陳洪平，劉曉麗

（1.武漢體育學院 經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430079；2.武漢體育學院 新聞傳播學院，湖北 武漢 430079）

0 引言

2010年以來，中國在多個政策文件中明確了體育產(chǎn)業(yè)財稅支持政策。實踐中，體育高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金、體育消費券、對大型體育場館免費或低收費開放進行獎補等方式被用于助推體育產(chǎn)業(yè)成長和發(fā)展。運用財稅引導體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展也被域外多個國家（地區(qū)）所實踐。加拿大于2007年開始實施“兒童健身稅收抵免（Children’s Fitness Tax Credit）”，借此推動青少年參與體育活動（Spence et al.，2012）。在美國，1990—2008年，體育場館建設資金約2/3來自公共財政（Matheson，2019）；在享受稅收優(yōu)惠的同時，州和各級地方政府還通過征收各種稅為體育場館籌集資金，包括財產(chǎn)稅、旅游稅、煙酒稅等（Williams et al.，2013）。在澳大利亞，對職業(yè)運動隊進行補貼廣為存在，2000—2001年度，各級政府向體育提供了約21億澳元的資助（Wilson J K et al.，2009）。在日本，《運動產(chǎn)業(yè)振興法》《運動振興基本計劃》對運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)做了規(guī)定，包括稅收優(yōu)惠、財政補貼、加速折舊等（高峰，2018）。韓國體育運動振興法為推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展而規(guī)定了減免稅優(yōu)惠、設立運動發(fā)展基金等政策措施（張斌，2014）。

以稅收為代表的財稅政策工具之所以廣受重視，是由其在社會經(jīng)濟發(fā)展中的功能和特殊作用決定的。稅收是國家為了實現(xiàn)其職能，按照事先規(guī)定的標準，強制地、無償?shù)孬@得收入的形式（劉怡，2016）139。稅收擁有分配收入、配置資源和保障穩(wěn)定等職能，并因此能對生產(chǎn)、消費、投資和資源配置產(chǎn)生影響（張守文，2009）9-11。以稅收優(yōu)惠為代表的“稅收政策不僅是經(jīng)濟政策的重要組成部分，而且在整個公共政策中也具有重要地位”（張守文，2009）23。運用稅收政策引導支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是稅收經(jīng)濟功能的體現(xiàn)，也能對體育產(chǎn)業(yè)成長和發(fā)展發(fā)揮重要功效（楊越，2011）?？茖W合理的體育產(chǎn)業(yè)稅收政策既能改善供給，亦能提升體育消費。以奧運經(jīng)濟為例，稅收是唯一在解決所有奧運會經(jīng)濟問題中都能發(fā)揮作用的政策工具，包括經(jīng)濟波動、財政失衡、低谷效應、收入分配、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市功能定位、奧運遺產(chǎn)開發(fā)與保護（楊越等，2007）12。再者，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有公共性，運用財稅予以支持既正當，也合理（葉金育，2016）50。

在歐美，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策實踐為學界研究提供了豐富的素材。在研究重點領域，體育場館設施和職業(yè)運動隊的財稅政策問題是焦點。Andrew H.Goodman（2002）對運用公共資金支持體育場館的歷史和實踐做了深入梳理和分析；Wilson等（2009）對澳大利亞職業(yè)運動隊公共補助政策存在的緣由做了透視和剖析。高度重視政策反思和評估是歐美研究的另一特色。在歐美國家，運用財稅支持體育發(fā)展是傳統(tǒng)，實踐也廣泛存在，但學界仍然對相關(guān)政策的合理性和效用提出質(zhì)疑。質(zhì)疑者提出，體育無助于地方經(jīng)濟發(fā)展、收入增長和就業(yè)，財稅支持不具有合理性（Coates，2008）。支持者則認為，從經(jīng)濟發(fā)展方面論證財稅支持正當性的思路存在問題，應建立“精神收入（psychic income）”分析范式（John，2004）。學界甚至出現(xiàn)了針鋒相對的論戰(zhàn)。Thomas V Chema針對Robert A.Baade反對補貼體育場館的觀點指出，體育場館是一種公共基礎設施，其對社會經(jīng)濟發(fā)展的價值包括直接和間接兩個方面（Chema T V，1996）。

國內(nèi)學界對體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的探討是隨著中國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展而逐步出現(xiàn)的。體育財稅專題研究始于20世紀90年代中后期，并在2008年前后大幅增加。在研究主題上，部分成果側(cè)重于從整體上探討體育產(chǎn)業(yè)財稅政策問題，部分研究深入到體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)部，探究體育賽事、體育贊助、奧運經(jīng)濟、體育服務、體育用品、體育場館等具體產(chǎn)業(yè)活動的財稅政策問題。在研究視角和方法方面，經(jīng)濟學、管理學等相關(guān)學科理論方法被引入到相關(guān)主題研究中，包括稅收經(jīng)濟學、政策工具理論及財稅法治理論等?？傆[現(xiàn)有文獻成果，學界關(guān)注的重心是政策擬定，即體育產(chǎn)業(yè)成長和發(fā)展需要怎樣的財稅支持。這些研究的基本思路，是在論證體育產(chǎn)業(yè)和財稅支持關(guān)聯(lián)關(guān)系基礎上，剖析財稅支持存在的問題，并提出相應政策擬定建議。學界關(guān)于政策制定的論證為國家出臺引導政策提供了智力支持，財稅對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐作用逐步增強。

需要關(guān)注的是，政策執(zhí)行落實是政策發(fā)揮功效，并實現(xiàn)政策目標的重要一環(huán)?！罢邎?zhí)行是指將政策方案內(nèi)容轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實”（王家宏 等，2019）?！笆濉币詠?，國家在以《國務院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）（以下簡稱“46號文”）為核心的多個政策文件中明確了體育產(chǎn)業(yè)的財稅支持政策。實踐反饋，財稅支持不足仍制約著體育產(chǎn)業(yè)的成長（葉金育，2016），尤其是稅收支持。這其中，政策落實執(zhí)行不力是原因之一（李穎川，2021）13。整理46號文關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)稅收政策落實情況，在7項稅收政策中，只有2項有對應的落實文件，即“體育產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)所得稅問題”和“體育場館自用房產(chǎn)和土地的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅問題”。正因如此，國家在《國務院辦公廳關(guān)于促進全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》等政策文件中強調(diào)落實已有稅費政策。因此，在繼續(xù)關(guān)注政策制定的同時，執(zhí)行落實問題需要引起重視。當前，以“政策主導，法律稀缺運行”為特征的體育稅收政策落地仍面臨著很多不確定性（葉金育，2021）126-127。

