謝 杰 邵敬淼 孫 寧 王紅彥 王亞靜 畢于運 高春雨*

(1.中國農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，北京 100081;2.中國農(nóng)業(yè)科學院 農(nóng)業(yè)信息研究所，北京 100081)

在20世紀60—70年代，日本秸稈焚燒現(xiàn)象日趨嚴重，水稻秸稈焚燒面積一度占水稻耕作面積的25%，秸稈焚燒較為集中的地區(qū)，因空氣質(zhì)量差經(jīng)常引起周邊地區(qū)居民的投訴[1]。20世紀80年代，日本開始對秸稈焚燒進行管理，明確禁止露天焚燒秸稈，制定了一系列促進秸稈利用的政策法規(guī)，推廣了高效秸稈還田技術(shù)[2]，建立了精細化的秸稈收儲運體系[3]，通過不斷研發(fā)創(chuàng)新秸稈飼料[4]、秸稈乙醇[5]、秸稈成型燃料[6]、秸稈發(fā)電[7]等技術(shù)，秸稈綜合利用成效顯著，秸稈焚燒現(xiàn)象逐步得到改善[8]。根據(jù)2020年日本農(nóng)林水產(chǎn)省調(diào)查報告顯示，日本水稻秸稈產(chǎn)生量約751.3萬t，水稻秸稈綜合利用率達到100%，杜絕了水稻秸稈焚燒現(xiàn)象[9]。日本將秸稈等生物質(zhì)利用定位為戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，先后出臺了《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》[10]和《日本生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略》[11]等政策以及《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]、《生物質(zhì)利用促進法》[13]等法律法規(guī)，基本覆蓋了完整產(chǎn)業(yè)鏈，包括原料供應、生產(chǎn)加工以及產(chǎn)品鼓勵使用等，體系比較完善，值得中國借鑒。

1997—2020年，我國農(nóng)作物秸稈利用取得了顯著的成效。據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部統(tǒng)計，2020年全國秸稈資源總量8.56×108t，可收集資源量7.22×108t，秸稈綜合利用率達到86%[14]。我國秸稈開發(fā)利用的途徑和領(lǐng)域不斷拓寬，逐步形成了以肥料化和飼料化利用方式為主，燃料化、基料化和原料化利用為輔的秸稈“五料化”利用結(jié)構(gòu)[15]。盡管我國秸稈綜合利用取得了顯著成效，但仍面臨秸稈利用關(guān)鍵技術(shù)不成熟、農(nóng)民意識薄弱、秸稈收儲運體系不健全、成本高、政策和法律法規(guī)針對性較弱、可操作性不強等難題，始終未能實現(xiàn)秸稈資源的全面有效的利用[16-17]。日本與我國毗鄰，與我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式較為相似，借鑒日本秸稈資源管理的成功做法和經(jīng)驗教訓，有助于推動我國農(nóng)作物秸稈利用工作，提高秸稈綜合利用水平。

目前，國內(nèi)學者對日本秸稈綜合利用方面開展了很多研究，主要側(cè)重于秸稈利用技術(shù)、機械設備、收儲運模式等方面[18-21]，針對日本秸稈利用政策、法律法規(guī)的經(jīng)驗與啟示的研究較少。王紅彥等[22]介紹了日本生物質(zhì)資源化利用出臺的單行法。高帥等[23]介紹了日本政府開展生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)園建設的實施背景和主要做法，提出了我國生物質(zhì)綜合利用的主要對策。李娜[24]分析了日本秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物產(chǎn)業(yè)化利用過程中的支撐體系，并提出了促進我國農(nóng)業(yè)廢棄物利用的經(jīng)驗啟示。本研究通過日本J-STAGE、CINII和中國知網(wǎng)等網(wǎng)站檢索到的1970—2021年日本秸稈利用相關(guān)政策和法律法規(guī)進行系統(tǒng)梳理歸納，分析日本在目標政策、財政補貼、稅收優(yōu)惠、政策激勵機制等政策以及法律法規(guī)等方面的基本做法和成功經(jīng)驗，并結(jié)合中國國情，從政策和法規(guī)角度提出具有針對性的秸稈利用政策，旨在總結(jié)日本秸稈綜合利用方面的成功經(jīng)驗，以期為中國秸稈綜合利用管理提供決策支持。

