文／李公國 煙臺開發(fā)區(qū)綜合行政執(zhí)法局 山東煙臺 264006

引言：

近年來，“大棚房”專項整治成效顯著，多年來積累的“大棚房”頑疾問題基本上得以根治。如何理清圍繞“大棚房”的錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，基于經(jīng)濟學(xué)視角論探析“大棚房”產(chǎn)生的深層次形成邏輯，將是解決“大棚房”問題的關(guān)鍵所在。

1、“大棚房”的問題背景

1.1 “大棚房”的含義

“大棚房”概念在《土地管理法》等法律法規(guī)中并不存在，系新時期經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的典型政策概念，在范圍界定上存在模糊、不確定性等特點，能夠確定的是所謂“大棚房”一定是改變土地使用性涉嫌違法占用耕地質(zhì)而建造的房屋。目前學(xué)者、政府部門、民眾對“大棚房”概念多表述為：“大棚房”指個體借建農(nóng)業(yè)設(shè)施或農(nóng)業(yè)園區(qū)之名，違法違規(guī)占用耕地甚至永久基本農(nóng)田，用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為。[1]這一表述也是被社會廣為接受的概念。通過2018年央視新聞曝光的北京昌平農(nóng)業(yè)大棚變成“私家莊園”案例中對“大棚房”概念有更加直觀的認(rèn)知，在本案例中，開發(fā)商在種糧食、種菜的農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法建設(shè)“田園庭院”等居住屋舍即“大棚房”對外租售，套取政府的農(nóng)業(yè)補貼的同時又出租出售獲取非法收入。“大棚房”表現(xiàn)形態(tài)主要是：一是在農(nóng)地的農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法違規(guī)建房；二是在農(nóng)業(yè)園區(qū)或耕地上直接違法建設(shè)“私家莊園”；三是違規(guī)擴建大棚看護房。[2]

1.2 “大棚房”的發(fā)展及整治情況

截至2019年3月17日，全國共排查發(fā)現(xiàn)“大棚房”問題16.8 萬個左右，涉及占用耕地13 萬畝。根據(jù)第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果顯示，我國耕地面積19.179 億畝。全國“大棚房”占用耕地約占總耕地面積的萬分之0.678。據(jù)公開報道，黑龍江省共排查發(fā)現(xiàn)“大棚房”問題15422 個，占用耕地面積4287.66 畝；青海省共排查發(fā)現(xiàn)“大棚房”問題1172 個，占用耕地面積4883.19 畝；四川共排查出“大棚房”9844.25 畝；天津市共排查清理“大棚房”和違法違規(guī)非農(nóng)設(shè)施、看護房超標(biāo)問題3275 個，占用基本農(nóng)田面積1014 畝；其他省份此類“大棚房”問題也比較突出。分析這些數(shù)據(jù)，可以看到大棚房問題已演變?yōu)橐粋€全國性，規(guī)模巨大的經(jīng)濟社會問題，“大棚房”問題十多年來多次整治整改，屢禁不止這種勢頭，引發(fā)了政府和社會的高度重視。“大棚房”問題整治行動是學(xué)習(xí)貫徹落實習(xí)近平總書記關(guān)于耕地保護的重要論述、重要批示、指示精神的重大舉措，是一項重大政治任務(wù)，專項清理整治自2018年8月在全國范圍內(nèi)有序開展，清理整治成效卓越，截止到2019年3月17日，已經(jīng)整改完成八成排查發(fā)現(xiàn)的“大棚房”問題。[3]針對個別地方“大棚房”問題有所反彈，2021年5月25日開始，全國開展“大棚房”問題專項清理整治行動“回頭看”。2022年1月4日，中共中央、國務(wù)院將“鞏固“大棚房”問題專項清理整治成果”寫入2022年中央一號文件。