“十四五”時期，運用財稅政策工具推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，除繼續(xù)爭取專項體育產(chǎn)業(yè)財稅支持外，還需要著力推動政策從“文本”到“實踐”的轉(zhuǎn)換，強化落實執(zhí)行。一方面，財稅政策屬于政策之一類，其落實執(zhí)行與一般政策有相通之處；另一方面，政策的“財稅”屬性，決定財稅政策的落實執(zhí)行有自身條件需求。把握體育產(chǎn)業(yè)財稅政策“財稅”特質(zhì)，厘清影響落實執(zhí)行的核心因素，“對癥開方”，方能破解落實執(zhí)行之困。鑒于此，本文擬以體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的“財稅”屬性為面向，以公共財政、財稅法相關(guān)理論為支撐，聚焦體育產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行的三大主題（財力支撐、財稅法定原則和部門協(xié)同與聯(lián)動），探討體育產(chǎn)業(yè)財稅政策落地之困的破解之道。

1 體育產(chǎn)業(yè)財稅政策落地的財稅約束考察

習近平總書記受中央政治局委托，就《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》向十八屆三中全會作出的說明中指出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定，加強和優(yōu)化公共服務，保障公平競爭，加強市場監(jiān)管，維護市場秩序，推動可持續(xù)發(fā)展，促進共同富裕，彌補市場失靈?！闭饔玫膶嵸|(zhì)是財政職能的履行與發(fā)揮（陳共，2017）17-21。發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)是政府的職責，運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是財政職能和職責在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的發(fā)揮和體現(xiàn)。體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的執(zhí)行和落實既要回應體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，也須遵循財稅的原則和規(guī)則，實現(xiàn)“體育產(chǎn)業(yè)”和“財稅”的有機融合和結(jié)合。

1.1 財政職能視野中的體育產(chǎn)業(yè)財稅支持

依照財政學相關(guān)理論，財政主要有配置資源、分配收入、穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟三大職能（劉怡，2016）39-47。有效配置資源職能是指由于市場不能在所有方面實現(xiàn)資源有效配置，為此，公共部門需要介入資源配置，包括提供公共產(chǎn)品、矯正外部效應、消除不完全競爭等。分配收入職能是指“為了解決收入分配不公平，政府可以根據(jù)社會要求的公平標準，通過征稅和支出安排調(diào)整財富在社會各成員之間分配的比例”（劉怡，2016）39。穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟職能是指“政府通過稅收和公共支出等手段實現(xiàn)充分就業(yè)、適度通貨穩(wěn)定合理收支狀況等目標，以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定增長的職能”（張馨，2010）40。財政職能與職責要求運用財稅對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行適度合理的支持。

在資源配置方面，市場是資源有效配置的重要機制，但“我們無法依賴市場提供所有有用的商品和服務”（大衛(wèi).N.海曼，2015）。是以，政府介入資源配置，包括提供公共產(chǎn)品、干預外溢效應等。就體育公共產(chǎn)品（服務）提供而言，市場參與已成為重要的趨勢和特征。在以政府向社會購買服務、政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，PPP）為代表的政策推動下，市場和社會開始積極參與體育公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供。但實踐顯示，市場和社會參與體育公共產(chǎn)品供給面臨著諸多困難與困境，尤其是投資回報問題?！坝捎趨⑴c體育公共產(chǎn)品供給的直接經(jīng)濟效益較低”（汪艷等，2013），社會資本獲得合理投資回報面臨困難。如果不能解決合理投資回報問題，社會資本參與體育公共產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性將無法得以調(diào)動，不利于體育公共產(chǎn)品供給的改善。而提供體育公共產(chǎn)品主要是財政的職能職責，對承擔體育公共產(chǎn)品供給的企業(yè)予以財稅支持完全符合財政職能與職責（馮國有，2007），體現(xiàn)了財政公共利益屬性。此外，矯正外溢效應是財政履行資源配置職能的另一重要方面。外溢效應是指人們的行為對他人產(chǎn)生的利益或成本影響（張馨，2010）36-39。體育產(chǎn)業(yè)的多個產(chǎn)業(yè)部門具有顯著的正外溢效應，尤其是體育賽事（黃海燕等，2011）。依照財政學理論，如果不采取相應措施，具有正外溢效應的產(chǎn)品的提供量將低于市場實際需求，即市場失效。為矯正外溢效應，提升包括賽事在內(nèi)的體育產(chǎn)品（服務）供給水平，財政應對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展給予相應的支持。

在分配收入方面，現(xiàn)代社會勞動者能力的差別是形成收入分配不公的重要原因，消除不同家庭擁有的人力資本不平等問題是改善收入分配的重要路徑（江小涓，2018）128-130。沒有全民健康，就沒有全民小康。體育在人力資本形成中發(fā)揮著重要作用，扮演著重要角色（郭慶，2017）。是以，提升體育產(chǎn)品（服務）供給，使不同階層有平等參與體育的機會，是改善收入分配的重要方面。鐘華梅等（2020）基于2015年中國綜合社會調(diào)查（Chinese General Social Survey，CGSS）數(shù)據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，體育鍛煉與居民社會經(jīng)濟地位提升具有顯著的關(guān)聯(lián)：參加體育鍛煉可以提高健康水平、促進社會交往和增加個體收入，進而為個體提升社會經(jīng)濟地位創(chuàng)造可能性條件。體育亦能在個人社會資本提升方面發(fā)揮作用，進而助力于改善收入公平。張曉麗等（2019）基于8個城市的數(shù)據(jù)研究顯示，體育鍛煉對個人社會資本提升有作用。體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展能提升體育產(chǎn)品（服務）供給水平和供給能力，“對于縮小不同出身勞動者的知識、文化素質(zhì)和體質(zhì)，保證他們有基本平等的就業(yè)能力和發(fā)展機會以及縮小收入差距具有重要意義”（江小涓，2018）139。體育改善收入分配的功能效用與財政的收入分配職能相契合。

