張宜清 張琳英 郝旭乾

(1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2.北京市昌平區(qū)水務(wù)局，北京 102200)

我國水土流失分布范圍廣、面積大、類型多，水土流失面積占總面積的28%。按照預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的思路，經(jīng)長期綜合治理和強(qiáng)化監(jiān)督管理，我國水土流失得到了有效控制，實(shí)現(xiàn)了水土流失面積由增到減、強(qiáng)度由重到輕的轉(zhuǎn)變，有力保護(hù)了水土資源和林草植被，黃河等重點(diǎn)治理區(qū)生態(tài)環(huán)境得到了明顯改善。新發(fā)展階段，水土保持工作事關(guān)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施、美麗中國建設(shè)和民生福祉，水土保持率已被納入美麗中國建設(shè)評估指標(biāo)體系，因此需要進(jìn)一步創(chuàng)新水土保持工作模式，提升水土保持工作質(zhì)量和水平。

1 水土保持工作新特征

水土保持工作的理念和手段與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平密切相關(guān)。當(dāng)前，我國邁向高質(zhì)量發(fā)展的新階段，需要保護(hù)好、治理好生態(tài)環(huán)境，提供更公平、更普惠的公共產(chǎn)品，不斷提升人民群眾的獲得感和幸福感。水土保持工作從單一治理到綜合治理，從事后補(bǔ)救到全過程監(jiān)管，從被動服務(wù)到主動服務(wù)，從傳統(tǒng)水保到智慧水保，新時期主要呈現(xiàn)以下特征。

1.1 注重系統(tǒng)化治理管理

系統(tǒng)推進(jìn)水土流失治理，通過面向整體生態(tài)空間，統(tǒng)籌水生態(tài)、水環(huán)境、水資源治理，將山、田、林、湖、草等要素一體考慮，采用生態(tài)化措施，一體化保護(hù)、治理和修復(fù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型。監(jiān)管過程中，更加注重從全過程、閉環(huán)管理角度考慮，加強(qiáng)事中、事后全方位監(jiān)管，將監(jiān)管工作貫穿設(shè)計、審查、審批、施工、驗(yàn)收、監(jiān)督和執(zhí)法等各個流程，提升了監(jiān)管水平。

1.2 注重資源集約節(jié)約利用

水土資源是國土空間開發(fā)利用的載體，有效整合好、維持好和利用好水土資源，有助于提高資源環(huán)境承載力和拓展生存發(fā)展空間。當(dāng)前水土保持工作在治理好水土流失的同時，部分地區(qū)適度發(fā)展了有助于涵養(yǎng)水土的特色經(jīng)濟(jì)型產(chǎn)業(yè)，起到了改善民生的作用；不斷加強(qiáng)棄土石、棄渣無害化、資源化處理，實(shí)現(xiàn)資源高效利用和循環(huán)利用，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。

1.3 注重協(xié)同融合發(fā)展

農(nóng)村地區(qū)水土保持工作與扶貧開發(fā)、農(nóng)林業(yè)發(fā)展、旅游業(yè)發(fā)展、水美鄉(xiāng)村建設(shè)相融合，城市水土保持工作與城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、景觀設(shè)計相融合，從而推進(jìn)了水土保持高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)了以水土為核心的各類要素交匯融合，破解了單一治理存在的局部性和溝通機(jī)制障礙，形成了強(qiáng)大發(fā)展合力，取得了更好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

1.4 注重科技智慧賦能

新一代科學(xué)技術(shù)為水土保持這項(xiàng)傳統(tǒng)工作注入了強(qiáng)勁動力，促使其向智慧化方向發(fā)展。當(dāng)前水土保持工作在監(jiān)測感知、數(shù)據(jù)交匯、模擬演算、治理評估和監(jiān)督管理等過程中越來越注重采取更加科學(xué)化、精細(xì)化、精準(zhǔn)化的手段，通過不斷完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和制度規(guī)范，加強(qiáng)各層級和各部門間資源共享與更新，大幅提升了治理和管理效率。

1.5 注重提升服務(wù)水平

水土保持工作堅(jiān)持“兩手發(fā)力”，一方面不斷夯實(shí)政府監(jiān)管主體責(zé)任，建立健全水土保持監(jiān)管體系，強(qiáng)化水土保持執(zhí)法監(jiān)督效能；另一方面利用好市場機(jī)制，維護(hù)市場競爭秩序，鼓勵社會資本參與水土保持治理，開放水土保持技術(shù)服務(wù)市場，培育專業(yè)化技術(shù)支撐服務(wù)隊(duì)伍，促進(jìn)市場充分競爭，水土保持服務(wù)水平和質(zhì)量得以不斷提升。

2 水土保持工作新模式

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)的不斷深入，新的理念、思路和手段不斷融入水土保持工作中，激發(fā)了水土保持工作持續(xù)不斷創(chuàng)新。目前，水土保持工作已衍生出許多新的治理和管理模式，起到了很好的示范效果，發(fā)揮了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益，以下是較為典型的4類模式。

