吳逸然

（中共湛江市委黨校經(jīng)濟教研室，廣東 湛江 524088）

一、尺度重構與城市區(qū)域的發(fā)展

傳統(tǒng)上的尺度是用以衡量空間的工具，[1]隨著1980年代以后人文地理學的“尺度轉向”，[2]尺度的概念不斷延伸和發(fā)展到等級體系以及復雜的社會經(jīng)濟關系等領域，被作為政治經(jīng)濟分析的對象，關注于特定的尺度如何被生產(chǎn)及再生產(chǎn)。[3]西方國家的尺度重構是在全球資本主義競爭以及經(jīng)濟全球化背景下，尺度不僅僅集中在國家這一層面，國家通過“向上”形成跨國區(qū)域組織等超國家尺度、“向下”將權力下放至區(qū)域、城市等次國家尺度以及“向外”與非政府部門進行互動合作，從而調(diào)控及干預社會經(jīng)濟的發(fā)展。[4]

對于中國來說，中國經(jīng)歷了與西方相似的全球化、分權化以及市場化的過程。中國積極參與到經(jīng)濟全球化進程中，并在超國家尺度的組織中持續(xù)發(fā)揮作用，如世界銀行、亞洲發(fā)展銀行等，通過尺度重構的創(chuàng)新策略來提升全球競爭力。同時，中央政府通過一系列改革措施及政策，逐步釋放經(jīng)濟和行政控制，推動市場化及分權化發(fā)展，[5]國家將權力與責任導向了區(qū)域和地方尺度，推動了城市區(qū)域的發(fā)展。[6]其中，發(fā)展粵港澳大灣區(qū)是我國的重要國家戰(zhàn)略，關系著我國經(jīng)濟繁榮發(fā)展與社會穩(wěn)定。

作為中國經(jīng)濟最為發(fā)達及最為開放的城市區(qū)域之一，粵港澳大灣區(qū)包含了廣東省珠三角地區(qū)的九個城市以及香港、澳門兩個特別行政區(qū)，行政范圍跨越了不同的政治制度，尺度相對較為復雜。國家高度重視粵港澳地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的講話中提出，要“維護國家主權、安全、發(fā)展利益，維護特別行政區(qū)社會大局穩(wěn)定，保持香港、澳門長期繁榮穩(wěn)定。”作為國家重要戰(zhàn)略區(qū)域，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展過程體現(xiàn)了國家和地方政府推動區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略選擇，具有典型意義，而尺度重構理論為研究區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的研究工具。本文基于尺度重構理論，對粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展進行深入分析。

二、尺度重構動力機制研究理論框架

“尺度重構”通常特指“國家尺度重構”，即新一輪全球化背景下國家尺度朝向超國家和次國家尺度而發(fā)生的管制和資本積累重構。社會經(jīng)濟活動中往往涉及到復雜的政治經(jīng)濟結構以及多元化的主體，通過相互作用和影響推動尺度發(fā)生重構。國家進行空間選擇的過程中，國家功能向上（超國家尺度）、向下（次國家尺度）以及向外（其他非政府組織）轉移，發(fā)生尺度重構。從中西方國家尺度重構研究來看，國家的尺度重構過程并非是單向、線性的過程，而是充滿沖突、開放的過程。[7]地方政府不再是被動的參與者，中央政府也沒有完全收回自己的權力，尺度重構的推動主體及推動方式需要進一步探討。

我國學者結合中國實際，對城市區(qū)域的尺度重構進行了不少研究，如借珠三角的實例分析國家尺度重構和城市區(qū)域的形成以及剖析中央—地方的權力關系，[8]以南京河西新城區(qū)為例探討中國城市空間開發(fā)中的柔性尺度調(diào)整，[9]等等。中國采取了各種調(diào)整尺度戰(zhàn)略來進行尺度重構，并成功地增強了其全球競爭力。[7]在城市區(qū)域的合作發(fā)展研究中，學者通過對南京等城市區(qū)域的研究發(fā)現(xiàn)，城市區(qū)域的合作實踐從注重行政區(qū)劃調(diào)整[10]到注重區(qū)域規(guī)劃（包括都市圈發(fā)展論壇[11]、跨界協(xié)調(diào)規(guī)劃[12-13]、同城化規(guī)劃[14]、都市圈規(guī)劃[15]等），并有學者發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟發(fā)達的區(qū)域合作已經(jīng)開始探索多元主體管治的尺度重構過程，如長三角地區(qū)開始探索政府主導型的多層次網(wǎng)絡化協(xié)商區(qū)域治理新框架，在尺度重構過程中，多方作用者參與到區(qū)域協(xié)商治理當中[3]?？傮w而言，城市區(qū)域在行政區(qū)劃調(diào)整、區(qū)域規(guī)劃等尺度重構手段的作用下推動合作實踐。但研究更多地是針對于某些尺度重構手段進行分析，對于城市區(qū)域合作發(fā)生尺度重構背后的動力及推動原因，研究涉及較少。城市區(qū)域合作發(fā)展推動力是什么，由誰來推動尺度重構，如何推動尺度重構，這些問題對于深入認識中國城市區(qū)域的尺度重構過程具有關鍵意義。