為履行經(jīng)濟發(fā)展職責，政府財政需要通過投資、財政補貼和稅收等多方面的安排支持第三產(chǎn)業(yè)的興起，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級與轉(zhuǎn)換（陳共，2017）20。體育產(chǎn)業(yè)是新經(jīng)濟、新動能、新業(yè)態(tài)的重要組成部分，是推進供給側(cè)改革和消費升級的重要內(nèi)容，是擴大社會就業(yè)的重要渠道，是激活雙創(chuàng)的重要領域，體育產(chǎn)業(yè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的空間巨大（鮑明曉，2018）。鑒于體育產(chǎn)業(yè)的重要經(jīng)濟發(fā)展與增長價值，財稅對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展予以支持和引導，推動體育產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮體育產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟發(fā)展與增長中的作用，具有正當性與合理性，彰顯和體現(xiàn)的是財政穩(wěn)定與發(fā)展經(jīng)濟職能。

1.2 約束體育產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行之“財稅”因素

在體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的框架中，體育產(chǎn)業(yè)是政策需求方和受益者。運用何種財稅政策工具，支持的范圍和程度為何，需要充分考慮體育產(chǎn)業(yè)的特征和需求。對仍處于發(fā)展初期的我國體育產(chǎn)業(yè)而言（劉扶民，2019），在發(fā)揮市場在資源配置中決定性作用的前提下，財稅支持力度當然越大越好。但必須注意的是，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的“財稅”歸屬決定不能僅考慮產(chǎn)業(yè)的政策需求，還必須充分考量“財稅”對政策需求施加的約束?！耙?guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策的可行及落實程度與財政能在多大程度上給予支持是呈正相關(guān)的”（史際春等，2010），一項財稅政策落地最終取決于其能否滿足“財稅”的要求，進而使其具有財政上的可行性。

整體而言，一項財稅政策在“財政”上是否具有可行性，能否成功落地，以及能在多大程度上得以落實和執(zhí)行，受政府財力、財稅法定原則、部門間的協(xié)同與配合這3個核心因素的制約（圖1）。

圖1 影響體育產(chǎn)業(yè)財稅政策落地的“財稅”因素Figure 1. Factors Affecting the Implementation of Sports Industry’s Fiscal Policies

“財力”是財政的核心，自然成為體育產(chǎn)業(yè)財稅政策能否得以落地的首要約束。例如，北京市自2007年設置體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金以來，截至2017年，共投入財政資金近42億元，支持各類體育產(chǎn)業(yè)項目近400項（北京市體育局，2018）?？梢韵胂?，沒有強大的財力和資金保障，運用體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展何以實現(xiàn)?！笆杖搿焙汀爸С觥笔秦敹惖膬啥?，運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展既可以從收入端發(fā)力，亦可以從支出端切入。無論從哪個端口入手，政府財力都是基礎和“硬約束”。觀察各省級政府支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展財稅政策的實踐可以看出，政策力度大的大多是財政能力較強的省（市），如江蘇、浙江、上海、北京、福建等。這些?。ㄊ校┰O置了支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的各類專項資金，如江蘇省除設立“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”外，還設立了包括“重大國際體育賽事獎補專項資金”“健身俱樂部專項扶持資金”在內(nèi)的多個專項資金，上海市設立了“體育賽事發(fā)展專項資金”“體育社會組織專項資金”等。有些省（市）雖然也提出設立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金，但限于財政能力，至今未能落地。例如，黑龍江省在《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的實施意見》中提出“設立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金”，并對資金規(guī)模做了規(guī)定，2020年前不低于5 000萬、2025年不低于1億元。但查閱黑龍江省體育局官方網(wǎng)站，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導資金政策至今未能落實，其中，財政能力不足可能是重要原因。2019年黑龍江全省一般公共預算收入為1 262.76億元，只有廣東省的1/10左右（國家統(tǒng)計局，2020）。

除政府擁有相應財力，財稅支持政策欲落地還須符合財稅法定原則要求，履行法定程序。作為法治國家的重要構(gòu)成，財稅法治已成為國家治理的重要追求，并正在加速推進和落實中?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確“落實稅收法定原則”，并要求“清理規(guī)范稅收優(yōu)惠”?！吨腥A人民共和國立法法》第8條規(guī)定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”應制定法律。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》第1條規(guī)定，預算法是“為了規(guī)范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監(jiān)督，建立健全全面規(guī)范、公開透明的預算制度，保障經(jīng)濟社會的健康發(fā)展”。財稅法治為運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了法治保障，同時也對應用財稅政策工具施加了法治約束。預算法定意味著所有的財政支出必須納入預算管理，先有預算后有支出，并不得隨意調(diào)整和更改。稅收法定意味著稅收優(yōu)惠必須要有相應的法律依據(jù)，是應用稅收支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的剛性約束。

部門之間的協(xié)同和聯(lián)動水平是體育產(chǎn)業(yè)財稅支持能否得以實現(xiàn)的第3個核心因素?！罢咄哂卸鄬傩阅繕?，執(zhí)行過程中需要跨部門的合作而不是某個部門的單一行為”（賀東航等，2011），落實運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策亦是如此。體育產(chǎn)業(yè)財稅政策是財稅政策在體育產(chǎn)業(yè)領域的應用，除體育部門外，財政部門、稅務部門、發(fā)展改革委、海關(guān)等部門均牽涉其中。僅憑某一部門的單兵作戰(zhàn)，會導致政策無法得到落實，或者是導致政策執(zhí)行“走樣變形”——選擇性執(zhí)行、替代執(zhí)行、象征性執(zhí)行（葉金育，2020）49。正因如此，國務院在加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的多個政策文件中將財政部門、稅務部門、體育部門等列為落實體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的共同責任部門，并強調(diào)彼此間的協(xié)同與協(xié)作。

