趙子杰 丁 玉 劉燁華

(北京市水利規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，北京 100048)

2015年，中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，核心要義是推進(jìn)“山水林田湖草”生命共同體理念構(gòu)建，在此指引下開(kāi)展各類國(guó)土綜合整治和生態(tài)保護(hù)修復(fù)，落實(shí)統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，同時(shí)，對(duì)探索有效模式及實(shí)踐應(yīng)用提出了明確要求。水利工程施工用地，通常包含山水林田湖草等各類國(guó)土類型，基于整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理等原則，對(duì)水利工程施工用地提出相應(yīng)的國(guó)土空間規(guī)劃方案與思路，有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間綜合整治與生態(tài)修復(fù)空間合理規(guī)劃。

1 現(xiàn)狀及存在問(wèn)題

近年來(lái)，國(guó)家實(shí)施了一大批重大水利工程建設(shè)，其中一些大型的區(qū)域性、跨流域引調(diào)水工程，采用明挖或暗挖方式鋪設(shè)管線，工程線路長(zhǎng)、投資大、用地面積大。如何以“山水林田湖草”生命共同體理念為指引，提出有益可行的思路和方法，更好地規(guī)劃利用、保護(hù)和管理好國(guó)土資源，保護(hù)好產(chǎn)權(quán)所有者的利益和優(yōu)化維護(hù)管理方式，是一個(gè)具有現(xiàn)實(shí)意義的重要課題。

1.1 臨時(shí)占地使用模式

1.1.1 明挖管線工程

調(diào)水工程管線若采用明挖方式鋪設(shè)，一般需布置開(kāi)挖上口、臨時(shí)道路、管道吊裝及臨時(shí)堆土區(qū)等，因此占地寬度普遍較大，導(dǎo)致拆遷占地投資高、征地難度較大。如南水北調(diào)中線北京段PCCP工程，管線施工占地寬度150～188m；吉林省中部城市引松供水工程4號(hào)管線施工占地寬度約80m。在施工過(guò)程中，由于大中型調(diào)水工程工期長(zhǎng)，采用明挖管線施工的臨時(shí)用地，經(jīng)過(guò)施工機(jī)械長(zhǎng)時(shí)間的碾壓，土質(zhì)不適宜復(fù)墾，導(dǎo)致臨時(shí)用地征用期限過(guò)長(zhǎng)以致屆滿未復(fù)墾現(xiàn)象普遍存在，使臨時(shí)用地成為建設(shè)用地，在嚴(yán)重侵害產(chǎn)權(quán)所有者利益的同時(shí)也浪費(fèi)了國(guó)家的土地資源。

1.1.2 暗挖管線工程

管線工程在城市區(qū)域內(nèi)一般不適宜采用明挖方式，目前普遍采用盾構(gòu)、頂管或淺埋暗挖等暗挖工法施工，具有拆遷少、安全性高、施工成本高等特點(diǎn)。對(duì)土地資源的占用主要為各類工作井等“點(diǎn)狀”占地，一處頂管或淺埋暗挖工作井占地面積一般為800～1500m2，盾構(gòu)井施工區(qū)占地面積為3500～5500m2，從全線來(lái)看，暗挖方式一般不占用連續(xù)的大面積土地空間。在前期規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，可依據(jù)地上地下建筑物及管線的分布情況，避開(kāi)重要建筑物并盡量布置在綠化帶等區(qū)域，做到拆遷量最少。

但同明挖管線一樣，在工程投入運(yùn)行后，管線工程均需設(shè)置一定的管理和保護(hù)范圍，以確保工程正常運(yùn)行。以萬(wàn)家寨引黃入晉工程管線為例，管理范圍為前期臨時(shí)占地范圍，并在兩側(cè)向外延伸20m作為保護(hù)范圍，在此范圍內(nèi)的土地所有權(quán)和使用權(quán)不變，不得從事爆破、打井、鉆探、采石、采礦、取土、挖砂等危害工程安全的活動(dòng)，可從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等活動(dòng)，但不得影響工程設(shè)施的安全及水質(zhì)。由于地下空間鋪設(shè)了管線，為確保運(yùn)行安全和正常維護(hù)管理，上方及鄰近保護(hù)范圍內(nèi)的土地用途、承載量均將受到嚴(yán)格限制，不適宜用于堆存，以及建筑和各類工廠設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致今后該區(qū)域規(guī)劃受到掣肘，土地資源難以得到合理有效的利用。另一方面，運(yùn)行管理單位沒(méi)有管理和保護(hù)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)和所有權(quán)，在此范圍內(nèi)的建設(shè)、施工及生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)有發(fā)生，而管理單位維護(hù)和監(jiān)管困難，有時(shí)直至破壞已有輸水管線才能采取措施，工作被動(dòng)。管理單位是管線的所有者，但不享有管線所在土地的使用權(quán)，因此無(wú)法保證可隨時(shí)進(jìn)入管理范圍進(jìn)行日常巡查，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)及時(shí)檢修和應(yīng)急搶修，使調(diào)水工程的安全運(yùn)行存在潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1.2 永久占地管理模式

