蘇奕儒

（福建省節(jié)能中心 福建福州 350001）

0 引言

建立用能權(quán)有償使用和交易制度，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展的重大舉措，有利于發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，充分運(yùn)用市場(chǎng)化手段，倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，促進(jìn)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，提高能源利用效率，助力完成能耗總量和強(qiáng)度“雙控”指標(biāo)［1］。2016 年7 月，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的函》，將福建、浙江、河南、四川列為全國(guó)“十三五”期間開(kāi)展用能權(quán)有償使用和交易的4 個(gè)試點(diǎn)省份［2］。

2017 年以來(lái)，福建省結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、資源稟賦現(xiàn)狀等具體實(shí)際，先行先試，將試點(diǎn)工作作為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)能耗“雙控”和“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，初步建立起以市場(chǎng)為主導(dǎo)的用能權(quán)交易市場(chǎng)，有力促進(jìn)全省綠色高質(zhì)量發(fā)展和能源自由優(yōu)化配置，為全國(guó)用能權(quán)交易工作提供了“福建經(jīng)驗(yàn)”。在“十三五”期間，福建省用能權(quán)交易試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，交易市場(chǎng)已從2018 年水泥、火電等2 個(gè)行業(yè)，擴(kuò)展到2021 年水泥、火電、鋼鐵、平板玻璃、銅冶煉、石油化工、合成氨、電解鋁、鐵合金等9 個(gè)行業(yè)約102 家重點(diǎn)用能企業(yè)。全省的9 個(gè)設(shè)區(qū)市均有企業(yè)參與用能權(quán)交易，試點(diǎn)企業(yè)能源消費(fèi)總量約占全省規(guī)上工業(yè)企業(yè)能源消費(fèi)總量的70%，為全省超額完成“十三五”國(guó)家下達(dá)的能耗雙控目標(biāo)任務(wù)、進(jìn)一步引導(dǎo)和促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等方面，打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

1 福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)展

用能權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，也是我國(guó)在國(guó)際上首創(chuàng)的產(chǎn)權(quán)交易型節(jié)能制度。目前國(guó)內(nèi)外仍較缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可以借鑒［3-4］。福建省作為試點(diǎn)省份之一，從制度創(chuàng)建、分配機(jī)制、技術(shù)規(guī)范、交易方式、支撐平臺(tái)等方面進(jìn)行開(kāi)創(chuàng)性探索。

1.1 創(chuàng)新制度建設(shè)

明確的制度和規(guī)則是整個(gè)用能權(quán)交易市場(chǎng)得以順利運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。福建省政府于2017 年12 月出臺(tái)了用能權(quán)交易的試點(diǎn)實(shí)施方案，提出建立健全全省用能權(quán)交易制度建設(shè)，成立全省用能權(quán)交易工作聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌推進(jìn)用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)。同時(shí)，對(duì)試點(diǎn)制度邊摸索邊完善，積極推進(jìn)“1+1+7”的制度體系建設(shè)，完成《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》和《福建省用能權(quán)指標(biāo)總量設(shè)定和分配辦法（試行）》等7 個(gè)配套文件（表1），形成較為完善的用能權(quán)交易制度框架體系，為順利推進(jìn)運(yùn)行試點(diǎn)工作提供了政策支持。

表1 福建省用能權(quán)交易制度體系

1.2 創(chuàng)新制度銜接

用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)應(yīng)服務(wù)于全省能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”工作，因此建立有效的制度銜接具有重要意義。在銜接能耗“雙控”制度上，福建省率先在有條件的行業(yè)中開(kāi)展行業(yè)能源消費(fèi)總量控制；依據(jù)能效水平分別設(shè)置不同行業(yè)的總量控制系數(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)試點(diǎn)行業(yè)企業(yè)能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度管理。用能權(quán)交易制度也有效銜接固投項(xiàng)目節(jié)能審查制度，將節(jié)能審查批復(fù)意見(jiàn)中的年綜合能源消費(fèi)量作為新增產(chǎn)能分配指標(biāo)總量的上限，實(shí)現(xiàn)企業(yè)能耗增量的有限控制。