2.1 面向“生態(tài)+”的治理模式

在理念上尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，堅(jiān)持一體推進(jìn)山水林田湖草沙系統(tǒng)治理，在治理好水土流失的同時，更好地維持了生態(tài)穩(wěn)定性，并發(fā)揮了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和價值。如以生態(tài)保護(hù)為主，實(shí)施江河源頭區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)和水源涵養(yǎng)區(qū)水土流失的預(yù)防和治理，加強(qiáng)林草植被封育保護(hù)[1]，嚴(yán)守了生態(tài)安全底線；以生態(tài)綜合治理為主，實(shí)施生態(tài)清潔小流域治理[2-3]，將水土資源保護(hù)、面源污染防治、農(nóng)村垃圾及污水處理等相結(jié)合進(jìn)行綜合治理，促進(jìn)了人口、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展；水土流失治理與資源再利用、生態(tài)景觀建設(shè)相結(jié)合，將廢土、棄渣、石料場等融入景觀設(shè)計理念[4]，打造獨(dú)特的生態(tài)景觀；水土流失治理與生態(tài)經(jīng)濟(jì)相結(jié)合，種植生態(tài)經(jīng)濟(jì)型花卉、牧草、果蔬和水土保持林，有助于發(fā)展田園經(jīng)濟(jì)，培育生態(tài)旅游等特色產(chǎn)業(yè)，助力水美鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興[5-6]，實(shí)現(xiàn)山更青、水更凈、村更美。

2.2 面向一站化的服務(wù)模式

在國家“放管服”改革的背景下，更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)作用和市場在資源優(yōu)化配置中的決定性作用，是水土保持的重點(diǎn)工作之一。更便捷、更高效的水土保持工作方式，有助于實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的落地生根，宗旨是提高服務(wù)質(zhì)量和水平。有些地區(qū)水土保持工作采用一站化的管理服務(wù)模式，如一體設(shè)計、一個指南、一個平臺、一套機(jī)制等，使工作流程更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化；有些政府通過向社會購買公共服務(wù)，完善市場機(jī)制，推出水土保持管家服務(wù)[7-8]，有效整合了水土保持工作上下游資源，理順工作機(jī)制，既能使工作高效開展、節(jié)約人力和資金成本，又有助于企業(yè)參與市場競爭，樹立品牌，提高市場占有率，從而進(jìn)一步提高市場競爭力和服務(wù)質(zhì)量。

2.3 面向科技賦能的智慧模式

大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能等新一代科學(xué)技術(shù)，助力智慧水土保持發(fā)展[9]。相比傳統(tǒng)水土保持，科技賦能將使水土保持在監(jiān)測、感知、模擬、分析和決策等方面的能力得到大幅提高。如“天空地一體化”水土保持動態(tài)監(jiān)管模式[10]，采用衛(wèi)星、遙感、無人機(jī)等技術(shù)手段，獲取更大范圍的高分辨率、高頻率可視化影像，自動精確定位、快速提取要素、精細(xì)比對圖斑，對疑似違規(guī)項(xiàng)目及時向監(jiān)管部門發(fā)出預(yù)警，增強(qiáng)了治理的針對性和時效性；以數(shù)字孿生流域[11]為載體，通過打造具有預(yù)報、預(yù)警、預(yù)演、預(yù)案功能的智慧水土保持業(yè)務(wù)應(yīng)用體系，全面加強(qiáng)算據(jù)、算法和算力建設(shè)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)智慧化模擬、精準(zhǔn)化決策，可為流域水土流失綜合治理提供支撐。

2.4 面向全鏈條的監(jiān)管模式

水土保持監(jiān)管理念正在實(shí)現(xiàn)從“被動管理”到“主動監(jiān)管”的轉(zhuǎn)變，在此過程中需要不斷完善水土保持法制體制機(jī)制，建立完善的水土保持事前、事中、事后全鏈條全流程監(jiān)管體系，特別是對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)管工作尤為重要。如推出“查認(rèn)改罰”全鏈條閉環(huán)管理模式，健全審批、監(jiān)管、執(zhí)法銜接工作機(jī)制，發(fā)現(xiàn)一處、查處一處、銷號一處，有效遏制了人為水土流失；全面推行水土保持告知承諾制，完善信用約束機(jī)制，進(jìn)一步優(yōu)化了審批和驗(yàn)收以及報備等手續(xù)，提升了工作效率；部分地區(qū)將水土保持工作與河湖長制相結(jié)合[12]，堅(jiān)持以流域?yàn)閱卧獙?shí)施系統(tǒng)治理，進(jìn)一步強(qiáng)化了河道范圍內(nèi)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查，提升了河湖治理能力，推進(jìn)了美麗河湖建設(shè)。

3 結(jié) 語

我國已經(jīng)進(jìn)入以推動高質(zhì)量發(fā)展為主旋律的新發(fā)展階段，發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質(zhì)量上。長期以來的水土保持工作已經(jīng)積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成了相對成熟的治理和管理模式。而新時期為推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，需要水土保持工作主動融入我國國土空間治理和生態(tài)環(huán)境治理的新格局，找準(zhǔn)新時期水土保持工作的定位和重心，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向，持續(xù)增強(qiáng)內(nèi)生動力，激發(fā)創(chuàng)新活力，進(jìn)一步深入探索新的治理和管理模式。各地區(qū)之間應(yīng)加強(qiáng)交流和借鑒，加快破解水土保持工作中的難題，繼續(xù)守住生態(tài)環(huán)境底線，不斷改善生活生產(chǎn)條件，營造宜居條件，為推動經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展作出貢獻(xiàn)。