1 文獻來源

本研究對“CNKI”，“Web of Science”，“日本J-STAGE、CINII”，農(nóng)林水產(chǎn)省等網(wǎng)站進行了文獻檢索?！癈NKI”檢索關(guān)鍵字包括“日本+秸稈利用補貼、秸稈利用政策、秸稈利用法律法規(guī)”，“Web of Science”檢索主題詞為“Japan*”并含“straw”、“Straw utilization policy”、“Straw utilization regulations”等，“日本J-STAGE、CINII”、農(nóng)林水產(chǎn)省等網(wǎng)站檢索關(guān)鍵字包括“バイオマスエネルギー、わら利用政策、わら稅収、わら法規(guī)制、わら補助金”等。文獻發(fā)表時間1970—2021年，類型包括期刊文章、書籍、政府文件、研究報告，內(nèi)容主要包括日本秸稈綜合利用財政補貼、稅收政策以及頒布的法律法規(guī)。總共檢索篩選得到文獻80篇，引用文獻67篇。

2 日本秸稈利用政策

2.1 目標政策

日本政府制定的目標政策主要包括發(fā)展戰(zhàn)略、技術(shù)路線圖、行動計劃等，其中較具代表性的有《日本生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略》[11]《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》[10]《生物質(zhì)利用技術(shù)現(xiàn)狀和路線圖》[25]。在這些目標政策中，秸稈被當作生物質(zhì)資源的重要目標對象。

2002年，日本內(nèi)閣府通過的《日本生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略》[11]將生物質(zhì)能定義為新能源，提出重點發(fā)展生物質(zhì)能源，并計劃從2004年開始生物質(zhì)城鎮(zhèn)的建設。2006年對該戰(zhàn)略進行了第二次修訂，提出到2010年建設300個生物質(zhì)城鎮(zhèn)的目標，生物質(zhì)城鎮(zhèn)構(gòu)想由市町村(相當于中國縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng)))制定，要求在地區(qū)內(nèi)廣泛與當?shù)鼐用駞f(xié)作，構(gòu)建從生物質(zhì)產(chǎn)生到利用的高效、綜合性循環(huán)系統(tǒng)，達到合理利用生物質(zhì)的目標[11]。2016年，日本政府在綜合戰(zhàn)略基礎上，制定了《促進生物質(zhì)利用基本計劃概要》[26]，提出到2025年，每年將利用2 600萬t碳當量生物質(zhì)，600個市町村制定生物質(zhì)活用推進計劃。此外，為更好地促進生物質(zhì)能源利用，日本政府還出臺了78項具體行動計劃，主要內(nèi)容包括：創(chuàng)立生物質(zhì)綜合戰(zhàn)略推進委員會、生物質(zhì)咨詢總部基地，以促進相關(guān)部門的合作；構(gòu)筑“大范圍、低密度”生物質(zhì)收集、輸送系統(tǒng)，開發(fā)和革新實用化生物質(zhì)利用技術(shù)；建立生物質(zhì)資源開發(fā)利用設施示范點；促進生物塑料、生物乙醇、生物柴油等生物質(zhì)產(chǎn)品的利用[11]。

2012年，日本農(nóng)林水產(chǎn)省等七個部門出臺了《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》[10]，計劃到2020年建設94個生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)城市，生物質(zhì)利用產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達到5 000億日元。為此，日本開始創(chuàng)建以生物質(zhì)業(yè)務為中心，具有綠色產(chǎn)業(yè)和區(qū)域循環(huán)能源系統(tǒng)的生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)共同體，并制定了一系列發(fā)展戰(zhàn)略，主要內(nèi)容包括3個方面：一是注重研發(fā)實用性較高生物質(zhì)利用技術(shù)，加快甲烷發(fā)酵、直接燃燒、固體燃料、液體燃料等重點技術(shù)的推廣；二是利用可再生能源電力固定價格購買制度、相關(guān)稅收信貸優(yōu)惠等政策鼓勵投資者和企業(yè)進入相關(guān)行業(yè)；三是通過加強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、地方政府和企業(yè)之間的合作，利用秸稈打捆技術(shù)，建立有效的水稻、小麥秸稈等收集和分配系統(tǒng)[10]。

與此同時，日本內(nèi)閣府、總務省等相關(guān)部門聯(lián)合于2012年規(guī)劃實施了《生物質(zhì)利用技術(shù)現(xiàn)狀和路線圖》[25]，根據(jù)生物質(zhì)利用技術(shù)水平、技術(shù)問題和應用前景，制定了生物質(zhì)商業(yè)化運營的“技術(shù)路線圖”，明確了生物質(zhì)利用發(fā)展方向，選擇甲烷發(fā)酵、直接燃燒、固體燃料、液體燃料等實用性較高的技術(shù)開展實驗示范，并遵循先研究、后示范、再商業(yè)化推廣的發(fā)展步驟，促進了生物質(zhì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。2019年，日本對技術(shù)路線圖進行了第二次修訂[25]，修訂版技術(shù)路線圖根據(jù)技術(shù)水平將秸稈利用技術(shù)分為實用化、示范和研究驗證三個階段，在原有技術(shù)更新基礎上，新增了生物塑料材料、液體燃料、氫氣發(fā)酵、資源作物開發(fā)、直接燃燒熱電利用、纖維素發(fā)酵、高速水解生產(chǎn)飼料和肥料等7項技術(shù)條目，并分別從技術(shù)類別、技術(shù)名稱、技術(shù)水平、技術(shù)現(xiàn)狀、技術(shù)產(chǎn)品、適應原料、技術(shù)實施和商業(yè)化推廣時的注意事項等7個部分逐一進行論述，讓應用者更好地利用每項技術(shù)[25]。