1.3 “大棚房”的經(jīng)濟社會危害性

耕地是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，“大棚房”將農(nóng)地非農(nóng)化，直接威脅國家糧食安全底線和耕地保護紅線。糧食安全問題不容忽視，從國際上看，自2017年以來有39 個國家（地區(qū)）經(jīng)歷了糧食危機，2020年受影響人口達到1.47 億人；從國內(nèi)看，2021年全國糧食總產(chǎn)量13657 億斤，人均糧食的占有量474 公斤高于400 公斤的國際糧食標(biāo)準(zhǔn)安全線，中國人吃不飽飯的問題徹底成為歷史，同時也應(yīng)該看到，2021年全國累計進口糧食約為16453.9 萬噸，大豆進口八九千萬噸，國內(nèi)大豆自給率僅為7.87%，對外依存度較高。沒有土地，焉能產(chǎn)糧?！按笈锓俊眹?yán)重破壞了最嚴(yán)格的耕地保護制度，與“藏糧于地”戰(zhàn)略背道而馳。同時，“大棚房”侵害了農(nóng)民的根本利益和長遠利益，阻礙了鄉(xiāng)村振興的進程，擾亂了房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展，觸碰了土地管理法律的底線，嚴(yán)重危害了社會公平和市場秩序，嚴(yán)重破壞了社會風(fēng)氣，甚至出現(xiàn)集體上訪、聚眾鬧事等事件，增加了社會不穩(wěn)定因素?！按笈锓俊钡穆?，無形中助長了貪圖不正當(dāng)利益的心態(tài)，一些人利令智昏頂風(fēng)作案，鋌而走險，少數(shù)黨員干部甚至包庇縱容甚至帶頭參與，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的威信。

2、“大棚房”的形成邏輯

“大棚房”的出現(xiàn)、發(fā)展與不斷蔓延，并不時死灰復(fù)燃，有許多復(fù)雜的原因，既有經(jīng)濟、法律、制度、人文、歷史方面的形成邏輯，也有政府執(zhí)法部門方面的形成邏輯，本文嘗試從經(jīng)濟學(xué)視角對“大棚房”的形成邏輯進行分析。

2.1 供需理論分析，土地資源的稀缺性與非農(nóng)土地供求不平衡

古典經(jīng)濟學(xué)提出了“供給創(chuàng)造需求”的原理，凱恩斯提出了“需求創(chuàng)造供給”的思想。[4]從社會發(fā)展來看，資源的有限供應(yīng)和人類的無限需求始終是固有矛盾，中國這樣一個人口大國資源匱乏一直是制約經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素，特別是土地這類稀缺性的不可再生資源。土地所蘊含的巨大經(jīng)濟資源，消費者偏好強，再加上消費者數(shù)量巨大，造成對土地資源的需求越來越旺盛。更重要的是，隨著我國發(fā)展進入新時期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，據(jù)統(tǒng)計，2020年我國城鎮(zhèn)化率是63.89%，2010年是49.68%，2000年是36.09%，在這一波城市化率大幅提升過程中建設(shè)用地發(fā)揮了極為重要的支撐作用，而我國對建設(shè)用地實行總量控制為核心的指標(biāo)控制體系，根據(jù)統(tǒng)計，2010年全國建設(shè)用地總量不超過3374 萬公頃，2020年全國建設(shè)用地總量不超過4072萬公頃，在有限的增量前提下每年各地可安排的新增建設(shè)用地十分有限，造成我國非農(nóng)的建設(shè)用地供求矛盾突出并長時間的持續(xù)。我國農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批存在周期長、要求嚴(yán)、程序繁瑣、審批權(quán)高度集中等特點和現(xiàn)實問題，造成無法用合理的資金成本和時間成本完成農(nóng)用地的轉(zhuǎn)用審批。在非農(nóng)用地的市場需求刺激下，“大棚房”應(yīng)運而生，很多地方在扭曲的利益觀引導(dǎo)下為了加快發(fā)展步伐，快上大干造成“大棚房”滋生蔓延，看似“破解”了非農(nóng)用地的系列痛點，實質(zhì)上，“大棚房”在沒有辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的前提下以農(nóng)業(yè)項目名義實施非農(nóng)項目，對耕地保護產(chǎn)生重大不利影響，觸及了土地管理法規(guī)的底線。