目前研究對尺度重構的分析框架設計進行了較多探討，如Keating提出了“領域—經(jīng)濟和社會利益—制度”的框架[16]，Chung等提出以“尺度行動者—主要目標”對中國環(huán)境治理中的城市規(guī)劃體系尺度重構進行分析[17]，Su建立了包含更多要素的“尺度關系—行動者—策略—目標”的分析框架，對中國云南的跨國區(qū)域化進行研究[6]，等等。但總體來說，已有研究成果對尺度重構的研究框架并未形成統(tǒng)一的分析思路，需要根據(jù)實際研究構建分析框架。結合已有研究及本文研究問題，本文借鑒Su的分析框架，提出基于尺度重構的問題導向，建立“面臨問題—尺度調(diào)整工具—推動主體—尺度重構結果及影響”的研究框架，面臨問題分析發(fā)生尺度重構的原因，尺度調(diào)整工具以及推動主體分析是誰、怎么樣推動尺度重構，尺度重構結果及影響分析尺度重構帶來的效應，從而深入分析尺度重構的動力機制。其中，尺度調(diào)整工具借鑒剛性尺度和柔性尺度的概念進行分析。[18]剛性尺度和柔性尺度的概念目前應用于區(qū)域規(guī)劃、城市治理等方面的尺度研究中。[9，18]剛性尺度包括行政區(qū)劃以及政府機構設置在內(nèi)的正式行政設置與正式的權力規(guī)定，剛性的尺度調(diào)整即改變正式的行政設置與權力，柔性尺度調(diào)整是除了改變剛性尺度以外的尺度調(diào)整，如組建臨時性機構、區(qū)域規(guī)劃等。剛性尺度和柔性尺度對城市區(qū)域合作發(fā)展過程中各主體的策略和方式進行了有效區(qū)分，有助于更好地理解城市區(qū)域合作發(fā)展過程中尺度重構的邏輯和機制。

因此，本文基于尺度重構的視角，探討粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展的尺度重構過程及其動力機制，分析粵港澳大灣區(qū)發(fā)展過程中面臨的問題、尺度重構策略、推動主體以及尺度重構的結果及影響，補充對城市區(qū)域尺度重構過程的動力機制的研究。

三、粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展歷程簡述

自1978年中國實行改革開放以來，粵港澳三地的關系一直處在動態(tài)變化當中，經(jīng)歷了從珠三角地區(qū)和港澳、大珠三角地區(qū)到粵港澳大灣區(qū)①珠三角地區(qū)指廣東省的廣州、深圳、佛山、珠海、東莞、中山、惠州、江門、肇慶9個城市，大珠三角和粵港澳大灣區(qū)范圍一致，均包含珠三角地區(qū)的9個城市和香港、澳門特別行政區(qū)。的過程[1]。

（一）珠三角時期（1978—1996年）

1978年的改革開放極大地推動了珠三角地區(qū)的發(fā)展。珠三角的發(fā)展很大程度上得益于毗鄰香港、澳門的地理優(yōu)勢，珠三角地區(qū)擁有較為豐富的土地和勞動力資源，承接了港澳及海外的產(chǎn)業(yè)轉移，通過“前店后廠”（港澳為“前店”，提供廠商服務，珠三角為“后廠”，提供制造產(chǎn)品）的地域分工使得珠三角與香港、澳門形成合作關系，珠三角地區(qū)也通過這種分工格局嵌入全球化生產(chǎn)鏈條當中。

改革開放初期，珠三角地區(qū)作為市場化改革的先行地和試驗場，發(fā)揮著探索社會主義市場經(jīng)濟道路的作用。在改革開放的推動下，一方面，外資企業(yè)投資，經(jīng)由香港、澳門進入珠三角，促進珠三角的發(fā)展。另一方面，香港、澳門的產(chǎn)業(yè)結構變化，將加工制造業(yè)轉移到臨近的珠三角地區(qū)。珠三角地區(qū)通過“三來一補”（“來料加工”“來件裝配”“來樣加工”以及“補償貿(mào)易”），推動了加工制造業(yè)的發(fā)展，從而初步完成了工業(yè)化。而香港利用珠三角的廉價勞動力以及豐富的土地資源，降低生產(chǎn)成本，促進香港制造業(yè)的外移和第三產(chǎn)業(yè)的興起，香港成為中國大陸企業(yè)與外商之間的重要連接點，擔負著推動中國走向世界以及世界進入中國的重要角色。