此外，2005—2020年，日本還相繼制定了一系列促進生物質(zhì)資源利用計劃。2005年制定《京都協(xié)定目標實現(xiàn)計劃》[27]，提出到2010年生物質(zhì)熱利用308億L(原油換算)，包括利用50億L生物質(zhì)燃料。2008年制定《生物燃料創(chuàng)新計劃》[28]，提出全面推廣生物質(zhì)利用技術(shù)，制定國家、縣、市生物質(zhì)利用促進計劃。2014年制定了《戰(zhàn)略能源計劃》[29]，2018年對戰(zhàn)略目標進行調(diào)整，提出到2030年，可再生能源占總能源供應比重達到44%，主要通過秸稈發(fā)電等可再生能源發(fā)電來實現(xiàn)。2015年制定了《長期能源供需展望》[30]，提出到2030年，生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源電力份額達到22%～24%。2019年制定了《農(nóng)林漁業(yè)部面向脫碳社會的基本概念》[31]，提出高效回收利用秸稈等生物質(zhì)資源，目標到2050年實現(xiàn)碳中和。

2.2 財政補貼

2.2.1秸稈還田

日本主要通過政策扶持等方式積極推廣秸稈還田。在秸稈還田機具購置補貼方面，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)合作社、企業(yè)等秸稈還田利用主體提供比市場利率低30%～60%的低息貸款[32]。農(nóng)業(yè)合作社、畜牧養(yǎng)殖戶等堆肥利用主體可向政府申請生產(chǎn)設施維護費用補貼，補貼最高可申請維護費用的43%[10]。在秸稈還田過程中，為了促進秸稈快速腐熟，鼓勵農(nóng)戶購買腐熟劑，并按照還田面積，給予一定補貼。由于各縣秸稈還田環(huán)境、還田量不同，秸稈腐熟劑使用量有差異，補貼標準也不一樣[33]。

2.2.2秸稈收儲運

日本設立了秸稈收儲運專項補貼政策，對于秸稈利用主體購買秸稈收獲機、打捆機、裝載機、專用運輸機等秸稈收儲機械，可申請政府補貼，補貼額度可達購置費用的30%～50%，后期機器設備保管、維修等費用，也可以申請補貼[33]。在穩(wěn)定秸稈供應方面，秸稈利用主體與農(nóng)戶、畜牧養(yǎng)殖戶等簽訂5年以上供貨合同，年供應量500 t以上，水稻秸稈可申請政府固定補貼30日元/kg[34]。

2.2.3秸稈飼料化

日本政府出臺了一系列秸稈飼料化利用補貼措施。2010年，開始實行農(nóng)戶收入補償措施，對利用水田進行飼料作物和專用水稻種植的農(nóng)戶給予補貼[35]。2013年，設立廢棄耕地利用補助金，對利用廢棄耕地種植飼料作物的農(nóng)戶進行補貼[36]。2016年，設立農(nóng)業(yè)建設補助金，支持建設飼用水稻秸稈的收集、運送、儲存體系。除此之外，實行秸稈利用定額補貼政策，對于自行收集、打包秸稈供給畜牧農(nóng)戶的農(nóng)協(xié)、企業(yè)和飼料生產(chǎn)組織給予定額補助[37]。具體補貼類型、內(nèi)容及額度見表1。

表1 日本秸稈飼料化利用相關(guān)補貼明細表[35-37]Table 1 Details of subsidies for feeding utilization of straw in Japan[35-37]

2.2.4秸稈新型能源化

從2013年開始實施第二代生物燃料創(chuàng)新計劃后，日本政府每年在生物質(zhì)利用研發(fā)和推廣方面的預算支出超過100億日元，主要用于補貼秸稈乙醇轉(zhuǎn)基因品種、轉(zhuǎn)化技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)設施設備購買等[39]。日本在秸稈發(fā)電等生物質(zhì)發(fā)電補貼方面，形成了較成熟的固定補貼機制。生物質(zhì)發(fā)電補貼主要有2種：一是可再生能源公司發(fā)展事業(yè)補助金，主要扶持可再生能源公司引進可再生能源發(fā)電設備；二是可再生能源補貼，主要補貼可再生能源發(fā)電主體設備購置費用支出。具體的補貼內(nèi)容、對象、補貼比例見表2[40]。

表2 日本生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)補貼明細表[40]Table 2 Detailed list of subsidies related to biomass power generation in Japan[40]

