徐浩

廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院 廣東 廣州 510000

1 新時(shí)期新要求

更加側(cè)重實(shí)用性，從“三農(nóng)”供給側(cè)改革到鄉(xiāng)村振興，將戰(zhàn)略部署真正落到實(shí)地。從2014年中共中央 國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》提出農(nóng)村“三塊地”改革；2019年中央一號(hào)文件重點(diǎn)提出改善農(nóng)村人居環(huán)境、補(bǔ)齊農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板；2021年中央一號(hào)文件提出推進(jìn)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制，要立足現(xiàn)有基礎(chǔ)，保留鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌，不搞大拆大建。

更加精細(xì)化管理，將供給與農(nóng)村新時(shí)代發(fā)展需求相適應(yīng)的細(xì)分用地。落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃體系下，關(guān)于山、水、林、田、湖、草、村全要素保護(hù)與利用的要求。

更加側(cè)重規(guī)劃統(tǒng)籌，統(tǒng)籌土規(guī)、發(fā)展、生態(tài)規(guī)劃等規(guī)劃在村級(jí)層面的管控要求落實(shí)。銜接國(guó)家五級(jí)三類(lèi)的國(guó)土空間規(guī)劃體系，落實(shí)上位規(guī)劃關(guān)于指標(biāo)、控制線(xiàn)等強(qiáng)制性的管控內(nèi)容，在國(guó)土空間總體規(guī)劃尚未完成批復(fù)時(shí)，銜接落實(shí)原土總規(guī)、城總規(guī)、發(fā)展規(guī)劃（十四五）、生態(tài)保護(hù)等總體規(guī)劃等強(qiáng)制性的內(nèi)容。

圖1 國(guó)土空間規(guī)劃的五級(jí)三類(lèi)體系

2 廣州市村莊規(guī)劃歷程

自20世紀(jì)90年代中以來(lái)，廣州市共完成編制了三輪村莊規(guī)劃，目前開(kāi)始第四輪。四輪村莊規(guī)劃的政策與實(shí)踐歷程主要圍繞當(dāng)時(shí)背景下急需解決的問(wèn)題開(kāi)展。

圖2 廣州市至今為止四個(gè)時(shí)期的村莊規(guī)劃政策和特點(diǎn)分析

2.1 第一輪村莊規(guī)劃：村莊規(guī)劃編制體系和內(nèi)容的探索與實(shí)踐

90年代中（1997-2004年），廣州中心城區(qū)內(nèi)面臨城市擴(kuò)張?zhí)崴僖l(fā)城鄉(xiāng)混雜、農(nóng)村工業(yè)化，大量廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)建成、農(nóng)村工業(yè)化，大量廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)建成等問(wèn)題，政府為緩解此類(lèi)問(wèn)題出臺(tái)了《廣州市中心村規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》（1997）等政策文件，提出關(guān)注物質(zhì)空間改善，建設(shè)一條樣板村、一個(gè)樣板住宅小區(qū)、一個(gè)樣板公園和一條樣板路等要求，標(biāo)志著廣州村莊規(guī)劃編制走上正軌，但該階段的村莊規(guī)劃難以實(shí)施，沒(méi)有解決存留用地落地、村民建房等問(wèn)題。

該階段村莊規(guī)劃是以協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)矛盾的中心村規(guī)劃為主，主要關(guān)注物質(zhì)空間改善，建設(shè)樣板鄉(xiāng)村空間，但規(guī)劃由于沒(méi)有解決村民實(shí)際建設(shè)問(wèn)題導(dǎo)致后期難以實(shí)施。

2.2 第二輪村莊規(guī)劃：村莊布點(diǎn)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的探索與實(shí)踐

21世紀(jì)初（2005-2012年），廣州面臨城市進(jìn)一步擴(kuò)張，城鄉(xiāng)矛盾進(jìn)一步加??；城鄉(xiāng)對(duì)于土地資源的爭(zhēng)奪日益白熱化；部分被納入城市化范圍的村莊面臨發(fā)展不確定性等問(wèn)題，政府為尋找解決方案出臺(tái)了《廣州市村莊規(guī)劃編制工作方案》（2008）等政策，提出對(duì)全市行政村開(kāi)展村規(guī)編制，完成村莊布點(diǎn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃兩個(gè)階段的村莊規(guī)劃的要求。

該階段村莊規(guī)劃是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的村莊規(guī)劃首次全覆蓋，但規(guī)劃存在千村一面，缺乏特色的問(wèn)題。

2.3 第三輪村莊規(guī)劃:“落地型”村莊規(guī)劃的探索與實(shí)踐

2013-2015年，面臨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的難度進(jìn)一步增大。由于配套政策不足、村莊問(wèn)題的復(fù)雜性劇增，受制于土地、資金、制度等約束，導(dǎo)致規(guī)劃與實(shí)施脫節(jié)等問(wèn)題。政府為解決該問(wèn)題和響應(yīng)廣州十八大關(guān)于“以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)”城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展路徑，出臺(tái)了《廣州市村莊規(guī)劃編制指引（試行）》(2012年)、《廣州市村莊規(guī)劃編制實(shí)施工作方案》(2013年)等政策文件，要求對(duì)上一輪村規(guī)全覆蓋進(jìn)行補(bǔ)充完善、銜接土規(guī)、完成公眾參與、明確安置補(bǔ)償?shù)?，具體編制規(guī)劃包含村莊布點(diǎn)規(guī)劃、村莊規(guī)劃、村莊整治規(guī)劃、村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展留用地規(guī)劃等。