在這段時期，珠三角地區(qū)和港澳的關系主要是“前店后廠”式的產(chǎn)業(yè)合作，是在市場驅動下推動的經(jīng)濟合作模式。

（二）大珠三角時期（1997—2015年）

1997年香港的回歸以及1999年澳門的回歸推動了珠三角和港澳向“大珠三角”轉變，并通過《關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》（CEPA）等政策推動三地的制度性合作。

2003年，國家商務部與香港、澳門分別簽署了《內(nèi)地與香港關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》以及《內(nèi)地與澳門關于建立更緊密經(jīng)貿(mào)關系的安排》，隨后每年都簽署補充協(xié)議，推動中國大陸，尤其是珠三角地區(qū)與香港、澳門的經(jīng)濟合作。除了經(jīng)濟合作以外，粵港澳三地還制定了合作框架協(xié)議，明確粵港、粵澳合作的定位、原則和目標，并確定了一系列的合作舉措及保障機制。2009年，粵港澳三地政府聯(lián)合發(fā)布《大珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃研究》，提出粵港澳共建世界級城鎮(zhèn)群，推動大珠三角地區(qū)的合作發(fā)展，珠三角與港澳向大珠三角地區(qū)的空間轉變。

但是，珠三角地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展使得原先“前店后廠”的分工協(xié)作關系發(fā)生了變化，香港的地位受到廣州、深圳等城市崛起的競爭，在一定程度上影響了粵港澳地區(qū)的進一步合作交流及經(jīng)濟一體化發(fā)展。

在這段時期，粵港澳地區(qū)的合作從自發(fā)的市場驅動下推動的經(jīng)濟合作，向制度性合作轉變。

（三）粵港澳大灣區(qū)時期（2016年至今）

2016年至今，粵港澳三地的合作發(fā)展進入新階段，國家政府明確提出推動粵港澳大灣區(qū)的建設。2016年發(fā)布的“十三五”規(guī)劃綱要提出“推動粵港澳大灣區(qū)和跨省區(qū)重大合作平臺建設”。2017年，國家發(fā)改委、香港和澳門特區(qū)政府以及廣東省政府共同簽署了《深化粵港澳合作，推進大灣區(qū)建設框架協(xié)議》。粵港澳大灣區(qū)的提出進一步推動了粵港澳地區(qū)的融合發(fā)展，使粵港澳地區(qū)進入灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的階段。

同時，粵港澳大灣區(qū)也更注重在特定空間區(qū)域探索合作融合發(fā)展新機制。盡管在第二階段橫琴、前海等區(qū)域得到了一定發(fā)展，這一階段其作用得到進一步發(fā)揮，突出了空間的融合發(fā)展。2021年9月，中共中央、國務院印發(fā)了《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》，促進前海、橫琴進一步發(fā)揮粵港澳合作平臺的作用。香港也將建設香港北部都會區(qū)。前海、橫琴合作區(qū)以及香港北部都會區(qū)等區(qū)域的建設，進一步促進粵港澳地區(qū)空間融合發(fā)展。

在這段時期，粵港澳地區(qū)的合作從珠三角時期的自發(fā)性經(jīng)濟合作，到大珠三角時期的制度性合作，逐步向制度性和空間性合作發(fā)展。

四、粵港澳大灣區(qū)尺度重構的動力機制分析

（一）珠三角時期（1978—1996年）

在這段時期，由于中央的尺度下放和地方行政區(qū)劃變革，地方的自主性提高。中央政府進行了權力的下放，推動尺度下移，主要進行剛性尺度調(diào)整，推動了粵港澳地區(qū)（主要是珠三角地區(qū)）的尺度重構。

粵港澳地區(qū)是在面臨地區(qū)體制存在弊端以及地方發(fā)展權利受限以后推動了尺度重構。建國初期，我國行政區(qū)劃經(jīng)歷了多次調(diào)整，到20世紀80年代，地區(qū)區(qū)劃體制下地區(qū)管理范圍過大，不能適應改革開放背景下區(qū)域發(fā)展靈活性的需求。因而在全國區(qū)劃變革的背景下，珠三角地區(qū)進行了大規(guī)模的行政區(qū)劃調(diào)整，促進區(qū)域的尺度重構。在20世紀80年代以前，廣東省普遍實行“省—地區(qū)—市（縣）”的尺度結構，在20世紀80年代后，為精簡機構，通過一系列的設立地級市，實行市帶縣體制，以及“撤縣設市”等行政區(qū)劃變革，形成了“省—地級市—縣（縣級市）、區(qū)”的尺度結構，如東莞、中山在1987年從原來的縣級市調(diào)整為地級市，惠陽地區(qū)、肇慶地區(qū)在1988年調(diào)整為惠州市、肇慶市等。[20]通過行政區(qū)劃的調(diào)整，使得珠三角地區(qū)的城市范圍得到擴大，提升了城市地區(qū)的輻射帶動能力，同時也使得珠三角地區(qū)的行政機制等級更為分明，有利于自上而下的行政命令傳達及執(zhí)行，但是也由此使得城市間水平尺度的合作及協(xié)調(diào)則相對缺乏，同時，權力下放帶來的城市企業(yè)主義促使城市間展開競爭，同樣不利于水平尺度的合作。