2.3 稅收優(yōu)惠

2.3.1生物質(zhì)燃料生產(chǎn)

《關(guān)于促進農(nóng)林漁業(yè)有機物質(zhì)資源作為生物燃料原料利用的法律》(2008年第45號法)[10]中規(guī)定新建的柴油燃料、脂肪酸甲酯、成型燃料等生物燃料生產(chǎn)設施，在征收固定資產(chǎn)稅時，前三年主要生產(chǎn)設備征稅減免1/2，其他生產(chǎn)設備征稅減免2/3，使用廠房需繳納0.7%～1.4%的房產(chǎn)稅，前三年可以申請減免房產(chǎn)稅1/3。

2.3.2秸稈乙醇生產(chǎn)

日本在秸稈乙醇生產(chǎn)方面的稅收優(yōu)惠政策主要有3種：一是實施秸稈乙醇汽油稅減免制度，根據(jù)《關(guān)于確保揮發(fā)油等品質(zhì)的法律》[10]，政府征收揮發(fā)油稅58.0日元/L，對于生產(chǎn)符合揮發(fā)油規(guī)格的乙醇混合汽油經(jīng)營者，可申請秸稈乙醇混合汽油稅減稅；二是實施綠色投資減稅制度，針對購入秸稈乙醇利用設備并投入生產(chǎn)的企業(yè)，從設備購入起實施一年的稅收優(yōu)惠，普通法人可申請設備基準購買價格30%的特別折舊額度，中小企業(yè)根據(jù)企業(yè)經(jīng)營情況可在秸稈乙醇設備基準購買價格7%的稅收扣除優(yōu)惠和30%的特別折舊額度間做出對自己最有利的選擇；三是固定資產(chǎn)減免稅，在秸稈乙醇生產(chǎn)中使用廠房需要繳納0.7%～1.4%的房產(chǎn)稅，前三年可以申請減免房產(chǎn)稅1/3[10]，見表3。

表3 生產(chǎn)秸稈乙醇優(yōu)惠稅收措施[10]Table 3 Preferential tax measures for bioethanol production[10]

2.3.3生物質(zhì)發(fā)電

在生物質(zhì)發(fā)電方面，日本政府主要實施固定資產(chǎn)減稅優(yōu)惠政策。2012年開始，地方政府、發(fā)電企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)等利益相關(guān)合作方在購入經(jīng)過上網(wǎng)電價制度(Feed-in-Tariff，以下簡稱FIT)認證的生物質(zhì)發(fā)電設備時，前三年實行固定資產(chǎn)減稅優(yōu)惠，不同裝機容量減稅優(yōu)惠額度不同，且地方政府可以自主制定減稅額度。對于購買獨立于FIT認證和促進長期穩(wěn)定發(fā)電有較大貢獻的生物質(zhì)發(fā)電設備時，企業(yè)在繳納固定資產(chǎn)稅中，可以申請收購價格14%的特別折舊費。使用廠房繳納0.7%～1.4%的房產(chǎn)稅，前三年可以申請減免房產(chǎn)稅1/3[41](表4)。

表4 生物質(zhì)發(fā)電相關(guān)優(yōu)惠稅收措施[41]Table 4 Preferential tax measures related to biomass power generation[41]

2.4 政策激勵機制

2.4.1政府采購

日本政府建立生物質(zhì)制品認證體系，出臺《綠色采購法》[42]，促進了生物質(zhì)衍生產(chǎn)品的利用和推廣。目前，日本生物制品認證體系主要有生物塑料標志認證體系和生物質(zhì)能標志認證體系，在認證體系的基礎上，政府出臺了《綠色采購法》，規(guī)定了政府機構(gòu)在購買辦公用具、災難儲備物資等方面，要盡量購買生物質(zhì)相關(guān)認證產(chǎn)品，努力普及生物質(zhì)制品。2019年日本政府出臺了《塑料資源循環(huán)戰(zhàn)略》，制定了11個領(lǐng)域內(nèi)生物質(zhì)類塑料使用標準，開始啟動生物質(zhì)購物袋支付、推行綠色采購基本方針等措施刺激生物質(zhì)衍生產(chǎn)品的發(fā)展，鼓勵民眾使用高附加值的生物質(zhì)產(chǎn)品[43]。

2.4.2上網(wǎng)電價制度

日本對秸稈發(fā)電等生物質(zhì)能源發(fā)電，實行上網(wǎng)電價制度(FIT)。FIT規(guī)定電力公司在一定時期內(nèi)以固定電價收購發(fā)電企業(yè)新能源電力，主要由政府根據(jù)各發(fā)電企業(yè)投資可再生能源發(fā)電的初期成本和規(guī)模來制定收購價格，通過長期穩(wěn)定收購電價的方式來保障投資成本的回收，降低發(fā)電企業(yè)的成本，從而激發(fā)發(fā)電企業(yè)擴大可再生能源電力的供給，見圖1[44]。