2 擴大財政投入總量規(guī)模，注重對地方發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的財力保障

我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段（編寫組，2020），受包括“減稅降費”、國際貿(mào)易環(huán)境惡化、疫情的發(fā)生、社會經(jīng)濟改革等多重因素共同作用，政府財政能力，尤其是地方政府財政能力面臨著巨大挑戰(zhàn)。2019年，全國一般公共預算收入同比增長3.8%，全國稅收收入同比增長1%（財政部，2020）；另有數(shù)據(jù)顯示，截至2019年8月末，地方政府債務余額為21.41萬億元，個別?。ㄊ校┴搨瘦^高，已超過國際警戒線（何德旭等，2020）。在政府財政收入增幅放緩背景下，體育產(chǎn)業(yè)財政投入也面臨著巨大挑戰(zhàn)。為此，既要力爭國家繼續(xù)加大體育產(chǎn)業(yè)財政投入，也需明晰政府間體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展事權(quán)與支出責任劃分，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，增強地方落實體育產(chǎn)業(yè)財稅支持政策的財力。

2.1 深度闡發(fā)體育產(chǎn)業(yè)價值，為擴大財政投入提供“共識”支撐

體育在社會中扮演著重要角色，能在多方面發(fā)揮作用，包括經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設（鮑明曉，2018）。體育產(chǎn)業(yè)是體育價值功能得以發(fā)揮的重要支撐?！绑w育要強要興，發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)是主要途徑。”（江小涓，2020）20鑒于體育產(chǎn)業(yè)的重要價值，“政府給予促進發(fā)展的支持政策本是理所應當?shù)摹保U明曉，2021）4。觀察現(xiàn)行實踐，財稅支持仍無法滿足體育產(chǎn)業(yè)成長和發(fā)展的需要，財政投入總量規(guī)模偏?。ㄍ跷某傻?，2020）。這一局面的形成有多重因素，社會對體育產(chǎn)業(yè)獨特的功能和價值缺乏足夠的認識和認同是重要原因。學者直言，要讓各級政府拿出寶貴的用地指標和緊缺的財政資金支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拿出一批高質(zhì)量、有說服力的成果是一種必須（鮑明曉，2019）。

“十四五”時期，體育部門應通過各種渠道、各種途徑宣揚體育產(chǎn)業(yè)的獨特功能和重要價值，進而使“加大體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政投入”得到充分證成，并成為一種共識。向政府爭取財稅支持，尋求相關(guān)部門的配合，僅僅展示體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟增長價值是遠遠不夠的，還需要高度重視政治建設價值、文化建設價值、社會建設價值、生態(tài)文明價值的闡發(fā)。體育產(chǎn)業(yè)有巨大的發(fā)展?jié)摿?，國家也有意推動其成長為國民經(jīng)濟支柱性產(chǎn)業(yè)。2018年，體育產(chǎn)業(yè)總規(guī)模26 579億元，體育產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達1.1%（國家統(tǒng)計局，2020）。在現(xiàn)階段，與其他產(chǎn)業(yè)相比，體育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟增長價值優(yōu)勢并不十分明顯（鮑明曉，2021）4。狹隘單一地強調(diào)經(jīng)濟增長貢獻價值未能充分展示體育產(chǎn)業(yè)的復合型價值，進而使體育產(chǎn)業(yè)在獲取政府政策支持的競爭中處于劣勢。

2.2 有效發(fā)揮體育彩票公益金的供給功能，為支持體育產(chǎn)業(yè)提供穩(wěn)定財力

對于體育而言，體育彩票扮演著雙重角色，它既是體育產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，亦是體育發(fā)展的重要資金來源。兩種角色是統(tǒng)一的，體育彩票業(yè)得到發(fā)展，其所籌集的公益金規(guī)模自然得到提升。在某種程度上，資金籌集功能才是體育彩票的首要功能，也是體育彩票獲準發(fā)行的主要理由（陳洪平，2017）。1998年全國體委主任會議強調(diào)，體育彩票管理不是一個簡單的權(quán)利和利益問題，是一種責任，是“關(guān)系到能不能保證這個來之不易的大財源命根子問題”（伍紹祖，1999）?！按筘斣疵印钡恼摂嘧阋杂∽C體育彩票資金籌集功能對體育發(fā)展的重要意義和價值。雖然彩票公益金分配政策歷經(jīng)調(diào)整，但體育仍是體育彩票公益金的主要使用者。以2019年為例，全國共發(fā)行體育彩票2 308.15億元，籌集公益金583.18億元（國家體育總局體育彩票管理中心，2020）。依照現(xiàn)行彩票公益金分享和分配政策，體育事業(yè)能獲得300多億元的公益金支持。體育彩票公益金在一定程度上扮演著“自有財源”的角色，能為體育發(fā)展提供最為穩(wěn)定的資金支持，這是其他資金來源無法比擬的。體育彩票公益金是體育發(fā)展的“生命線”并非夸大之詞（易劍東等，2014）。

體育彩票公益金已成為引導支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要資金來源。多地在體育彩票公益金使用管理辦法中明確將體育產(chǎn)業(yè)作為資金使用的方向，《安徽省省級體育彩票公益金使用管理辦法》將“支持體育消費促進體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展”規(guī)定為彩票公益金的使用領域，《南京市市級體育彩票公益金使用管理辦法》明確將“體育產(chǎn)業(yè)項目”納入體育彩票公益金資助范圍。另外一些地區(qū)明確將體育彩票公益金作為支持引導體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金來源，《江蘇省體育消費券專項資金管理辦法》明確專項資金由省級體育彩票公益金安排，《江蘇省體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金使用管理辦法》規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金來源為一般公共預算和省級體育彩票公益金。在此情境中，落實體育發(fā)展財稅支持離不開體育彩票的健康可持續(xù)發(fā)展。