1.3 創(chuàng)新分配機(jī)制

能源消費(fèi)指標(biāo)分配是用能權(quán)交易的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要體現(xiàn)公平公正原則，又要有“鼓勵(lì)先進(jìn)、倒逼落后”機(jī)制，增加企業(yè)節(jié)能改造和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力［5］。根據(jù)各行業(yè)的行業(yè)特征、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)工藝流程、能效水平、產(chǎn)業(yè)調(diào)控等要求，在設(shè)置行業(yè)指標(biāo)總量上，對(duì)于鋼鐵、水泥、平板玻璃、銅冶煉等市場(chǎng)化程度高的行業(yè)適用于開(kāi)展總量控制；而火力發(fā)電行業(yè)受產(chǎn)品價(jià)格、產(chǎn)品產(chǎn)量等不可控因素，適用于開(kāi)展總量控制，可以采用基于履約年度產(chǎn)量的分配方法。

在分配方法上，區(qū)分了既有產(chǎn)能和新增產(chǎn)能，又在不同產(chǎn)能類型里細(xì)分了多種分配方法，確保分配方法能夠反映行業(yè)特點(diǎn)（表2）。分配既有產(chǎn)能指標(biāo)時(shí)，探索了多種分配方式，如對(duì)于水泥行業(yè)工藝流程較為簡(jiǎn)單行業(yè)，探索采用基于歷史年度產(chǎn)量的基準(zhǔn)法分配指標(biāo)，而對(duì)于鋼鐵、銅冶煉等工藝流程較為復(fù)雜行業(yè)，探索采用歷史總量法分配指標(biāo)。在分配新增產(chǎn)能時(shí)，采用節(jié)能審查意見(jiàn)中的綜合能源消費(fèi)總量分配免費(fèi)指標(biāo)，同時(shí)根據(jù)新增產(chǎn)能能效水平設(shè)置先進(jìn)系數(shù)，對(duì)新增產(chǎn)能的單位產(chǎn)品能耗優(yōu)于先進(jìn)值的予以鼓勵(lì)，對(duì)劣于準(zhǔn)入值的予以懲罰，保障指標(biāo)分配的公平性。用能權(quán)指標(biāo)分配和交易流程見(jiàn)圖1。

表2 福建省用能權(quán)指標(biāo)分配方法

圖1 用能權(quán)指標(biāo)分配和交易流程

1.4 創(chuàng)新技術(shù)規(guī)范

能源消費(fèi)量核算、核查與確權(quán)是用能權(quán)交易試點(diǎn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。依據(jù)行業(yè)不同的用能特點(diǎn)，制定火力發(fā)電、水泥、鋼鐵等9 個(gè)行業(yè)的能源消費(fèi)量核算與報(bào)告指南，為用能權(quán)核查和確權(quán)提供依據(jù)，并在實(shí)踐中不斷完善已發(fā)布實(shí)施2 個(gè)指南版本。新指南參考國(guó)家最新的能源消費(fèi)和能耗限額標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)核算邊界、核算方法、數(shù)據(jù)來(lái)源和交叉核驗(yàn)等內(nèi)容進(jìn)行完善，提高了核算報(bào)告的科學(xué)性和可操作性，指導(dǎo)第三方核查機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)能源消費(fèi)量進(jìn)行一致、公正、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)。

1.5 創(chuàng)新信息化建設(shè)

高效、便捷、穩(wěn)定的平臺(tái)是用能權(quán)交易的技術(shù)支撐。建立了能源消費(fèi)數(shù)據(jù)報(bào)送、用能權(quán)指標(biāo)注冊(cè)登記以及用能權(quán)交易三大系統(tǒng)，為企業(yè)報(bào)送能源消費(fèi)量數(shù)據(jù)、管理用能權(quán)指標(biāo)和開(kāi)展市場(chǎng)化交易搭建了支撐平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了注冊(cè)登記、指標(biāo)分配、指標(biāo)審核、用能確權(quán)、交易履約等全流程自動(dòng)化監(jiān)督和管理。自2018 年開(kāi)市以來(lái)，三大系統(tǒng)運(yùn)行良好，為試點(diǎn)工作順利開(kāi)展提供了信息化支持。

福建省試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，已有將近300 家次交易企業(yè)完成用能權(quán)指標(biāo)清繳，履約率達(dá)到100%，其中通過(guò)市場(chǎng)交易指標(biāo)700 余萬(wàn)t 標(biāo)準(zhǔn)煤。用能權(quán)交易管理平臺(tái)見(jiàn)圖2。整體活躍度高，初步建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的用能權(quán)交易市場(chǎng)，為全省較好完成“十三五”能耗“雙控”目標(biāo)提供了有力支撐，也為全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)的建立積累了良好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，用能權(quán)市場(chǎng)的穩(wěn)定長(zhǎng)期運(yùn)行為企業(yè)提供了正向預(yù)期和導(dǎo)向，逐步引導(dǎo)企業(yè)重視用能成本，通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用推動(dòng)企業(yè)積極節(jié)能技改。在用能權(quán)交易中，通過(guò)出售指標(biāo)獲益的企業(yè)及購(gòu)買指標(biāo)履約的企業(yè)，均對(duì)用能成本有了新的認(rèn)識(shí)，更主動(dòng)推動(dòng)自身節(jié)能技改挖潛。