圖1 上網(wǎng)電價制度運行示意圖Fig.1 Schematic diagram of the operation of the Feed-in-Tariff system

FIT制度下可再生能源電力收購價格是在普通電力的市場價格基礎上追加可再生能源發(fā)電的環(huán)境價值，具體包括發(fā)電企業(yè)投資新能源發(fā)電需要負擔的送電系統(tǒng)接入費用、發(fā)電用地租金、固定資產(chǎn)稅與法人所得稅等三部分，見表5?？稍偕茉措娏Φ氖召弮r格長時間內(nèi)被固定下來，有利于新發(fā)電企業(yè)通過比較自身發(fā)電水平與上網(wǎng)電價來決定是否進入可再生能源電力市場，在一定程度上降低了發(fā)電企業(yè)進入可再生能源發(fā)電事業(yè)的潛在風險，進而引導新發(fā)電企業(yè)的市場進入，促進了日本可再生能源電力總供給的穩(wěn)定擴展[28-29]。

表5 2021年日本生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價[45]Table 5 Electricity price for biomass power generation in Japan 2021[45]

2.4.3綠色電力交易制度

日本政府建立了“綠色電力證書”及其交易制度，通過利用可再生能源發(fā)電電力以外的價值，即節(jié)約化石能源的消耗，替代二氧化碳排放的價值，以“綠色電力證書”具體的形式在市場上交易[46]。綠色電力發(fā)電企業(yè)與發(fā)證企業(yè)簽發(fā)發(fā)電委托合同，發(fā)證企業(yè)申請認證書，并將證書頒發(fā)給申購人，轉(zhuǎn)移綠色電力附加值。在交易方式上，既可以通過與新能源發(fā)電企業(yè)或其他電力零售企業(yè)簽訂長期或短期契約的形式單獨購買，也可以在電力市場通過公開交易購買。交易制度的引入克服了新能源發(fā)電事業(yè)開展的地域性限制，通過轉(zhuǎn)移發(fā)電者擁有的綠色電力環(huán)境價值的方式，讓綠色電力發(fā)電設施公司和地方政府也能擁有綠色電力環(huán)境價值，有利于綠色電力發(fā)電設施的建設、維護和推廣以及出臺有關(guān)保護措施[47]，見圖2。

圖2 日本綠色電力認證流程圖Fig.2 Japan’s green power certification flow chart

2.5 小結(jié)

日本出臺的秸稈綜合利用政策主要以指導性政策為主，前期以技術(shù)研發(fā)性政策為主，后期相關(guān)技術(shù)的示范推廣、設備投融資、產(chǎn)品利用等方面的政策占主導地位?？傮w來看，政策體系較為完善，目標政策與經(jīng)濟扶持政策互為補充，協(xié)調(diào)性高、可操作性強。

3 日本秸稈利用法律法規(guī)

3.1 環(huán)境保護類

日本政府通過制定環(huán)境保護法律，從法律層面上約束污染環(huán)境的行為，在一定程度上促進了秸稈等廢棄物綜合利用。為了抑制廢棄物的排放，保持生活環(huán)境的清潔和保障公眾的健康，1970年，日本出臺了《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]，明確了“產(chǎn)業(yè)廢棄物”的概念，提出各市要按照廢棄物處理方案收集、運輸、處置區(qū)域內(nèi)包括秸稈在內(nèi)的一般廢棄物，以免影響生活環(huán)境[12]。1979年，日本環(huán)境省頒布了《節(jié)約能源法》，該法設立了節(jié)能部門和支援機構(gòu)，提出開發(fā)生物質(zhì)等新能源技術(shù)[48]。1985年制定的《肥力促進法》[22]，把秸稈直接還田當作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的法律去執(zhí)行，明確提出必須“依靠施用有機肥料培養(yǎng)地力，在培養(yǎng)地力的基礎上合理施用化肥”。1989年后，日本環(huán)境省相繼出臺了《環(huán)境保護技術(shù)開發(fā)法》[49]《能源與環(huán)境綜合技術(shù)開發(fā)促進計劃》[50]，在這些法律中都規(guī)定了以財政、稅收等多種手段促進秸稈等生物質(zhì)能源的開發(fā)和利用。1997年通過的《新能源法》[51]，提出利用農(nóng)林廢棄物開展生物質(zhì)發(fā)電、熱利用、燃料生產(chǎn)等。1998年通過的《全球變暖對策推進法》[52]，提出中央政府要與地方政府合作，利用溫室氣體排放控制技術(shù)，積極推進農(nóng)林廢棄物回收利用，控制溫室氣體排放。2000年日本推行《循環(huán)型社會基本法》[53]，提出要對農(nóng)作物秸稈、農(nóng)產(chǎn)品加工副產(chǎn)品、畜禽糞便、建筑廢棄物等再生資源進行循環(huán)回收利用。