自1994年在全國范圍內(nèi)正式發(fā)行以來，體育彩票發(fā)行銷售規(guī)模持續(xù)攀升。截至2017年，體育彩票累計發(fā)行14 425億元，共籌集公益金3 865億元（國家體育總局體育彩票管理中心，2020）。但值得注意的是，進入新發(fā)展階段，體育彩票可持續(xù)發(fā)展面臨著諸多困境和挑戰(zhàn)。自2019年以來，財政部先后發(fā)布了《關(guān)于加強高頻快開游戲派獎促銷管理的通知》《關(guān)于調(diào)整高頻快開彩票游戲和競猜彩票游戲規(guī)則加強彩票市場監(jiān)管的通知》《關(guān)于有序退市高頻快開彩票游戲有關(guān)事宜的通知》等多個政策文件，調(diào)整和收緊高頻彩票游戲政策。此外，互聯(lián)網(wǎng)彩票政策問題、新型冠狀病毒肺炎疫情對競猜型彩票的影響等均是體育彩票未來發(fā)展必須面對和解決的問題。

欲繼續(xù)發(fā)揮體育彩票對體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的推動作用，需要重視兩方面問題。一方面是協(xié)調(diào)平衡體育彩票發(fā)展和彩票社會負面影響二者之間的緊張關(guān)系。體育彩票發(fā)行規(guī)模的擴大可能造成對社會負面影響的加深（陳洪平，2015）。為此，體育彩票發(fā)行規(guī)模應在確保安全的前提下適度合理擴大。此外，為降低彩票社會負面影響，責任體育彩票的理念應貫穿于體育彩票發(fā)行全流程（張弛等，2019）。另一方面是要提升體育彩票公益金的使用效益，充分發(fā)揮資金的效用。發(fā)揮體育彩票公益金對體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的促進作用需要合理擴大彩票發(fā)行規(guī)模，提升“增量”，此外，提升公益金的使用效益、用好資金，同樣重要。

2.3 劃分體育產(chǎn)業(yè)事權(quán)與支出責任，加大對地方轉(zhuǎn)移支付的力度

在擴大財政投入規(guī)模總量的同時，推動體育產(chǎn)業(yè)財稅支持措施落地還須考慮如何在各級政府之間分配這些“財力”。體育產(chǎn)業(yè)政策并不是由一級政府落實的，中央政府和地方政府以及地方各級政府均負有相應的責任。在賦予責任的同時，國家必須為各級政府落實體育產(chǎn)業(yè)財稅支持配備相應的財力，做到事權(quán)與財權(quán)相匹配。申言之，落實體育產(chǎn)業(yè)財稅支持必須認真對待政府間關(guān)系中的“事權(quán)與支出責任劃分”。事權(quán)與支出責任不明會導致下級政府財政困難加劇，無法履行其產(chǎn)業(yè)發(fā)展責任。

現(xiàn)行事權(quán)與支出責任劃分源于1994年分稅制改革。為提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占整體財政收入的比重，1994年我國推行分稅制改革。分稅制改革主要內(nèi)容包括：1）國有企業(yè)稅利分流；2）改革稅制，包括開征增值稅和消費稅，改革個人所得稅和企業(yè)所得稅等；3）財政收支劃分改革，即劃分中央和地方各自事權(quán)和支出責任，并以此為基礎將稅收分為中央稅、地方稅、中央地方共享稅（劉尚希等，2018）。收支劃分是此次改革的重要內(nèi)容之一，通過收支劃分改革，中央和地方有各自的事權(quán)，中央財政主要承擔包括國家安全、外交、宏觀調(diào)控等方面的支出，地方財政主要承擔地方行政管理費、城市維護和建設經(jīng)費等支出。與此同時，按照事權(quán)與財權(quán)相匹配原則，稅收被分為中央稅、地方稅以及中央地方共享稅。分稅制改革適應了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，提升了財政汲取能力和中央財政能力。另一方面，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制的建立完善，問題逐步顯露。改革只是清晰劃分了收入，并未很好解決事權(quán)與支出責任劃分問題，使得財力和事權(quán)錯配問題日漸突出。在財政收入方面，中央集中財政收入規(guī)模愈來愈大，支出責任卻沒有得到相應擴大；在財政支出方面，地方支出責任越來越大，財政困難，地方債務風險呈現(xiàn)（劉劍文 等，2019）104-106。

身處政府間財政關(guān)系框架中的體育自然無法“獨善其身”，包括推動體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展在內(nèi)的財政事權(quán)與支出責任劃分不清晰、事權(quán)和財權(quán)錯配的問題同樣存在，甚至更為嚴重（李麗等，2010）。在中央和地方層面，地方政府承擔的事權(quán)超過了86.1%，而其獲得的財力卻不到50%（劉亮等，2016）。事權(quán)和財權(quán)錯配問題不僅發(fā)生在“央地”之間，地方各級政府之間同樣存在。省級以下政府在處理事權(quán)與支出責任劃分過程中同樣采用了“財權(quán)上收，事權(quán)下放”的做法（胡偉，2015）。事權(quán)和財權(quán)錯配使地方政府，尤其是基層政府履行體育職能困難重重，并造成各地之間體育公共服務嚴重不均等（余守文等，2017）。

當前，合理、清晰劃分各級政府間的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展事權(quán)與支出責任至關(guān)重要?！扼w育強國建設綱要》在“加大政策扶持力度”中明確提出合理劃分地方各級政府在體育領域的事權(quán)和支出責任。在劃分體育領域事權(quán)支出責任的過程中，須堅持以下原則：1）體現(xiàn)基本公共服務受益范圍；2）兼顧政府職能和行政效率；3）權(quán)、責、利相統(tǒng)一；4）激勵地方政府主動作為；5）支出責任與財政事權(quán)相適應（國務院，2016）。此外，劃分體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展事權(quán)與支出責任還需要借鑒相關(guān)領域的經(jīng)驗，尤其是相鄰的文化領域。截至目前，基本公共服務、教育、科技、文化等領域都已出臺了事權(quán)與支出責任劃分方案，這些領域的做法能為體育領域提供有益的借鑒和參照（表1）。

