鄭凱利，路王波，王靖嵐

(1.四川水利職業(yè)技術學院，四川 崇州，611231；2.四川省天全縣水利局，四川 天全，625599)

1 天全縣國家水土保持重點建設工程概況

天全縣位于四川省盆地西緣、川藏高原東麓，東與蘆山、雅安接壤，南同滎經相連，西與康定、瀘定毗鄰，北與寶興相依，地理位置介于東經102°16′至102°55′，北緯29°49′至30°21′之間?？h境東西長約60km，南北寬約50km，轄區(qū)面積2390km2。地處山區(qū)地帶，地形復雜，山勢起伏懸殊，地勢西北高，東南低。境內山巖縱橫，相對高差大。由于耕地的匱乏，使得大部分山坡旱地都種上了農作物，而且絕大多數均為順坡耕作，加之耕作層土質疏松，夏季每遇大雨，往往使土壤被雨水沖走，從而造成嚴重的水土流失。

黨中央、國務院高度重視水土保持工作。2011年中央1號文件和中央水利工作會議對水土保持工作提出了明確要求，提出“到2020年使重點區(qū)域水土流失得到有效治理”的總體目標。2012年中央1號文件進一步明確提出，要“加大國家水土保持重點建設工程實施力度”。國家領導人先后作出批示，要加強革命老區(qū)水土流失防治工作。為落實中央領導重要批示，財政部、水利部確定了2013-2017年國家水土保持重點建設工程實施范圍與建設任務。天全縣作為四川省18個革命老區(qū)之一、一類革命老區(qū)，被納入了5年投入4000萬元治理100km2水土流失面積項目中。天全縣依據項目區(qū)的地貌、水系、行政區(qū)劃等情況，將項目區(qū)劃分為羅代、毛崗子、新華、程家、團結5條小流域，但就2013-2017年小流域實施情況看，有幾個方面值得深思。

2 2015年前國家水土保持重點建設工程實施情況及存在問題

2.1 林草措施實施情況分析

天全縣屬盆地西部中山植被區(qū)，大相嶺東北部植被小區(qū)，這里正處“華西雨屏”的中心地帶，終年潮濕多霧。由于緯度偏南，水熱條件較好，加之天全縣中西部中高山區(qū)山勢險峻，切割劇烈，人為活動稀少，因此，中西部中高山區(qū)植被茂密，種類繁多，是天全縣主要森林分布區(qū)。據最新數據顯示，天全縣森林覆蓋率高達74.26%，林木綠化率為84.02%，森林覆蓋率大，意味著以后的森林面積增長的空間越來越小。天全縣國家水土保持重點建設工程(2013-2017年)項目分為工程措施和林草措施，且林草措施的資金投資占總投資的1/5甚至1/4，從2013年實施情況看，總體效果不好。具體原因如下：

(1)天全縣森林覆蓋率高，西部地處高山或半高山地帶，且有大片的林木，不適宜林草措施實施，加之耕地資源少，一些荒山、荒坡老百姓都進行農作物種植，剩余地塊可實施的林草措施面積較小，而國家水土保持重點建設工程林草措施栽植面積大、區(qū)域廣，很難再找到合適的區(qū)域進行林草措施栽植。

(2)天全縣在20世紀90年代，大力實施退耕還林和“天保工程”，主要以栽植慈竹和楠竹為主，政府適當給予一定的補助，現已初具規(guī)模，主要集中在荒山、荒坡地帶，導致老區(qū)水保項目林草措施實施區(qū)域受到了很大的限制，在實施過程中，栽植面積大打折扣，且實施效果很不理想。加之近幾年來，各類竹子價格呈直線下降趨勢，且留守農村的大部分是老弱病殘，青壯年都外出務工，導致砍伐面積和范圍受限。