改革開放極大地推動了我國沿海地區(qū)的發(fā)展，而同時過去計劃經(jīng)濟體制下地方發(fā)展權力受限卻不利于發(fā)揮地方自主性。因此，為激勵地方發(fā)展積極性，除了剛性的尺度調(diào)整，中央政府進行了放權，通過放權讓利進行柔性尺度調(diào)整。例如，中央政府通過設立特殊功能區(qū)，對廣東省的特定區(qū)域進行更多的權力下放，如1980年的《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》明確對經(jīng)濟特區(qū)下放經(jīng)濟權力和行政權力，1983年的廣州經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以及1988年將廣東省批準設為綜合改革試驗區(qū)等等。權力的下放使得珠三角地區(qū)各城市獲得了更多的發(fā)展權力，進一步推動了珠三角地區(qū)各城市之間的發(fā)展競賽。

這段時期，珠三角地區(qū)通過尺度重構進行了內(nèi)部的行政區(qū)劃和權力的調(diào)整，也推動了城市競爭。同時港澳地區(qū)與珠三角地區(qū)更多的是經(jīng)濟層面的合作，并不涉及太多尺度重構。

表1 珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構動力機制

總體而言，珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構的動力機制表現(xiàn)為：在面對地區(qū)體制存在弊端以及地方發(fā)展權力受限的情況下，中央政府去中心化，中央政府和廣東省政府通過行政區(qū)劃變革的剛性尺度調(diào)整以及權力下放的柔性尺度調(diào)整實現(xiàn)尺度重構。因而這一時期尺度重構的動力來自于政府權力與經(jīng)濟發(fā)展之間存在的矛盾，表現(xiàn)為內(nèi)生動力。但是，在這個階段，地方發(fā)展成為重點，各地級市注重推動自身發(fā)展，無論剛性還是柔性尺度調(diào)整，都著重于垂直方向的尺度重構，通過尺度重構協(xié)調(diào)中央、省以及地方發(fā)展的關系，而對于水平方向的各地級市之間的協(xié)調(diào)發(fā)展關注較少，缺乏區(qū)域間合作。

（二）大珠三角時期（1997—2015年）

中國加入WTO進一步推動了珠三角地區(qū)的對外開放，珠三角地區(qū)的制造業(yè)和服務業(yè)持續(xù)發(fā)展，逐步成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的動力。珠三角地區(qū)實現(xiàn)初步工業(yè)化以后，“三來一補”企業(yè)退潮，受資源緊缺、成本上升等因素影響，傳統(tǒng)的依靠廉價土地和勞動力為主的密集型產(chǎn)業(yè)的模式已經(jīng)難以為繼，亟需以產(chǎn)品和技術的投入和創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，推進由投資驅動向創(chuàng)新驅動轉型，從而更好地應對國際形勢變化。同時，珠三角地區(qū)也面臨著多方面的競爭，在國內(nèi)面臨長三角等地區(qū)城市工業(yè)發(fā)展的競爭，在國際上面臨泰國、菲律賓、馬來西亞等東南亞國家勞動密集型產(chǎn)業(yè)的同類競爭。為促進經(jīng)濟轉型升級，珠三角地區(qū)的城市也采取了多種措施，包括發(fā)展基礎設施、推動產(chǎn)業(yè)集群形成等等。

同時，以外向型經(jīng)濟為主的香港受全球經(jīng)濟影響較大，加之受亞洲金融危機以及成本、資源短缺等多方面因素影響，香港的經(jīng)濟出現(xiàn)衰退的趨勢。而隨著產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作的加深，內(nèi)地與香港之間的聯(lián)系越來越密切，香港對祖國大陸的依賴日益明顯，香港需要促進與珠三角地區(qū)的交流和合作，[21]相比上一時期，香港提高了對粵港澳地區(qū)合作交流的重視。

在共同合作意愿下，珠三角與港澳尋求在非正式的經(jīng)濟合作之外的更深度的制度性合作。CEPA及其補充協(xié)議在推動粵港澳三地的經(jīng)濟合作方面發(fā)揮了重要作用。同時，《粵港合作框架協(xié)議》及《粵澳合作框架協(xié)議》也對粵港澳三地的制度合作提供了一定的保障機制。但是，由于制度等方面存在差異，存在隱性的貿(mào)易壁壘，港澳在內(nèi)地的企業(yè)的發(fā)展受到一定的限制。