該階段村莊規(guī)劃是對(duì)多元化落地型村莊規(guī)劃的探索，完成了第二輪村莊規(guī)劃全覆蓋，但由于缺少多規(guī)統(tǒng)籌，規(guī)劃仍然實(shí)施性較差。

2.4 問(wèn)題小結(jié)

廣州前三個(gè)階段的村莊規(guī)劃，均有效地推進(jìn)了村莊規(guī)劃編制的發(fā)展和解決了部分村莊問(wèn)題，但仍然存在實(shí)施性差、針對(duì)性差、缺失規(guī)劃統(tǒng)籌等問(wèn)題。分析其原因，主要是前三輪村莊規(guī)劃編制時(shí)缺少對(duì)村莊資源有限的認(rèn)知（將村莊簡(jiǎn)單等同于城市）、缺少對(duì)村莊需要更加精細(xì)化管控需求的認(rèn)知、缺少對(duì)不同村莊不同需求的認(rèn)知、缺少村級(jí)層面需要一個(gè)多規(guī)統(tǒng)一規(guī)劃的認(rèn)知。

表1 廣州市前三階段村莊規(guī)劃比對(duì)表

3 新時(shí)期村莊規(guī)劃編制探索

為解決前三輪村莊規(guī)劃實(shí)施性差、針對(duì)性差、缺失規(guī)劃統(tǒng)籌的問(wèn)題，本文探索性地提出第四輪村莊規(guī)劃應(yīng)該是連片新農(nóng)村、鄉(xiāng)村群的規(guī)劃實(shí)踐、“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃。

3.1 連片新農(nóng)村、鄉(xiāng)村群的規(guī)劃實(shí)踐

為響應(yīng)國(guó)家關(guān)于鄉(xiāng)村振興、省開(kāi)展村莊整治建設(shè)要求，以及解決廣州村莊建設(shè)用地的使用粗放、發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，提出連片村莊規(guī)劃探索，從一體化發(fā)展的視角去引導(dǎo)村莊整合發(fā)展，以最大限度發(fā)揮其連片發(fā)展效益[1]。

一是承上啟下、面向?qū)嵤┑囊?guī)劃一體化協(xié)調(diào)。針對(duì)村級(jí)土規(guī)、發(fā)展、生態(tài)等規(guī)劃的缺少以及以往村莊規(guī)劃對(duì)各部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接不足的問(wèn)題，提出在村級(jí)統(tǒng)籌各職能部門(mén)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃一體化，提高村莊規(guī)劃的實(shí)施性。

二是三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)、循環(huán)共生的產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。面對(duì)村莊農(nóng)業(yè)主導(dǎo)，多種植蔬菜和果樹(shù)，產(chǎn)品附加值較低，缺少產(chǎn)業(yè)鏈和相應(yīng)的服務(wù)體系；第三產(chǎn)業(yè)包括旅游業(yè)和村莊商業(yè)服務(wù)設(shè)施，生態(tài)觀(guān)光旅游業(yè)游客較少的一系列問(wèn)題。提出整合產(chǎn)業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)“1+2+3”產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

三是宜產(chǎn)、宜居、宜游的交通一體化建設(shè)。針對(duì)村莊內(nèi)依靠摩托車(chē)和電動(dòng)車(chē)聯(lián)系，內(nèi)部公交交通體系不完善等交通問(wèn)題，提出增強(qiáng)鄉(xiāng)村之間，鄉(xiāng)村與外界之間的聯(lián)系，開(kāi)展交通一體化建設(shè)。

四是服務(wù)均等、共建共享的服務(wù)設(shè)施一體化配套。針對(duì)村內(nèi)文化活動(dòng)中心、老人活動(dòng)中心等公共服務(wù)設(shè)施不足，公共廁所等市政設(shè)施缺乏等問(wèn)題。提出增強(qiáng)鄉(xiāng)村之間，鄉(xiāng)村與外界之間的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)交通一體化建設(shè)

五是鄉(xiāng)土傳承、緊跟時(shí)代的景觀(guān)風(fēng)貌一體化營(yíng)造。針對(duì)村莊內(nèi)有山體、河流、名木等自然資源以及歷史建筑等人文資源豐富，但未得到較好的保護(hù)和利用，提出尊重自然，源于鄉(xiāng)土，打造田園生活，營(yíng)造景觀(guān)風(fēng)貌一體化的措施。

六是分類(lèi)分策、近遠(yuǎn)結(jié)合的村莊環(huán)境一體化整治。針對(duì)現(xiàn)狀連片村莊建筑立面、公服、市政設(shè)施水平差異大等問(wèn)題，提出對(duì)連片村莊的環(huán)境風(fēng)貌進(jìn)行一體化整治完善。