2.2 工程措施坡改梯實施情況分析

由于天全縣位于四川盆地西部邊緣，二郎山東麓，邛崍山脈南端，青衣江上游，地形呈高山丘陵地帶，很難找到成塊、集中連片大面積(幾百畝近千畝)的坡耕地實施區(qū)域。從2013年國家水土保持重點建設工程在天全縣啟動實施以來，坡改梯實施面積及重點片選點問題一直是建設單位棘手和頭疼的問題。實施方案編制大綱明確要求“坡改梯措施實施面積應不低于治理面積的3%”，而天全縣的實際情況是治理面積3%的坡改梯很難找到合適的坡耕地區(qū)域進行改造，如2013年，實施方案坡改梯面積為47.4hm2，2014年實施方案坡改梯面積為58.1hm2，綜合2013年和2014年坡改梯實施情況來看，完成效果和質量都很不理想，尤其是2014年坡改梯面積完成任務與設計相差了將近一半。造成這種情況有一定的原因。

(1)群眾對實施坡改梯興趣不高，抵觸情緒較大。在項目前期工作中，土地協調難度大，大部分群眾都不愿改變現有土地現狀，且地塊分散、不集中、不連片，涉及戶數較多，大部分群眾每戶土地僅幾分至數畝不等，很難在較短時間內協調好土地，一旦界限發(fā)生改變，容易發(fā)生土地糾紛，造成工作被動。加之天全縣降雨豐沛，年降雨量達1800mm，改造后的坡改梯區(qū)域不利于農作物生長，增產效果不明顯，比如以生姜等為代表的農作物，喜好利水、干燥的耕作區(qū)域生長。

(2)坡改梯改造后的整體效果很難在短時間內體現出來[1]，有些土地在項目建設之初經過村組及項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協調完畢，但施工隊伍一旦進場施工，老百姓就百般阻撓，被迫停工，又回過頭來協調，從而陷入協調—阻工—再協調—再阻工的循環(huán)中。

(3)坡改梯等土建工程占地和損壞青苗無補償。協調群眾的工作難度大。

3 2015年以來國家水土保持重點建設工程實施成效

3.1 精密謀劃為項目優(yōu)中更優(yōu)做好了鋪墊

鑒于2013-2014年國家水土保持重點建設工程實施中存在的突出問題、直視問題，天全縣多次同省、市水利部門加強溝通和匯報，積極分析造成問題的原因，從源頭解決問題；省市水利部門也很關心和支持天全縣國家水土保持重點建設工程建設進程，對坡改梯完成量和林草措施實施品種做了微調。從2015年天全縣國家水土保持重點建設工程實施以來，建成了以新華和程家小流域項目為代表的國家水土保持重點建設工程，總的來講，工程布局較為合理，因地制宜。天全縣2015年新華小流域項目和2016年程家小流域項目建設質量良好，施工質量達到了設計要求，各項水土保持措施建設開展有序，坡改梯、蓄水池、排灌溝渠、生產便道等重點工程建設布局更趨合理；坡改梯坎子線形、石坎網格護坡外觀、質量均較往年有大幅提高，工程管護良好，與項目受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂了管護責任合同，樹立了標示標牌。通過實施水土保持工程，建成了以蓄水池為代表的小型水利水保工程，有效緩解了項目區(qū)群眾生產用水難題，深受項目區(qū)群眾的歡迎，得到了社會各界的高度稱贊和肯定。通過水土流失治理，水土流失面積減少，流失程度減輕，流域內水保林和經果林面積增加，林草覆蓋率提高，土壤侵蝕量減少，水土流失得到遏制，增強了農田保護能力。這對促進地方經濟又好又快發(fā)展，調整農業(yè)產業(yè)結構，提高當地群眾生產生活水平，改善民生等，具有十分重要的意義，尤其是天全縣2016年程家小流域項目，在工程2017年9月份完工驗收前，該工程通過過硬的施工質量和施工工藝，吸引了多個企業(yè)來投資，最終由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級相關部門牽頭擇優(yōu)選擇引進的天全縣恒源農業(yè)科技有限公司發(fā)展云頂村坡改梯項目有機茶示范基地，引起了良好的帶動示范效應，惠農扶農，裕民富縣。