從保證管線的安全運(yùn)行出發(fā)，在管線施工臨時(shí)占地范圍的基礎(chǔ)上，直接將管理運(yùn)行所需的管理和保護(hù)范圍進(jìn)行永久征地，按照永久占地計(jì)入工程投資，工程實(shí)施后相應(yīng)變更土地的屬性，管理單位擁有管理和保護(hù)范圍內(nèi)的土地使用權(quán)和所有權(quán)，可以進(jìn)行管線的日常巡查和維護(hù)、檢修工作，強(qiáng)化了管理單位的權(quán)限，但同時(shí)帶來(lái)了新的問(wèn)題。

首先，管理單位一般級(jí)別不高、人員較少、力量薄弱，而管線工程的長(zhǎng)度較長(zhǎng)、范圍較大，目前主要集中對(duì)閥井、連接站等節(jié)點(diǎn)進(jìn)行管理，而對(duì)于管線工程劃定的管理和保護(hù)范圍，一般的管理單位權(quán)責(zé)不對(duì)等，未能實(shí)現(xiàn)有效管理。其次，工程建設(shè)已經(jīng)使用了國(guó)有和集體的大量土地，在建成后如復(fù)墾，則能實(shí)現(xiàn)原用地功能，農(nóng)民或農(nóng)村集體可以此謀生或擴(kuò)大再生產(chǎn)，但如果全部按永久征地征收，不僅原土地所有者的利益被侵占，也加大了工程建設(shè)的拆遷占地投資，不利于工程前期審批及落地實(shí)施。而永久占地面積的加大，將使未來(lái)的用地規(guī)劃面臨更多的限制和困難。

2 空間利用對(duì)策研究

基于“山水林田湖草”生命共同體理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素：山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。工程征地涉及民眾切身利益，所有國(guó)土空間的保護(hù)、開(kāi)發(fā)和利用活動(dòng)，應(yīng)按照規(guī)劃確定的區(qū)域、邊界、用途和使用條件等進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。在土地資源緊缺、人口密集的地區(qū)，單一和固化的模式已經(jīng)不能滿足和諧社會(huì)發(fā)展的需要。

在新形勢(shì)下，可從國(guó)土統(tǒng)籌、利益共享的廣度視角出發(fā)，以更新的理念、更高的站位來(lái)理解和思考面臨的困境，將同一土地上的不同使用者通過(guò)搭建一種利益共享的機(jī)制進(jìn)行聯(lián)結(jié)綁定，打破各方利益固化的模式，以共享的思路進(jìn)行分配和協(xié)調(diào)，形成合作共贏、相對(duì)平衡的利益共同體和責(zé)任共同體。

2.1 土地產(chǎn)權(quán)與所有者利益共享

目前，農(nóng)村土地按照“土地確權(quán)、兩權(quán)(所有權(quán)和使用權(quán))分離、價(jià)值顯化、市場(chǎng)運(yùn)作、利益共享”方針，依據(jù)土地有償使用的原則，在保證所有者利益的同時(shí)也確保了工程的管理及安全運(yùn)行。對(duì)于明挖管線施工期的臨時(shí)占地，以及建設(shè)完成后管頂上部劃定的保護(hù)范圍的土地，可明確土地所有權(quán)歸農(nóng)民或農(nóng)村集體所有，而不同位置、用途和價(jià)值的土地使用權(quán)，在管理單位、土地所有者和第三方之間，建立長(zhǎng)期收益與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)合理協(xié)商確定利益分配模式，達(dá)到一種動(dòng)態(tài)的利益平衡，形成一種比臨時(shí)占地享用更高權(quán)限的“臨時(shí)占地+”的協(xié)作機(jī)制。

農(nóng)業(yè)用地的所有者擁有土地，可進(jìn)行原始用途和一定限制范圍內(nèi)的生產(chǎn)，但需保證管理單位進(jìn)出、日常巡檢及應(yīng)急搶修，將各方權(quán)利、義務(wù)、期限、費(fèi)用及罰責(zé)在協(xié)議中予以明確約定，同時(shí)，政府或第三方通過(guò)設(shè)置相應(yīng)年限的補(bǔ)貼作為補(bǔ)充。

