王茂森

(周口師范學院 馬克思主義學院，河南 周口 466001)

法者，治之端也，依法治軍是中國人民軍隊的光榮傳統(tǒng)。早在古田會議上，毛澤東就明確提出了“編制紅軍法規(guī)”的任務，并由此開啟了黨對中國人民軍隊法制化建設艱辛探索的歷程。新中國成立后，從毛澤東向全軍提出實行“五統(tǒng)四性”的新要求，到鄧小平提出必須完善軍隊的章程，“使軍隊建設的各個方面有法可依，有章可循”[1]；從江澤民把依法治軍方針上升為國家意志寫進軍事基本法，強調(diào)“中華人民共和國的武裝力量必須遵守憲法和法律，堅持依法治軍”[2]，到胡錦濤立足世界軍事變革的大背景，強調(diào)“在推進中國特色軍事變革的進程中，我們要高度重視軍事法制建設，自覺按照依法治軍的要求，把軍隊建設逐步納入法制化的軌道”[3]，中國共產(chǎn)黨不斷深化對依法治軍基本規(guī)律的認識。黨的十八大以來，習近平總書記在系統(tǒng)總結(jié)黨依法治軍經(jīng)驗教訓的基礎上，對新時代依法治軍問題進行了深入論述，開辟了黨依法治軍的新局面和新境界。

一、依法治軍的前提是構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治體系

依法治軍，前提必須是有法可依。2014年12月26日，習近平總書記在《中央軍委擴大會上的講話》中第二大部分專門談依法治軍問題時，明確要求依法治軍從嚴治軍一定要“直面問題，圍繞構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法規(guī)制度體系、軍事法治實施體系、軍事法治監(jiān)督體系、軍事法治保障體系，拿出實實在在的舉措”[4]328。習近平總書記進一步指出，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治體系需要在頂層設計上把握三個原則：第一，新制定的軍事法律法規(guī)不僅要適應新時代軍事變革的基本要求和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，符合現(xiàn)代軍隊建設發(fā)展規(guī)律，而且還必須能夠體現(xiàn)人民軍隊性質(zhì)、宗旨和優(yōu)良傳統(tǒng)，尤其是要把完善軍隊思想政治建設方面的法規(guī)制度和完善軍隊民主運行方面的法規(guī)制度作為重點，為確保黨對軍隊絕對領導提供堅強的法制保障；第二，注重軍隊法規(guī)制度與憲法、民法、刑法、訴訟法等部門法的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，以發(fā)揮其在保障、規(guī)范、促進軍隊建設與經(jīng)濟建設協(xié)調(diào)發(fā)展方面的應有作用；第三，健全法規(guī)制度的定期清理機制，尤其應“抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，縮短新法舊法之間的‘過渡期’。對一時來不及修改的法規(guī)制度，要抓緊明確暫行規(guī)則，使新組建機構運行一開始就有章可循”[5]49-50，從而為新時代依法治軍從嚴治軍的工作重點指明了方向。

第一，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法規(guī)制度體系。依法治軍，顧名思義，首先必須有法可依。雖然長期以來黨的歷代領導集體都十分注重軍隊法制建設，尤其是在確立依法治軍的基本方針之后，更是加快了軍事法律法規(guī)的制定步伐，為依法治軍從嚴治軍提供了基本遵循，但是在習近平總書記看來，“我軍法規(guī)制度不健全不配套問題還比較突出”[6]。因此，他要求必須用新時代強軍目標來審視和引領軍事立法，在提升軍事法律法規(guī)制度的針對性、系統(tǒng)性和可操作性方面下功夫；要特別注重軍事立法同改革的銜接問題，切實做好新時代軍事法律法規(guī)制度的立改廢釋工作，尤其是要盡量縮短新法與舊法過渡之間的“真空期”；要突出重點，不能不分輕重眉毛胡子一把抓，抓緊制定和完善有關軍事斗爭、信息化建設、軍民融合及保障軍人法律地位和權益等方面的法律法規(guī)制度，尤其要以聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制的改革為契機，不斷完善作戰(zhàn)條令，完好解決人民軍隊在聯(lián)合作戰(zhàn)條令建設方面的嚴重滯后問題；要隨著新時代軍隊制度改革的不斷推進，及時把成熟的改革成果和經(jīng)驗用法律法規(guī)固定下來。

