóng)民集體，各地皆對此展開實(shí)踐。比如山東省下文，對非法占用宅基地的行政強(qiáng)制退出，合法閑置的經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)，自愿退出的合理補(bǔ)償激勵(lì)，所獲款項(xiàng)歸由農(nóng)民集體；四川省滬縣建立了“議事會(huì)管理、村公司經(jīng)營、民主監(jiān)督”的集體土地管理經(jīng)營模式，通過對宅基地進(jìn)行統(tǒng)一管理，參與市場經(jīng)營，壯大了集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力；浙江省紹興市提出探索宅基地鎮(zhèn)域跨村有償取得，帶動(dòng)村級(jí)集體組織增收。

（二）關(guān)注農(nóng)戶內(nèi)部利益協(xié)調(diào)

首先，在新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，有學(xué)者敏銳地發(fā)現(xiàn)，“中國農(nóng)業(yè)主體今天仍然主要是小農(nóng)戶，而不是規(guī)?；r(nóng)業(yè)”。這里的小農(nóng)戶不是傳統(tǒng)意義上較為落后的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的代表，而是包含“一類是‘勞動(dòng)與資本雙密集’的菜果和肉禽魚的‘新農(nóng)業(yè)’小農(nóng)戶，另一類是越來越多地雇用機(jī)耕播收的種糧兼業(yè)型小農(nóng)戶”[13]的新型小農(nóng)戶。新型小農(nóng)戶的存在意味著農(nóng)村地區(qū)宅基地的需求依然旺盛，故而，在適度放活宅基地使用權(quán)的過程中，應(yīng)保留與這類新型小農(nóng)戶對應(yīng)的宅基地，而非全面進(jìn)行相關(guān)農(nóng)村土地資源的市場化運(yùn)作。

其次，面對在城鄉(xiāng)間不斷流動(dòng)的大量兼業(yè)農(nóng)民，無法使用“一刀切”的方式直接斬?cái)嗥渑c農(nóng)村的關(guān)聯(lián)。一方面，對于兼業(yè)農(nóng)民的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份判定，不宜以在農(nóng)村居住時(shí)間長短和生活來源作為標(biāo)準(zhǔn)。對于很多半工半農(nóng)的人群而言，去城鎮(zhèn)工作是為了獲取更多的收益，但農(nóng)村宅基地及其房屋才是構(gòu)成“家”的重要組成，因此，其宅基地資格權(quán)應(yīng)當(dāng)予以保留。另一方面，加強(qiáng)與戶籍制度配套的社會(huì)福利制度建設(shè)?！吧鐣?huì)保障正在替代土地保障，以滿足農(nóng)民的基本生活需求。中國現(xiàn)在已經(jīng)建立起了以基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)為主要內(nèi)容的城市社會(huì)保障體系，隨著進(jìn)城務(wù)工人員的增加，可以享受到城市社會(huì)保障的農(nóng)民也在增加?！盵5]待這類人群逐漸有了城市保障體系的庇護(hù)，宅基地的保障屬性將自然脫落，此時(shí)再按照其意愿進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)或繼續(xù)保留其宅基地使用權(quán)，將極大減少政策實(shí)施難度并且最大限度保障兼業(yè)農(nóng)民利益。在此基礎(chǔ)上，還可以進(jìn)一步進(jìn)行資產(chǎn)化改造，“一戶一居制度以宅基地資產(chǎn)分配替代了宅基地實(shí)物分配，通過最低居住保障條件、經(jīng)營性資產(chǎn)、商品房以及貨幣補(bǔ)貼等方式實(shí)現(xiàn)宅基地的資產(chǎn)化改造”[19]。