此方案可以避免征用土地的長(zhǎng)時(shí)間閑置，工程投資也未增加。對(duì)于愿意拆遷且能達(dá)成協(xié)議，具備拆遷條件的臨時(shí)性或永久性建筑物，也可在工程中實(shí)施拆遷，并在計(jì)列投資時(shí)納入該部分拆遷補(bǔ)償費(fèi)用。

2.2 工程用地與總體規(guī)劃銜接融合

工程占地一般為條帶狀占地，如不與區(qū)域的土地總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相銜接，將使國(guó)土資源形成嚴(yán)重的條塊分割，同一行政區(qū)不能實(shí)現(xiàn)整體統(tǒng)一的規(guī)劃?；诖?，在工程線路走向確定的前提下，管線可與不同的功能區(qū)邊界平行布置，由此產(chǎn)生的占地范圍與今后的功能區(qū)劃相匹配，可在一定程度上減少工程對(duì)總體規(guī)劃的掣肘。

目前，城市綜合管廊即為這種理念在現(xiàn)實(shí)中落地的一種集中體現(xiàn)。傳統(tǒng)的城市管道設(shè)置隨意度較高，對(duì)城市地下空間的占有率較大，綜合管廊是建于城市地下用于容納兩類及以上城市工程管線的構(gòu)筑物及附屬設(shè)施，是城市市政基礎(chǔ)設(shè)施管線敷設(shè)的形式之一，將電力、通信、燃?xì)狻⒔o水、熱力、排水等多種管線集約化鋪設(shè)在隧道空間中，與地鐵建設(shè)、河道改造、老區(qū)改造和道路建設(shè)等相結(jié)合，能有效地利用城市地下空間和促進(jìn)城市規(guī)劃，在很大程度上節(jié)約了土地資源，屬于國(guó)家層面大力推行的重點(diǎn)建設(shè)工程。引調(diào)水管線進(jìn)入城市區(qū)域，應(yīng)盡可能地形成或納入綜合管廊，共同分擔(dān)建設(shè)費(fèi)用。

2.3 工程建設(shè)與周邊居民利益共享

當(dāng)工程占地主要為郊區(qū)及近郊區(qū)集體土地時(shí)，就土地性質(zhì)而言，工程完工后將改變土地的性質(zhì)，管線上部及其一定范圍的土地使用實(shí)質(zhì)上轉(zhuǎn)變?yōu)椤跋拗剖褂谩薄９こ探ǔ珊?，在管線及其保護(hù)范圍內(nèi)土地的開(kāi)發(fā)使用，均應(yīng)以保證工程安全為首要條件。以集體土地特點(diǎn)來(lái)說(shuō)，限制了其土地使用性質(zhì)及今后增值幅度，加大了集體在該范圍內(nèi)使用固有土地的成本，該部分土地實(shí)質(zhì)上已經(jīng)具有市政公共用地特點(diǎn)，對(duì)該部分土地永久征用存在客觀的合理性。

隨著人們對(duì)美好生活向往的需求不斷提升，需要從公眾利益和現(xiàn)實(shí)獲得感出發(fā)進(jìn)行重新考量，如管道上部的用地可結(jié)合居民的日常生活需求，通過(guò)布置休閑公園、避難場(chǎng)所、綠化帶等，將這類有所限制的用地轉(zhuǎn)變成功能類用地，使工程建設(shè)成果更多地惠及工程沿線居民，與周邊居民利益共享。

3 結(jié) 語(yǔ)

本文結(jié)合水利工程中的引調(diào)水工程案例及實(shí)踐，對(duì)現(xiàn)有用地模式存在的建成后難以復(fù)墾、土地規(guī)劃利用限制及管護(hù)難等諸多問(wèn)題進(jìn)行了分析，以“山水林田湖草”生命共同體理念為指引，從利益共享視角出發(fā)對(duì)空間利用對(duì)策進(jìn)行梳理分析，以更新的理念、更高的站位解構(gòu)當(dāng)前面臨的困境，提出工程用地與總體規(guī)劃銜接融合、工程用地與總體規(guī)劃銜接融合、工程建設(shè)與周邊居民利益共享等對(duì)策措施，探索了水利工程占地的國(guó)土保護(hù)修復(fù)有效模式，為占地空間規(guī)劃及高效利用提供了有益可行的思路和方法。今后需配套相應(yīng)的政策和規(guī)劃，協(xié)調(diào)各級(jí)政府部門和利益相關(guān)方，在工程實(shí)踐中積極推動(dòng)落實(shí)。