表1 相關(guān)領域“中央和地方財政事權(quán)與責任出責任劃分改革方案”Table 1 Reform Plan for Division of the Fiscal Powers and Expenditure Responsibilities of Central and Local Governments

劃分政府間財政收支只是第一步，后面尚需建立相應的財政轉(zhuǎn)移支付機制以保障地方政府和下級政府履行支出責任。財政轉(zhuǎn)移支付在不同國家和地區(qū)形成了不同的實踐，上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移構(gòu)成核心（劉劍文等，2019）113-114。依照現(xiàn)行預算法相關(guān)規(guī)定，轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩個大類。一般性轉(zhuǎn)移支付以均衡地區(qū)間財力為主要目的，不限定資金具體用途，包括中央對地方轉(zhuǎn)移支付和上級對下級轉(zhuǎn)移支付；專項轉(zhuǎn)移支付是有條件的轉(zhuǎn)移支付，資金用途特定，用于完成特定事項。2019年，中央對地方一般性轉(zhuǎn)移支付66 845.1億元，專項轉(zhuǎn)移支付7 570億元（財政部，2020）。

落實支持體育產(chǎn)業(yè)財稅政策需要通過相應財政轉(zhuǎn)移支付機制確保地方政府和下級政府有相應的財力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。財政部“中央對地方轉(zhuǎn)移支付管理平臺”上目前共設有109項中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目。其中，與文化相關(guān)的有5項，包括中央補助地方公共文化服務體系建設專項資金、國家文物保護專項資金、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護專項資金、城市社會文化中心（文化活動室）設備購置專項資金和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金。與之形成對比的是體育只有2項，中央專項彩票公益金支持鄉(xiāng)村學校少年宮項目資金和中央集中彩票公益金支持體育事業(yè)專項資金。為加大中央對地方發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的資金支持，建議參照“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”設立“體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”。在地方層面，省級政府應加大對市、縣政府轉(zhuǎn)移支付力度，確保市、縣有相應財力支持體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。對此，福建、浙江等?。ㄊ校┮延邢嚓P(guān)實踐：依照福建省相關(guān)規(guī)定，體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金被切為兩大塊，一塊由省體育局本級留用，用于支持符合省體育局規(guī)定條件的體育產(chǎn)業(yè)項目，另一塊以轉(zhuǎn)移支付形式下達至各市（區(qū)），由市（區(qū)）用于支持當?shù)氐捏w育產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目）（福建省體育局，2019）；與福建省不同，浙江省將體育專項資金全部以轉(zhuǎn)移支付形式交由各地區(qū)使用（浙江省體育局，2014）。

3 看齊財稅法治，推動財稅支持從政策主導向法治主導跨越

在政策落地方面，財稅政策與其他政策，包括金融政策、土地政策等，有諸多相似之處。差異之一在于，財稅政策高度受“法定原則”的約束，需要滿足合法性要件，得到法律的明確許可或立法機關(guān)的專門授權(quán)（劉劍文等，2019）22。運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實踐顯示，“政策主導，法律稀缺運行”的特征至為明顯（葉金育，2021）126。此種狀態(tài)與財稅法治要求有差距，導致財稅支持“落地”極為不易。在新發(fā)展階段，運用財稅推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要高度重視相關(guān)法律法規(guī)的制定，進而擺脫“政策主導”的局面。

3.1 體育產(chǎn)業(yè)財稅支持的政策之治：缺陷與不足

為推動體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，我國形成了以《國務院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》《國務院辦公廳關(guān)于促進全民健身和體育消費推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》為核心骨架的政策文本體系。在這些政策文本中，財稅政策占據(jù)了重要地位，既有類似于“完善稅費價格政策”的單列集中規(guī)定，亦有大量被嵌入相關(guān)部分的分散式規(guī)定。以政策形式呈現(xiàn)的財稅支持對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要意義。首先，政策是黨和國家在一定時期內(nèi)施政方向和重點的呈現(xiàn)，宣示了黨和國家大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的決心和意志，有助于調(diào)動各方力量，創(chuàng)造對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展友好的環(huán)境與氛圍。其次，政策具有靈活性和包容性，能為體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的探索創(chuàng)新提供較為充足的空間。當下體育產(chǎn)業(yè)已有長足進步，各地在探索體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的進程中積累了諸多有益經(jīng)驗，也形成了若干較為成熟的做法?？陀^而言，我國的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍在初級階段，仍需要充分發(fā)揮各地的創(chuàng)造性，對體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行探索和創(chuàng)新，而政策所具有的靈活性和包容性正是探索和創(chuàng)新所需要的。但以“政策主導”為特征的財稅支持也顯現(xiàn)出了諸多不足和缺陷。

首先，以政策形式運行的財稅支持與財稅法定原則，尤其是稅收法定要求有差距，不利于落實執(zhí)行。隨著財稅法治的推進和完善，將財稅政策納入法治范疇，以法治約束財稅行為成為國家治理的重要方向?！吨腥A人民共和國立法法》規(guī)定，“稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出制定和完善財政稅收法律法規(guī)。因此，運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須積極順應財稅法治發(fā)展，制定體育產(chǎn)業(yè)財稅支持相關(guān)法律法規(guī)，進而為政策落地提供法規(guī)依據(jù)。其次，政策強制性較弱，落實執(zhí)行面臨著較大不確定性。雖然政策和法都出自國家，二者先天分野決定了各自的強制性程度存在較大差別。與法具有濃烈的強制性相比，政策執(zhí)行更多依賴的是紀律、道德（邢會強，2012）。屬性和品性決定，政策能否得以落實，能得到多大程度的落實，具有較大的不確定性?，F(xiàn)行的體育產(chǎn)業(yè)財稅支持政策落實情況即是明顯的印證。最后，政策具有相當?shù)牟环€(wěn)定性。較之于法律法規(guī)，政策的易變性特征更為突出。此種易變性雖然有助于國家根據(jù)情勢適時調(diào)整，但也會給市場經(jīng)營決策帶來困擾，市場主體無法建立相應的預期。穩(wěn)定性是法規(guī)的重要特征，以法律法規(guī)呈現(xiàn)的政策有相當?shù)姆€(wěn)定性，能為體育市場主體的經(jīng)營行為提供穩(wěn)定的預期。“通過法律形式落實產(chǎn)業(yè)政策，指導、引導、規(guī)范市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營行為，更具有穩(wěn)定性和強制力，也必將有利于國家政策目標的實現(xiàn)?！保ㄍ趿⒕?，2011）