第二，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治實施體系。所謂軍事法治實施體系，指的是通過一定的方式方法使軍事法律規(guī)范在現(xiàn)實中得以貫徹執(zhí)行的規(guī)范體系。軍事法律規(guī)范在出臺之后，首先是作為一種應然狀態(tài)的文字規(guī)定而存在的。要想使軍事法律規(guī)范從應然狀態(tài)變成實然狀態(tài)，實現(xiàn)從理論到實踐的質(zhì)的飛躍，必須特別重視法治實施這一重要環(huán)節(jié)。否則，再多再好的法律也只能是一紙空文，沒有任何實際意義。正如習近平總書記在《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》起草情況說明時所言：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施?！煜轮?，不難于立法，而難于法之必行?！绻辛朔啥粚嵤⑹唛w，或者實施不力、做表面文章，那制定再多法律也無濟于事?！盵7]雖然目前的人民軍隊法規(guī)制度體系還不健全不完備，但是經(jīng)過多年的努力已經(jīng)從總體上初步形成了門類齊全的中國特色軍事法規(guī)制度體系，所以，落實貫徹新時代依法治軍、從嚴治軍的關鍵問題不僅僅是健全完善的軍事法規(guī)制度體系，更重要的是如何讓已經(jīng)制定的或業(yè)已存在的軍事法律規(guī)范得到應有的尊重和執(zhí)行。這就充分說明，通過構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治實施體系，來有效解決長期以來有法不依、執(zhí)法不嚴和違法不究等問題，是貫徹落實依法治軍、從嚴治軍基本方略的基本要求。

第三，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治監(jiān)督體系。軍事法治監(jiān)督的作用在于整治以言代法、以權壓法、徇私枉法之風，確保軍事法律法規(guī)的科學制定和有效實施。新時代軍隊改革已經(jīng)進入闖難關、涉險灘、啃硬骨頭的攻堅期，觸及利益之深、涉及方面之廣前所未有，難度也前所未有。要想防止改革過程中出現(xiàn)朝令夕改的反復現(xiàn)象，及時鞏固改革成果，保證改革的順利進行，真正做到依法治軍、從嚴治軍，必須加強軍事法治監(jiān)督。長期以來，人民軍隊的法治監(jiān)督在制度設計和落實方面都存在一些問題，主要是權力運行監(jiān)督體系不完善，特別是對領導干部、領導機關的監(jiān)督和制約形同虛設。正如習近平總書記所言：“權力是需要監(jiān)督的，沒有監(jiān)督的權力就會異化，絕對權力導致絕對腐敗。大家普遍感到，上級監(jiān)督太遠、本級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太難，尤其是對主官的監(jiān)督欠缺，對管人管錢管物部門的監(jiān)督不力?！盵4]278-279這就要求我們必須以樹立和保持紀檢、審計、巡視和軍事法院、軍事檢察院在查處違紀違法案件的權威性和獨立性為重要著力點，嚴格黨內(nèi)監(jiān)督、改進層級監(jiān)督、強化專門監(jiān)督、拓寬群眾監(jiān)督、暢通社會監(jiān)督，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治監(jiān)督體系。

第四，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治保障體系。軍事法治保障體系指的是從體制機制和思想文化上確保軍事立法、執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)順利運行的完整體系，是軍事法律規(guī)范得以貫徹實施的重要環(huán)節(jié)。習近平總書記認為，構建系統(tǒng)完備、嚴密高效的軍事法治保障體系，首先就是強化和落實黨的組織領導，為全面推進依法治軍提供堅強有力的政治保障。中國共產(chǎn)黨是人民軍隊法治建設的領導者和組織者，在領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法等方面，在把握軍隊法治建設的政治方向、保障黨的路線方針政策落實貫徹等方面發(fā)揮著引領和帶頭作用。只有加強黨對軍事法治建設的組織領導，才能有效調(diào)動和協(xié)調(diào)各方有利資源，推動依法治軍、從嚴治軍落地生根。其次是建設高素質(zhì)軍事法律人才隊伍。建設一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)軍事法治人才隊伍，對于全面推進依法治軍從嚴治軍至關重要。由于軍事法學是在改革開放之后才發(fā)展起來的一門年輕學科，并且軍事法學專業(yè)人才招收數(shù)量長期以來一直非常有限，所以相對于地方專門的法治人才隊伍而言，新時代人民軍隊需要的軍事法律專門人才還有很大缺口。這就要求必須加快健全專門軍事法律人才隊伍的教育培訓體系，尤其要著重探索和建立依托國民教育培養(yǎng)專門軍事法律人才隊伍的體制機制，構建和完善符合時代發(fā)展要求和軍事職業(yè)訴求的軍事法律人才管理制度、軍事法律人才分類管理制度和職業(yè)保障制度，促進軍事法律人才跨部門的合理流動。再次，營造濃郁的法治氛圍。傳統(tǒng)中國是一個典型的人情社會，并且這種情況在軍隊表現(xiàn)更為突出，所以導致很多新兵一進入部隊就熱衷于尋找各種機會參加“戰(zhàn)友會”“老鄉(xiāng)會”“同學會”，希望借此來拓展自己的“人脈”，同時也養(yǎng)成了很多官兵遇事“找人”不“找法”的陋習，嚴重影響了軍隊正常的管理秩序。正如習近平總書記所言：“我國是個人情社會，人們的社會聯(lián)系廣泛，上下級、親戚朋友、老戰(zhàn)友、老同事、老同學關系比較融洽，逢事喜歡講個熟門熟道，但如果人情介入了法律和權力領域，就會帶來問題，甚至帶來嚴重問題?！盵8]這就要求我們必須大力引導廣大官兵遇事找法、解決問題靠法，徹底扭轉(zhuǎn)遇事不是找法而是找人的現(xiàn)象，堅持法不容情、法不阿貴，營造濃郁的法治氛圍。