2.2 成本收益分析，理性經(jīng)濟人在非農(nóng)領(lǐng)域最大化實現(xiàn)自身利益

成本收益分析的理論基石是：理性經(jīng)濟人對利益的追求和對影響利益的主要因素--成本的關(guān)注，決定了他們在社會經(jīng)濟活動中的思維、行為及態(tài)度。[5]理性的經(jīng)濟人在經(jīng)濟活動中都渴望用最低的成本獲得最高的收益。谷賤傷農(nóng)、谷貴傷民，農(nóng)產(chǎn)品作為生活必需品缺乏價格彈性，特別是近代工業(yè)革命以來，工業(yè)和服務(wù)業(yè)比較經(jīng)濟效益遠高于農(nóng)業(yè)，同時，農(nóng)業(yè)項目前期投資大，投資回報率低，投資風(fēng)險大，投資回收周期較長，造成理性經(jīng)濟人在經(jīng)濟活動中將土地資源由經(jīng)濟效益低的農(nóng)業(yè)行業(yè)投向經(jīng)濟效益高的工業(yè)、服務(wù)業(yè)，以獲得更高的投資收益?！按笈锓俊币运^建設(shè)“田園生活”“生態(tài)農(nóng)業(yè)”的名義，將大棚改造后對外出租或出售來謀取利潤，“大棚房”滋生就不足為奇了。[6]在農(nóng)地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地“大棚房”的過程中，改變“農(nóng)地姓農(nóng)”的底線，經(jīng)過裝飾裝修和綠化美化后以市場商品房的價格出售，投資回收期短，投資收益遠遠超出農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的收益，而其用地成本和建筑成本低廉，土地增值收益會呈現(xiàn)幾何式增長的趨勢，形成土地發(fā)展性利益，成本收益的巨大反差驅(qū)動違法者鋌而走險改變農(nóng)業(yè)項目性質(zhì)。

2.3 外部性分析，城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟二元化體制下集體土地三權(quán)分置的外部效用

外部性是指經(jīng)濟主體在自己的活動中對旁觀者的福利產(chǎn)生了有利影響或不利影響。我國實行城市土地歸國有所有和農(nóng)村土地歸集體所有的社會主義公有制，長期以來，城鄉(xiāng)土地采取“雙軌制”管理導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地配置方式，新時期經(jīng)濟新常態(tài)下工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加速，農(nóng)村土地實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)愈發(fā)普遍，土地承包權(quán)主體同經(jīng)營權(quán)主體正逐漸分離，經(jīng)營權(quán)適用到農(nóng)村集體土地實質(zhì)上就是對土地的排他支配權(quán)，這種權(quán)利只限于“從事種植、林業(yè)、畜牧業(yè)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)”的用途，其流轉(zhuǎn)性也受到身份的限制。在建設(shè)用地指標(biāo)管制下，農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)非常少，農(nóng)村集體在未取得建設(shè)用地指標(biāo)的情況下就自發(fā)將集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的“大棚房”。[7]由于很多地方政府政策不明、指導(dǎo)缺失，讓很多心術(shù)不正的農(nóng)村土地承包權(quán)人和經(jīng)營權(quán)人借機利用“大棚房”大肆改變土地用途為自己謀取暴利，而有些地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中盲目追求高速，在“大棚房”清查整治中不作為，壓案不查，查出不力，讓部分不法者獲利，其他企業(yè)經(jīng)營者和農(nóng)戶抱著“法不罰眾”的心態(tài)跟風(fēng)跟進。

2.4 消費者偏好分析，“大棚房”滿足了城市居民的“田園”夢想

消費者偏好理論指消費者對商品的需要是無限的，但收入是有限的，消費者在既定約束條件下，選擇購買不同的商品，以最大限度地滿足自己的需要。農(nóng)村“大棚房”的購買者以城市居民為主，據(jù)統(tǒng)計，占比達到70%以上，現(xiàn)在的城市生活充斥著霧霾、吵鬧、壓力和擁堵，沒有人能置身事外，在城鄉(xiāng)二元的土地和戶籍制度下，城市居民難以正常到農(nóng)村落戶，更沒有辦法獲得農(nóng)村宅基地，而城市房價居高不下，“大棚房”的出現(xiàn)恰恰契合了城市居民的消費偏好，城市居民用遠遠低于城市房價的價格，享受著在城市想得到卻得不到的私家莊園、農(nóng)田豪宅，干凈的水源，新鮮的空氣，美麗的風(fēng)景，綠色的農(nóng)產(chǎn)品和食物，這一切是在城市無法擁有的，對他們而言是具有無窮的魅力。

3、“大棚房”的治理對策

“大棚房”問題時間跨度長，地區(qū)差異大，形成邏輯復(fù)雜，專項整治行動階段性成效卓越。未來相當(dāng)長的時間內(nèi)，鞏固和提升整治成效，防止“大棚房”問題死灰復(fù)燃，是成為工作的重中之重。

