雷明慧，袁素勤，周 丹，曹德生

(1.四川省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，成都，610072；2.四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 崇州，611231；3.西藏自治區(qū)水利電力規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，拉薩，850000)

長(zhǎng)江作為中國(guó)的第一大河，全球第三大河，總長(zhǎng)6387km，橫貫中國(guó)的東中西部，養(yǎng)育著超過(guò)中國(guó)1/3的人口。然而，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展的同時(shí)，長(zhǎng)江年廢水排放總量占到了全國(guó)的40%左右，重化工企業(yè)沿江密布，全國(guó)近五成重金屬重點(diǎn)防控區(qū)位于長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。另外，長(zhǎng)江流域中上游流域內(nèi)的梯級(jí)電站開(kāi)發(fā)對(duì)流域內(nèi)的珍稀魚(yú)類生存環(huán)境造成一定程度威脅，中下游地區(qū)則人口密集，強(qiáng)度較大的人類活動(dòng)干擾使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境破碎化、湖泊富營(yíng)養(yǎng)化[1]。長(zhǎng)江流域的地理位置和經(jīng)濟(jì)地位決定了對(duì)長(zhǎng)江流域進(jìn)行水資源和水生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)長(zhǎng)期堅(jiān)持并重點(diǎn)關(guān)注的工作。早在2012年11月，黨的十八大報(bào)告就提出要“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”[2]。2016年1月5日，在重慶召開(kāi)的推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記就指出，要把修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開(kāi)發(fā)。2018年4月習(xí)近平在視察長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展情況后主持召開(kāi)的深入推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)再次強(qiáng)調(diào)，推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略[3]。2020年12月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議表決通過(guò)了《長(zhǎng)江保護(hù)法》，于2021年3月1日起施行。作為中國(guó)首部流域?qū)ｉT法律，《長(zhǎng)江保護(hù)法》打破了之前長(zhǎng)江“九龍治水”的局面，同時(shí)對(duì)于長(zhǎng)江生物保護(hù)、污水治理、防洪救災(zāi)、生態(tài)修復(fù)等提出了新的要求[4]。

1 長(zhǎng)江流域水生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

1.1 水生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制不夠健全，宣傳有待加強(qiáng)

2021年3月1日施行的《長(zhǎng)江保護(hù)法》是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律依據(jù)，是我國(guó)法治化進(jìn)程不斷發(fā)展而趨于完善的結(jié)果。1984年頒布并先后于1996年、2008年修訂的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》明確并強(qiáng)化了流域水資源保護(hù)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)省界水體水質(zhì)等職能，2002年新修訂的《中華人民共和國(guó)水法》在1988年原法的基礎(chǔ)上強(qiáng)化了流域管理機(jī)構(gòu)的水資源保護(hù)管理職能。《長(zhǎng)江保護(hù)法》與之前的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》《中華人民共和國(guó)水法》緊密銜接，又對(duì)長(zhǎng)江流域內(nèi)多個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃進(jìn)行了專門闡述，但《長(zhǎng)江保護(hù)法》對(duì)整個(gè)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系并沒(méi)有明確的規(guī)定。

長(zhǎng)江流域保護(hù)雖有強(qiáng)大的法律條文作后盾，但從以往的實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，對(duì)于帶有公共物品屬性的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境保護(hù)，民眾的參與度有限，常常局限于政府職責(zé)部門、志愿者、公益組織社會(huì)團(tuán)體的參與。長(zhǎng)江流域沿線涉及面廣、生態(tài)環(huán)境錯(cuò)綜復(fù)雜，僅靠上述薄弱組織力量難以達(dá)到良好成效，需要探索更有效更廣泛的全民參與模式來(lái)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域的水生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。