二、依法治軍的基礎是強化官兵法治信仰和法治思維

自從國家產(chǎn)生以來，軍隊始終是國家機器的重要組成部分，并與國家的產(chǎn)生一樣，也是社會階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。而自從軍隊問世以來，就產(chǎn)生了軍隊的治理方式?？v觀從古到今軍隊歷史發(fā)展的全過程，統(tǒng)治階級的治軍方式可謂是多種多樣，但概而言之不外乎“人治”和“法治”兩種基本類型。這里有兩個與之相聯(lián)系的基本概念需要特別強調(diào)，即“以法治軍”和“依法治軍”。“以法治軍”作為統(tǒng)治階級諸多治軍方法中的一種，與“以禮治軍”和“以人治軍”等治軍方法是并行的，是統(tǒng)治階級治軍的一種工具，而至于選擇哪種方式來治理軍隊，最高統(tǒng)治者有絕對的自由選擇權；也就是說，在“以法治軍”的語境下，最高統(tǒng)治者的意志始終位居法律之上，是不受法律約束的，其實質(zhì)是“人治”。而在“依法治軍”語境下，軍隊的最高統(tǒng)治者和普通士兵一樣，都要受到法律的約束，其實質(zhì)是確立憲法和軍事法律法規(guī)在國家和軍隊生活中至高無上的權威，強調(diào)無論是統(tǒng)治階級還是普通士兵都必須在法的范圍內(nèi)進行活動，任何人都不能享有法外特權。

在新中國成立前的民主革命時期，雖然毛澤東也十分注重軍事法制建設，并身體力行開創(chuàng)了人民軍隊法制化建設的先河，但是由于當時戰(zhàn)事頻繁、通訊不暢等原因，中國人民軍隊從勝利走向勝利的原因與其說是依法治軍的結(jié)果，倒不如說是依靠個人領袖的英明決策更為切合實際。而在新中國成立后，雖然人民軍隊在中國共產(chǎn)黨的領導下也制定了大量的軍事法律法規(guī)，尤其是在軍事法律法規(guī)的制定中更加自覺地突出中國特色，但是這一時期的軍事法制建設和整個國家的法制建設狀況一樣，法律的權威在人們心目中并沒有建立起來，在人們心目中仍然是“最高領袖的話就是法律”。尤其是十年“文革”期間，軍隊建設一盤散沙的局面，更使法治尊嚴一落千丈。改革開放以來，鄧小平在對歷史經(jīng)驗教訓進行深刻總結(jié)的基礎上，明確提出了制度建設的重要性，這既是整個國家法律制度建設的重要里程碑，同時也是人民軍隊法制化建設的重要里程碑。在此基礎上，江澤民明確提出了依法治軍的基本方針，胡錦濤在新世紀新階段也對如何落實依法治軍的基本方針做出了進一步論述和闡釋，但是由于根深蒂固的傳統(tǒng)短時間之內(nèi)難以徹底根除，再加上市場利益觀的影響，依法治軍的方針仍然沒有能夠完全落實。正如習近平總書記在2014年12月26日召開的中央軍委擴大會議上所講：“長期以來，軍事法治建設是有長足進步的，但必須看到，重人治、輕法治現(xiàn)象在部隊中還比較突出。”[5]42