圖2 用能權(quán)交易管理平臺(tái)

2 存在的問(wèn)題

2.1 制度設(shè)計(jì)不夠全面

目前福建省用能權(quán)交易主要以存量交易為主，存量交易機(jī)制設(shè)計(jì)已通過(guò)多年的實(shí)踐逐漸完善，也探索開(kāi)展了區(qū)域間交易，但在增量交易和區(qū)域交易的設(shè)計(jì)還有改進(jìn)的空間。特別是增量交易，目前仍以免費(fèi)分配為主，這與用能權(quán)“有償使用”初衷相違背，需進(jìn)一步改進(jìn)。同時(shí)，對(duì)于存量交易、增量交易和區(qū)域間交易的制度融合設(shè)計(jì)難度很大，目前尚無(wú)成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，需要在實(shí)踐中不斷摸索和總結(jié)。

2.2 交易機(jī)制不夠完善

目前，福建省實(shí)盤交易行業(yè)為火力發(fā)電、鋼鐵、水泥、銅冶煉和平板玻璃等5 大行業(yè)，如化工、造紙、化纖、紡織、印染、陶瓷、等高耗能行業(yè)尚未納入用能權(quán)市場(chǎng)交易范圍。指標(biāo)分配與能耗“雙控”目標(biāo)聯(lián)系還不夠緊密，目前用能權(quán)指標(biāo)分配主要以自下而上的指標(biāo)加總得到總量為主，缺乏行業(yè)和地區(qū)控制目標(biāo)。

2.3 交易市場(chǎng)不夠活躍

用能權(quán)指標(biāo)作為一種“稀缺資源”，許多指標(biāo)盈余企業(yè)因?qū)ξ磥?lái)預(yù)期的不確定惜售，造成缺口企業(yè)無(wú)法從市場(chǎng)交易購(gòu)得足額指標(biāo)，部分市場(chǎng)缺口需要靠政府投放預(yù)留指標(biāo)補(bǔ)充，因此用能權(quán)指標(biāo)存量大幅增加，勢(shì)必導(dǎo)致用能權(quán)交易市場(chǎng)活躍度減弱。同時(shí)，部分企業(yè)對(duì)用能權(quán)交易試點(diǎn)工作理解和認(rèn)識(shí)不夠，當(dāng)企業(yè)實(shí)際能源消費(fèi)量高于分配的用能權(quán)指標(biāo)，需要購(gòu)買用能權(quán)指標(biāo)有抵觸情緒，認(rèn)為增加企業(yè)負(fù)擔(dān)，市場(chǎng)交易參與意識(shí)不足。

2.4 數(shù)據(jù)監(jiān)管不夠有力

與2022 年3 月國(guó)家發(fā)改委碳達(dá)峰碳中和工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室公布的部分碳排放核查數(shù)據(jù)造假事件一樣，用能權(quán)交易市場(chǎng)也存在著數(shù)據(jù)造假的隱患。目前，企業(yè)綜合能源消費(fèi)量核定主要依據(jù)企業(yè)自身報(bào)送的數(shù)據(jù)和第三方核查機(jī)構(gòu)的核查數(shù)據(jù)，盡管《福建省用能權(quán)交易管理暫行辦法》等相關(guān)政策規(guī)定了對(duì)企業(yè)和第三方核查機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)造假行為的處罰措施，但仍難以從根本上遏制上述造假行為。因此，如何更有效地加強(qiáng)數(shù)據(jù)監(jiān)管，防范化解數(shù)據(jù)造假的隱患，也是“十四五”福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

3 對(duì)策建議

根據(jù)以上分析，建議福建省在“十四五”期間，持續(xù)完善用能權(quán)交易政策體系，優(yōu)化交易機(jī)制，提高市場(chǎng)活躍度，同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)質(zhì)量監(jiān)管。