1.2 環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制受限于資金投入不足

在長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得一定成效的同時(shí)，也應(yīng)該意識(shí)到，局部水生態(tài)保護(hù)環(huán)境形勢(shì)依然嚴(yán)峻，整治任務(wù)依然艱巨，而為此提供的資金保障明顯不足以支撐保護(hù)工作的完全、如期、順利開(kāi)展。當(dāng)前，我國(guó)的環(huán)保資金以政府撥款為主要來(lái)源，再者就是社會(huì)捐贈(zèng)。在全面建成小康社會(huì)的整體進(jìn)程中，政府難以投入過(guò)多的資金在環(huán)保資金需求量大的長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域，為此需要尋求其他資金的支持。目前很多企業(yè)不愿意投入資金的主要考慮在于長(zhǎng)江水生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目前期投入大、回收利潤(rùn)周期長(zhǎng)、投資利用率不高，加上國(guó)家制定相關(guān)法律政策文件時(shí)沒(méi)有吸引資金投入的激勵(lì)辦法，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制持觀望態(tài)度。環(huán)保資金投入不足直接導(dǎo)致部分環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施被擱置，進(jìn)而影響環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果，由此使得環(huán)保各方面舉步維艱。

1.3 水生態(tài)環(huán)境受損依然嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)水電資源的需求日益增大，除赤水河干流之外的河流幾乎都被梯級(jí)開(kāi)發(fā)，修建的大量水利水電工程在長(zhǎng)江流域內(nèi)沿線阻隔攔截。全流域水庫(kù)大壩超過(guò)5萬(wàn)座，其中各類型水電站約2萬(wàn)座[5]。這些梯級(jí)電站開(kāi)發(fā)不僅對(duì)流域內(nèi)的珍稀魚(yú)類生存環(huán)境造成一定程度的威脅，由此設(shè)置的河道通航工程也導(dǎo)致河流遭受不同程度的人工渠道化。中下游地區(qū)則人口密集，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免地造成圍湖造田、過(guò)度開(kāi)發(fā)濕地、過(guò)度排放污水、過(guò)度開(kāi)發(fā)旅游資源等，這些強(qiáng)度較大的人類活動(dòng)干擾使得流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境破碎化、湖泊富營(yíng)養(yǎng)化，嚴(yán)重地破壞了長(zhǎng)江中下游的水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量[6]。截至目前，太湖、巢湖、滇池等湖泊的水體富營(yíng)養(yǎng)化問(wèn)題依然沒(méi)有得到完全有效的遏制，長(zhǎng)江口及其臨近海域的赤潮依然頻繁發(fā)生[7]。

2 長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施

2.1 完善水生態(tài)環(huán)保機(jī)制，力爭(zhēng)全民參與環(huán)保

依據(jù)《長(zhǎng)江保護(hù)法》規(guī)定，將長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系定位在對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展發(fā)揮作用，長(zhǎng)江流域規(guī)劃體系是由發(fā)展、國(guó)土空間、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等三大領(lǐng)域相關(guān)規(guī)劃有機(jī)組成的整體[8]?？茖W(xué)構(gòu)建長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系這一總領(lǐng)，就要求圍繞高質(zhì)量發(fā)展、空間布局、水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、水文化、岸線以及保障措施等方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

有了健全的法律體系做支撐，把環(huán)境保護(hù)宣傳做到位，落到實(shí)處就是《長(zhǎng)江保護(hù)法》發(fā)揮其實(shí)踐指導(dǎo)作用的重點(diǎn)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。意識(shí)支配行動(dòng)，要想環(huán)保行動(dòng)在全社會(huì)范圍內(nèi)得到積極響應(yīng)，環(huán)保意識(shí)要先行，因此，要從以下幾個(gè)方面共同推進(jìn)營(yíng)造環(huán)保氛圍的形成。

一是相關(guān)政府職能部門由上到下統(tǒng)一思想，做好環(huán)保示范先行表率，積極通過(guò)各種官方媒體途徑多渠道宣傳環(huán)保政策法規(guī)，不限形式、不限區(qū)域開(kāi)展環(huán)保普法宣傳，提高環(huán)保共抓意識(shí)；

二是多省聯(lián)動(dòng)，全民參與，在政府積極主導(dǎo)下調(diào)動(dòng)盡可能多的社會(huì)群體力量參與到長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來(lái)，讓長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶沿線群眾意識(shí)到該區(qū)域環(huán)境已遭到嚴(yán)重破壞，而環(huán)境的好壞直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和他們的切身利益。

總而言之，在長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)具體實(shí)施中做到有法可依有法必依，營(yíng)造共抓全民參與的環(huán)保氛圍，才能收到切實(shí)效果。