要有效破解軍隊管理上的“人治”陋習，真正做到依法治軍從嚴治軍，必須強化全軍上下的法治信仰和法治思維?！吧钊胪七M依法治軍、從嚴治軍，首先要讓法治精神、法治理念深入人心，使全軍信仰法治、堅守法治。沒有這一條，依法治軍、從嚴治軍是難以推進的?！盵5]42所謂法治思維，就是按照法治的觀念和邏輯來觀察、分析和解決問題的思維方式，就是以法為價值之要、以法為行為之規(guī)、以法為治理之本的思維模式[9]，其相對應的是“人治思維”的概念。而法治信仰主要是指人們從內(nèi)心深處對法律的認可、信任和崇拜，并堅信只有法律才能保護人類的最高價值追求。一般而言，人們對法律越是信仰，一個社會法治化程度也就越高。由此可見，只有全體官兵在主觀上樹立科學的法治思維和法治信仰，依據(jù)法治來觀察、分析和解決問題，進而使法治熔鑄到內(nèi)心，才能真正解決依法治軍、從嚴治軍過程中的“最后一厘米問題”。也正是緣于此，習近平總書記反復強調(diào)：“強化官兵法治信仰和法治思維，提高官兵法治素養(yǎng)和依法辦事能力，是深入推進依法治軍從嚴治軍的基礎和保證。”[10]

至于如何培養(yǎng)廣大官兵的法治信仰和法治思維，習近平總書記認為，加強軍事法治文化建設是培育廣大官兵法治信仰和法治思維的重要途徑。法治既是一種治軍方略，更是一種文化精神。法治文化在軍事法治建設過程中始終發(fā)揮著十分重要的作用。法治文化一旦深入廣大官兵的內(nèi)心，就會形成思維定式，進而成為推動、維持、強化法治的不竭動力源。所以，要想培育官兵的法治信仰和法治思維，必須遵循文化發(fā)展的普遍規(guī)律，不斷創(chuàng)新軍事法治文化培養(yǎng)和教育的方式途徑，讓軍營處處洋溢著法治文化氣息，讓廣大官兵在潛移默化中產(chǎn)生對法治理念和法治信仰的情感認同。正如習近平總書記所強調(diào)的，要“把培育法治精神作為強軍文化建設的重要內(nèi)容，引導廣大官兵把法治內(nèi)化為政治信念和道德修養(yǎng)，外化為行為準則和自覺行動”[5]43。

三、依法治軍關鍵是依法治官依法治權

在軍隊治理過程中始終伴隨著一個這樣的問題：依法治軍到底是治“兵”還是治“官”？在中國傳統(tǒng)治軍理論中，由于受階級條件的局限，大多數(shù)兵家都把軍法當作治理“兵”的工具。正如《管子》所曰：“生法者君也，守法者臣也，法于法者民也?！盵11]即使到了21世紀的今天，在我國軍事法規(guī)體系基本形成的情勢下，仍有一部分人抱有這種陳舊的觀念，甚至成為某些領導干部的一種思維方式和行動準則。恰如一個落馬的黨員干部在《悔過書》中所寫：“總認為法規(guī)是約束下級的，與自己關系不大，沒有從內(nèi)心真正敬畏黨紀法規(guī)，隨意辦事、違規(guī)辦事，膽子越來越大，最終走入牢門?！盵12]針對這種情況，習近平總書記再三申明：“不要一講依法治軍就眼睛向下，認為法治是‘領導治部屬’‘上級治下級’‘官治兵’的手段?！盵5]43進而，他多次明確指出依法治軍的關鍵是依法治官，重點是依法治權。比如，在2012年12月10日聽取廣州軍區(qū)工作匯報后的講話中，習近平總書記說：“從嚴治軍首先要從嚴治官，各級領導干部、領導機關要從自身嚴起，為部隊做好表率，以良好的形象影響和帶動部隊?！盵5]382014年12月26日，他在中央軍委擴大會議上的講話中說得更加明確：“依法治軍關鍵是依法治官、依法治權。”[13]2015年11月24日，他在中央軍委改革工作會議上又曰：“依法治軍，關鍵是依法治權，必須加強權力運行制約和監(jiān)督，切實把權力關進制度的籠子里。”[5]47