最后，面對農(nóng)戶內(nèi)部代際人群的需求差異，應(yīng)審慎放活宅基地使用權(quán)。在未能依照稟賦效應(yīng)給予（通常是一代農(nóng)村居民）足夠的補(bǔ)償與合理居住安排的情況下，不適宜對宅基地使用權(quán)進(jìn)行廣泛流轉(zhuǎn)。即使出現(xiàn)流轉(zhuǎn)也應(yīng)高度重視在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限屆滿后，相關(guān)權(quán)利需要回彈至農(nóng)戶。另外，民法典第三百六十六到三百七十一條新規(guī)定的居住權(quán)制度將成為化解矛盾的有效手段，農(nóng)戶中有愿意在宅基地上房屋居住的人群，又有想利用宅基地上房屋融資的人群，在進(jìn)行宅基地上房屋轉(zhuǎn)賣時(shí)給后一類人群設(shè)立居住權(quán)，這既使得部分農(nóng)民能獲得一些資金收入，支撐自己在城鎮(zhèn)的工作生活，又使得其余愿意留在農(nóng)村的農(nóng)民有安身之所，而且我國宅基地上的房屋通常建筑面積較大，個(gè)別居住權(quán)人的居住也不會(huì)破壞房屋的整體使用，具有現(xiàn)實(shí)性。

（三）宅基地征收補(bǔ)償司法糾紛應(yīng)傾斜保護(hù)農(nóng)戶利益

不損害農(nóng)戶利益是宅基地改革的紅線之一，目前涉宅基地的征收補(bǔ)償糾紛案件的裁判對于農(nóng)戶的保護(hù)存在不足。實(shí)際上，最高人民法院在（2017）最高法行申3066號(hào)案件中，對相關(guān)糾紛已經(jīng)提出了較好的裁判思路，值得參考。判決書載明：“就宅基地的征收補(bǔ)償而言，土地管理法雖然沒有明確具體的規(guī)定，但需要特別考慮的是宅基地不同于農(nóng)用地和建設(shè)用地的特殊用途——居住功能，征收補(bǔ)償除包括一般的土地補(bǔ)償和地上房屋補(bǔ)償外，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出對被征收宅基地使用權(quán)承載的居住權(quán)益的特殊安排?！边@里專門提到對居住權(quán)益的特殊安排，實(shí)際就是考慮到宅基地對農(nóng)戶生存的重要性，并隱含宅基地具有的稟賦效應(yīng)。因此，在宅基地征收補(bǔ)償糾紛中，需進(jìn)行特殊安排，回應(yīng)農(nóng)戶在宅基地及房屋上投放的人格印記，給予農(nóng)戶更高的利益比例，而非一味采用買賣合同法律關(guān)系的平等保護(hù)。

相關(guān)制度設(shè)計(jì)可以借鑒《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》的立法方針，在勞動(dòng)合同法中有大量有利于勞動(dòng)者的法律條款，屬于典型的傾斜式立法，就是為了防止強(qiáng)勢的資本對弱勢的勞動(dòng)者進(jìn)行肆意侵害。宅基地征地補(bǔ)償司法糾紛中，弱勢農(nóng)戶的權(quán)益同樣易受到資本和其他宅基地使用權(quán)人的侵奪，而且此類糾紛還是涉及比勞動(dòng)者合法權(quán)益更基本的農(nóng)戶基礎(chǔ)住房保障，更應(yīng)受到高度重視。最高人民法院在出臺(tái)司法解釋或指導(dǎo)意見時(shí)宜強(qiáng)化對農(nóng)戶的保護(hù)，從而使宅基地改革的紅利更多地回流農(nóng)戶，支撐農(nóng)民群體增收。

