□浙江省自然資源調(diào)查登記中心 徐志紅

近日，自然資源部辦公廳下發(fā)《關(guān)于以“三調(diào)”成果為基礎(chǔ)做好建設(shè)用地審查報批地類認定的通知》（以下簡稱《通知》），并明確 4 月15 日開始實施。在建設(shè)用地審查報批時，如何確定地類，眾說紛紜。筆者結(jié)合多年從事國土調(diào)查和農(nóng)轉(zhuǎn)用審批經(jīng)驗，對建設(shè)用地審查報批地類認定進行了探討。

一、建設(shè)用地審查的目的

按照自然資源系統(tǒng)“兩統(tǒng)一”職責，自然資源部門代表國家統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復(fù)職責。《中華人民共和國土地管理法》第四條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。法條明確農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。第四十四條規(guī)定，建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第十四條規(guī)定，建設(shè)項目需要使用土地的，應(yīng)當符合國土空間規(guī)劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的要求，并嚴格執(zhí)行建設(shè)用地標準，優(yōu)先使用存量建設(shè)用地，提高建設(shè)用地使用效率。建設(shè)項目占用國土空間規(guī)劃確定的未利用地的，按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定辦理。因此，建設(shè)用地審查是國家對用途管制制度的具體落實。

二、地類審查的權(quán)屬、地類面積來源

1997 年，為嚴格項目用地的依法報批，原土地管理部門制定了《建設(shè)項目用地勘測定界技術(shù)規(guī)程（試行）》，規(guī)定了建設(shè)項目用地勘測定界的概念、適用范圍、工作內(nèi)容、技術(shù)方法、成果資料和法律效力。2007 年，原國土資源部制定了《土地勘測定界規(guī)程》，明確土地勘測定界為根據(jù)土地征收、征用、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地利用規(guī)劃及土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等工作，實地界定土地使用范圍、測定界址位置，調(diào)繪土地利用現(xiàn)狀、計算用地面積，為國土資源行政主管部門用地審批和地籍管理提供科學、準確的基礎(chǔ)資料而進行的技術(shù)服務(wù)型工作。規(guī)程中規(guī)定，依據(jù)分類體系，利用地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖或地形圖上的有關(guān)土地利用類型界線，通過現(xiàn)場調(diào)查及實地判讀，將用地范圍內(nèi)及其附近的各土地利用類型界線測繪或轉(zhuǎn)繪在工作底圖上，并標注土地利用類型編碼，同時對土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的土地利用類型進行核實，與實地不一致的，按變更的有關(guān)規(guī)定處理。2020 年，自然資源部辦公廳《關(guān)于征求<地籍調(diào)查規(guī)程 第1 部分 不動產(chǎn)>（征求意見稿）意見的函》提出了建設(shè)項目地籍調(diào)查“多測合一、多調(diào)合一”的理念，將建設(shè)項目全流程地籍調(diào)查（包括用地預(yù)審與規(guī)劃選址、農(nóng)轉(zhuǎn)用審批、建設(shè)用地規(guī)劃許可與土地供應(yīng)、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工規(guī)劃監(jiān)督和竣工驗收等階段）進行了明確和細化，明確實地查清項目用地范圍利用狀況的要求。因此，實地開展土地勘測定界、地類和權(quán)屬調(diào)查以及地上定著物、附著物的調(diào)查，是建設(shè)用地審查報批地類的來源。

三、準確把握《通知》相關(guān)概念

（一）正確理解《通知》中地類認定的原則

《通知》明確“在確保地類真實性的前提下，應(yīng)綜合考慮地類來源的合理合法性”，體現(xiàn)了地類認定的真實、準確、合理、合法原則。此外，《通知》“實地為耕地的或建設(shè)用地的”，明確了實地調(diào)查的原則。