這段時期的尺度重構不再以行政區(qū)劃調(diào)整等剛性尺度調(diào)整工具為主，轉為將區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)席會議制度等柔性措施作為主要的尺度調(diào)整工具。中央政府權力“再中心化”進行有限介入，通過分稅制等措施，推動空間及制度的尺度重構。珠三角地區(qū)通過區(qū)域規(guī)劃等柔性尺度調(diào)整工具，促進區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。1994年，珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃協(xié)調(diào)領導小組成立，并于1995年制定了《珠江三角洲經(jīng)濟區(qū)城市群規(guī)劃》；2005年，廣東省政府制定了《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃（2004—2020）》，2008年，廣東省出臺了《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020 年）》（2008）推動區(qū)域一體化規(guī)劃，推動珠三角地區(qū)城市的內(nèi)部協(xié)作。在這段時期，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展逐步走向制度化，先后設立了粵港、粵澳合作聯(lián)席會議制度，此后還設立了粵港（澳）合作聯(lián)絡辦公室及研究小組等，將南沙、前海、橫琴及河套等地區(qū)作為重點合作區(qū)域。

同時，資本、服務貿(mào)易、人員流動以及基礎設施的建設也作為柔性尺度調(diào)整工具，進一步促進粵港澳三地的合作交流。如港澳自由行的政策進一步促進了內(nèi)地與港澳的人員流動，《關于內(nèi)地在廣東與香港（澳門）基本實現(xiàn)服務貿(mào)易自由化的協(xié)議》進一步推動珠三角與港澳之間的服務貿(mào)易自由化。珠三角城際軌道交通系統(tǒng)、廣佛地鐵促進了廣東省內(nèi)部的尺度重構。通過空間基礎設施建設，將資本固定在具體的地域，并與流動資本共同推進區(qū)域的尺度重構，以基礎設施的一體化發(fā)展推動時空壓縮，促進區(qū)域內(nèi)部的協(xié)作交流[22]。

在這段時期，隨著珠三角的發(fā)展，粵港澳三地原先的分工協(xié)作關系發(fā)生轉變，產(chǎn)生一定競爭關系，對區(qū)域合作發(fā)展產(chǎn)生一定影響，但粵港澳三地面臨各自發(fā)展問題，具有較強的共同合作意愿，因而三者極力通過制度性合作，推動區(qū)域的一體化進程。中央權力回收，國家開始注重區(qū)域發(fā)展，但中央政府對粵港澳三地的干預仍然較少，三地的合作發(fā)展更多地是通過柔性的政策工具推動合作交流，以CEPA及其補充協(xié)議為粵港澳三地合作主要的政策保障。

表2 大珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構動力機制

總體而言，大珠三角時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構動力機制表現(xiàn)為在宏觀環(huán)境影響下粵港澳三方有著共同合作意愿，在外在環(huán)境和內(nèi)生動力的雙重影響下，中央政府、廣東省政府、港澳特區(qū)政府，通過各種柔性尺度調(diào)整，推動了區(qū)域一體化的發(fā)展。尤其是區(qū)域規(guī)劃、聯(lián)席會議、自由行政策等制度的出臺，為粵港澳三地的合作提供了一定制度保障。雖然這一時期，中央政府進行了權力的回收，但推動尺度重構的主要參與者是廣東省政府以及港澳特區(qū)政府，通過相互間的交流和制度協(xié)商進行合作。然而，三地仍存在較多的隱形壁壘，行政邊界及制度的差異帶來合作的阻礙，需要更高尺度層面的參與者進行。

（三）粵港澳大灣區(qū)時期（2016年至今）

近年來，國際形勢復雜多變，全球化經(jīng)濟的轉型、中美貿(mào)易戰(zhàn)以及全球新冠疫情等事件的發(fā)生，使得宏觀國際環(huán)境發(fā)生了極大變化。對于粵港澳地區(qū)來說，推進地區(qū)內(nèi)部的合作與融合有利于更好地服務國家發(fā)展大局以及促進該地區(qū)的進一步發(fā)展。

對珠三角地區(qū)來說，珠三角希望通過合作，繼續(xù)發(fā)揮鄰近港澳優(yōu)勢，平衡協(xié)調(diào)珠三角內(nèi)部各城市的競爭與合作關系，促進良性發(fā)展。對于香港來說，產(chǎn)業(yè)空心化導致經(jīng)濟增長動力不足，亟待借助合作交流推動新一輪發(fā)展。同時，由于經(jīng)濟低迷等原因，香港近年來存在一定社會不穩(wěn)定因素，粵港澳大灣區(qū)的建設有利于促進香港發(fā)展，減少社會矛盾。對于澳門來說，澳門需要促進產(chǎn)業(yè)多元化，加強與內(nèi)地，特別是珠海橫琴的合作聯(lián)系。并且，三地由于制度等方面的差異，存在隱性的貿(mào)易壁壘，要素流動受到一定的限制，需要尺度重構，從而突破行政邊界及制度所帶來的阻礙。而對于國家來說，推進粵港澳大灣區(qū)建設，一方面是更好地提升粵港澳地區(qū)的競爭力，發(fā)揮其示范帶動作用，另一方面將香港、澳門納入到國家發(fā)展大局當中，維護地區(qū)和平穩(wěn)定發(fā)展。因此，國家政府以及粵港澳三地有著較為一致的深化粵港澳大灣區(qū)合作交流的發(fā)展目標。