（四）切實(shí)維護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法利益

宅基地三權(quán)分置改革的核心是適當(dāng)放活宅基地使用權(quán)，引入第三方，進(jìn)而激活宅基地的財(cái)產(chǎn)性價(jià)值。因此，在宅基地使用權(quán)進(jìn)行移轉(zhuǎn)時(shí)，應(yīng)高度重視宅基地使用者權(quán)益，尤其市場上大量出現(xiàn)的非農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員購買農(nóng)房，一旦合同被宣告無效后的利益分割。此時(shí)，因?yàn)樯矸菹拗?，購房者不是適格的宅基地使用權(quán)人，無法獲得宅基地上房屋的所有權(quán)，那么合同宣告無效后進(jìn)行財(cái)產(chǎn)返還，如果只返還本金和利息，對于購房者顯然并不公平。正如有的法院的判決指出：“從雙方當(dāng)事人2011年簽訂房屋買賣合同后房屋價(jià)值提高，尤其是征收補(bǔ)償數(shù)額超過原購房價(jià)格的3倍而中國人民銀行同期同類貸款基準(zhǔn)利率自2011年起基本呈下降趨勢的情況下，若僅將購房款按中國人民銀行同期同類貸款基準(zhǔn)利率計(jì)算的利息作為上訴人的損失，將導(dǎo)致雙方當(dāng)事人之間利益嚴(yán)重失衡，不符合公平原則，亦與我國合同法第五十二條規(guī)定相悖?！雹冽垘r中院（2015）巖民終字第1539號(hào)。從公平的角度，相關(guān)裁判應(yīng)一方面保護(hù)購房者基礎(chǔ)利益，包括購買、維護(hù)、裝潢等成本；另一方面，在對房價(jià)上漲利益進(jìn)行切割時(shí)，應(yīng)梳理出不同的分割要素，如果雙方對分割有約定，應(yīng)尊重約定，但在沒有約定時(shí)，則應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況綜合考量，比如合同簽訂年限、賣房者購房者的實(shí)際居住狀況、雙方身份是否發(fā)生變化等，選取更為平衡的方式解決糾紛。

我們還應(yīng)注意，對宅基地使用權(quán)人的保護(hù)不應(yīng)只限于直接損失，合同無效導(dǎo)致的締約過失責(zé)任還應(yīng)包括機(jī)會(huì)損失和信賴?yán)?。正如公?bào)案例（2016）最高法民終802號(hào)判決書指出：“通常情況下，締約過失責(zé)任人對善意相對人締約過程中支出的直接費(fèi)用等直接損失予以賠償，但如果善意相對人確實(shí)因締約過失責(zé)任人的行為遭受交易機(jī)會(huì)損失等間接損失，則締約過失責(zé)任人也應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)賠償。”即使交易機(jī)會(huì)本身存在一定不確定性，會(huì)對賠償金額的確定帶來影響，但考慮到現(xiàn)實(shí)生活中交易機(jī)會(huì)的損失也可能會(huì)帶來巨額實(shí)際損失，因此，應(yīng)結(jié)合個(gè)案予以把握。部分法院對此予以了重視，上海高院《關(guān)于審理農(nóng)村宅基地房屋買賣糾紛案件的原則意見》指出：“如果系爭房屋已經(jīng)拆遷或者已納入拆遷范圍的，應(yīng)在扣除購房人的購房款后，充分考慮購房人重新購房的合理支出，由購房人與出賣人按比例取得補(bǔ)償款，其分割比例一般可以考慮在7∶3左右?！边@里的重新購房成本就是對交易機(jī)會(huì)損失的表達(dá)，該思路值得參考。

中央全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》，指出：“堅(jiān)守住土地公有制性質(zhì)不變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益?！盵20]其實(shí)，農(nóng)民利益不受損只是宅基地政策的底線，而非可達(dá)成的最佳政策效果，即通過宅基地三權(quán)分置改革，改善農(nóng)戶的居住條件，逐步顯化宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性，只是維護(hù)農(nóng)民利益的階段性要求。宅基地改革的最終目標(biāo)，則是配合鄉(xiāng)村振興的總體規(guī)劃，更好滿足農(nóng)村居民的多元需求，讓農(nóng)民群體更多享受社會(huì)發(fā)展的果實(shí)，最終邁向共同富裕。