2.2 創(chuàng)新環(huán)保補(bǔ)償方式，吸引多方投資

在政府只能拿出有限資金投入到環(huán)境保護(hù)中的現(xiàn)實(shí)條件下，為了使得環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制取得良好的實(shí)施效果，政府需要開(kāi)拓更多的融資渠道，創(chuàng)新金融工具，保證工程治理效果。

首先，在融資方式上，政府可以考慮采用招投標(biāo)的方式對(duì)長(zhǎng)江流域水生態(tài)保護(hù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行招商引資，允許項(xiàng)目建成后讓利一定年限和利潤(rùn)反饋給參與前期建設(shè)的社會(huì)組織團(tuán)體。

其次，政府也應(yīng)該積極地制定科學(xué)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案，明確環(huán)保補(bǔ)償范圍和環(huán)保補(bǔ)償形式的同時(shí)，防止一些不法分子通過(guò)虛假數(shù)據(jù)、違建偷工減料等方式騙取政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

再次，地方政府間要跨區(qū)域、跨部門進(jìn)行團(tuán)結(jié)合作和資金整合，借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)[9]，交流并制定與我國(guó)本土相適應(yīng)的融資方式，吸引更多的社會(huì)資金投入到長(zhǎng)江流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)中來(lái)。通過(guò)政府主導(dǎo)，引入市場(chǎng)化交易，創(chuàng)新環(huán)保補(bǔ)償機(jī)制，借鑒國(guó)內(nèi)外成熟融資經(jīng)驗(yàn)，拓寬環(huán)保融資渠道，提供充足的環(huán)保資金，保障各項(xiàng)環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施能夠順利建成并投入使用。

2.3 自然恢復(fù)為主，兼顧工程措施修復(fù)

水生態(tài)保護(hù)的實(shí)質(zhì)是保護(hù)水生態(tài)系統(tǒng)適宜的環(huán)境[10]。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免進(jìn)行河流開(kāi)發(fā)的進(jìn)程中，要注意適度合理開(kāi)發(fā)，既要滿足人民群眾生產(chǎn)和生活用水用電的經(jīng)濟(jì)要求，又要滿足流域內(nèi)水生生物生存所需的水生態(tài)系統(tǒng)平衡要求，力爭(zhēng)最大程度保留河岸帶和河床自然化形態(tài)，為水生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造適宜的環(huán)境。按照自然恢復(fù)為主，結(jié)合工程措施修復(fù)的原則，對(duì)長(zhǎng)江流域沿線采取差異化針對(duì)性的保護(hù)修復(fù)措施。針對(duì)重點(diǎn)湖泊，積極采取多種污染源治理措施降低水體的富營(yíng)養(yǎng)化；對(duì)長(zhǎng)江流域附近濕地進(jìn)行劃分保護(hù)，維護(hù)濕地生態(tài)功能和生物多樣性[11]，禁止圍湖造田，實(shí)行退耕還湖政策；堅(jiān)決執(zhí)行嚴(yán)格的捕撈管理，給河流休養(yǎng)生息的時(shí)間，在長(zhǎng)江流域重點(diǎn)水域十年內(nèi)禁止捕魚(yú)，盡最大可能保持長(zhǎng)江流域水生生物完整性，加強(qiáng)珍稀特有水生生物比如中華鱘、江豚的就地保護(hù)和遷地保護(hù)。從各方面逐漸恢復(fù)長(zhǎng)江流域的水生態(tài)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域的高質(zhì)量發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)江作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的支撐力量，如何做到合理利用開(kāi)發(fā)，最大可能減少對(duì)長(zhǎng)江的破壞，是值得研究的重要課題。最近很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)要把保護(hù)和修復(fù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)。在《長(zhǎng)江保護(hù)法》實(shí)施之初，積極宣傳營(yíng)造全社會(huì)參與的環(huán)保氛圍，創(chuàng)新融資方式，吸引更多社會(huì)資金來(lái)彌補(bǔ)政府資金在水生態(tài)環(huán)保投入的不足，以支撐自然修復(fù)基礎(chǔ)上的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程措施，最終實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江流域全線的水生態(tài)環(huán)境保護(hù)。