3.2 生物質(zhì)能源類

為了促進農(nóng)林漁業(yè)資源的可持續(xù)健康發(fā)展和能源多樣化利用，2008年日本頒布《關(guān)于促進農(nóng)林漁業(yè)有機物質(zhì)資源作為生物燃料原料利用的法律》[54]，規(guī)定農(nóng)林漁業(yè)經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)合作社等與生物燃料制造商合作，制定生產(chǎn)制造合作項目計劃，確保研究開發(fā)項目所需的資金，促進農(nóng)林漁業(yè)有機物資源作為生物燃料原料使用。日本為了保障國內(nèi)能源供給，減少資源國際進口依賴性，2009年制定的《生物質(zhì)利用促進法》[13]，全面、深入、細致地考慮了生物質(zhì)能源的利用情況，從制定生物質(zhì)利用促進計劃、基本措施、成立生物質(zhì)利用協(xié)會等方面做出統(tǒng)籌安排，為生物質(zhì)綜合利用提供了法律保障。其中，出臺生物質(zhì)利用基本措施主要包括以下4個方面：一是建設生物質(zhì)利用所需的基礎設施，構(gòu)建生物質(zhì)利用綜合系統(tǒng)；二是創(chuàng)建提供生物質(zhì)產(chǎn)品等業(yè)務，通過加強基礎業(yè)務能力、合理化生產(chǎn)和利用生物質(zhì)產(chǎn)品等措施促進生物質(zhì)產(chǎn)品的開發(fā)；三是加強生物質(zhì)利用技術(shù)的開發(fā)和推廣，利用示范項目促進生物質(zhì)利用相關(guān)技術(shù)的實際應用與推廣；四是加強宣傳、教育和推廣，增強公眾對生物質(zhì)利用的認知[13]。

3.3 電力類

1991年，日本發(fā)布的《促進可再生能源與農(nóng)林漁業(yè)健康發(fā)展相協(xié)調(diào)法》[55]，規(guī)定政府、可再生能源發(fā)電企業(yè)、農(nóng)林漁業(yè)組織及其他利益相關(guān)者之間密切合作，推廣秸稈等生物質(zhì)能、太陽能、風能等可再生能源利用技術(shù)，促進地區(qū)可持續(xù)發(fā)展。2019年對該法律進行了第二次修訂，規(guī)定了在難以回收利用的荒廢農(nóng)田中引入再生能源發(fā)電設施，促進生物質(zhì)發(fā)電發(fā)展。1997年頒布的《促進新能源利用特別措施法》[56]，提出大力發(fā)展風力、太陽能、地熱和秸稈等生物質(zhì)能發(fā)電。2002年6月日本國會頒布了《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》[57]，促進“生物質(zhì)發(fā)電等新能源國家標準”的實施。為配合該法的實施，日本農(nóng)林水產(chǎn)省相繼頒布了《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法施行令》[58]和《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法施行規(guī)則》[59]等法規(guī)。為了防止核泄露事故再次發(fā)生，日本開始擴大開發(fā)安全、穩(wěn)定性高的能源。2013年發(fā)布的《電力公司可再生能源電力采購特別措施法》[60]以法律的形式規(guī)定了可再生能源生產(chǎn)商的責任和業(yè)務，規(guī)定了政府、電力企業(yè)、電力設施提供商等在確?？稍偕茉措娏Ψ€(wěn)定高效供應方面的責任，并針對生物質(zhì)發(fā)電等可再生能源發(fā)電設置了固定電價補貼制度，促進了可再生能源利用。

3.4 小結(jié)

日本為推進秸稈綜合利用，建立了較為完整的法律框架體系，既有基本法和專項法，也有相關(guān)法律的具體實施條例或細則。日本在促進秸稈綜合利用法規(guī)方面主要有環(huán)境保護類法規(guī)、生物質(zhì)能源類法規(guī)、電力類法規(guī)?？傮w來看，日本出臺的秸稈綜合利用法律法規(guī)相對細化、覆蓋面廣、針對性較強。