3.1 擴大土地資源配置市場化，提高土地資源配置效率

資源尤其是土地稀缺資源的配置效率是影響經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和速度的重要因素，市場經(jīng)濟本質(zhì)上是市場決定資源配置的經(jīng)濟，要進一步深化土地要素市場化配置改革，特別是要加大農(nóng)村土地市場化配置程度，打破井田制的土地要素配置局限，積極推動土地全國市場化流動，提高土地資源配置效率，充分利用市場利益驅(qū)動來引導(dǎo)社會各界合法用地，利用市場手段減少“大棚房”違法行為的收益，加大“大棚房”違法行為的成本，從而弱化“大棚房”違法行為的內(nèi)生動力，從根本上遏制和杜絕違法“大棚房”問題。

3.2 加大三農(nóng)扶持，補齊三農(nóng)短板，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展

對“大棚房”治理反思不僅包括“大棚房”農(nóng)地非農(nóng)化使用等表面問題，更應(yīng)深思的是如何進一步縮小城鄉(xiāng)收入差距、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收益等城鄉(xiāng)融合的制度改革。[8]改革開放以來，二、三產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，而農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然是薄弱環(huán)節(jié)。中央自2004年開始連續(xù)十九年發(fā)布以三農(nóng)為主題的中央一號文件，凸顯了對“三農(nóng)”工作的重視，但目前我國的“三農(nóng)”發(fā)展仍存在不少短板。解決好“三農(nóng)”問題，要統(tǒng)籌工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，完善強農(nóng)惠農(nóng)政策，加大三農(nóng)支持力度，在資源配置上向三農(nóng)傾斜，逐步形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，釋放農(nóng)村生產(chǎn)力，壯大集體經(jīng)濟，完善盤活農(nóng)村閑置低效土地存量資產(chǎn)，拓展集體資源的運作空間。

3.3 加強落實監(jiān)管責(zé)任，加強部門協(xié)作，強化監(jiān)督管理

監(jiān)管不容忽視，力度仍需要進一步強化，實行耕地保護黨政同責(zé)，簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴(yán)格考核，終身追責(zé)，對瀆職、失職的責(zé)任人要堅決查處。自然資源、國土、農(nóng)業(yè)等部門要把貫徹耕地保護、遏制耕地“非農(nóng)化”和基本農(nóng)田“非糧化”作為工作的重中之重來抓，切實加強用途管制，強化土地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管，明確監(jiān)管責(zé)任，落實責(zé)任主體的同時，建立“日記錄、周匯報、月考核、季通報”等工作機制，做到反饋情況及時，并不定期分析問題總結(jié)經(jīng)驗。部門間加強協(xié)調(diào)溝通機制，形成政策協(xié)同合力，形成了上下聯(lián)動、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)配合的工作局面。充分利用衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，加大衛(wèi)片執(zhí)法力度，采取網(wǎng)格化治理，加大實地檢查頻次，制定系統(tǒng)的巡查方案，對巡查的人、時間、方式都要清晰明確。充分發(fā)揮好村一級的發(fā)現(xiàn)、報告責(zé)任，設(shè)立電話、網(wǎng)站等便民舉報平臺，接受群眾對違法線索的舉報，并及時向群眾答復(fù)查處結(jié)果。對已發(fā)現(xiàn)的問題，實行銷號管理，整改一個，銷號一個。

3.4 強化用地政策、法規(guī)宣傳，營造良好用地管理氛圍

通過制定專項宣傳活動方案，強化土地管理法規(guī)宣傳教育，組織宣傳人員深入轄區(qū)及鄉(xiāng)村通過廣播電視、入戶、召開知識講座以及借助微信工作群、微信朋友圈、微信公眾號等新媒體宣傳國土資源相關(guān)的法律法規(guī)知識，通過多途徑多方式積極向群眾宣傳國土資源保護政策、節(jié)約集約用地理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道以及國土、農(nóng)業(yè)等部門要定期對村兩委成員、村民代表等人員進行建房用地申請、國土資源法制知識等方面的培訓(xùn)，在違法用地比較集中的村居可采取設(shè)立法律工作站的方式，安排專業(yè)人員駐站工作，能夠第一時間為用地單位提供相關(guān)咨詢服務(wù)和講解相關(guān)土地政策，加強廣大群眾對土地管理法律法規(guī)的認(rèn)識，增強法治意識，形成良好的社會氛圍。