在這一時期，宏觀國際環(huán)境的變化推動了國家力量的提升，國家權力實現(xiàn)再中心化。國家加強了介入，通過柔性尺度工具，制定區(qū)域政策，協(xié)調(diào)大灣區(qū)各城市的發(fā)展定位，促進區(qū)域的尺度重構。如《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》對粵港澳大灣區(qū)當前和今后一個時期的合作發(fā)展進行了指導。此外，粵港澳大橋、深中通道等基礎設施的建設也強化了粵港澳三地的時空連接，通過尺度重構，模糊粵港澳三地的“邊界”，促進要素的流動便捷化，提升其全球競爭力。

除了柔性尺度重構工具以外，機構調(diào)整等剛性尺度重構工具也發(fā)揮了重要作用。前海、橫琴作為粵港、粵澳深度合作區(qū)，其機構設置突破了傳統(tǒng)的行政尺度，體現(xiàn)了中央政府對推動粵港澳三地深度融合發(fā)展的決心和力度。2021年公布的《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設總體方案》和《全面深化前海深港現(xiàn)代服務業(yè)合作區(qū)改革開放方案》對粵港和粵澳組織制度合作進行了新的探索，推動了該地區(qū)的尺度重構。以橫琴粵澳深度合作區(qū)為例，合作區(qū)管理委員會是粵澳雙方聯(lián)合組建的法定機構，管委會主任及副主任等職務均由粵澳兩地政府官員共同擔任，突破了原有行政區(qū)域管轄尺度，充分體現(xiàn)了粵澳兩地共建目標。雖然合作區(qū)突破了原有的尺度限制，但區(qū)別于以往行政兼并等簡單、快速的尺度重構方式，是國家推動區(qū)域合作尺度重構的新探索，結合了柔性和剛性工具。

在這段時期，國家加強了對粵港澳地區(qū)合作發(fā)展的介入，實現(xiàn)中央權力的再中心化，粵港澳大灣區(qū)進一步通過剛性和柔性的尺度重構，提升區(qū)域競爭力[23-24]。

表3 粵港澳大灣區(qū)時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構動力機制

總體而言，粵港澳大灣區(qū)時期粵港澳地區(qū)合作發(fā)展尺度重構動力機制表現(xiàn)為在宏觀經(jīng)濟環(huán)境背景下，國家的再中心化促進了區(qū)域的協(xié)調(diào)合作。國家權力的再中心化使得粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展得以在更高尺度的層面進行統(tǒng)籌推動，這也表明存在行政邊界和制度差異之下，需要更高尺度層面的推動。這一時期的尺度調(diào)整手段包括了剛性以及柔性尺度調(diào)整，雖然在20世紀八九十年代的大規(guī)模行政區(qū)劃調(diào)整以后，已經(jīng)較少應用行政區(qū)劃變革這一剛性手段進行尺度重構，但并非代表不再進行剛性尺度調(diào)整，國家仍然可以選擇特定的空間，通過機構設置以及權力下放，對特定空間進行尺度調(diào)整，在特定區(qū)域試圖打破制度壁壘，從而更好地探索促進區(qū)域合作的路徑。同時，柔性尺度調(diào)整也對區(qū)域合作產(chǎn)生重要影響。在這個過程中，推動尺度重構的主要參與者是中央政府，以更高尺度層面推動粵港澳地區(qū)的深度融合發(fā)展，提升全球競爭力。

四、結論及討論

本文以“面臨問題—尺度調(diào)整工具—推動主體—尺度重構結果及影響”研究框架，對粵港澳大灣區(qū)在合作發(fā)展過程中的尺度重構動力機制進行了探討，深入分析了粵港澳大灣區(qū)結合行政規(guī)劃變革等剛性尺度調(diào)整工具以及區(qū)域規(guī)劃等柔性尺度調(diào)整工具，從自發(fā)性經(jīng)濟合作向制度性合作轉變的合作過程及其產(chǎn)生的尺度重構。

（一）粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展從自發(fā)性經(jīng)濟合作向制度性合作轉變

粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展經(jīng)歷了從自發(fā)性經(jīng)濟合作向制度性合作轉變的過程，先是民間的自發(fā)性經(jīng)濟合作，珠三角時期，粵港澳地區(qū)的合作交流更多地體現(xiàn)在民間的經(jīng)濟往來，“前店后廠”的地域分工使得珠三角和港澳地區(qū)的經(jīng)濟來往緊密，經(jīng)濟上交流頻繁強化了粵港澳地區(qū)之間的聯(lián)系，到了大珠三角時期，珠三角地區(qū)和港澳地區(qū)的政府都有了較強的合作發(fā)展意愿，開始在制度層面上進行嘗試，通過區(qū)域規(guī)劃、CEPA及其補充協(xié)議等政策進行制度保障，但制度差異以及行政邊界的跨越使得三方的合作未能真正打破壁壘，因而到了粵港澳大灣區(qū)時期，國家政府對通過深度合作區(qū)以及一系列區(qū)域政策，制度逐步完善，從更高政策層面推動粵港澳地區(qū)的融合發(fā)展，因此，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展從經(jīng)濟層面向制度層面轉變，從民間經(jīng)濟合作到珠三角政府、港澳政府推動再到國家推動，從非正規(guī)的經(jīng)濟合作走向正規(guī)的制度合作。

雖然制度性合作在推動城市區(qū)域發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用，中國城市區(qū)域的合作發(fā)展并非單純地在中央政府以及地方政府層面推動，而是結合了從自下而上的推動到自上而下的實施過程，民間經(jīng)濟合作也在這一過程中發(fā)揮了一定作用。但是，制度性合作仍然是真正實現(xiàn)城市區(qū)域合作發(fā)展的重要標志。

（二）粵港澳大灣區(qū)是在不斷應對危機過程中推動尺度重構

從目前國內(nèi)外研究來看，應對危機是推動西方國家尺度重構的重要原因。在20世紀80年代以來，西方國家在后福特主義下應對危機，推動國家權力尺度上移至區(qū)域組織、下移至城市區(qū)域，從而推動了城市區(qū)域的發(fā)展。從對粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展歷程的分析來看，粵港澳地區(qū)亦是在不斷應對危機過程中推動了區(qū)域的尺度重構。

第一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的危機。1998年以及2008年的金融危機對香港產(chǎn)生很大沖擊，澳門亟待推動產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展，珠三角則面臨產(chǎn)業(yè)轉型危機，三者均面臨全球化轉型所帶來的危機，因而需要通過合作交流來解決自身面臨的危機，合作交流的需求推動了三地的尺度重構，反過來三地的尺度重構也進一步推動了其融合發(fā)展，同時，粵港澳大灣區(qū)建設也可以被看作國家應對當前全球化轉型的改革試驗區(qū)，通過先行先試對繼續(xù)深化改革開放進行探索。

第二是應對資本流動的危機?；浉郯娜亻L期以來相對獨立的發(fā)展模式、制度差異使得資本的自由流動產(chǎn)生了障礙，為了應對資本流動的危機，國家和城市政府不斷推動尺度重構。

第三是應對社會經(jīng)濟穩(wěn)定的需求?；浉郯牡貐^(qū)自香港回歸后，經(jīng)過了二十多年的發(fā)展，經(jīng)濟總量有所提升，但由于其經(jīng)濟社會發(fā)展當中存在的矛盾，也存在一定的不穩(wěn)定因素。推動粵港澳三地融合發(fā)展，不僅僅是出于經(jīng)濟發(fā)展的考慮，更多地是從維護社會經(jīng)濟穩(wěn)定的角度出發(fā)，推動港澳地區(qū)的長期和平穩(wěn)定發(fā)展。

可以說，粵港澳地區(qū)與西方國家均通過尺度重構提升區(qū)域競爭力、從而應對資本流動危機有一定相似之處，都受到宏觀國際環(huán)境的影響。但由于粵港澳地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展階段以及“一國兩制”的國情，又有著其特殊之處。與西方國家已經(jīng)進入工業(yè)化后期不同，粵港澳地區(qū)，尤其是珠三角地區(qū)是在改革開放以后逐步發(fā)展起來的，推動合作發(fā)展的需要隨著其經(jīng)濟發(fā)展所處的階段會有所變化。同時，“一國兩制”的國情下，邊界和制度的壁壘也導致內(nèi)部合作發(fā)展產(chǎn)生障礙，國家需要通過尺度重構，突破目前由于邊界和制度產(chǎn)生的分割，從而應對資本流動、全球化發(fā)展及社會經(jīng)濟穩(wěn)定等問題，一方面是更好地提升粵港澳地區(qū)的競爭力，發(fā)揮粵港澳地區(qū)的示范帶動作用，另一方面將香港、澳門納入到國家發(fā)展大局當中，在“一國兩制”的框架下更好地推動香港、澳門的進一步發(fā)展。因此，粵港澳地區(qū)的合作發(fā)展在受到宏觀國際環(huán)境影響的同時，也受到其內(nèi)在發(fā)展所帶來的需求推動，即在應對內(nèi)外部危機過程中發(fā)生尺度重構。