4 中日對比與啟示

4.1 中日秸稈資源管理對比

4.1.1秸稈綜合利用政策

從整個秸稈綜合利用支持政策體系來看，中國和日本均建立了涵蓋財政支持、稅收優(yōu)惠、金融優(yōu)惠、政策激勵等方面的扶持政策，在促進秸稈資源化利用方面均發(fā)揮了重要作用。比較而言，日本的秸稈綜合利用政策偏重指導型，比較重視市場機制在引導秸稈產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的作用，較早針對終端環(huán)節(jié)制定了相關(guān)的激勵政策，構(gòu)建了基本覆蓋整個產(chǎn)業(yè)鏈的秸稈綜合利用支持政策體系。例如，在促進秸稈產(chǎn)品利用方面，日本政府出臺了政府采購、綠色電力交易制度等措施以推動秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。此外，日本的財政補貼和稅收優(yōu)惠力度根據(jù)利用秸稈主體和方式不同進行了差異化設計，政策針對性較強。中國秸稈綜合利用管理經(jīng)歷了三大階段，即以秸稈禁燒為特征的起步階段、“以用促禁”為特征的強力推動階段和以“全面利用”為特征的攻堅階段，秸稈利用政策在秸稈綜合利用過程中發(fā)揮了重要的作用[61]。中國相繼出臺的相關(guān)財政補助政策主要包括財政撥款、稅收返還、上網(wǎng)電價補貼等，現(xiàn)秸稈資源管理政策逐步開始由行政主導型向市場主導型轉(zhuǎn)變[62]。財政撥款主要針對秸稈還田、離田以及飼料化利用過程中的農(nóng)機購置補貼政策等，離田、轉(zhuǎn)運和收儲環(huán)節(jié)以及后端綜合利用環(huán)節(jié)缺少相應的政策扶持，秸稈資源化利用“最后一公里”未能有效打通，產(chǎn)品無法在市場上實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，難以調(diào)動農(nóng)民實施秸稈離田的積極性與收儲企業(yè)收儲秸稈的積極性[61]。秸稈離田利用能力尚顯不足，離田利用大部分以農(nóng)戶自用為主，實踐中的一些秸稈離田加工產(chǎn)品附加值相對較低，產(chǎn)品功能相較同類型其他產(chǎn)品普遍缺乏市場競爭力[62]。

4.1.2秸稈綜合利用法律法規(guī)

從秸稈綜合利用法律法規(guī)體系來看，日本出臺秸稈綜合利用的法律法規(guī)相對細化，針對性較強。日本出臺的與秸稈綜合利用領(lǐng)域有關(guān)的法律包括《廢棄物處理法和公共清潔法》[12]《節(jié)約能源法》[48]《循環(huán)型社會基本法》[53]等，還包括《關(guān)于促進農(nóng)林漁業(yè)有機物質(zhì)資源作為生物燃料原料利用的法律》[54]《生物質(zhì)利用促進法》[13]《日本電力事業(yè)者新能源利用特別措施法》[60]等專項法律。以法律法規(guī)的形式制定了秸稈綜合利用具體實施條例和細則，使得日本秸稈綜合利用過程中都有嚴密的法律規(guī)范支撐，法律覆蓋范圍全面。除此之外，日本出臺的《肥力促進法》[22]《生物質(zhì)條例》[22]等法律法規(guī)將秸稈還田、秸稈發(fā)電等秸稈綜合利用技術(shù)上升到國家法律層面，進一步促進了相關(guān)技術(shù)的發(fā)展和推廣。相比之下，中國出臺的《農(nóng)業(yè)法》[63]《循環(huán)經(jīng)濟促進法》[64]《節(jié)約能源法》[65]等法律，對秸稈等生物質(zhì)利用做出了明文規(guī)定，促進了生物質(zhì)成型燃料、生物質(zhì)沼氣、秸稈發(fā)電等技術(shù)發(fā)展。隨著時間的遞進，我國法律對秸稈綜合利用的規(guī)定越來越具體，越來越完善，但仍存在概括性較強、未體現(xiàn)地域特點等問題[65]。上網(wǎng)電價制度、保障性收購制度等生物質(zhì)發(fā)電政策沒有相關(guān)法律法規(guī)予以規(guī)范，只通過發(fā)布“指導意見”、“工作方案”、“管理辦法”等文件予以公布實施，缺乏法律效力，層次較低，規(guī)范力度較弱，容易出現(xiàn)監(jiān)管缺位現(xiàn)象[66]。

4.2 經(jīng)驗啟示

4.2.1制定發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃

發(fā)展戰(zhàn)略是秸稈綜合利用行動的指南。借鑒日本的經(jīng)驗，首先，我國應制定由國家主導的《生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略》，秸稈等生物質(zhì)資源產(chǎn)出大省、市、縣根據(jù)總發(fā)展戰(zhàn)略，制定符合各地區(qū)發(fā)展的《省/市/縣生物質(zhì)利用促進計劃》，明確秸稈等生物質(zhì)利用的基本政策、發(fā)展目標、相關(guān)技術(shù)的研究和開發(fā)，通過構(gòu)筑高效秸稈等生物質(zhì)收集、輸送系統(tǒng)，實現(xiàn)秸稈等生物質(zhì)資源的可持續(xù)利用。其次，在充分了解本地區(qū)秸稈資源總量及利用的種類、分布、產(chǎn)量、利用途徑等情況的基礎上，制定區(qū)域秸稈資源綜合利用發(fā)展規(guī)劃，為秸稈綜合利用產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供引導和保障。此外，借鑒日本生物質(zhì)城鎮(zhèn)推廣的成功經(jīng)驗，結(jié)合我國秸稈綜合利用試點縣示范推廣工作，可整合現(xiàn)有資金、技術(shù)等各種要素和資源，充分調(diào)動科研院所、地方政府、社會民眾等多方的積極性，構(gòu)建包括秸稈綜合利用在內(nèi)的多種生物質(zhì)資源利用集成的、示范引領(lǐng)作用突出的生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點區(qū)域。