需要指出的是，習近平總書記雖然強調(diào)依法治軍的關鍵是依法治官、依法治權，但是并不否定軍隊法律制度對于普通士兵的約束。也就是說，無論是普通士兵，還是領導干部，甚至還包括國家機關、地方政府和普通公民，都應該是軍事法遵守的主體，也都是軍事法律規(guī)范調(diào)整的對象。習近平總書記之所以特別強調(diào)依法治軍的關鍵是“依法治官、依法治權”，最主要是因為領導干部執(zhí)掌的權力本來應該是為人民、為士兵謀利益的，但在實際運行中卻往往異化為謀取個人私利、侵害社會公共利益和他人合法權益的工具，從而嚴重違背了人民軍隊全心全意為人民服務的宗旨。比如中共十八大之后被揪出來的軍中大老虎徐才厚、谷俊山等人，在個人私欲的支配下，陽奉陰違，信仰迷失，結(jié)黨營私，瘋狂斂財，大搞權錢交易、權色交易，搞得全軍官兵患得患失、無所適從、怨聲載道，嚴重損害了黨和人民軍隊的形象。同時，各級領導干部也是依法治軍從嚴治軍的決策者、領導者、監(jiān)督者、評判者，他們的言行舉止往往對整個軍隊帶有明顯的示范效應。如果領導干部帶頭違法亂紀，那么下層士兵就會效仿，正所謂“上行下效，上梁不正下梁歪”?！跋裥觳藕衲菢?，管靈魂的出賣靈魂，管反腐的帶頭腐敗，管干部的帶頭賣官鬻爵，講艱苦奮斗的帶頭貪圖享樂，即使信仰信念講得再多，理想宗旨說得再好，也都是空言空談”[14]，不能給下屬帶來任何積極作用。

這就要求領導干部必須認清自己在推進依法治軍從嚴治軍進程中肩負的重任，要當好“關鍵少數(shù)”，“做尊法學法守法用法的模范，帶頭尊崇法治、敬畏法律，帶頭了解法律、掌握法律，帶頭遵紀守法、捍衛(wèi)法治，帶頭厲行法治、依法辦事”[15]，才會對普通士兵或下屬產(chǎn)生感召力、向心力、凝聚力。

四、結(jié)語

法治是與人治相對應的一種治軍方式。中國古代兵家雖早就提出過加強軍隊法制建設的思想，但是最終難逃階級局限，統(tǒng)治者的個人意志始終是裁決一切的最高標準。在創(chuàng)建中國新型人民軍隊過程中，毛澤東為了擺脫一切舊軍隊的影響，率先提出了加強紅軍法規(guī)建設的思想主張，不僅開創(chuàng)了人民軍隊法制化建設的先河，而且嘔心瀝血引領人民軍隊的法制化建設由主要向蘇聯(lián)紅軍學習走上了“以我為主”的軌道。但是從20世紀50年代末，隨著黨的指導思想“左”的發(fā)展，人民軍隊的法制化建設逐漸偏離正確軌道，個人權力至上、法律虛無主義甚囂塵上。尤其是十年“文革”期間，人民軍隊大量的法律制度被廢弛和破壞，本來以紀律嚴明著稱的人民軍隊變成了一盤散沙，一度使人民軍隊陷入無法可依、無章可循的狀態(tài)。

改革開放以來，從鄧小平對人民軍隊的撥亂反正，到江澤民正式確立依法治軍的方針，再到胡錦濤對于依法治軍的持續(xù)推進，人民軍隊的法制化建設取得了重大成就，基本形成了中國特色的軍事法規(guī)體系，為依法治軍提供了基本遵循。但是從另一個方面來看，由于多種因素的影響，這一時期在人民軍隊中重人治、輕法治的現(xiàn)象仍然比較突出。正如習近平總書記所指出的，從這些年暴露的問題看，部隊中有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究現(xiàn)象仍大量存在，貪贓枉法、徇私枉法、知法犯法的問題也不在少數(shù)。也就是說，經(jīng)過幾代中國共產(chǎn)黨人的共同努力，人民軍隊法制化建設的成就是有目共睹的，有法可依的問題基本已經(jīng)解決，但是人民軍隊踐行法治或軍隊法治的落實情況并不十分理想。正是在這種情況下，黨的十八大以來隨著全面依法治國基本方略的持續(xù)推進，習近平總書記更加注重新時代人民軍隊的法治建設，并對依法治軍做了更加全面的闡釋，是對建軍以來黨依法治軍思想的繼承、創(chuàng)新和發(fā)展，是新時代依法治軍的總遵循。