（三）國家及地方政府是粵港澳尺度重構的推動主體

與西方國家相似，中國的尺度重構也經(jīng)歷了從去中心化到再中心化的過程。在中央政府放權的過程中，地方政府得到發(fā)展，提高了地方企業(yè)自主以及地方政府的議價能力。但是，中國有著與西方國家不同的獨特的政治經(jīng)濟制度，雖然經(jīng)歷了從改革之初放權、后期授權以及如今再中心化參與領導粵港澳大灣區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，國家的權力始終未被弱化，中央政府始終扮演著重要角色，中央政府始終具有強大的權力來動員資源與實施政策[23，25]，特別在經(jīng)濟全球化以及后疫情的背景下，國家的作用反而被進一步強調(diào)，國家對區(qū)域尺度重構仍然發(fā)揮關鍵的作用，國家對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展有著重要影響。

國家通過向下的尺度重構將經(jīng)濟發(fā)展的權力下放到區(qū)域和地方，粵港澳大灣區(qū)等城市區(qū)域得到發(fā)展。但粵港澳三地的制度差異以及日益發(fā)展的競爭性阻礙了三地的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要更高層次的尺度推動合作，因而中央政府又逐步介入到粵港澳三地融合發(fā)展進程中，推動新一輪的尺度重構。在粵港澳地區(qū)合作發(fā)展的整個歷程當中，地方政府積極推動三地的合作與交流，但發(fā)揮關鍵推動作用的仍然是中央政府。尤其是在粵港澳大灣區(qū)時期，中央政府提出的粵港澳大灣區(qū)概念得到普遍認同，粵港、粵澳深度合作區(qū)的設立以及粵港澳大灣區(qū)規(guī)劃綱要的公布對推動粵港澳三地合作發(fā)展具有明顯意義?；浉郯牡貐^(qū)合作發(fā)展過程中中央政府所發(fā)揮的作用印證了西方學者對歐美國家研究得出的國家力量并未弱化的觀點。但是，相對于西方國家企業(yè)、非政府組織在尺度重構中發(fā)揮推動作用，粵港澳大灣區(qū)的尺度重構過程始終是政府的行政力量進行推動。

（四）粵港澳大灣區(qū)的合作發(fā)展過程結合了柔性和剛性尺度調(diào)整

粵港澳地區(qū)在合作發(fā)展的過程當中，三地所面臨的問題、中央政府與地方政府的角色變化等促進了這一區(qū)域的尺度重構，并通過政策、行政區(qū)劃調(diào)整等柔性、剛性工具實現(xiàn)。

在粵港澳地區(qū)合作發(fā)展前期，尺度的重構主要發(fā)生在珠三角地區(qū)內(nèi)部，通過行政區(qū)劃調(diào)整等剛性尺度調(diào)整工具，對珠三角地區(qū)進行尺度重構，從而提升了城市輻射帶動能力，使得行政機制等級更為分明，但科層制的行政等級體系缺乏城市間水平尺度的合作及協(xié)調(diào)，城市企業(yè)競爭推進城市間競爭。在大珠三角時期，行政區(qū)劃調(diào)整等剛性尺度調(diào)整工具不再作為主要的尺度工具，轉為城市群協(xié)調(diào)發(fā)展等柔性措施作為尺度調(diào)整工具，相對于前一階段國家權力下放、城市尺度興起，在這段時期，中央政府進行了有限介入，通過CEPA及其補充協(xié)議的簽訂、分稅制的推廣等政策的實施，推進中央對地方的介入以及強化內(nèi)地與港澳的合作，廣東省政府也通過區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃、基礎設施建設進行柔性尺度調(diào)整，促進區(qū)域定位協(xié)調(diào)以及時空壓縮，因而柔性尺度重構成為主要的尺度調(diào)整工具。到了粵港澳大灣區(qū)時期，隨著中央權力的再中心化，國家繼續(xù)加強介入，通過制定區(qū)域政策、建設基礎設施等柔性尺度調(diào)整工具推動粵港澳地區(qū)融合，同時以前海、橫琴等區(qū)域進行探索合作發(fā)展新機制，從而推動了尺度重構，結合了柔性和剛性調(diào)整。

相較于西方國家在尺度重構過程中更多運用柔性尺度調(diào)整工具，粵港澳大灣區(qū)的合作發(fā)展過程從以剛性尺度調(diào)整為主，發(fā)展為柔性尺度調(diào)整工具為主、柔性和剛性尺度調(diào)整工具相結合，兩種尺度調(diào)整工具都發(fā)揮了重要作用。