3.2 良好的施工管理為把工程建設成優(yōu)質工程保駕護航

(1)為保證老區(qū)水保項目保質保量完成建設任務，資金在陽光下運行，加強資金管理制定資金規(guī)劃方案[2]，項目業(yè)主根據現場實際情況，分別指派現場代表和工程師代表各一名加強工程現場管理，嚴把質量關、資金關、進度關，每一筆進度款分別由監(jiān)理單位、現場和工程師代表、施工方三方簽字確認后，持技術簽證單憑證，方可按照相關流程完成資金撥付，并嚴格實行縣級報賬制。項目資金實行了?？顚Ｓ茫瑹o挪用、擠占、虛劃開支等現象，賬目清楚，手續(xù)完備，資金使用管理符合規(guī)定。

(2)加強質量安全管理。把保證建設質量和安全生產貫穿到項目建設的全過程，加大項目建設監(jiān)管力度，高度重視項目施工安全，嚴格工程建設規(guī)程，堅決防止安全生產事故發(fā)生。充分發(fā)揮建設單位和工程監(jiān)理單位的作用，加強對施工各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。同時主要領導和分管領導加大了對工程建設、工程監(jiān)理、項目監(jiān)測等工作的督查力度，堅持不定時到施工現場督促檢查，對工程施工不符合質量規(guī)范要求的施工地段，當即責令返工重建，杜絕了違規(guī)修建劣質工程的現象，提高了工程建設質量。

(3)加強對項目現場管理人員的管理力度。制定了嚴格的管理制度，要求現場管理人員在項目建設中同步跟進，現場指導，及時發(fā)現問題、解決問題，切實做到了工程指導科學、規(guī)范、到位，避免了工程建設中不必要的返工現象，有力地提升了工程建設質量和進度。

(4)做好資料收集整理。在項目建設過程中，注重施工痕跡資料的收集、整理、歸檔和保管，要有工程開工前、建成后的圖片資料對比，并按檔案管理的有關規(guī)定進行分類管理，確保檔案的真實性、完整性。

3.3 政令統一，高效協作的管理模式把項目變?yōu)楫a業(yè)提供了強大的動力源泉

(1)加強組織領導，健全實施機構是實施小流域綜合治理的有效手段。只有縣、鄉(xiāng)、村三級領導重視，相關單位的密切配合，治理工作才能順利進行。

(2)按照項目區(qū)選點原則，在項目區(qū)范圍內開展重點片選擇工作，經現場踏勘，選定在盡可能把項目變?yōu)楫a業(yè)的地塊，在地塊集中連片，群眾治理需求迫切，積極性高，施工和交通基礎條件較好，能夠實現山、水、田、林、路、村、池、凼、渠統一規(guī)劃，達到規(guī)模整治，能夠滿足水利部“改一片、成一片、見效一片”的要求，而且同農業(yè)產業(yè)化相結合的園區(qū)發(fā)展思路，為下一步土地流轉，規(guī)模經營打好基礎。為此，實施前對項目實施區(qū)進行了多次深入調查、分析，聽取各方面的意見。

(3)在項目啟動之初，由項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組及時召開項目動員大會，村民代表大會，全面進行宣傳發(fā)動，充分調動人民積極性[3]，讓群眾切實感受實施坡改梯水土保持建設帶來的綜合效益，讓群眾做到心中有數，打消群眾顧慮，促進群眾思想從“要我建”到“我要建”的轉變。項目實施過程中，邀請村組干部和村民代表進駐現場，參與解決工程質量、現場管理，充分調動群眾參與建設的積極性。

4 建議

基于天全縣2013-2017年國家水土保持重點建設工程的實施實踐與經驗，建議從國家層面出臺招投標后項目結存資金使用管理辦法。在項目實施中，鼓勵按照“大水保、大生態(tài)、大戰(zhàn)略”的工作理念，整合安排水保、林業(yè)、農業(yè)、畜牧、交通、住建等部門的流域治理，整村推進扶貧開發(fā)，多部門聯動機制，既縮短時間，又提高了工作效率。同時坡改梯及其配套的坡面水系工程占地和損毀的青苗可以用項目資金予以補償，獨立費用可在招投標后結存的資金中列支。

結合天全縣實際情況，建議實施投資小、見效快的庭院水保等工程，多實施工程措施，少實施林草措施的水土保持綜合治理模式。