（二）正確理解“三調(diào)”的調(diào)查方法和成果

“三調(diào)”是國務(wù)院布置的一項重大國情國力調(diào)查，也是依據(jù)《土地調(diào)查條例》依法開展的調(diào)查。通過“三調(diào)”，掌握了翔實準確的全國國土地利用現(xiàn)狀和自然資源變化情況。依據(jù)《第三次全國國土調(diào)查實施方案》和《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》，“三調(diào)”采用國家整體控制、統(tǒng)一制作調(diào)查底圖、內(nèi)業(yè)判讀地類、地方實地調(diào)查、地類在線舉證、各級核查驗收的方式組織開展，采用優(yōu)于1 米的正射影像圖為底圖進行調(diào)查。根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)要求，按照現(xiàn)狀認定地類原則，確定了《第三次全國國土調(diào)查工作分類》，分為13 個一級類，55 個二級類。一級類分別為濕地、耕地、種植園用地、林地、草地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設(shè)施用地、其他土地。為做好數(shù)據(jù)銜接，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查對商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、工礦用地、住宅用地、公共管理與公共服務(wù)用地、特殊用地各地類和鹽田、城鎮(zhèn)村道路用地、交通服務(wù)場站用地、空閑地進行了歸并統(tǒng)計。此外，水庫從建設(shè)用地調(diào)整為非建設(shè)用地。耕地按照地上種植確定地類，并標注恢復(fù)屬性?！叭{(diào)”還增加了臨時用地、城鎮(zhèn)村等用地、推土區(qū)、拆除未盡區(qū)、無居民海島、光伏板區(qū)等單獨圖層。

（三）正確理解“三調(diào)”成果與勘測定界成果聯(lián)系和區(qū)別

從兩者相同點看，主要有兩點。一是都要實地查清楚土地利用現(xiàn)狀；二是地類體系相同。

從兩者區(qū)別看，主要有七點。一是服務(wù)對象不同。國土調(diào)查為宏觀決策、戰(zhàn)略規(guī)劃、自然資源管理等提供基礎(chǔ)和依據(jù)，勘測定界為具體項目服務(wù)。二是比例尺不同。一般情況下國土調(diào)查采用中小比例尺，即1 ∶1 萬比例尺，但是實地勘測定界一般采用大比例尺系列，即1∶500、1∶1000到1∶2000比例尺。三是地物精度不同。在國土調(diào)查中，建設(shè)用地和設(shè)施農(nóng)用地上圖面積為200 平方米，其他農(nóng)用地為400 平方米，其他地類為600 平方米，而勘測定界是按照實地現(xiàn)狀上圖。四是獲取方式不同。國土調(diào)查利用優(yōu)于1米的DOM 開展調(diào)繪工作，勘測定界采取實地測量方式。五是存在時間差。目前的國土調(diào)查一般是12 月31日這個時點一年變更一次，成果經(jīng)自然資源部核查確認后一般為次年的6 月—7 月，若使用經(jīng)確認的成果，則成果使用與勘測定界實時測量至少有半年的時間差，實地可能發(fā)生變化。據(jù)此，單純以“三調(diào)”為基礎(chǔ)的最新年度國土變更調(diào)查現(xiàn)狀地類目前還不能完全滿足地類認定要求。隨著日常變更調(diào)查的普遍開展，可逐步滿足現(xiàn)勢性要求。六是勘測定界調(diào)查的內(nèi)容比國土調(diào)查多。在國土調(diào)查地類、權(quán)屬的基礎(chǔ)上，還需要調(diào)查農(nóng)村村民住宅、其他地上附著物和青苗等的權(quán)屬、種類、數(shù)量等情況。七是權(quán)屬認定不同。國土調(diào)查主要是將集體土地所有權(quán)成果上圖，無需現(xiàn)場指界，而勘測定界需要涉及的集體經(jīng)濟組織指界簽字確認。

四、《通知》中具體地類認定

（一）現(xiàn)狀為耕地地類的認定

根據(jù)《通知》，現(xiàn)狀為耕地的，按照實地現(xiàn)狀確定地類，最新變更調(diào)查成果與實地相一致的，按照變更調(diào)查地類認定原則通過實地勘測進行實地測量和地類認定；若變更調(diào)查成果不能反映調(diào)查現(xiàn)狀地類的，如面積較小、變更調(diào)查成果未上圖或?qū)嵉匾寻l(fā)生合理合法變化，應(yīng)進行變更調(diào)查成果的日常更新，并通過勘測定界實地細化地類。

（二）現(xiàn)狀為耕地以外的其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地，上一年度調(diào)查成果為耕地的地類認定