3.2 踐行財稅法定原則，制定相關(guān)法律法規(guī)

“政策自身的局限性一定程度上限制了體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展動力，過于依賴政策而忽視法律的現(xiàn)象對其發(fā)展的弊大于利”（姜世波等，2019），運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展更是如此。踐行財稅法定原則，實現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)財稅支持的“法治主治”，首要的是貫徹實施新《中華人民共和國體育法》（以下簡稱《體育法》）關(guān)于體育財稅支持的相關(guān)規(guī)定，制定相關(guān)法規(guī)。2022年6月，《體育法》由十三屆全國人大常委會第三十五次會議修訂通過，將于2023年1月1日起施行。回應新階段體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的要求，本次修訂就運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了多個規(guī)定：1）在“總則”部分，第七條對運用財政支持包括革命老區(qū)在內(nèi)的特殊地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展做了規(guī)定；2）在“體育產(chǎn)業(yè)”部分，第七十一條規(guī)定符合條件的體育產(chǎn)業(yè)享受財政稅收優(yōu)惠；3）在“保障條件”部分，第七十八條對捐贈的稅收優(yōu)惠做了規(guī)定，第八十條對政府購買體育公共服務做了規(guī)定，第八十四條對體育場地設施的免費和低收費財政補助問題做了規(guī)定。新體育法的這些條款為運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)制了法律依據(jù)，體育產(chǎn)業(yè)財稅支持跨入“有法可依”的新階段。從新修訂的《體育法》相關(guān)規(guī)定看，大多是宣示性和原則性規(guī)定，推進體育產(chǎn)業(yè)財稅支持的“法治主治”，應以貫徹實施新體育法為契機，大力推進制定相關(guān)行政法規(guī)或規(guī)章，包括《體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進條例》等，細化體育法關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)財稅支持的規(guī)定，逐步形成以《體育法》規(guī)定為核心，以行政法規(guī)、規(guī)章為輔助的體育產(chǎn)業(yè)財稅法規(guī)體系。

此外，踐行財稅法定原則尚需考慮提升現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定的法律位階，以法規(guī)和規(guī)章等法律效力層次較高的規(guī)范規(guī)定體育產(chǎn)業(yè)財稅支持。觀察現(xiàn)行已落實的體育產(chǎn)業(yè)財稅支持，以“行政規(guī)范性文件”為載體和呈現(xiàn)形式是主流和主導。為執(zhí)行國家“有條件的地方可以設立體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金”的政策，多個地方政府設立了體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，并制定了相關(guān)規(guī)定，對專項資金來源、管理部門與職責、支持范圍與方式、資金管理、項目管理、資金使用監(jiān)督檢查等做了規(guī)定。就法律位階和效力層次看，這些規(guī)定均屬“規(guī)范性文件”，效力等級偏低，權(quán)威性和穩(wěn)定性較弱。為踐行財稅法治，保持財稅支持的穩(wěn)定性，地方政府應將已經(jīng)成熟且科學合理的規(guī)定及時上升為地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章。

4 建立體育與相關(guān)部門協(xié)同的機制，協(xié)力推動政策落地

體育產(chǎn)業(yè)財稅支持是體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展對財稅工具的運用，是體育與財稅的結(jié)合與融合，體育部門、財政部門、稅務部門等多個部門牽涉其中，此外，中央政府和地方政府及地方各級政府均在體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行中扮演角色，彼此間存在分工與協(xié)作。“網(wǎng)絡不僅是一種政策現(xiàn)象而且是解決執(zhí)行問題的工具”（陳靜等，2020），置身于復雜執(zhí)行網(wǎng)絡中的體育產(chǎn)業(yè)財稅政策欲得到執(zhí)行，需要嵌入“網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)”思維，高度重視行動者間的互動與協(xié)作問題。

4.1 體育產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行的相關(guān)行動者——政策網(wǎng)絡視角

政策制定與政策執(zhí)行之間是有差距的，兩者之間差距的大小決定了政策目標的實現(xiàn)程度。隨著政策環(huán)境的變化，“公共政策越來越多地由多元主體在相互依賴的情況下執(zhí)行”（陳靜 等，2020）106，這些參與政策執(zhí)行的主體之間已經(jīng)形成一種網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，即政策執(zhí)行網(wǎng)絡。其核心和要旨包括：1）需要高度重視網(wǎng)絡中的行動主體以及彼此間的互動；2）政策執(zhí)行的過程是各行動主體間就信息和資源交換的合作過程；3）政策執(zhí)行成功的關(guān)鍵在于彼此間的合作和集體行動（陳靜等，2020）110。對政策執(zhí)行網(wǎng)絡進行解構(gòu)和解析“能夠揭示政策執(zhí)行過程的動態(tài)性和復雜性”（宋雄偉，2014），進而為政策的有效落地提供指導。

在體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的落實中，執(zhí)行網(wǎng)絡亦是存在的。從縱向?qū)用婵?，各級政府均在體育產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行中扮演角色，并存在互動博弈關(guān)系。“由于分工與合作的需要，不同層級政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系”（劉承禮，2016），體育產(chǎn)業(yè)財稅政策哪些政策在中央層面落實，哪些政策由地方政府負責落地，既需要考慮執(zhí)行能力，還需要考慮各地差異，以及如何確保調(diào)動地方執(zhí)行的積極性與主動性。在橫向?qū)用妫w育產(chǎn)業(yè)財稅政策落實涉及體育部門、財政、稅務、科技、海關(guān)等多個部門。其中，體育和財稅部門是核心。作為政策的需求者和受益者，體育部門不僅需要準確描述政策需求，還需借助各種渠道宣揚發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的重要價值，推動“政策共識”的達成。財政部門、稅務部門作為財稅的業(yè)務主管部門，既需要回應國家支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的要求，也需要充分遵循公共財政與財稅法治的要求。