綜上，通過(guò)產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃、交通、服務(wù)設(shè)施、景觀(guān)風(fēng)貌、村莊環(huán)境一體化發(fā)展，帶動(dòng)村莊發(fā)展。

3.2 “多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃探索

作為現(xiàn)行國(guó)土空間體系下的詳細(xì)規(guī)劃的重要組成部分，本階段村莊規(guī)劃應(yīng)該是跟國(guó)空體系密切對(duì)接的，既和國(guó)空體系要實(shí)現(xiàn)的全域全要素規(guī)劃、多規(guī)合一、生態(tài)保護(hù)的目標(biāo)相符，更要突出村莊產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展、村莊特色的挖掘，讓村莊規(guī)劃真正體現(xiàn)它的實(shí)用價(jià)值。

一是完成全域全要素布局優(yōu)化。指規(guī)劃范圍涵蓋全域全要素，統(tǒng)籌山、水、林、田、湖、草、沙、村，全村“一盤(pán)棋”統(tǒng)籌考慮，對(duì)村域進(jìn)行國(guó)土綜合整治和生態(tài)修復(fù)，發(fā)揮全域全要素的綜合效益，最后明確各類(lèi)空間規(guī)模和管制措施。

二是突出“多規(guī)合一”。在村域空間內(nèi)形成“一張藍(lán)圖、一本規(guī)劃”，統(tǒng)籌布局村級(jí)各項(xiàng)設(shè)施和空間資源，加強(qiáng)與城鄉(xiāng)規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和其他相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃等的銜接和協(xié)調(diào)，整合各部門(mén)涉農(nóng)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理[3]。

三是注重村莊產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)。通過(guò)三種產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展模式引導(dǎo)村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。一是以一產(chǎn)為主導(dǎo)的二、三產(chǎn)融合發(fā)展模式，即由一產(chǎn)帶動(dòng)二產(chǎn)和三產(chǎn)發(fā)展，如實(shí)現(xiàn)“特色農(nóng)產(chǎn)品——加工——服務(wù)體驗(yàn)”的全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展模式；二是以二產(chǎn)加工為主導(dǎo)的一、三產(chǎn)融合發(fā)展模式，即由二產(chǎn)帶動(dòng)一產(chǎn)和三產(chǎn)發(fā)展，如農(nóng)產(chǎn)品加工——手工藝品——文化傳承的發(fā)展模式；三是以三產(chǎn)為主導(dǎo)的融合發(fā)展，即由三產(chǎn)（旅游業(yè)）帶動(dòng)一產(chǎn)和二產(chǎn)聯(lián)合發(fā)展，如“旅游景觀(guān)——農(nóng)產(chǎn)品、手工藝品消費(fèi)——服務(wù)支撐”的發(fā)展模式。

四是注重耕地、生態(tài)保護(hù)。通過(guò)建立“永久基本農(nóng)田-高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田-一般耕地”三級(jí)保護(hù)體系，促進(jìn)耕地可持續(xù)發(fā)展和利用；通過(guò)明確生態(tài)用地規(guī)模及布局，構(gòu)建村莊整體生態(tài)框架。

五是注重村莊文化保護(hù)。深挖村莊內(nèi)涵、發(fā)揮村莊特色。打破千村一面的模式，結(jié)合地方文化、經(jīng)濟(jì)、生活水平，制定個(gè)性化的村莊規(guī)劃行動(dòng)安排，形成差異化的規(guī)劃內(nèi)容。

通過(guò)村莊全域全要素布局優(yōu)化、“多規(guī)合一”、村莊產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、耕地、生態(tài)保護(hù)、文化保護(hù)五方面規(guī)劃舉措，來(lái)真正解決村莊實(shí)實(shí)在在的問(wèn)題，形成國(guó)土空間體系下的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃。

4 總結(jié)與展望

目前，前三輪村莊規(guī)劃已完成，但沒(méi)有解決廣州村莊規(guī)劃缺乏實(shí)用性、多規(guī)統(tǒng)籌等老問(wèn)題，所以第四輪村莊規(guī)劃應(yīng)側(cè)重解決實(shí)用性和多規(guī)統(tǒng)籌、合一的問(wèn)題。

現(xiàn)行正在開(kāi)展的第四輪村莊規(guī)劃的工作重點(diǎn)應(yīng)包含：一是突出全域規(guī)劃， 落實(shí)“鄉(xiāng)村振興”背景下的統(tǒng)籌規(guī)劃；二是體現(xiàn)地方特色，著重從鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、地方特色營(yíng)造方面尋找突破；強(qiáng)化技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村土地規(guī)模、分類(lèi)的管控等內(nèi)容上創(chuàng)新；三是踐行生態(tài)文明建設(shè)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃落實(shí)；四是落實(shí)精準(zhǔn)規(guī)劃，突出鄉(xiāng)村配套、文化傳承等內(nèi)涵的銜接。