4.2.2建立政策激勵機制

激勵政策是保障秸稈資源開發(fā)利用持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段。借鑒日本的經(jīng)驗，首先，建議實施秸稈綜合利用產(chǎn)品政府采購政策，推行秸稈綠色產(chǎn)品認證制度，按照國家市場監(jiān)管總局《綠色產(chǎn)品標識使用管理辦法》[67]的相關(guān)規(guī)定，對于綠色健康、資源能耗少、品質(zhì)高的秸稈產(chǎn)品進行綠色產(chǎn)品認證，積極引導公眾和個人購買相關(guān)產(chǎn)品，鼓勵使用高附加值的秸稈產(chǎn)品。其次，加快推進“可再生能源電力配額+綠色電力證書”政策，出臺相關(guān)實施細則、配套政策，設立能源生產(chǎn)及銷售企業(yè)的可再生能源配額指標，鼓勵能源生產(chǎn)企業(yè)購買一定量的綠色證書，通過綠色證書市場化交易補償可再生能源的環(huán)境效益和社會效益，促進秸稈發(fā)電等可再生能源行業(yè)健康發(fā)展。

4.2.3加大關(guān)鍵環(huán)節(jié)補貼

財政補貼是促進秸稈開發(fā)利用持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要動力。借鑒日本經(jīng)驗，建議進一步完善我國秸稈綜合利用補貼制度。一是制定秸稈收儲運專項補貼政策，政府按照秸稈收儲的數(shù)量制定秸稈收儲資金扶持政策，設立秸稈收儲運機械設備購買和后期管理、維修補貼政策，對開展專業(yè)化、精細化的運管服務的企業(yè)、合作社給予資金補貼。二是加大秸稈利用技術(shù)研發(fā)方面的補貼，不斷引進和消化吸收發(fā)達國家在秸稈飼用、發(fā)電、沼氣、顆粒燃料生產(chǎn)等方面的先進技術(shù)、工藝和設備，并在秸稈清潔制漿、纖維素乙醇、生物質(zhì)油、環(huán)保板材和建材等方面加強超前研發(fā)。三是完善秸稈飼料補貼制度，在糧改飼補貼基礎上，建議對利用廢棄耕地、邊際土地、鹽堿地進行飼料作物種植的農(nóng)戶、合作社、相關(guān)企業(yè)，按照種植面積給予一定補貼。四是實施終端產(chǎn)品補貼制度，對以秸稈為原料生產(chǎn)的有機肥、生物炭、沼氣、成型燃料、電力等終端產(chǎn)品進行補貼，提高秸稈產(chǎn)品市場競爭力。五是建立以綠色為導向的秸稈綜合利用生態(tài)補償制度，對規(guī)模化秸稈利用企業(yè)，在主要技術(shù)和設備、重點投資環(huán)節(jié)給予一定比例的補貼。

4.2.4出臺專項法律法規(guī)

法律法規(guī)是一個產(chǎn)業(yè)發(fā)展必要的制度保障。借鑒日本的經(jīng)驗，未來我國在秸稈利用立法方面應重點做好如下工作：一是建議制定《生物質(zhì)利用促進法》和《生物質(zhì)條例》，并對秸稈等生物質(zhì)發(fā)電、沼氣、生物天然氣、成型燃料、秸稈乙醇等秸稈綜合利用方式做出具體規(guī)定，明確其發(fā)展方向、目標、技術(shù)要求、扶持重點、激勵機制、政策保障等有關(guān)要求。二是建議出臺支持上網(wǎng)電價制度與全額保障性收購制度的相關(guān)專門法規(guī)，對秸稈等生物質(zhì)發(fā)電有關(guān)重要內(nèi)容做出具體規(guī)定，為制度實施提供約束標準，保障制度實施有章可循。三是建議制定《全國土壤肥力保養(yǎng)條例》，對秸稈直接還田、秸稈養(yǎng)畜過腹還田等有關(guān)重要內(nèi)容做出具體規(guī)定，將秸稈還田作為耕地質(zhì)量保護的必要技術(shù)手段，促進秸稈還田工作的展開。