置身于縱橫交錯網(wǎng)絡中的體育產(chǎn)業(yè)財稅政策，任何單一行動者都無法完成其執(zhí)行與落實。因此，國家在相關(guān)政策文件中既明確了相關(guān)責任者，也突出強調(diào)了責任者之間的協(xié)同和協(xié)作。46號文在“重點任務分工及進度安排”中確定了22項重點任務，并明確了責任單位：工作任務15要求運用財政資金引導全民健身消費，支持體育場館免費低收費開放，鼓勵提供健身服務，財政部和國家體育總局被確定為核心行動者；工作任務16要求將體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)技術(shù)納入國家重點支持的高新技術(shù)領域范圍，運用高新技術(shù)企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策支持體育產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展，科技部、國家體育總局、財政部、國家稅務總局被確定為責任部門。與此同時，46號文在“組織實施”部分強調(diào)建立由體育和相關(guān)部門參加的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作協(xié)調(diào)機制，以加強彼此的協(xié)同與合作。

4.2 發(fā)揮體育部門能動作用，力促部門間協(xié)作與聯(lián)動

在政策執(zhí)行網(wǎng)絡中，一項政策能否得到落實、得到多大程度的執(zhí)行，取決于各行動主體的互動程度，以及最終達成的合作程度（陳靜等，2020）110。運用財稅支持體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國家確定的一項政策，相關(guān)部門理應通力合作，共促政策落地。但事實上，受職責、信息等因素影響，加之部門本位思想，相關(guān)部門協(xié)同與合作并非暢通無阻（李穎川，2021）13。因此，建立行動者間的制度化協(xié)同機制是一種必須。2022年修訂通過的《體育法》第六十九條也規(guī)定，縣級以上人民政府應當建立政府多部門合作的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展工作協(xié)調(diào)機制。其中，“部門聯(lián)席會議”制度是一種可行的選擇，且有豐富的實踐可資借鑒和參照。當前，在體育領域中已有多個部際聯(lián)席會議制度，包括國務院全民健身工作部際聯(lián)席會議、國務院足球改革發(fā)展部際聯(lián)席會議、青少年體育工作部際聯(lián)席會議制度等。

鑒于體育產(chǎn)業(yè)在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用和強大的發(fā)展?jié)摿Γㄗh設立由相關(guān)部門參與的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門聯(lián)席會議，以加強相關(guān)部門在體育產(chǎn)業(yè)財稅政策執(zhí)行等事項上的協(xié)同與協(xié)作。事實上，部分省市已設立體育產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)席會議制度，如黑龍江省設立的“全省冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會議制度”、北京建立的“北京市體育產(chǎn)業(yè)部門聯(lián)席會議”、上海推行了“上海市體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)席會議”。在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門聯(lián)席會議運作過程中，體育部門應發(fā)揮專業(yè)和知識優(yōu)勢，將體育產(chǎn)業(yè)特性融入政策制定和執(zhí)行中，力爭使支持政策符合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。

發(fā)揮體育部門在體育產(chǎn)業(yè)財稅政策中的主導作用，體育部門首先應改變“過度謙抑”的立場（葉金育，2020）61，勇于堅持其關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的專業(yè)意見和建議。一方面，新修訂的《體育法》已就體育產(chǎn)業(yè)財稅支持做了規(guī)定，這為體育部門爭取體育產(chǎn)業(yè)財稅優(yōu)惠支持提供了堅強后盾；另一方面，相較于財稅、科技、海關(guān)等部門，體育部門對體育產(chǎn)業(yè)最為了解，也最為理解，如體育高新技術(shù)企業(yè)認定問題，哪些技術(shù)屬于體育產(chǎn)業(yè)高新技術(shù)，認定高新技術(shù)企業(yè)需要規(guī)定何種條件，科技部門和財政部門都有自己的專業(yè)見解，比較而言，體育部門的意見可能更為專業(yè)，也更貼合體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際。因此，在體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展部門聯(lián)席會議運行中，體育部門要積極表達部門的專業(yè)意見，敢于堅持其立場，為體育產(chǎn)業(yè)爭取最大、最合理的政策支持。另外，體育部門還應善于向相關(guān)部門闡釋自己的專業(yè)意見和立場。除會議等制度化機制，體育部門要善于利用非正式機制，如體育部門可以邀請財稅等部門人士參加體育賽事等活動，通過體育產(chǎn)業(yè)場景表達意見和建議。當然，發(fā)揮體育部門的主導作用并非要撇開財政部門和稅務部門，而只是強調(diào)體育產(chǎn)業(yè)財稅政策必須充分考慮體育產(chǎn)業(yè)屬性和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際，畢竟體育產(chǎn)業(yè)財稅政策是用于支持和引導“體育產(chǎn)業(yè)”的政策。

5 結(jié)語

落實執(zhí)行是政策鏈條不可或缺的一環(huán)。實踐顯示，體育產(chǎn)業(yè)財稅政策落實雖有所進展，但仍有諸多政策停留于紙面，未能將國家加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)的良好意圖付諸行動。在推動體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，建設體育強國的進程中，如何提升體育產(chǎn)業(yè)財稅政策的執(zhí)行率仍需認真作答。體育產(chǎn)業(yè)財稅政策既是體育產(chǎn)業(yè)政策，亦是財稅政策。執(zhí)行體育產(chǎn)業(yè)財稅政策需要充分考慮“財稅因素”對政策施加的約束。財力、法治、協(xié)同是體育產(chǎn)業(yè)財稅政策能否得以落地的三大核心約束，并在不同層面掣肘政策執(zhí)行。在新發(fā)展階段，體育部門應善借國家推進“健康中國”和“體育強國”建設的“東風”，以深度闡發(fā)和宣揚體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大價值為先導，以加強與財政、稅務等部門的協(xié)同作為驅(qū)動機制，全力推進體育財稅法治建設，力爭國家持續(xù)加大體育產(chǎn)業(yè)財政投入。