這點主要考量是否落實“進出平衡”?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》第二十條規(guī)定，國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護補償制度。耕地應(yīng)當優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。2021 年11 月，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》，明確對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行“進出平衡”。進出平衡首先在縣域范圍內(nèi)落實，無法落實的，在市域范圍內(nèi)落實，仍無法落實的，在省域范圍內(nèi)統(tǒng)籌落實。要求縣級政府組織編制年度耕地“進出平衡”總體方案并組織實施?！蛾P(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》規(guī)定，每年末，利用年度國土變更調(diào)查結(jié)果，對各省耕地“進出平衡”落實情況進行檢查。此文印發(fā) 時 間 為2021 年11 月27 日，即2021 年11 月27 日后耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地的，應(yīng)該按照“進出平衡”要求實施進出平衡，考慮到11 月27日無相關(guān)時點數(shù)據(jù)支撐，因此宜以2021 年12 月31 日的2021 年度變更調(diào)查時點為基點，對其后的耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地行為落實進出平衡。綜上，對此類認定有以下兩種可能：一是2022 年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，落實了“進出平衡”的縣（或者經(jīng)審查落實了市域“進出平衡”或省域“進出平衡”，下同），可以按照其他農(nóng)用地、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地進行地類認定；二是2022 年國土變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未落實“進出平衡”的縣，根據(jù)未落實數(shù)量和報批數(shù)量，按以下方式認定：①無論未落實“進出平衡”的數(shù)量多少，一刀切處置，即全部按照耕地進行報批，這種方式操作簡單，對未落實“進出平衡”的縣有加倍懲戒的功效，但會浪費一定數(shù)量的耕地指標，增加占補平衡難度；② 按照報批數(shù)量與未落實“進出平衡”數(shù)量差，對未落實部分按照耕地進行報批，補足未落實數(shù)量即可，但需要單獨建立臺賬，對未落實“進出平衡”指標進行動態(tài)管理。

（三）對現(xiàn)狀為建設(shè)用地的地類認定

《通知》明確，有合法來源的，按照建設(shè)用地報批。無合法來源的，按照建設(shè)占用時的國土變更調(diào)查（土地變更調(diào)查）的實際地類報批。對無合法來源的，首先要明確追溯的時限。1998 年修訂的《中華人民共和國土地管理法》第四條明確國家實行土地用途管制制度，以法律形式確定了用途管制制度。同時，明確了用途管制途徑。法條明確國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。因此，對于1998 年《中華人民共和國土地管理法》已經(jīng)規(guī)定的用途管制地類，應(yīng)以1998 年變更調(diào)查地類為法定地類，由于1998 年變更調(diào)查是基于1996 年一調(diào)做的數(shù)據(jù)流量變更，未形成土地利用圖件。因此，宜以1996 年“一調(diào)”調(diào)查地類為用途管制的法定地類，但對于1996 年至1998 年間，按照1986 年的《中華人民共和國土地管理法》已實施征用的土地，按照征用的地類進行管理。

對于1998 年《中華人民共和國土地管理法》用途管制外地類，按不同階段分類型處理。第一種，對于2019 年《中華人民共和國土地管理法》之前的農(nóng)用地、未利用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，按照建設(shè)用地認定地類；但對于農(nóng)用地內(nèi)部變化、農(nóng)用地和未利用地之間的變化、未利用地之間的變化按照實地現(xiàn)狀認定地類。據(jù)此可判斷，無合法來源的建設(shè)用地，可追溯到建設(shè)占用時的國土調(diào)查地類。

（四）對城鎮(zhèn)、村莊等地類的認定

“三調(diào)”后的變更調(diào)查增加了臨時用地、城鎮(zhèn)村等用地、推土區(qū)、拆除未盡區(qū)、光伏板區(qū)等單獨圖層。如：臨時用地按照建設(shè)用地調(diào)查，并在相應(yīng)單獨圖層表示；城鎮(zhèn)村按建設(shè)用地統(tǒng)計，并在相應(yīng)單獨圖層表示；推土區(qū)按照原地類調(diào)查，并在相應(yīng)單獨圖層表示；拆除未盡區(qū)按照拆除前地類調(diào)查，并在相應(yīng)單獨圖層表示；光伏板區(qū)按照地表地類調(diào)查，并在相應(yīng)單獨圖層表示等。在涉及此類地類認定時，需結(jié)合地類認定原則，綜合判定報批地類。如：臨時用地是未經(jīng)批準的永久建設(shè)用地，仍須按批準使用臨時用地前地類認定；城鎮(zhèn)村整體按建設(shè)用地統(tǒng)計，實際報批地類應(yīng)按照實際情況結(jié)合合法合理原則進行認定。拆除未盡區(qū)應(yīng)在核實是否有合法來源的基礎(chǔ)上認定地類；推土區(qū)、光伏板區(qū)等應(yīng)據(jù)實認定地類。

（五）有合法建設(shè)用地來源地類的認定

由于“三調(diào)”是按照現(xiàn)狀認定地類的原則開展調(diào)查，因此，對于歷史存量建設(shè)用地和已經(jīng)依法批準的合法建設(shè)用地，實地若已經(jīng)為種菜、荒草等狀態(tài)，要據(jù)實認定為耕地、其他草地等地類。這類土地要依據(jù)相關(guān)審批文件和確權(quán)登記等相關(guān)證明進行地類認定。