3.1 持續(xù)完善政策體系

持續(xù)加強(qiáng)制度體系建設(shè)，強(qiáng)化用能權(quán)作為權(quán)屬交易的法律屬性，加強(qiáng)用能權(quán)交易立法工作。制定統(tǒng)一且可操作性更強(qiáng)的能源消費(fèi)量核算指南，進(jìn)一步簡(jiǎn)化第三方審核流程。指標(biāo)分配方式建議優(yōu)化為以能源總量控制目標(biāo)為主，增加行業(yè)用能總量控制機(jī)制，根據(jù)企業(yè)在行業(yè)中的占比及企業(yè)的先進(jìn)程度等因素考慮企業(yè)的總量指標(biāo)。

3.2 優(yōu)化指標(biāo)交易機(jī)制

用能權(quán)指標(biāo)存量管理與能源“雙控”目標(biāo)，“碳達(dá)峰、碳中和”目標(biāo)緊密聯(lián)系。用能權(quán)指標(biāo)的審核、分配制度應(yīng)以能源消費(fèi)總量控制為主，繼續(xù)擴(kuò)大用能權(quán)納入范圍，建議將福建省能耗較高的化工、造紙、化纖、紡織印染等行業(yè)逐步納入用能權(quán)市場(chǎng)交易。同時(shí)，完善原有試點(diǎn)行業(yè)存量交易機(jī)制，如火力發(fā)電行業(yè)由強(qiáng)度法轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)度和總量相結(jié)合的分配方法，并逐步擴(kuò)展到垃圾發(fā)電、余熱發(fā)電、自備電廠等其它發(fā)電行業(yè)，推動(dòng)全省能源消費(fèi)占比最大的發(fā)電行業(yè)節(jié)能減碳、提質(zhì)增效。

3.3 提高市場(chǎng)活躍度

進(jìn)一步完善用能權(quán)定價(jià)機(jī)制，分析不同行業(yè)的節(jié)能減排成本，充分考慮價(jià)格對(duì)企業(yè)履約的影響。同時(shí)，進(jìn)一步明確未履約處罰和執(zhí)法流程，嚴(yán)格履約辦法，維護(hù)用能權(quán)交易體系的權(quán)威性和公信力。完善第三方機(jī)構(gòu)等非管控主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格，鼓勵(lì)參與用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，增加用能權(quán)指標(biāo)的市場(chǎng)流通性，刺激市場(chǎng)活躍度。

3.4 強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管

首先，在機(jī)制建設(shè)上，除了要完善相關(guān)制度建設(shè)、加大數(shù)據(jù)造假懲罰力度外，應(yīng)考慮引入第三方核查機(jī)構(gòu)與人員資質(zhì)管理，統(tǒng)一資質(zhì)準(zhǔn)入，避免核查機(jī)構(gòu)的亂象，對(duì)違規(guī)機(jī)構(gòu)和人員納入征信體系。其次，在技術(shù)建設(shè)上，應(yīng)推進(jìn)用能權(quán)交易管理系統(tǒng)與能耗在線監(jiān)測(cè)系統(tǒng)等的銜接，強(qiáng)化數(shù)字化平臺(tái)整合，對(duì)企業(yè)能源消費(fèi)指標(biāo)進(jìn)行實(shí)時(shí)自動(dòng)監(jiān)管，從源頭上減少人為干擾因素，推動(dòng)形成能耗指標(biāo)閉環(huán)監(jiān)管體系。

4 結(jié)語(yǔ)

“十三五”期間，福建省經(jīng)過(guò)近5 年來(lái)的實(shí)踐探索，已在用能權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步，初步建立了以企業(yè)、市場(chǎng)為主導(dǎo)的用能權(quán)交易市場(chǎng)，取得了一系列有益的經(jīng)驗(yàn)探索和創(chuàng)新機(jī)制，為全國(guó)用能權(quán)交易市場(chǎng)的建立提供了參考和借鑒。但從另一方面看，福建省用能權(quán)交易市場(chǎng)的建設(shè)目前僅為“試點(diǎn)”階段，在政策體系、交易機(jī)制、市場(chǎng)建設(shè)、數(shù)據(jù)監(jiān)管服務(wù)等方面仍不夠完善。因此，在“十四五”期間，仍有必要進(jìn)一步推進(jìn)用能權(quán)交易制度的建設(shè)與完善，逐步建立一個(gè)更加成熟、公平、自由的用能權(quán)交易市場(chǎng)，以市場(chǎng)手段促進(jìn)能源資源優(yōu)化配置，提高各重點(diǎn)用能行業(yè)企業(yè)的能源利用效率，為完成“十四五”能耗雙控目標(biāo)任務(wù)服務(wù)。